II SA/Gd 263/22

II SA/Gd 263/22 - Postanowienie WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-02-13
Data wpływu
2022-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Wojciech Wycichowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi kasacyjnej
Sygn. powiązane
II OSK 695/23 - Wyrok NSA z 2025-06-25
II OZ 203/23 - Postanowienie NSA z 2023-04-26
II OZ 204/23 - Postanowienie NSA z 2023-04-26
II OZ 201/23 - Postanowienie NSA z 2023-04-26
II OZ 590/23 - Postanowienie NSA z 2023-10-18
II OZ 205/23 - Postanowienie NSA z 2023-04-26
II OZ 202/23 - Postanowienie NSA z 2023-04-26
II OZ 591/23 - Postanowienie NSA z 2023-10-18
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 178
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej R. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 263/22 w sprawie ze skargi L. S.A. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 30 września 2021 r. nr XXXIX/1015/21 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Polski Hak - rejon ul. tzw. Nowej Wałowej w mieście Gdańsku postanawia 1. odrzucić skargę kasacyjną wniesioną przez R. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., 2. zwrócić R. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wpis sądowy w kwocie 150 zł (sto pięćdziesiąt złotych) uiszczony od skargi kasacyjnej podlegającej odrzuceniu.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 263/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi "L." S.A. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z 30 września 2021 r. nr XXXIX/1015/21
w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Polski Hak - rejon ul. tzw. Nowej Wałowej w mieście Gdańsku, stwierdził nieważność § 9, § 10,
§ 11, § 12, § 13 ust. 4 pkt 1, ust. 6 pkt 4 i ust. 19 pkt 7 oraz § 15 ust. 6 pkt 2 zaskarżonej uchwały i oddalił skargę w pozostałej części.
W dniu 3 stycznia 2023 r. "R." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Spółka") wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "P.p.s.a.", od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1
pkt 2-4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego (§ 1). Skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem (§ 2).
Skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia
z uzasadnieniem (art. 177 § 1 P.p.s.a.).
W piśmiennictwie wskazuje się, że postępowanie odwoławcze w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest oparte na zasadzie skargowości, co oznacza, że może ono być wszczęte wyłącznie na wniosek legitymowanego podmiotu. Artykuł 173 § 2 P.p.s.a. zawiera przy tym zamknięty katalog podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi kasacyjnej. Uprawnienie do wniesienia skargi kasacyjnej przysługuje stronie postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 32 P.p.s.a., tj. skarżącemu oraz organowi, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzecznikowi Małych i Średnich Przedsiębiorców oraz Rzecznikowi Praw Dziecka (tak: H. Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, WKP 2021).
W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną wniosła "R." Spółka, która nie była stroną postępowania sądowego zakończonego wyrokiem z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 263/22.
Zdaniem Sądu Spółka nie ma również przymiotu uczestnika tego postępowania na prawach strony.
Zgodnie z art. 33 P.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony (§ 1). Udział
w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału
w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (§ 2).
Analizując przytoczoną powyżej regulację należy stwierdzić, że odwołuje się ona
w obydwu ustępach do pojęcia "postępowania administracyjnego".
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 33 P.p.s.a. dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) - dalej: "k.p.a.". Jedynie postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowania administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 P.p.s.a., w którym przewidziano przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. postanowienia NSA: z 15 listopada 2022 r. sygn. akt II OZ 661/22, z 17 listopada 2021 r. sygn. akt I OZ 425/21, czy z 28 maja 2021 r. sygn. akt
II OSK 2534/20, wszystkie przywołane w niniejszym postanowieniu orzeczenia są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z kolei w doktrynie prezentowany jest pogląd, że pojęcie "postępowanie administracyjne" używane jest zarówno w pojęciu potocznym, jak i w pojęciu prawnym. Wskazuje się przy tym, że konsekwencje prawne należy wiązać wyłącznie z pojęciem prawnym postępowania administracyjnego, przez które rozumie się regulowany przepisami prawa procesowego k.p.a. ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, jak i ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej (tak: B. Adamiak, Pojęcie postępowania administracyjnego, w: Kodyfikacja postepowania administracyjnego. Na
50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 18-19). Dodatkowo należy zauważyć,
że w myśl art. 5 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa powołuje się ogólnie na przepisy
o postępowaniu administracyjnym, rozumie się przez to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia "postępowania administracyjnego", należy przyjąć, że obejmuje ono niewątpliwie postępowanie unormowane przepisami k.p.a. (por. postanowienie NSA z 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt
II OZ 229/15).
W rozpoznawanej sprawie skarga została złożona na uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) jest aktem prawa miejscowego.
Zdaniem Sądu w przypadku uchwalania aktu prawa miejscowego nie dochodzi do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. Procedura uchwałodawcza jest bowiem odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej w rozumieniu k.p.a. (art. 1 pkt 1), przy czym odrębność postępowania uchwałodawczego dotyczy nie tylko kwestii podjęcia samej uchwały, ale także wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
(Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) - dalej: "u.s.g.".
Postępowanie sądowe w niniejszej sprawie zostało zainicjowane skargą "L." S.A. wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.
W judykaturze akcentuje się, że przepis ten nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego (por. postanowienie NSA z 16 października 2012 r. sygn. akt II OZ 903/12). Wskazuje się również, że art. 33 § 2 P.p.s.a. dotyczy spraw rozstrzyganych w toku administracyjnego postępowania, toczącego się na podstawie przepisów k.p.a. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, a przede wszystkim przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego (por. postanowienia NSA: z 21 stycznia 2014 r.
sygn. akt II OZ 23/14, z 28 marca 2012 r. sygn. akt II OZ 216/12, z 26 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OZ 695/11, z 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OZ 362/11, z 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II OZ 1354/10, z 19 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 17/08).
Uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być zatem jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisami uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Taka konstrukcja art. 101 u.s.g. wskazuje, że podmiot musi wykazać, iż jego interes prawny został naruszony. Nie może zatem przystąpić do sprawy choćby tożsamej przedmiotowo, jeżeli skarga na uchwałę dotyczy naruszenia prawa innej osoby.
W postanowieniu z 5 maja 2015 r. sygn. akt II OZ 349/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że termin "postępowanie administracyjne" niewątpliwie należy traktować szeroko, a stwierdzenie, że powinno ono dotyczyć wszelkich postępowań objętych sądową kontrolą jest oczywiście prawidłowe. Nie może to jednak oznaczać,
że obejmie on postępowania, które w żaden sposób nie mają charakteru postępowania administracyjnego w znaczeniu zakreślonym przez art. 1 k.p.a. Celem szerokiego rozumienia terminu "postępowanie administracyjne" jest uniknięcie bezzasadnego zawężenia udziału w postępowaniu uczestników postępowania, w takich postępowaniach jak np. postępowanie egzekucyjne, które pomimo swej odrębności pozostaje postępowaniem, w którym załatwia się sprawę indywidualnego podmiotu. Należy jednak przyjąć założenie, że racjonalny ustawodawca konsekwentnie w systemie prawa używa pojęć prawnych, a użycie w art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a. sformułowania "postępowanie administracyjne" zamiast "postępowanie objęte sądową kontrolą" było zamierzone
i uzasadnione. Zgodnie z dyrektywami interpretacyjnymi wykładni niezasadne jest przypisywanie pojęciom dostatecznie określonym nowego, odmiennego znaczenia.
Powyższe oznacza, że art. 33 § 2 P.p.s.a. nie daje "R." Spółce
z ograniczoną odpowiedzialnością uprawnień uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym, niezależnie od tego, czy posiada ona interes prawny w tej sprawie. Ewentualne naruszenie interesu prawnego Spółki może natomiast stanowić podstawę złożenia przez nią odrębnej skargi na podstawie art. 101 u.s.g. (zob. postanowienie NSA z 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OZ 328/15).
Zgodnie z art. 178 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny odrzuci na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła
w wyznaczonym terminie.
W judykaturze wskazuje się, że przyczyny niedopuszczalności skargi kasacyjnej mogą mieć charakter podmiotowy, np. gdy skarga została wniesiona przez nieuprawniony podmiot - jak w sprawie niniejszej (zob. postanowienie NSA z 21 marca 2012 r. sygn. akt
I OZ 183/12), albo przedmiotowy. Przyczyna tego ostatniego rodzaju zachodzi w sytuacji wniesienia skargi kasacyjnej z naruszeniem dyspozycji art. 177 § 1 P.p.s.a., stanowiącego, że skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie
w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Jeżeli zatem Spółka nie złożyła skutecznie takiego wniosku, wniesiona przez nią skarga kasacyjna podlega odrzuceniu (por. postanowienie SN z 24 kwietnia 2001 r. sygn. akt II CZ 146/00, OSNC 2001, nr 12, poz. 180).
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 178 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.
Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie wpisu sądowego uiszczonego od skargi kasacyjnej podlegającej odrzuceniu.