II SA/Gd 254/25

II SA/Gd 254/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Wojciech Wycichowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 9 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Karolina Zielińska po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Pomorskiego na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 25 lutego 2021 r. Nr XXXIII/844/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Brzeźno rejon alei Hallera i ulicy Jantarowej II w mieście Gdańsku 1. stwierdza nieważność § 9, § 10 i § 11 zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Rady Miasta Gdańska na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę 960 (dziewięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "Skarżący"), na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku", "Sąd") skargę na uchwałę nr XXXIII/844/21 Rady Miasta Gdańska
z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Brzeźno rejonu alei Hallera i Jantarowej II w mieście Gdańsku
(Dz. Urz. Woj. Pom. z 2021 r., poz. 3489) - dalej: "Uchwała", "Plan", zaskarżając ją
w całości. Zaskarżonej Uchwale zarzucono naruszenie:
1. art. 72 ust. 1 pkt 3 i 5 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.) - dalej: "P.o.ś.", oraz art. 1 ust. 2 pkt 2
i 3 i art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741) - dalej: "u.p.z.p.", poprzez niezapewnienie wynikających z opracowania ekofizjograficznego wymogów dotyczących wysokości zabudowy oraz zachowania drzewostanu, w tym niedokonanie wystarczających analiz w tym zakresie;
2. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez nieokreślenie w Planie wysokości zabudowy
w zakresie obiektów niebędących budynkami, mimo że stan faktyczny dawał podstawy do zamieszczenia tego parametru co najmniej na terenach: 001-U33, 002-KS/U33
i 003-ZP62.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał m.in., że konieczne do uwzględnienia
w planach miejscowych wymagania w zakresie utrzymania równowagi przyrodniczej
i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, z uwzględnieniem urządzania i kształtowania terenów zieleni oraz zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska, określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Skarżący zwrócił uwagę, że opracowanie takie jest przesłanką materialną ustaleń planistycznych studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p."), której naruszenie może powodować, w zależności od sytuacji, stwierdzenie nieważności aktu planistycznego. W związku z tym organ planistyczny ma obowiązek dążyć do możliwie pełnej implementacji wymogów
z opracowania ekofizjograficznego do planu, z uwzględnieniem specyfiki obu dokumentów. W przeciwnym wypadku sens przepisów art. 72 ust. 1 pkt 3 i 5 oraz ust. 4 P.o.ś. byłby wypaczony.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Wojewoda wskazał, że w rozdziale V opracowania ekofizjograficznego, zatytułowanym "Uwarunkowania ekofizjograficzne i szczegółowe wytyczne do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" przyjęto następujące kierunki kształtowania i ochrony środowiska dla terenu będącego przedmiotem opracowania: maksymalne zachowanie drzewostanu: ograniczenie wysokości planowanej zabudowy nieprzekraczającej wysokości koron drzew. Natomiast na załączniku graficznym do opracowania ekofizjograficznego wskazano obszary planu, na których roślinność semileśna powinna zostać zachowana
w całości. Wytyczne te zostały też uwypuklone poprzez powtórzenie ich w prognozie oddziaływania na środowisko projektu m.p.z.p. oraz w uzasadnieniu. Mimo tego, w samym Planie nie zapewniono, że maksymalna wysokość planowanej zabudowy na terenie
001-U33 nie przekroczy wysokości koron drzew. Zdaniem Skarżącego w żadnym
z dokumentów przygotowanych w ramach procedury planistycznej (w tym w prognozie oddziaływania na środowisko) nie wyjaśniono przyczyn, dla których uznano, że wymóg określony w opracowaniu ekofizjograficznym będzie spełniony przy wysokości budynków wynoszącej na terenie 001-U33 w obszarze "b" aż 19 m (§ 9 ust. 7 pkt 5 lit. a tiret drugie Planu - wysokość liczona od podstawy), a w najwyższych punktach budynków - 22,5 m n.p.m. (§ 9 ust. 7 pkt 6 lit. b Planu). W ocenie Wojewody w Planie zabrakło więc dokumentacji, z której wynikałoby ponad wszelką wątpliwość, że określony wymóg dotyczący ochrony środowiska, czy też ochrony widoku, został spełniony, jak wymaga tego art. 1 ust 3 u.p.z.p. Co więcej, istniejąca dokumentacja pozyskana przez Skarżącego od Prezydenta Miasta Gdańska (dalej: "Prezydent") prowadzi do wniosku, że omawiany wymóg nie został spełniony. W tym zakresie wskazano, że w latach 2007 i 2016 organ planistyczny przeprowadził inwentaryzacje drzewostanu i zieleni porastającej teren Planu, a w 2018 r. inwentaryzacja taka została sporządzona przez podmiot zewnętrzny. Zdaniem Wojewody z materiałów tych wynika, że większość drzew, w tym drzew dojrzałych (kilkudziesięcioletnich), mierzy mniej niż 19 m. W konsekwencji, maksymalna wysokość planowanej zabudowy na terenie 001-U33 przekroczy wysokość koron drzew.
Skarżący przyznał, że opracowanie ekofizjograficzne nie wskazuje wprost, czy zabudowa ma być niższa jedynie od koron drzew porastających obszar Planu, niemniej jednak, biorąc pod uwagę oceny zawarte w samym opracowaniu ekofizjograficznym,
a także specyfikę terenu, należy stwierdzić, że takie zawężenie nie miałoby uzasadnienia. W ocenie Wojewody wytyczne opracowania ekofizjograficznego odnoszą się również do koron drzew składających się na las między terenem Planu a brzegiem morza (a więc na przedpolu Planu). Jak bowiem wynika z tego opracowania, najcenniejszymi elementami krajobrazu w obrębie analizowanego terenu są obecnie kompleksy pokryte roślinnością drzewiastą. W przypadku widoków roztaczających się z północy - od strony wód zatoki, istotną składową krajobrazu tworzy piaszczysty pas plaży oraz roślinność porastająca pas wydm, a także zlokalizowane nieco bardziej w głębi lądu skupiska zadrzewień, których fragmenty porastają przedmiotowy obszar. Skarżący zwrócił uwagę, że również Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "PWKZ") w pierwotnych postanowieniach
o odmowie dokonania uzgodnień wskazywał na konieczność obniżenia wysokości zabudowy, ograniczenie powierzchni rzutów oraz jej rozczłonkowanie, ze względu na konieczność ochrony tzw. wielkoprzestrzennych elementów krajobrazu kulturowego,
o których mowa w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Gdańska przyjętego uchwałą nr LI/1506/18 z dnia 23 kwietnia 2018 r., zmienionej uchwałą nr XII/218/19 z dnia 27 czerwca 2019 r. (dalej: "Studium").
Odnosząc się do analiz sporządzonych przez organ planistyczny na okoliczność wysokości lasu pomiędzy terenem Planu a brzegiem morza Wojewoda ocenił, że są to jedynie wizualizacje i przedstawienia graficzne, które nie zawierają części opisowej sporządzonej przez osoby posiadające wiadomości specjalne z odpowiedniej dziedziny. Zdaniem Skarżącego nawet z tych analiz zdaje się wynikać, że znaczne obszary lasu mają wysokość niższą niż planowana zabudowa. Mianowicie, najwyższe punkty budynków mogą mieć, zależnie od obszaru wydzielonego w ramach terenu 001-U33: 19,5 m lub
22,5 m n.p.m. (§ 9 ust. 7 pkt 6 lit. a i b Planu). Tymczasem wysokość drzew na przedpolu Planu, zależnie od miejsca, przybiera wartości pomiędzy 5 m n.p.m. a 27 m n.p.m. Wojewoda zauważył też, że na załączniku 2.4 do pisma Prezydenta z 20 kwietnia 2021 r. (widok z morza) naniesiono jedynie linię pokazującą maksymalną wysokość zabudowy, lecz nie dokonano wizualizacji projektowanej zabudowy, przez co nie sposób stwierdzić, czy część wysokich drzew nie znajduje się za potencjalną zabudową. Na podstawie powyższego Skarżący stwierdził, że w Planie nie zapewniono ograniczenia wysokości planowanej zabudowy do wysokości koron drzew.
Wojewoda zarzucił również, że w Planie nie zapewniono wymogu maksymalnego zachowania drzewostanu, bowiem wyłącznie na terenie 005-ZP63 wprost nakazano maksymalne zachowanie istniejącego drzewostanu, z dopuszczeniem wycinki drzew dla realizacji urządzeń rekreacyjno-sportowych i wypoczynkowych oraz ciągów pieszo-rowerowych (§ 13 ust. 11 pkt 4 Planu). Na pozostałych terenach takiego zapisu (lub podobnie brzmiącego) nie wprowadzono. Zwrócono uwagę, że na największym terenie Planu (001-U33) jedynie zalecono maksymalne zachowanie istniejącego drzewostanu (§ 9 ust. 19 pkt 1 Planu), lecz zalecenie to nie ma charakteru wiążącego. Co istotne, na obszarze będącym częścią terenu 001-U33, wydzielonym liniami podziału wewnętrznego
i oznaczonym literą "c" ustalono: zieleń do utrzymania lub wprowadzenia, jak na rysunku planu (§ 9 ust. 11 pkt 3 Planu). Wskazano, że teren oznaczony literą "c" ma status szczególny z punktu widzenia ochrony drzewostanu, gdyż z załącznika graficznego do opracowania ekofizjograficznego wynika, iż znajdująca się na tym terenie roślinność semileśna powinna zostać zachowana w całości (a nie tylko maksymalnie, jak na pozostałej części Planu). Tymczasem zapis: "zieleń do utrzymania lub wprowadzenia" pozwala na wycinkę drzew na 1/5 terenu oznaczonego literą "c" pod ścieżki piesze
i rowerowe, małą architekturę i place zabaw dla dzieci, drogi eksploatacyjne dla urządzeń infrastruktury technicznej, ciągi pieszo-jezdne, dojazdy, ulice wewnętrzne - bez miejsc postojowych, co wynika wprost z definicji zawartej w § 2 pkt 12 Planu. Na pozostałych terenach kwestii zachowania drzewostanu nie uregulowano w żaden sposób. Z treści Planu nie sposób więc wyprowadzić wniosku, że organ planistyczny zapewnił maksymalne zachowanie drzewostanu.
Mając powyższe na uwadze Wojewoda wskazał, że opracowanie ekofizjograficzne oraz prognoza oddziaływania na środowisko są dokumentami fachowymi, sporządzonymi przez specjalistów, m.in. z zakresu ochrony środowiska. Zignorowanie zawartych tam wskazówek dowodzi, że w Planie w sposób niewłaściwy wyważono wartości będące
w konflikcie przy jego uchwalaniu, tj. konieczność ochrony środowiska i krajobrazu z jednej strony oraz dążenie do rozwoju urbanistycznego i umożliwienie swobodnego korzystania
z prawa własności z drugiej strony. Przesądza to tym samym o naruszeniu przepisów ogólnych dotyczących planowania przestrzennego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Ponadto, w procesie planistycznym nie zrealizowano dyrektyw art. 1 ust. 3 u.p.z.p., gdyż nie wykonano analiz, które w pełni wyjaśniałyby kwestię wysokości drzew na przedpolu Planu, choć było to przedmiotem licznych uwag mieszkańców.
Zdaniem Wojewody uchwalając Plan naruszono również art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. z uwagi na nieuregulowanie dokładnej wysokości zabudowy. Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem pojęcie "zabudowy" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "budynku"
i obejmuje ono również obiekty budowalne inne niż budynki, tj. budowle i obiekty małej architektury. W związku z tym obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy dotyczy również tego typu obiektów budowlanych. Skarżący zaznaczył,
że przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi normę o charakterze ius cogens, a zatem pominięcie w planie miejscowym określonych ustaleń wymienionych w tym przepisie jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. Tymczasem w przedmiotowym stanie faktycznym przyczyny pominięcia wysokości obiektów innych niż budynki nie zostały utrwalone
w uzasadnieniu Uchwały lub w materiałach planistycznych. Natomiast omawiany parametr był niezbędny z punktu widzenia ochrony walorów krajobrazowych, tak istotnych na terenie objętym przedmiotowym Planem.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gdańska (dalej: "Rada", "Organ") wniosła
o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie.
W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wskazano, że Prezydent przedłożył Wojewodzie zaskarżoną Uchwałę wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Wojewoda nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie określonym w u.s.g., a po jego upływie złożył, w trybie art. 93
ust. 1 tej ustawy, skargę na przedmiotową Uchwałę. Tymczasem, wobec braku publikacji przez Wojewodę zaskarżonej Uchwały nie weszła ona w życie, co w ocenie Organu uzasadnia odrzucenie skargi jako przedwczesnej. Wojewoda zaskarżył bowiem akt, który nie obowiązuje, a tym samym nie występuje w obrocie prawnym.
Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Rada na wstępie wskazała, że teren objęty zaskarżonym Planem jest położony w Pasie Nadmorskim, który jest elementem stanowiącym o tożsamości miasta oraz pełni funkcje metropolitalne. Jest to obszar charakteryzujący się znacznymi walorami przyrodniczymi, a także jedno z ważniejszych miejsc rekreacji i wypoczynku, zarówno mieszkańców, jak i turystów. Obecnie teren
w zaskarżonym Planie jest niezainwestowany, pokrywają go zadrzewienia, zgrupowania krzewów oraz roślinność zielna, w tym również roślinność stanowiąca pozostałość po ogródkach działkowych oraz roślinność ruderalna. W północno-zachodniej części obszaru znajdują się pozostałości zagospodarowania po wojskowym ośrodku wypoczynkowym.
W części południowej występuje kanał odprowadzający i przepompownia deszczowa. Teren przylega do głównego bulwaru spacerowego w kierunku mola w Brzeźnie. Zdaniem Organu z uwagi na atrakcyjną lokalizację i funkcję, jaką mógłby pełnić, teren ten powinien być zagospodarowany w sposób umożliwiający dalszy rozwój funkcji turystyki i sportu,
z zapewnieniem należytego zaplecza usługowego.
Rada wskazała, że na większości terenu objętego zaskarżonym Planem obowiązuje uchwała nr XLVII/1624/06 Rady Miasta Gdańska z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Pasa Nadmorskiego - rejonu ulicy Hallera w mieście Gdańsku. Na pozostałej części, stanowiącej działkę, na której usytuowany był wojskowy ośrodek wypoczynkowy, nie obowiązuje plan miejscowy. Zgodnie z obowiązującym planem w części północnej ustalono teren zabudowy usługowej z zielenią towarzyszącą (bez wskazywania elementów środowiska do ochrony), tereny dróg i obsługi transportu drogowego, przepompownię wód opadowych z kanałem odprowadzającym oraz las, a w części południowej usługi. W zakresie ochrony zieleni
w obowiązującym planie miejscowym ochronie podlega jedynie obszar leśny (0,8 ha), natomiast w zaskarżonym Planie wskazanych do ochrony jest ponad 5 ha terenów zieleni, w ramach których znajduje się park leśny (1,71 ha), park miejski (1,4 ha) oraz grupy drzew i krzewów (2,2 ha) stanowiących zieleń do zachowania lub wprowadzenia w terenie
o przeznaczeniu usługowym. Dodatkowo, na terenie usługowym, ze względu na szczególne wartości przyrodnicze, zostało wskazanych do zachowania siedem drzew,
a wzdłuż dróg dojazdowych ustalono wymóg nasadzeń szpalerów drzew.
W ocenie Organu z powyższego jednoznacznie wynika, że w zaskarżonym Planie zostały zabezpieczone wartości z zakresu ochrony lokalnych walorów środowiska
i krajobrazu poprzez wyłączenie znacznych obszarów z zainwestowania usługowego na korzyść zasobów środowiska. Ustalenia zaskarżonego Planu uwzględniają w znacznie większym stopniu walory krajobrazowe oraz wymagania ochrony zasobów środowiska,
w tym ochronę gruntów leśnych, niż plan obowiązujący z 2006 r., czego Wojewoda nie zauważa kwestionując zaskarżony Plan i wstrzymując jego wejście w życie.
Dalej Rada wskazała, że zgodnie z obowiązującym Studium w Brzeźnie planowany jest rozwój zagospodarowania usługowo-rekreacyjnego kąpieliska poprzez "odtworzenie, wzbogacenie i uzupełnienie o nowe elementy zagospodarowania rekreacyjnego kąpieliska Brzeźno". Ma to służyć, zapisanej również w celach Studium, poprawie jakości życia mieszkańców Gdańska i zwiększeniu atrakcyjności przedmiotowego obszaru. Dążąc do realizacji kierunków zagospodarowania przestrzennego dla kąpieliska w Brzeźnie połowę terenów objętych zaskarżonym Planem przeznaczono pod usługi związane z turystyką, które mają stanowić uzupełnienie oferty rekreacyjno-sportowej dla szerokiej rzeszy użytkowników Zachodniego Pasa Nadmorskiego, w tym Parku Reagana oraz plaż. Ze względu na walory środowiskowe w terenie przeznaczonym pod ww. usługi został wskazany obszar zieleni do utrzymania lub wprowadzenia w ramach Okołomiejskiego Systemu Terenów Aktywnych Biologicznie (dalej: "OSTAB"). Dodatkowo, na pozostałej części ustalono ochronę zieleni poprzez ustalenie parku leśnego oraz parku miejskiego.
W związku z tym, zdaniem Rady, ustalenia Planu w pełni odpowiadają kierunkom wskazanym w Studium i nie naruszają jego ustaleń.
Organ podkreślił, że wizja zagospodarowania analizowanej części Pasa Nadmorskiego realizuje także utrzymywaną od lat politykę przestrzenną miasta związaną
z ograniczeniem wysokości nowej zabudowy do wysokości drzew. W związku z tym parametry zabudowy w terenie 001-U33 zostały określone w taki sposób, aby
w najmniejszym stopniu ingerować w istniejącą zieleń wysoką, m.in. poprzez zachowanie możliwie największych powierzchni zadrzewień. Rozwiązania te zostały poprzedzone analizami krajobrazowymi i przestrzennymi, które przeprowadzono dla widoków rozpościerających się z miejsc charakterystycznych, tj. ciągów komunikacyjnych, mola, od strony morza. Potwierdziły one, że zaproponowana wysokość zabudowy nie będzie przekraczać wysokości lasu, a nowa zabudowa wkomponuje się w otoczenie. Ponadto projekt zaskarżonego Planu uzyskał wymagane opinie i uzgodnienia, w tym uzgodnienie od PWKZ, który zwracał uwagę na gabaryty budynków tak, aby nie wpłynęły na chronioną panoramę widzianą od strony morza, co zostało wskazane w jednym z warunków uzgodnienia. Ostatecznie organ uzgadniający zaakceptował zaproponowaną wysokość zabudowy w projekcie Planu, tj. 16 m i 19 m.
Powyższe, zdaniem Rady, świadczy o tym, że uchwalenie zaskarżonego Planu stanowi konsekwentną realizację wizji rozwoju miasta przewidzianą w Studium, zaś organy gminy działały w ramach przysługującego im władztwa planistycznego oraz zgodnie
z zasadami i trybem sporządzania planu wynikającymi z u.p.z.p.
Organ wskazał następnie, że opracowanie ekofizjograficzne jest dokumentem
o charakterze analityczno-instrukcyjnym, sporządzanym na potrzeby przygotowania aktów planistycznych, podejmowanych w formie uchwał organu stanowiącego gminy. Opracowanie to zawiera określenie uwarunkowań ekofizjograficznych, które są identyfikowane na podstawie analiz środowiska przyrodniczego. Uwarunkowania ekofizjograficzne formułowane są w postaci wniosków z tych analiz. Nie są to zatem, wbrew twierdzeniom Wojewody, wytyczne, które wiążą organ planistyczny do wiernego (literalnego) odzwierciedlenia ich w zapisach planu, nie stanowią katalogu wymogów, które zapisy planu muszą bezwzględnie i bez najmniejszych zmian powielić. Opracowanie to pełni więc jedynie funkcję informacyjną w przygotowaniu aktu planistycznego, nie może zatem zastępować tego aktu, nie może pełnić funkcji rozstrzygającej, przypisanej ustawowo aktom planowania przestrzennego podejmowanym przez organ stanowiący gminy. Zdaniem Rady obowiązek sporządzenia takiego opracowania nie oznacza,
że wspomniany dokument zawsze powinien zostać ukształtowany w sposób pozwalający na korzystanie ze środowiska w zakresie wynikającym z art. 72 ust. 1 P.o.ś. Cele te co najmniej częściowo wykluczają się wzajemnie. W większości sytuacji o tym, czy przeznaczenie nieruchomości ma być takie bądź inne, rozstrzygać będzie przede wszystkim uchwała rady gminy w przedmiocie przyjęcia planu miejscowego. Niemniej jednak, w przedmiotowym Planie przyjęto zalecenia zawarte w opracowaniu, w tym zalecenie dotyczące ograniczenia wysokości planowanej zabudowy nieprzekraczającej wysokości koron drzew. Dopuszczone wysokości nie przekraczają bowiem poziomów wyznaczonych przez korony najwyższych drzew. Rada wskazała, że zawarty w zapisach Planu parametr określający dopuszczalną wysokość zabudowy odnosi się do drzew budujących wysokościowy kontur koron zadrzewień. Za oczywiste uznano, że kontur ten budują drzewa najwyższe, a tym samym nawiązując do omawianego zalecenia, to do nich właśnie należy odnieść wysokość zabudowy. Także wszystkie przeprowadzone inwentaryzacje drzewostanu jednoznacznie wskazują, że obszar porastają drzewa zdecydowanie wyższe niż wysokość zabudowy dopuszczona w zapisach Planu. W Planie przyjęto więc wysokość budynków na poziomie 16 m i 19 m, a dla innych gabarytów
i parametrów zabudowy: maksymalny poziom najwyższego punktu attyk, szyldów oraz porycia nadbudówek nad dachami budynków (np. maszynownie dźwigów, centrale wentylacyjne, klimatyzacyjne, kotłownie) ustalono maksymalne wysokości nad poziomem morza odpowiednio na 19,5 m n.p.m. oraz 22,5 m n.p.m. Wobec tego nie można uznać,
że Organ nie dążył do implementacji tego zalecenia opracowania ekofizjograficznego lub to zalecenie pominął.
Dalej Rada wyjaśniła, że opracowanie ekofizjograficzne zawiera zalecenia odnoszące się nie tylko do obszaru Planu, przedmiotem jego analiz są również powiązania przyrodnicze obszaru z jego szerszym otoczeniem oraz analiza walorów krajobrazowych, która obejmuje również obszary znajdujące się w sąsiedztwie. W analizowanym przypadku kluczowymi elementami są cechy wysokościowe drzewostanu, który buduje zarówno przedpole, jak i tło widokowe dla potencjalnej zabudowy. Powtórzono, że kwestie związane z relacją wysokości zabudowy do wysokości drzew powinny odnosić się do wysokości najwyższych drzew budujących kontur zadrzewień w prospekcie krajobrazowym.
Za nieprawdziwe Organ uznał twierdzenie, że w Planie nie zapewniono wymogu maksymalnego zachowania drzewostanu, gdyż zakres obszarowy roślinności semileśnej wskazanej do zachowania w treści opracowania ekofizjograficznego został niemal
w całości przeniesiony do ustaleń Planu i znalazł się w granicach terenu zabudowy usługowej 001-U33, ściślej zaś w obszarze zieleni do utrzymania lub wprowadzenia wyznaczonym we wnętrzu terenu 001-U33, a także w granicach terenu urządzonego ogólnodostępnego parku leśnego 005-ZP63. W ocenie Rady na podstawie analizy porównawczej ww. zakresów można stwierdzić, że w Planie nie uwzględniono jako zieleni do zachowania zaledwie 955 m2 roślinności semileśnej wskazanej do zachowania
w opracowaniu ekofizjograficznym. Powierzchnia ta stanowi 3,84% całkowitej powierzchni terenu zajętego przez roślinność semileśną wskazaną do zachowania w opracowaniu (24.890 m2). Co więcej, Plan uwzględnił istotne poszerzenia zasięgu obszarowego zieleni do zachowania, wskazując do utrzymania lub wprowadzenia zieleń w zakresie większym niż wyznaczony w opracowaniu ekofizjograficznym. Dotyczy to terenów 001-U33 oraz
005-ZP63, w obrębie których przeznaczono pod rożne formy zieleni dodatkowo powierzchnię 9.060 m2. Zdaniem Organu zalecenia dotyczące maksymalnego zachowania istniejącego drzewostanu należy rozpatrywać łącznie z zawartymi w Planie ustaleniami dotyczącymi udziału powierzchni czynnej biologicznie. Zgodnie z zapisami Planu inwestor jest zobowiązany do zachowania 70% powierzchni czynnej biologicznie (teren 001-U33, obszary "a" i "b"). Zachowanie tak wysokiego udziału powierzchni biologicznie czynnej stwarza możliwość utrzymania występujących w ich granicach drzew. Rozpatrując zatem łącznie całość zawartych w Planie zapisów dotyczących kwestii zachowania drzewostanu porastającego obszar objęty Planem nie można uznać, że nie uwzględnia on konieczności zachowania występującej tam zieleni.
Odnosząc się do kwestii rzetelności analiz sporządzonych przez organ planistyczny na okoliczność wysokości lasu pomiędzy terenem Planu a brzegiem Rada zwróciła uwagę, że Wojewoda podważając umiejętności i wiedzę członków zespołu projektowego przedstawił "ekspertyzę" przesłaną przez sygnalistę, której dał wiarę i nie kwestionuje jej rzetelności. Tymczasem autorów tej "ekspertyzy" nie sposób uznać za ekspertów lub osoby posiadające specjalistyczną wiedzę w zakresie miernictwa, czy też inwentaryzacji lub analizy obszarów zadrzewionych techniką skaningu laserowego. Organ wskazał,
że z dostępnych mu źródeł wynika, iż autor "ekspertyzy" z wykształcenia jest magistrem sztuk pięknych i konserwatorem zabytków. Podkreślono, że opracowanie wskazane przez Wojewodę zostało zweryfikowane przez pracowników Biura Rozwoju Gdańska - dyplomowanych geodetów, absolwentów studiów podyplomowych z zakresu skanowania laserowego, uczestników wielu certyfikowanych szkoleń z zakresu analizy i wykorzystania danych pochodzących złotniczego skanowania laserowego, w wyniku czego stwierdzono, że opracowanie to zawiera liczne nieprawidłowości, jest wykonane nierzetelnie.
W opracowaniu tym został wskazany obszar czterech działek, które zostały objęte inwentaryzacją, brak jest jednak uzasadnienia, na jakiej podstawie wytypowany został ten obszar, gdyż żadna z działek nie znajduje się w obszarze zaskarżonego Planu. Zdaniem Rady dokonanie skanowania laserowego tak wąskiego obszaru nie ma najmniejszych podstaw, gdyż chcąc analizować zapisy, jakie wynikają z planu miejscowego należy wziąć pod uwagę szerszy kontekst obszaru.
Organ podał, że w celach porównawczych sporządził "Analizę wpływu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 0315 - Brzeźno rejon alei Hallera
i ulicy jantarowej II w mieście Gdańsku na krajobraz części Pasa Nadmorskiego", która została wykonana z wykorzystaniem lotniczego skaningu laserowego, tak jak analiza, na którą powoływał się Wojewoda. Wynika z niej, że dopuszczona w zaskarżonym Planie zabudowa nie naruszy kompozycji widokowej odcinka Pasa Nadmorskiego znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie Planu. Ustalona w Planie wysokość oraz kształt zabudowy nie wystają ponad umowną linię, którą tworzą korony drzew na analizowanym terenie. Za oczywiste uznano, że drzewa posiadają rożne wysokości, część z nich jest niższa niż 19 m, a część znacząco wyższa (około 30 m). Niejednorodnie ukształtowany teren (plaża, pas wydmy) dodatkowo sprawia, że z perspektywy widoku człowieka nie ma możliwości dostrzeżenia wystających elementów budynków ponad korony drzew, a co za tym idzie naruszenia kompozycji widokowej. Analiza ta nie jest jednak analizą stanowiącą podstawę ustalenia wysokości zabudowy w zaskarżonym Planie. Zaznaczono, że w trakcie sporządzania projektu Planu zostały wykonane analizy wysokości drzew, w oparciu o dane pochodzące z lotniczego skaningu laserowego (chmura punktów, numeryczny model terenu, numeryczny model pokrycia terenu). Analizy te zostały udostępnione Wojewodzie, który ich nie zakwestionował i nie zażądał dodatkowych wyjaśnień, a swoje przekonanie
o wadliwości pomiarów oparł na dołączonej do skargi analizie, która jednak zawiera braki
i nieprawidłowości.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku określenia wysokości zabudowy dla obiektów budowlanych Rada wyjaśniła, że parametr ten został określony w § 9 ust. 7 pkt 5 lit. b (teren 001-U33), § 10 ust. 7 pkt 5 lit. b (teren 002-KS/U33) i w § 11 ust. 7 pkt 5 lit. b (teren 003-ZP62) zaskarżonej Uchwały. W ocenie Organu ustalenie wysokości ww. obiektów jako dowolnej jest uzasadnione i zgodne z przepisami u.p.z.p., które nie precyzują sposobu i zasad ustalania wysokości dla tego typu zabudowy. Jest to praktyka często stosowana przez organy gmin w planach miejscowych, w tym planach uchwalanych przez Radę, która dotychczas nie była kwestionowana prze organ nadzoru. W ocenie Organu brak jest podstaw do ograniczania wysokości budowli bądź obiektów małej architektury, gdyż ustawowy katalog takich obiektów zawarty w ustawie z dnia 7 lipca
1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", jest otwarty, jednak nie wszystkie obiekty mogą zostać zlokalizowane na danym terenie inwestycyjnym. Wskazano, że w zaskarżonym Planie obiekty budowlane mogące powstać na terenie Pasa Nadmorskiego w terenie usługowym o funkcjach związanych z rekreacją i turystyką to: obiekty małej architektury, pomniki, wolno stojące maszty antenowe oraz sieci uzbrojenia terenu. Możliwości i zasady realizacji wszystkich tych obiektów, poza podziemną infrastrukturą techniczną, dla której nie sposób ustalić liczbowo wysokości, są regulowane odrębnymi przepisami rangi ustawowej lub aktami prawa miejscowego. Tym samym, zgodnie z u.p.z.p., organy gminy nie są uprawnione do określania ww. zasad w planie miejscowym.
Podsumowując Rada podniosła, że - wbrew stanowisku Wojewody - w opracowaniu ekofizjograficznym nie zostały zawarte wymogi, a zalecenia, które zostały w maksymalnym stopniu uwzględnione przez organy gminy. Powtórzono, że analizy stanowiące podstawę do ustalenia w zaskarżonym Planie wskaźników zostały wykonane przez uprawnione osoby, z zachowaniem należytej staranności i wykorzystaniem specjalistycznego sprzętu. Projekt Planu uzyskał wymagane przepisami prawa opinie i uzgodnienia, został dwukrotnie wyłożony do publicznego wglądu. Tym samym, organy gminy sporządziły i uchwaliły Plan zgodnie z wymogami wynikającymi z u.p.z.p. oraz przepisów odrębnych, jak również
z uwzględnieniem zapisów Studium.
Wyrokiem z 26 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 329/21 WSA w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 9, § 10 i § 11.
Zdaniem WSA w Gdańsku uchwalając Plan Organ naruszył zasady jego sporządzania, polegające w pierwszej kolejności na istotnym naruszeniu ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.) oraz braku dostatecznego uwzględnienia wymogów ochrony środowiska, stanowiących wartość obligatoryjnie uwzględnianą w ramach procesu uchwalania aktów prawa miejscowego (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. oraz art. 72 ust. 1 pkt 5 P.o.ś.).
WSA w Gdańsku wskazał, że na terenie przewidzianym w Studium tylko na usługi ponadpodstawowe Rada dopuściła w Planie także zabudowę mieszkaniową, której
w żadnym zakresie nie przewiduje Studium. Co więcej, według definicji zawartej
w Uchwale, taka zabudowa może mieć charakter odrębny, tj. jako zabudowa jednorodzinna, a nie wyłącznie jako lokal mieszkalny w budynku usługowym. Takie uregulowania, w ocenie Sądu, są sprzeczne z przeznaczeniem ustalonym przez Studium dla terenów oznaczonych w planie symbolami 001-U33 i 002-KS/U33 (§ 9 i § 10 Planu). Analizując załącznik nr 2 do Studium, zawierający rysunek ujawniający kierunki zagospodarowania przestrzennego, Sąd stwierdził, że Studium wyraźnie odróżnia tereny, na których możliwa jest zabudowa mieszkaniowa z usługami podstawowymi, zabudowa mieszkaniowo-usługowa od terenów przeznaczonych pod usługi ponadpodstawowe.
W tym ostatnim wypadku wyraźnie dopuszczono jedynie szczególny rodzaj usług, bez możliwości jednoczesnego realizowana zabudowy mieszkaniowej.
W ocenie WSA w Gdańsku w oparciu o powyższe postanowienia Uchwały w pełni dopuszczalna staje się realizacja na wskazanych jednostkach planistycznych funkcji mieszkaniowej obok usługowej, co z kolei przesądza o wprowadzeniu w Planie funkcji nieprzewidzianej postanowieniami Studium.
Zdaniem Sądu Rada w żaden sposób nie wyjaśniła w uzasadnieniu do Uchwały dopuszczenia przeznaczenia mieszkaniowego na tym terenie, mimo że uwagi w tym zakresie były podnoszone przez mieszkańców w toku procedury planistycznej. Kwestii tych Rada nie wyjaśniła także w odpowiedzi na skargę, natomiast analiza Studium prowadzi do wniosku, że mieszkania nie są dopuszczalnym sposobem zagospodarowania tego terenu.
W związku z tym Sąd uznał, że przewidziana na terenach oznaczonym symbolami 001-U33 i 002-KS/U33 zabudowa usługowa z zakresu turystyki oraz mieszkania integralnie związane z prowadzoną na tych terenach działalnością gospodarczą stanowi naruszenie postanowień Studium. Tego rodzaju naruszenie ma zaś charakter istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu, które zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkują nieważnością uchwały lub części jej postanowień. Świadczy bowiem o oczywistej i istotnej sprzeczności ww. postanowień planu z aktem polityki przestrzennej gminy, przesądzającej o istotnym naruszeniu zasad sporządzenia planu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).
Z powyższych względów Sąd uznał, że § 9 i § 10 zaskarżonej Uchwały, jako sprzeczne z postanowieniami Studium, w sposób istotny naruszają zasady sporządzenia planu i wymagają stwierdzenia ich nieważności.
WSA w Gdańsku zwrócił uwagę, że zaskarżony Plan przewiduje dla terenów oznaczonych symbolem "U" przeznaczenie zabudowy usługowej z zakresu turystki, rekreacji, sportu, zdrowia, kultury, gastronomii i handlu. Wątpliwości Sądu wzbudziła również charakterystyka wszystkich wprowadzonych w Planie funkcji usługowych
z perspektywy ich kwalifikacji w rozumieniu Studium jako usług "ponadpodstawowych". Studium bowiem nie wyjaśnia, czym są "usługi ponadpodstawowe".
Zdaniem Sądu definiowanie przeznaczenia pod "usługi ponadpodstawowe" nie może odbywać się w oderwaniu od uwarunkowań płata strukturalnego OSTAB, który przebiega przez tereny oznaczone w Planie symbolem m.in. 001-U33. Obszar ten i jego uwarunkowania są wyrazem założeń Studium, które choć zakłada rozwój turystyki i usług
z nią związanych w mieście Gdańsku, to jednocześnie preferuje mieszkańców i ich potrzeby rekreacyjno-wypoczynkowe związane z zachowaniem walorów środowiska. Elementy te powinny więc zostać uwzględnione przy ustalaniu zagospodarowania w planie miejscowym, lecz - w ocenie Sądu - Rada tego nie dokonała w rozważanym wypadku, dopuszczając na terenie U33 tak szeroki wachlarz usług ponadpodstawowych. Nie uwzględniono więc tego, że takie usługi mają służyć przede wszystkim mieszkańcom i ich rekreacji oraz wypoczynkowi. WSA w Gdańsku podniósł, że tym bardziej uzasadnione są wątpliwości co do tego, iż zabudowa o charakterze usług turystycznych, a więc
z pewnością hotele, miejsca noclegowe, nie jest zgodna ze Studium w przedstawionym wyżej rozumieniu, co stanowi kolejny argument wskazujący na sprzeczność zaskarżonego Planu ze Studium, również i w tym aspekcie.
W odniesieniu do postanowień Uchwały odnoszących się do jednostki planistycznej objętej symbolem 003-ZP62 (§ 11 Planu), przeznaczającej objęty nią obszar pod "teren miejskiej zieleni urządzonej ogólnodostępnej", Sąd dostrzegł istotne naruszenie art. 15
ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wyrażające się w braku określenia linii rozgraniczających tereny
o różnym przeznaczeniu (zieleni urządzonej od usług), wewnętrzną sprzeczność Planu, jak też rozbieżność części tekstowej Planu z częścią graficzną.
W powyższym zakresie WSA w Gdańsku wskazał, że teren jednostki 003-ZP62 jest podzielony na dwie strefy, oznaczone literami "a" i "b". Część tekstowa Planu wskazuje,
że na terenie 003-ZP62 w zakresie strefy "a" teren jest przeznaczony na "zabudowę obsługującą użytkowników", tj. np. gastronomię, szalety, itd. Oznacza to, że w Uchwale
w odniesieniu do jednostki 003-ZP62 w strefie "a" wprowadzono funkcję usługową, której nie ujawniono w części graficznej Planu. Patrząc bowiem na Plan od strony graficznej, na terenie, którego przeznaczenie oznaczono symbolem 003-ZP62 ("teren miejskiej zieleni urządzonej ogólnodostępnej") jednostkę tą oznaczono kolorem zielonym. Tymczasem
z części tekstowej Planu w odniesieniu do strefy "a" (§ 11 ust. 3 pkt 1 i 2) wynika przeznaczenie wykluczające realizację tak określonej funkcji, tj. przeznaczenie usługowe ("budynki obsługujące użytkowników, np. gastronomia, szalety, wypożyczalnie sprzętu turystycznego oraz obiekty obsługujące użytkowników: niewymagające pozwolenia na budowę"). Sąd podkreślił, że tereny usługowe w Planie oznaczone są symbolem U
(w innych jednostkach planistycznych) i zaznaczone na załączniku graficznym kolorem pomarańczowym. W części graficznej Planu dla jednostki 003-ZP62 zabrakło więc prawidłowego oznaczenia analizowanej strefy "a" właściwą literą (U), prawidłowo definiującą funkcję terenu przypisaną w części tekstowej Planu, wrysowania jej w linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu oraz oznaczenia odpowiednim kolorem. WSA w Gdańsku stwierdził, że w tym zakresie mamy do czynienia nie tylko z wewnętrzną niespójnością Planu, ale też ze sprzecznością części tekstowej Planu z częścią graficzną. Na terenie przeznaczonym w całości pod zieleń miejską urządzoną Rada dopuściła
w strefie "a" dodatkową funkcję - usługową gastronomiczną, której nie ujawniła w części graficznej Planu, a która, w ocenie Sądu, wyklucza w tej strefie realizację funkcji podstawowej, wprowadzonej w Planie dla tej jednostki, a związanej z pozostawieniem istniejącej zieleni i zadrzewień, bądź jej urządzeniem.
W odniesieniu do kwestii realizacji zabudowy w wysokości nieprzekraczającej korony drzew WSA w Gdańsku ocenił, że przedłożone analizy nie stanowią dostatecznie przekonujących argumentów w wykazaniu, że istotnie zabudowa we wskazanej
w analizach wysokości nie będzie przekraczać linii koron drzew, bowiem ich zestawienie
z innymi dokumentami złożonymi w aktach planistycznych, w szczególności
z dokumentami inwentaryzacji drzewostanu, prowadzą do innych wniosków,
a w konsekwencji przyjęte parametry wysokości zabudowy stanowią o przekroczeniu przez gminę władztwa planistycznego. W tym zakresie Sąd zauważył, że w przeprowadzonych badaniach wysokości drzewostanu na terenach przewidzianych pod zabudowę Organ badał widoczność budynków z perspektywy mola w Brzeźnie i plaży, co nie mogło przesądzać o tym, że budynki nie będą przekraczać swoją wysokością koron drzew. Zdaniem Sądu nie sposób również zaakceptować, aby dla przyjętych ustaleń Planu odnośnie do projektowanej wysokości zabudowy znaczenie mogła mieć w zasadzie wyłącznie najwyższa wysokość drzew na analizowanym terenie. W ocenie Sądu zalecenie nieprzekraczania koron drzew przez zabudowę należy odnosić nie do drzew najwyższych, jak twierdzi Rada, lecz drzew o takiej wysokości, która przeważa, a więc średniej.
WSA w Gdańsku podzielił również zarzut skargi dotyczący naruszenia, wynikającego z opracowania ekofizjograficznego, wymogu maksymalnego zachowania istniejącego drzewostanu, co prowadzi do naruszenia zasad wynikających z art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Sąd wskazał, że na załączniku graficznym do opracowania ekofizjograficznego jednoznacznie wskazano obszary planu, na których roślinność semileśna powinna zostać zachowana w całości, co nie zostało uwzględnione w Planie, który dopuszczając zabudowę w istocie dopuszcza wycinkę cennego drzewostanu.
WSA w Gdańsku podzielił także po części - w zakresie dotyczącym budowli - zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w odniesieniu do jednostek planistycznych:
001-U33, 003-ZP62 oraz 002-KS/U33, poprzez niezgodne z ww. przepisem określenie maksymalnej wysokości zabudowy w zakresie obiektów niebędących budynkami, jako dowolnej (§ 9 ust. 7 pkt 5 lit. b, § 10 ust. 7 pkt 5 lit. b oraz § 11 ust. 7 pkt 5 lit. b). Sąd podkreślił, że określenie maksymalnej wysokości zabudowy jest obligatoryjnym elementem treści planu miejscowego, co wynika wprost z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Określenie maksymalnej wysokości wiąże się z ustaleniem pewnej granicznej (górnej) wielkości tego parametru, czego Rada nie uczyniła. W sytuacji, gdy w odniesieniu do tego parametru istnieją określone ograniczenia, wynikające z wyżej opisanych uwarunkowań związanych
z ochroną środowiska (odzwierciedlonych w opracowaniu ekofizjograficznym), dopuszczenie w Planie budowli o dowolnej wysokości, narusza powołany przepis u.p.z.p., jak również świadczy o niezgodności postanowień Planu w tym aspekcie z wymogiem uwzględnienia zasad ochrony środowiska. Dotyczy to w szczególności wskazanych
w skardze Wojewody masztów telefonii komórkowej, których wysokość - biorąc pod uwagę treść Planu - byłaby nieograniczona (dowolna).
Od ww. wyroku Rada wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), który wyrokiem z 19 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 999/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA w Gdańsku.
Jako zasadniczo trafne NSA ocenił zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 15 ust. 1 i art. 20 u.p.z.p. oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r.,
poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", w których zakwestionowano ocenę WSA w Gdańsku co do sprzeczności pomiędzy ustaleniami Planu a zapisami Studium, a w konsekwencji uznania ich za przesłankę do stwierdzenia nieważności Uchwały. W tym zakresie NSA zwrócił uwagę, że wobec braku ze strony Wojewody zarzutu w zakresie niezgodności Planu ze Studium organ uchwałodawczy nie odnosił się do tego zagadnienia w odpowiedzi na skargę. W rezultacie podjęta z urzędu przez WSA w Gdańsku analiza ustaleń Planu
w relacji do zapisów Studium została dokonana bez uwzględnienia stanowiska Rady, jak też z pominięciem istotnych treści Studium.
W ocenie NSA WSA w Gdańsku błędnie wywiódł, że zachodzi sprzeczność części ustaleń zaskarżonego Planu dopuszczających usługi w zakresie turystyki z wyznaczoną dla tego terenu w zapisach Studium funkcją usługowo-rekreacyjną o znaczeniu ponadpodstawowym. W szczególności Sąd mylnie przyjął, że na terenach przewidzianych w Studium na usługi ponadpodstawowe nie występują usługi turystyczne. Tymczasem według szkicu zamieszczonego w Studium (s. 226-227) na terenie objętym Planem wskazane są usługi w zakresie turystyki i rekreacji (piktogramy).
NSA nie zaakceptował ponadto wnioskowania WSA w Gdańsku, że według zapisów Studium w przedmiocie płata strukturalnego OSTAB obszar objęty Planem powinien pełnić ważne dla mieszkańców miasta funkcje rekreacyjno-wypoczynkowe i sportowe,
z wyłączeniem usług turystycznych, dla których wiodącą funkcją jest zapewnienie miejsc noclegowych przede wszystkim turystom, obok zapewnienia bazy żywieniowej -gastronomii. Zdaniem NSA taka konstatacja WSA w Gdańsku nie znajduje oparcia
w kierunkach zagospodarowania przestrzennego danego obszaru.
NSA podzielił natomiast ocenę WSA w Gdańsku, że sprzeczne ze Studium są postanowienia Planu dopuszczające na terenie 001-U33 i 002-KS/U33 funkcję mieszkalną w postaci mieszkań integralnie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą (§ 9 ust. 3, § 10 ust. 3). W tym zakresie NSA jako zasadne uznał wskazanie przez WSA
w Gdańsku na rozróżnienie w Studium terenów: (1) zabudowy mieszkaniowej z usługami podstawowymi, (2) zabudowy mieszkaniowo-usługowej, (3) usług ponadpodstawowych, wywodząc, że na terenie przewidzianym na usługi ponadpodstwowe nie jest dopuszczona zabudowa mieszkaniowa, zwłaszcza w takim zakresie, jaki wynika z § 2 pkt 2 Uchwały.
NSA zaznaczył, że o ile co do zasady nie można wykluczyć wprowadzenia na terenie zabudowy usługowej "mieszkań integralnie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą", to jednak nie może to polegać na dopuszczeniu takich mieszkań
w odrębnym budynku mieszkalnym i w dodatku o tak znacznej ich powierzchni
(w zestawieniu z powierzchnią wykorzystywaną na cele działalności gospodarczej), jak nastąpiło to w Uchwale.
W rezultacie za uprawnione NSA uznał stwierdzenie WSA w Gdańsku, że w tym przedmiocie zaistniała sprzeczność pomiędzy ustaleniami Planu i zapisami Studium, stanowiąca istotne naruszenie zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).
Jako zasadny NSA ocenił zarzut kasacyjny dotyczący zakwestionowania przez WSA w Gdańsku ustaleń w zakresie wydzielonego obszaru oznaczonego literą "a" w terenie 003-ZP62, przeznaczonym pod miejską zieleń urządzoną ogólnie dostępną. NSA przyznał rację Radzie, że wprowadzenie na tym terenie budynków i obiektów obsługujących użytkowników (np. gastronomia, szalety, wypożyczalnie sprzętu turystycznego) jest zgodne z ustaleniami Studium, w których przewidziano taką funkcję uzupełniającą m.in. w parkach miejskich, zieleńcach, skwerach (s. 244 Studium).
Za nieprawidłowe NSA uznał stanowisko WSA w Gdańsku, że doszło do istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w następstwie braku na rysunku Planu dla strefy "a" oznaczenia identyfikującego funkcję usługową, podczas gdy wydzielony obszar "a" dotyczy wyłącznie funkcji uzupełniającej względem głównego przeznaczenia, jakim jest zieleń urządzona. NSA zwrócił uwagę, że w aktualnym rozporządzeniu Ministra Rozwoju
i Technologii z dnia 23 grudnia 2021 r. w sprawia wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z § 9 ust. 1 w zw. z pkt 5 Działu II załącznika Nr 1, określenie nazw klas przeznaczeń uzupełniających dokonuje się w części tekstowej projektu planu miejscowego. W rezultacie trudno byłoby uznać za istotne naruszenie zasad sporządzenia planu to, że opisana w tekście funkcja uzupełniająca strefy "a" nie została odpowiednio ujawniona na rysunku Planu, skoro łączne odczytanie tekstowej i graficznej części Uchwały pozwala na jednoznaczne ustalenie przeznaczenia terenu 003-ZP62.
Jako trafne NSA ocenił zarzuty skargi kasacyjnej, w których podniesiono naruszenie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewystarczające uwzględnienie przez WSA
w Gdańsku przedstawionego w odpowiedzi na skargę stanowiska Rady odnoszącego się do zarzutów Wojewody oraz załączonego materiału dowodowego.
NSA wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Gdańsku podzielił zasadność stanowiska Wojewody, iż przedstawione przez Organ analizy nie pozwalają uznać, że ustalona w Planie wysokość zabudowy nie będzie przekraczać linii koron drzew, zwłaszcza że z dokumentów zawierających inwentaryzację drzewostanu (z lat 2007, 2016
i 2018) wynika, iż średnia wysokość koron drzew na obszarze planu wynosi 14-16 m. WSA w Gdańsku wskazał przy tym, że dopuszczenie budynków 6-kondygnacyjnych świadczy
o pominięciu uwarunkowań związanych z obszarem płata strukturalnego OSTAB, jak też
o niewłaściwym wyważeniu interesu społecznego (rozumianego jako zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazu) z interesem prywatnym podmiotu mającego realizować zabudowę usługową (i mieszkaniową uzupełniająco) na terenie 001-U33.
Zdaniem NSA powyższa ocena WSA w Gdańsku została skutecznie podważona
w skardze kasacyjnej, z uwagi na brak ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę w zakresie analiz stanowiących podstawę do ustalenia wysokości zabudowy oraz zakresu i stopnia uwzględnienia zaleceń zawartych w opracowaniu ekofizjograficznym.
NSA zgodził się z zarzutem skargi kasacyjnej, że zaoferowany przez Radę materiał odwodowy nie został przez WSA w Gdańsku należycie oceniony. NSA zwrócił uwagę,
że w sytuacji gdy weryfikacja postanowień planu odnosi się do parametrów urbanistycznych, wynikających ze specjalistycznej wiedzy, pożądane jest, aby Sąd przy ocenie poszczególnych dokumentów skorzystał z wyjaśnień pracowników organu na rozprawie (art. 106 § 2 P.p.s.a.), a nawet, w razie potrzeby dokładniejszego wyjaśnienia sprawy, zarządził stawienie się pełnomocnika będącego pracownikiem organu administracji (art. 91 § 3 P.p.s.a.).
W ocenie NSA WSA w Gdańsku przedwcześnie stwierdził wadliwość ustaleń Uchwały dotyczących określenia wysokości obiektów budowlanych niebędących budynkami jako "dowolnej", gdyż nie wziął pod uwagę unormowań zawartych w § 9 ust. 12 pkt 3, § 10 ust. 12 pkt 3 i § 11 ust. 12 pkt 2, w których zapisano, że części naziemne
i nadziemne infrastruktury telekomunikacyjnej należy realizować w sposób zamaskowany.
W piśmie procesowym z 22 września 2025 r. Rada oceniła, że z dotychczasowego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż możliwa w Planie zabudowa w swej maksymalnej wysokości nie będzie przekraczała linii koron drzew znajdujących się na terenie Planu, co potwierdzają analizy znajdujące się w aktach sprawy, niezależne opracowanie w postaci Krajowej Mapy Koron Drzew oraz "Analiza wysokości drzew" (dołączona do pisma). Zdaniem Organu z analizy tej jednoznacznie wynika,
że maksymalny poziom najwyższego punktu attyk, szyldów oraz pokrycia nadbudówek nad dachami budynków (np. maszynownie dźwigów, centrale wentylacyjne, klimatyzacyjne, kotłownie) dla obszaru "b" w Planie nie przekracza wysokości istniejących koron drzew. Opracowanie stanowi więc kolejne potwierdzenie wcześniejszych analiz wysokościowych
z wykorzystaniem Lotniczego Skaningu Laserowego wykonanych przez Biura Rozwoju Gdańska na etapie prac nad Planem.
Odnosząc się do kwestii ustaleń Planu w zakresie potrzeby maksymalnego zachowania drzewostanu Organ podniósł, że treść art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 2 i art. 1 ust. 2 u.p.z.p. pozwala jednoznacznie stwierdzić, iż treść opracowania ekofizjograficznego
i prognozy oddziaływania na środowisko powinna być w jak najszerszym - lecz nie całkowitym - zakresie uwzględniona w postanowieniach planu w celu realizacji zasady zrównoważonego rozwoju, a ustalenia planistyczne powinny uwzględniać jednocześnie inne wartości odpowiednio wyważone w realiach konkretnego terenu.
W odniesieniu do kwestii zakresu uwzględnienia w projekcie Planu zieleni, wskazanej w opracowaniu ekofizjograficznym do zachowania, Rada powtórzyła,
że zaimplementowany do Planu zakres zieleni do utrzymania i wprowadzenia przekracza 96% powierzchni obszaru wskazanego w opracowaniu ekofizjograficznym. Podkreślono, że w Planie do obszaru zieleni przeznaczonej do zachowania dodano również kompleksy zadrzewień niewskazane w opracowaniu, dążąc tym samym do zachowania możliwie największej powierzchni obszarów zadrzewionych. Organ dołożył zatem wszelkich starań
i podjął wszystkie niezbędne kroki, aby przy uwzględnieniu wszystkich wartości określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w maksymalny sposób zachować zadrzewienia występujące na terenie objętym granicami Planu.
Uzupełniając wyjaśnienia przedstawione w odpowiedzi na skargę w zakresie określenia wysokości stacji bazowych telefonii komórkowej wskazano, że obowiązek zawarcia w planie miejscowym zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem. Zdaniem Rady taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie w zakresie ustalenia wysokości ww. obiektów. Wskazano, że w sąsiedztwie terenu objętego Planem, na obszarze zabudowanym, są zlokalizowane stacje bazowe sieci komórkowych zapewniające zasięg
i dostępność do sieci komórkowych największych operatorów. Lokalizacje pod stacje bazowe telefonii komórkowej planowane są blisko skupisk ludności. W analogicznym obszarze od Jelitkowa do Brzeźna nie powstały dotąd wysokie obiekty telekomunikacyjne. Stacje sąsiadujące z obszarem Planu są zlokalizowane na istniejących obiektach (budynki), a nie na konstrukcjach wieżowych, gdyż w tego typu morfologii - płaski teren blisko morza - nie ma zapotrzebowania technologicznego na wyższe obiekty. Wyższe obiekty telekomunikacyjne występują zazwyczaj w obszarach gęstej i wysokiej zabudowy lub na terenach pagórkowatych (np. ulica Spacerowa). Zaznaczono, że w przypadku pojawienia się w przyszłości potrzeby zlokalizowania stacji bazowej na obszarze zaskarżonego Planu będą miały zastosowanie zasady w nim określone.
Na rozprawie w dniu 8 października 2025 r. pracownicy BR wyjaśnili m.in.,
że zamaskowanie, o którym mowa w Planie ma oznaczać, iż obiekt ma być niewidoczny
i wkomponowywać się w zieleń. Wyjaśniono również, że teren Planu jest położony w strefie ochronnej terenu zamkniętego Westerplatte wprowadzającego ograniczenie co do wysokości zabudowy, lecz obszar terenu zamkniętego nie jest odzwierciedlony na rysunku Planu. Ponadto wyjaśniono, że 96% zachowania zieleni dotyczy całego obszaru Planu, natomiast 80% jest to wartość minimalna i dotyczy obszaru C001 U33. Wyjaśniono, że ze 100% opracowania ekofizjograficznego zostało do Planu przeniesione 96% jako zieleń do utrzymania, zaś szpalery drzew widoczne na rysunku Planu są zielenią do wprowadzenia obligatoryjnie, co wynika z zapisów Planu (§ 16 ust. 7 pkt 1, § 15 ust. 7 pkt 2).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego
w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.).
Rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonego planu miejscowego w pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez Radę Miasta Gdańska skargi kasacyjnej wyrokiem z 19 lutego 2025 r. sygn. akt
II OSK 999/22 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z 26 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 329/21 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.
W związku z powyższym, w rozpatrywanej przez Sąd orzekający sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 P.p.s.a., który stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Użyte w przytoczonym przepisie pojęcie "wykładni prawa" rozumie się jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikający z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej. Jednocześnie, jak przyjmuje się w judykaturze, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 130/13, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ratio legis unormowania art. 190 P.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania przed sądem administracyjnym poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r. sygn. akt I FSK 1448/13).
Ponownie rozpoznając sprawę zrealizowano wytyczne zawarte w wyroku NSA
z 19 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 992/22, który zobowiązał tutejszy Sąd do ponownej, pogłębionej oceny zarówno zarzutów sformułowanych w skardze Wojewody Pomorskiego, jak i wyjaśnień Rady przedstawionych w odpowiedzi na skargę. NSA wskazał m.in.,
że w sytuacji gdy weryfikacja postanowień planu odnosi się do parametrów urbanistycznych, wynikających ze specjalistycznej wiedzy, pożądane jest, aby Sąd przy ocenie poszczególnych dokumentów skorzystał z wyjaśnień pracowników organu na rozprawie (art. 106 § 2 P.p.s.a.), z której to możliwości Sąd skorzystał na rozprawie w dniu 8 października 2025 r.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej Uchwały, zgodnie ze wskazaniami NSA, Sąd ponownie stwierdził naruszenie zasad sporządzania planu, polegających w pierwszej kolejności na istotnym naruszeniu ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).
Jedną z naczelnych zasad uchwalenia planu miejscowego jest wymóg jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie
z zapisami studium. Tym samym, w toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać postanowienia studium obowiązującego na danym terenie. Zgodnie bowiem
z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nadto, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., uchwalając plan, rada gminy stwierdza, że nie narusza on ustaleń studium.
Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność".
W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 tej ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Jak już wyżej wskazano, postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania jest uzależniony od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej.
W piśmiennictwie wskazuje się, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne, przy czym jest ono nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (tak: Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 1 do art. 9).
Również w judykaturze akcentuje się, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości postanowień tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Podkreśla się również, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do regulacji planu miejscowego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (tak: NSA w wyroku z 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1028/07). Stan zgodności planu ze studium będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2769/13).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć,
że z treści zaskarżonej w niniejszej sprawie Uchwały wynika, iż podjęto ją po stwierdzeniu, że nie narusza ona ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Gdańska" (uchwała nr LI/1506/18 Rady Miasta Gdańska z dnia
23 kwietnia 2018 r., zmieniona uchwałą nr XII/218/19 Rady Miasta Gdańska z dnia
27 czerwca 2019 r.). Należy zaznaczyć, że jest to jednak tylko formalne stwierdzenie, którego prawdziwość jest weryfikowana w toku postępowania nadzorczego przez wojewodę oraz przez sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej w trybie art. 93
ust. 1 lub art. 101 u.s.g.
Zgodnie z uchwałą nr LI/1506/18 Rady Miasta Gdańska z dnia 23 kwietnia 2018 r.
w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Gdańska (zmienionej uchwałą nr XII/218/19 z dnia 27 czerwca 2019 r.) teren objęty Planem jest położony w obszarze przeznaczonym pod usługi ponadpodstawowe oraz częściowo (tereny 001-U33 i 005-ZP63) znajduje się na obszarze płata strukturalnego Ogólnomiejskiego Systemu Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB). Przeznaczenie analizowanego terenu objętego Planem w Studium na usługi ponadpodstawowe wynika
z załącznika graficznego do uchwały w przedmiocie Studium oraz analizy jego części tekstowej, gdzie określa się kierunki rozwoju dzielnicy Wrzeszcz jako rozwój zagospodarowania usługowo-rekreacyjnego kąpieliska w Brzeźnie (s. 299), a w dalszej części Studium jest mowa o odtworzeniu, wzbogaceniu i uzupełnieniu o nowe elementy zagospodarowania rekreacyjnego kąpieliska Brzeźno (s. 300).
Co do funkcji, jaką przewiduje Studium do wprowadzenia na terenie objętym Planem nie ma więc większych wątpliwości, chodzi bowiem o funkcje usługowo-rekreacyjne
(z zastrzeżeniem określenia ich jako ponadpodstawowe). Zarazem, przewidując objęcie części terenu objętego Planem siecią OSTAB, Studium formułuje dodatkowe cele, założenia i uwarunkowania, które muszą znaleźć odzwierciedlenie w planie. W Studium przewiduje się bowiem (s. 243), że na terenach niezabudowanych wchodzących w skład płatów OSTAB (a taki charakter ma teren objęty zaskarżonym Planem) możliwa będzie wyłącznie lokalizacja zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem -
w szczególności - równoczesnego zachowania co najmniej 70% udziału powierzchni biologicznie czynnej zrealizowanej na poziomie terenu w ogólnej powierzchni inwestycji. Zarazem, zadeklarowanym w Studium celem OSTAB jest zachowanie, odtworzenie lub wzmocnienie ekologicznego ładu przestrzennego miasta i dążenie do powiązania ze sobą najbardziej wartościowych pod względem przyrodniczym terenów. OSTAB jest bowiem definiowany jako obszar niezwykle ważny dla mieszkańców miasta, ukierunkowany na realizację przez nich funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej (s. 97 Studium). Te założenia związane z wprowadzeniem w Studium sieci OSTAB oraz przypisaniem jej tak zdefiniowanej funkcji nakładają na prawodawcę miejscowego konieczność uwzględnienia w planie, na obszarze nią objętym, wartości przyrodniczych, które - niezależnie od powyższego (a więc niezależnie od postanowień Studium) - właściwy organ uwzględnia
w ramach ogólnych zasad wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., a związanych
z obowiązkiem uwzględnienie wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. W ten sposób wymagania ochrony środowiska, w tym przyrody - przy uchwalaniu planów miejscowych dla terenów o tak unikatowej charakterystyce środowiskowej, z jaką mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy - zyskują dwa niezależne normatywne źródła obowiązku ich uwzględnienia, powiązanego ze szczególnie wnikliwą analizą skutków wprowadzanych zmian, gdyż wynikają z ustawowych zasad ogólnych planowania przestrzennego, a także wiążącego charakteru aktu polityki przestrzennej, wykreowanego przez sam organ planistyczny.
Należy zauważyć, że Plan na terenach usługowych, a więc w § 9 ust. 3 zdanie 2 (001-U33) oraz w § 10 ust. 3 zdanie 2 (002-KS/U33) Uchwały, dopuszcza funkcję mieszkaniową w postaci mieszkań integralnie związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Pojęcie to zdefiniowano w § 2 pkt 2 Uchwały, który przewiduje, że takim mieszkaniem jest mieszkanie: właściciela podmiotu gospodarczego, stróża lub technologa (o ile działalność wymaga całodobowego nadzoru technologicznego), na działce wspólnej z obiektem, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza. Dopuszcza się najwyżej dwa mieszkania (w odrębnym budynku mieszkalnym lub w budynku wspólnym
z prowadzoną działalnością gospodarczą), przy czym łączna powierzchnia użytkowa mieszkań nie może przekraczać łącznej powierzchni użytkowej wykorzystywanej na cele działalności gospodarczej.
Z powyższego wynika, że na terenie przewidzianym w Studium tylko na usługi ponadpodstawowe Rada w Planie dopuściła także zabudowę mieszkaniową, której
w żadnym zakresie nie przewiduje Studium. Co więcej, według definicji zawartej
w Uchwale, taka zabudowa może mieć charakter odrębny, tj. jako zabudowa jednorodzinna, a nie wyłącznie jako lokal mieszkalny w budynku usługowym. Takie uregulowania, w ocenie Sądu, są sprzeczne z przeznaczeniem ustalonym przez Studium dla terenów oznaczonych w Planie symbolami 001-U33 i 002-KS/U33 (a więc
w odniesieniu do § 9 i 10 Uchwały). Analiza załącznika nr 2 do Studium, zawierającego rysunek ujawniający kierunki zagospodarowania przestrzennego, prowadzi bowiem do wniosku, że Studium wyraźnie odróżnia tereny, na których możliwa jest zabudowa mieszkaniowa z usługami podstawowymi, zabudowa mieszkaniowo-usługowa od terenów przeznaczonych pod usługi ponadpodstawowe. W tym ostatnim wypadku wyraźnie dopuszczono jedynie szczególny rodzaj usług, bez możliwości jednoczesnego realizowana zabudowy mieszkaniowej.
W ocenie Sądu w oparciu o powyższe postanowienia Uchwały w pełni dopuszczalna staje się realizacja na wskazanych jednostkach planistycznych funkcji mieszkaniowej obok usługowej, co z kolei przesądza o wprowadzeniu w Planie funkcji nieprzewidzianej postanowieniami Studium.
Zdaniem Sądu Rada w żaden sposób nie wyjaśniła w uzasadnieniu do Uchwały dopuszczenia przeznaczenia mieszkaniowego na tym terenie, mimo że uwagi w tym zakresie były podnoszone przez mieszkańców w toku procedury planistycznej.
W rozstrzygnięciu składanych zastrzeżeń Rada wyjaśniała jedynie, że "w granicach obszaru objętego projektem planu nie dopuszczono zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a jedynie szeroki wachlarz usług związanych z rekreacją, sportem, turystyką i ochroną zdrowia". Tymczasem dla zgodności ze Studium nie ma znaczenia,
że Plan nie przewiduje zabudowy wielorodzinnej, ale że w ogóle dopuszcza mieszkalnictwo na terenie stricte usługowym, a przy tym umożliwia realizację tej funkcji
w odrębnym budynku.
W związku z powyższym Sąd ponownie uznał, że przewidziana na terenach oznaczonym symbolem 001-U33 i 002-KS/U33 zabudowa usługowa z zakresu turystyki oraz mieszkania integralnie związane z prowadzoną na tych terenach działalnością gospodarczą stanowi naruszenie postanowień Studium. Tego rodzaju naruszenie ma zaś charakter istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu, które zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkuje nieważnością uchwały lub części jej postanowień. Świadczy bowiem
o oczywistej i istotnej sprzeczności ww. postanowień Planu z aktem polityki przestrzennej Miasta Gdańska, przesądzającej o istotnym naruszeniu zasad sporządzenia zaskarżonego Planu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).
Z powyższych względów Sąd uznał, że § 9 i § 10 zaskarżonej Uchwały, jako sprzeczne z postanowieniami Studium, w sposób istotny naruszają zasady sporządzenia planu i wymagają stwierdzenia ich nieważności.
Potwierdził to NSA w wyroku z 19 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 999/22 zwracając uwagę, że w wyroku z 26 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 329/21 Sąd zasadnie wskazał na rozróżnienie w Studium terenów: zabudowy mieszkaniowej z usługami podstawowymi, zabudowy mieszkaniowo-usługowej i usług ponadpodstawowych, wywodząc, że na terenie przewidzianym na usługi ponadpodstawowe nie jest dopuszczona zabudowa mieszkaniowa, zwłaszcza w takim zakresie, jaki wynika z § 2 pkt 2 Uchwały.
W powyższym wyroku NSA zaznaczył, że o ile co do zasady nie można wykluczyć wprowadzenia na terenie zabudowy usługowej "mieszkań integralnie związanych
z prowadzoną działalnością gospodarczą", to jednak nie może to polegać na dopuszczeniu takich mieszkań w odrębnym budynku mieszkalnym i w dodatku o tak znacznej ich powierzchni (w zestawieniu z powierzchnią wykorzystywaną na cele działalności gospodarczej), jak nastąpiło to w przedmiotowej Uchwale.
W rezultacie za uprawnione NSA uznał stwierdzenie WSA w Gdańsku, że w tym przedmiocie zaistniała sprzeczność pomiędzy ustaleniami Planu i zapisami Studium, stanowiąca istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).
W dalszej kolejności należy wskazać na art. 15 ust. 2 u.p.z.p., który określa obowiązkowe elementy planu miejscowego.
Wśród owych elementów art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym
w dacie uchwalenia Planu) wymienia zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.
Do powyższego przepisu nawiązywał także § 4 pkt 6 obowiązującego do 24 grudnia 2021 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
(Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), który ustalał następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.
Rozstrzygając o prawidłowości ustaleń planu miejscowego w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu należy pamiętać,
że determinują one bezpośrednio treść decyzji wydawanych w sprawie realizacji konkretnych obiektów budowlanych na danym terenie. W sytuacji, gdy na określonym obszarze uchwalono plan miejscowy, to inwestorzy nie uzyskują decyzji o warunkach zabudowy, dlatego tak ważne jest, aby podstawowe parametry przyszłych inwestycji budowlanych w zakresie dyktowanym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. były wyznaczane
w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości interpretacyjnych na etapie wydawania indywidualnych pozwoleń na budowę (zob. wyrok NSA z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 695/19). Ponadto co do zasady przyjąć należy, że brak określenia któregokolwiek
z elementów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wpływa negatywnie na zachowanie ładu przestrzennego, a nawet może prowadzić do niewykonalności uchwalonego planu miejscowego (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 28 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 182/23).
W judykaturze wskazuje się, że powszechną praktyką przy wyznaczaniu w studium lub planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy jest używanie jednostek miary oraz ewentualnie dodatkowo ilości kondygnacji (zob. wyroki NSA: z 21 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2901/16, z 3 października 2018 r. sygn. akt II OSK 1562/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 2988/17, czy z 13 września 2017 r. sygn. akt II OSK 81/16).
W zaskarżonej Uchwale, a konkretnie w § 9 ust. 7 pkt 5 lit. b, w § 10 ust. 7 pkt 5 lit. b i w § 11 ust. 7 pkt 5 lit. b, wysokość obiektów budowlanych niebędących budynkami określono jako: "dowolną".
Zdaniem Sądu powyższe zapisy Planu są nieprecyzyjne, przez co nie pozwalają na zapewnienie ładu przestrzennego na obszarze objętym planem miejscowym.
Określenie maksymalnej wysokości zabudowy jest bez wątpienia obowiązkiem organu gminy, do czego ustawodawca wyraźnie zobowiązuje w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Niewątpliwie, zauważając rolę planu miejscowego jako aktu normatywnego wpisującego się w determinantę prawną decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym akt ten musi zawierać ustalenia precyzyjne i jednoznaczne, gdyż
w przeciwnym razie utraci tak ważną dla uczestników wspomnianego procesu funkcję. Rozstrzygnięcia organów stawałyby się nieprzewidywalne i nacechowane uznaniowością (zob. wyrok WSA w Krakowie z 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 179/19). Z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie ww. zapisów Planu, który dopuszcza zabudowę kubaturową o nieokreślonej maksymalnej wysokości, a więc w wysokości dowolnej. Takie określenie analizowanego parametru pozostaje w sprzeczności z podstawową zasadą uwzględniania w planowaniu przestrzennym ładu przestrzennego (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.).
W ocenie Sądu powyższych wątpliwości interpretacyjnych nie rozwiewają zapisy § 9 ust. 12 pkt 3, § 10 ust. 12 pkt 3 i § 11 ust. 12 pkt 2 Uchwały. Należy bowiem zauważyć,
że jest w nich mowa jedynie o częściach naziemnych i nadziemnych infrastruktury telekomunikacyjnej (które należy realizować w sposób zamaskowany), a więc jedynie
o wąskim wycinku obiektów budowlanych niebędących budynkami.
W związku z powyższym treść § 9 ust. 7 pkt 5 lit. b, § 10 ust. 7 pkt 5 lit. b i § 11
ust. 7 pkt 5 lit. b Uchwały nosi cechy istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu
w rozumieniu art. 28 u.p.z.p.
Odnosząc się do zaprezentowanego na rozprawie w dniu 8 października 2025 r. stanowiska pracownika Biura Rozwoju Gdańska, że teren Planu jest położony w strefie ochronnej terenu zamkniętego Westerplatte wprowadzającego ograniczenia co do wysokości zabudowy, należy zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.p.z.p. w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Zgodnie z oświadczeniem pracownika Biura Rozwoju Gdańska obszar terenu zamkniętego nie jest odzwierciedlony na rysunku Planu.
Zdaniem Sądu w zaskarżonym Planie nie zostały zapewnione wynikające
z opracowania ekofizjograficznego wymogi dotyczące wysokości zabudowy oraz zachowania drzewostanu (Rozdział V Opracowania Ekofizjograficznego).
Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r., poz. 647 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalania Planu, w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni oraz zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych.
Z art. 72 P.o.ś. wynika także, że wymagania, o których mowa w ust. 1-3, określa się na podstawie opracowań ekofizjograficznych, stosownie do rodzaju sporządzanego dokumentu, cech poszczególnych elementów przyrodniczych i ich wzajemnych powiązań (ust. 3), zaś przez opracowanie ekofizjograficzne rozumie się dokumentację sporządzaną na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa, charakteryzującą poszczególne elementy przyrodnicze na obszarze objętym studium lub planem i ich wzajemne powiązania (ust. 5).
Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały
o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.).
Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że istotnym dokumentem wpływającym na procedurę planistyczną i zasadność przyjętych decyzji odnośnie do przeznaczenia terenu objętego planem jest prognoza oddziaływania na środowisko, która ma na celu przedstawienie skutków realizacji uchwalanego aktu na środowisko, w tym także na zdrowie ludzi. Pozwala przede wszystkim na ocenę, czy proponowane do realizacji działania bądź wskazane kierunki rozwoju uwzględniają we właściwym stopniu kwestie związane z ochroną środowiska, rozumianą w tym przypadku jako wartość realizującą interes publiczny. Prognoza analizuje, czy istnieją inne - alternatywne do wskazanych - rozwiązania umożliwiające osiągniecie zamierzonego celu, których negatywny wpływ realizacji byłby mniejszy aniżeli zawartych w prognozowanym dokumencie. Równie istotne w tym zakresie znaczenie ma opracowanie ekofizjograficzne, gdyż jego ustalenia mogą posłużyć jako uzasadnienie i wyjaśnienie rozwiązań przyjętych w planie (zob. wyrok NSA
z 24 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 639/12).
W wyroku z 19 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 999/22 NSA jako słuszną ocenił konstatację tutejszego Sądu, że chociaż opracowanie ekofizjograficzne i prognoza odziaływania na środowisko nie mają formalnie wiążącego charakteru, to wynikające z nich treści powinny być w jak najszerszym zakresie uwzględnione w postanowieniach planu miejscowego w celu realizacji zasady zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.) oraz wymagań ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). To właśnie dzięki tym dokumentom możliwe jest wyważenie przeciwstawnych wartości, takich jak ochrona środowiska służąca realizacji interesu publicznego a prawo własności, czy swoboda przedsiębiorczości, służące realizacji interesu indywidualnego.
W odniesieniu do kwestii realizacji zabudowy w wysokości nieprzekraczającej korony drzew Organ powołał się na przygotowane w ramach procedury planistycznej specjalistyczne analizy, służące wykazaniu, że ww. zalecenie będzie zachowane przy zastosowaniu ustalonych Planem parametrów co do wysokości zabudowy. Zgodnie zaś
z ustaleniami Planu dla terenu 001-U33, w § 9 ust. 7 pkt 5 lit. a tiret pierwsze i drugie maksymalna wysokość zabudowy dla wydzielonego obszaru oznaczonego literą "a" będzie mogła wynosić 16 m, zaś dla obszaru "b" 19 m. Plan dopuszcza też maksymalną wysokość do 19,5 m na wewnętrznym obszarze terenu U33 oznaczonym literą "a" i do 22,5 m na obszarze oznaczonym literą "b" dla poziomów najwyższego punktu attyk, szyldów oraz pokrycia nadbudówek nad dachami budynków (np. maszynownie dźwigów, centralne wentylacyjne, klimatyzacyjne, kotłownie). Zdaniem Sądu takie wysokości, przy ogólnej dopuszczalności zabudowy usługowej odpowiednio 16 m i 19 m, oznacza, że wskazane
w § 9 ust. 7 pkt 6 lit. a i b Planu elementy (attyki, szyldy itd.) będą mogły mieć wysokość do 3,5 m, co de facto oznacza, że wysokość budynków w strefach "a" i "b" nie będzie wynosiła 16 m i 19 m, lecz 19,5 m i 22,5 m.
Zestawiając opracowanie ekofizjograficzne, w którym zastosowano nieoczywiste kryterium nieprzekroczenia przez zabudowę "wysokości koron drzew", oraz przedłożone przez Radę analizy Sąd ponownie doszedł do wniosku, że nie stanowią one dostatecznie przekonujących argumentów na rzecz tezy, że zabudowa nie będzie przekraczać koron drzew. Zestawienie tych analiz z innymi dokumentami znajdującymi się w aktach planistycznych, w tym m.in. z dokumentami inwentaryzacji drzewostanu, nie prowadzi do tak oczywistych wniosków, jakie forsuje Rada. W konsekwencji, przyjęcie parametrów wysokości zabudowy w taki sposób, w jaki uczyniono to w zaskarżonym Planie stanowi
o przekroczeniu przez gminę władztwa planistycznego. Należy podkreślić, że sporny parametr należało ustalić w sposób jednoznaczny, wiarygodny i przekonywający, czego
w rozpoznawanej sprawie zabrakło.
Ze znajdujących się w aktach sprawy inwentaryzacji zieleni wynika, że na terenie nimi objętym występuje około 20% drzew o wysokości 20 m i powyżej. Wysokość pozostałych drzew waha się pomiędzy 8 m - 18 m (rok 2016). W 2007 r. w ogóle nie odnotowano drzew wyższych niż 16 m. Z kolei z inwentaryzacji z 2018 r. wynika, że na obszarze nią objętą drzew powyżej 20 m występuje około 15 % (około 35 drzew na 249). Prowadzi to do wniosku, że zalecenie dotyczące odniesienia wysokości zabudowy do wysokości drzew nie zostało wypełnione. Należy przy tym uwzględnić, że poprzez wycinkę drzew w celach realizacji zabudowy zmianie ulegnie struktura wysokościowa drzew,
w konsekwencji czego może się okazać, że w rzeczywistości zabudowa również i z tego względu będzie wykraczać poza korony pozostawionych drzew i w ten sposób stanowić dominantę kompozycyjną na terenie, który zgodnie ze Studium posiada istotne walory przyrodnicze, w tym zieleń. Co więcej, Studium przewiduje szczególny charakter zieleni, wyodrębnionej w ramach OSTAB, którego celem jest zachowanie, odtworzenie lub wzmocnienie ekologicznego ładu przestrzennego miasta i dążenie do powiązania ze sobą najbardziej wartościowych pod względem przyrodniczym terenów. Takim celom co do zasady sprzeciwiałaby się zabudowa dominująca w tym krajobrazie, za jaką należy uznać zabudowę o wysokości przewidzianej w Planie - dla terenu 001-U33 maksymalnie do wysokości 19,5 m oraz 22,5 m.
W ocenie Sądu fakt, że zgodnie z uwzględnionymi przez Organ zaleceniami zabudowa ma nie przekraczać koron drzew nie oznacza, że musi zostać dopuszczona zabudowa, która będzie się plasować w najwyższych występujących jednostkowo
w terenie wartościach wysokości koron drzew, nie przekraczając ich. Organ powinien bowiem uwzględnić nie tylko to zalecenie, ale także uwarunkowania związane
z położeniem terenu 001-U33 na obszarze płata strukturalnego OSTAB i rozważyć, czy dopuszczenie zabudowy, która będzie miała wysokość pozwalającą na sześć kondygnacji, będzie się wpisywać w założenia i cele płata strukturalnego OSTAB. Tego typu zabudowa jest charakterystyczna dla obszarów ściśle przeznaczonych pod usługi, w centrum miasta, nie zaś dla obszarów istotnych przyrodniczo i krajobrazowo i tak cennych dla mieszkańców miasta Gdańska ze względów rekreacyjnych.
Zdaniem Sądu Rada nie wyważyła interesu społecznego, rozumianego jako zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazu, z interesem prywatnym podmiotu mającego realizować zabudowę usługową, gdyż nie rozważyła, czy zabudowa o niższej wysokości również będzie w stanie realizować interes ewentualnego inwestora. Trudno
w takich uwarunkowaniach przyrodniczych uznać, że cele usług ponadpodstawowych będzie w stanie na tym terenie zrealizować wyłącznie zabudowa sześciokondygnacyjna,
a jej dopuszczenie jest konieczne w sytuacji, gdy obszar płata strukturalnego OSTAB powinien przyczyniać się do poprawy warunków rekreacji i wypoczynku mieszkańców.
Co do obowiązku zachowania roślinności semileśnej wskazanej w załączniku do opracowania ekofizjograficznego (do zachowania w całości) Sąd ponownie stwierdza,
że zaskarżony Plan tego wymogu nie spełnił.
Należy zauważyć, że na załączniku graficznym do opracowania ekofizjograficznego jednoznacznie wskazano obszary Planu, na których roślinność semileśna powinna zostać zachowana w całości, co nie zostało uwzględnione w Planie, który dopuszczając zabudowę w istocie dopuszcza wycinkę cennego drzewostanu. Rada - nie przecząc,
że temu wymogowi nie sprostała - argumentuje, że w Planie nie uwzględniono jako zieleń do zachowania zaledwie 955 m2, tj. 3,84% całkowitej powierzchni terenu, na której znajduje się roślinność semileśna wskazana do zachowania w opracowaniu ekofizjograficznym. Organ podkreśla też, że w Planie przyjęto istotne poszerzenie zasięgu obszarowego zieleni do zachowania, wskazując do utrzymania lub wprowadzenia zieleń
w znacznie szerszym zakresie niż wyznaczony w ww. opracowaniu, co dotyczy terenu
001-U33 oraz 005-ZP62. W ocenie Rady zalecenie dotyczące maksymalnego zachowania istniejącego drzewostanu należy rozpatrywać łącznie z zawartymi w Planie ustaleniami dotyczącymi udziału powierzchni biologicznie czynnej.
Zdaniem Sądu argumentacja powyższa jest chybiona, gdyż błędem jest utożsamianie wymogu zachowania na określonym poziomie powierzchni biologicznie czynnej w związku z wprowadzaniem możliwości zabudowy z wymogiem zachowania na określonym terenie istniejącego drzewostanu. Ponownie należy podkreślić, że utrzymanie powierzchni biologicznie czynnej na określonym poziomie, nawet wysokim, nie wyklucza wycinki drzew, które powinny zostać zachowane ze względu na ich unikatową wartość przyrodniczą, zdiagnozowaną w dokumentacji przyrodniczej. Być może właśnie z tego błędnego podejścia wynika niedochowanie przez Organ wymogów wynikających
z opracowania ekofizjograficznego, świadczących o niedostatecznym uwzględnieniu wymogów ochrony przyrody. Zalecenie zachowania istniejącego drzewostanu jest efektem uwzględnienia unikatowego charakteru drzewostanu porastającego obszar objęty Planem. Z opracowania ekofizjograficznego wynika, że najcenniejszymi komponentami krajobrazu w obrębie terenu objętego Planem są właśnie kompleksy pokryte roślinnością drzewiastą. Nie budzi wątpliwości Sądu ponownie orzekającego w niniejszej sprawie, że biorąc pod uwagę wiek tych drzew (15-100 lat, z przewagą drzew w stanie rozwojowym starszym
i dojrzałym), różnorodność gatunkową (przewaga sosny pospolitej, ale także brzoza brodawkowata, jesion, topola, dąb czerwony) oraz usytuowanie w bliskim sąsiedztwie linii brzegowej morza i związaną z tym funkcję ochronną, potrzeba ich zachowania, zadeklarowana w opracowaniu ekofizjograficznym oraz prognozie oddziaływania na środowisko, jest kluczowa dla realizacji wymogu uwzględnienia wymogów ochrony środowiska w planowaniu przestrzennym, w tym także szczególnie istotnego w obecnym czasie wymogu ochrony klimatu nieodłącznie związanego z zachowaniem cennego gatunkowo i dojrzałego drzewostanu. Również i w tym przypadku uznać należy,
że wprowadzone w Planie rozwiązania, skutkujące wycinką drzew, objętych zaleceniem ich zachowania, mają charakter dowolny, niepoparty dostatecznie wnikliwą analizą związaną
z wyważeniem wartości i dóbr, uwzględniających ochronę środowiska w planowaniu przestrzennym, a tym samym istotnie naruszają zasady, których mowa w art. 28 u.p.z.p.
Odnosząc się do twierdzenia Rady, że realizacja Planu pozwala na zachowanie ponad 96% ww. roślinności semileśnej, jako że cała strefa "c" na terenie 001-U33 podlega ochronie przed wycinką należy zwrócić uwagę, że strefa ta rzeczywiście w dużej mierze pokrywa się z obszarem, na którym - zgodnie z opracowaniem ekofizjograficznym - ma zostać zachowana roślinność semileśna. Tym niemniej postanowienia dotyczące tej strefy nie gwarantują ochrony drzew. W § 9 ust. 11 pkt 3 Uchwały zapisano: "na obszarze wydzielonym liniami podziału wewnętrznego i oznaczonym literą "c" - zieleń do utrzymania lub wprowadzenia, jak na rysunku planu (z minimalnym udziałem 80% powierzchni biologicznie czynnej)". Z kolei w § 2 pkt 12 Uchwały, definiującym pojęcie "zieleni do utrzymania lub wprowadzenia", zapisano m.in., że w granicach zieleni do utrzymania lub wprowadzenia dopuszcza się: a) ścieżki piesze i rowerowe, małą architekturę i place zabaw dla dzieci, drogi eksploatacyjne dla urządzeń infrastruktury technicznej, b) ciągi pieszo-jezdne, dojazdy, ulice wewnętrzne - bez miejsc postojowych, c) w miejscu realizacji zagospodarowania, o którym mowa w literach alb dopuszcza się w razie konieczności wycinkę zadrzewień.
Słusznie argumentował Wojewoda, że nawet jeśli przyjąć, iż na 80% powierzchni strefy "c", czyli na powierzchni biologicznie czynnej, wycinka nie może być prowadzona (zakaz taki nie został wprost wyrażony), to na pozostałej części tej strefy wycinkę można prowadzić w celu realizacji ścieżek pieszych i rowerowych, małej architektury, placów zabaw dla dzieci, dróg eksploatacyjnych dla urządzeń infrastruktury technicznej, ciągów pieszo-jezdnych, dojazdów i ulic wewnętrznych - bez miejsc postojowych. Ochrona przed wycinką dotyczy więc co najwyżej 80% roślinności semileśnej przeznaczonej do zachowania w całości, nie zaś 96%.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność § 9, § 10 i § 11 zaskarżonej uchwały, zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od Organu na rzecz Wojewody kwotę 960 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.
Przyznając pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenie w podwójnej wysokości Sąd uwzględnił zarówno charakter niniejszej sprawy, jak i nakład pracy pełnomocnika,
w tym m.in. stawiennictwo na dwóch rozprawach.