II SA/Gd 253/21

II SA/Gd 253/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-08-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska
Jolanta Górska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2118/21 - Wyrok NSA z 2022-11-08
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 137 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody z dnia 11 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeń z tym związanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Gmina Miasta wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 11 marca 2021 r., nr [..].
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Na podstawie aktu notarialnego z dnia 19 września 1985 r., Rep. A nr [..], zawartego w trybie art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r., nr 22, poz. 99 ze zm.), J. F. i J. B. zbyli na rzecz Skarbu Państwa – [..], niezabudowaną nieruchomości oznaczoną nr: [..]-[..] o łącznej powierzchni 1391 m2, położoną w G. przy ulicy [..] i [..]. W akcie notarialnym powołano się na prawomocną decyzję o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji Wojewódzkiego Zarządu Gospodarki Przestrzennej z dnia 30 października 1982 r. dotyczącą realizacji ulicy [..]. Nieruchomość została sprzedana za łączną kwotę 296 079,00 zł a jej wydanie nastąpiło w dniu podpisania umowy.
Pismem z dnia 15 marca 2018 r. J. F. i spadkobiercy J. B.: J. B., A. B., A. P. i I.B.-R., wystąpili z wnioskiem o zwrot wyżej opisanej nieruchomości w części nieużytej na cel wywłaszczenia.
Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej ustalił, że obecnie działka nr [..] oznaczona jest nr [..] obr. O., działka nr [..] obecnie oznaczona jest nr [..] obr. O. a działka nr [..] obecnie oznaczona jest nr [..] obr. O. Na dzień złożenia wniosku działki oznaczone nr [..] i [..] były własnością Gminy Miasta, natomiast działka nr [..] stanowiła własność Miasta– Miasta na prawach powiatu.
Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia 21 stycznia 2020 r., nr [..], orzekł:
1. o zwrocie nieruchomości położonej w G., oznaczonej obecnie jako działka nr [..], obręb [..], KW nr [..];
2. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działki nr [..] i [..], obręb [..], KW nr [..];
3. o obowiązku zwrotu na rzecz Gminy Miasta, stosownie do przysługujących udziałów, przez: J. F., J. B.: J. B., A. B., A. P. i I.B.-R., części zwaloryzowanego odszkodowania odpowiadającego kwocie 6 521,62 zł;
4. o zabezpieczeniu wierzytelności, w dwukrotnej wysokości kwoty, opisanej w pkt 3 decyzji, polegającym na ustanowieniu hipoteki na prawie własności nieruchomości.
Uzasadniając wydaną decyzję, Prezydent wskazał na wstępie, że cel wywłaszczenia nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, bowiem w akcie notarialnym został on bezpośrednio powiązany z budową ulicy [..] w P. Inwestycja ta została zaakceptowana na podstawie decyzji Wojewódzkiego Zarządu Gospodarki Przestrzennej z dnia 30 października 1982 r., która zatwierdzała pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny, objęty załącznikiem nr 1, 2, 3, 4 i opis techniczny – na odcinku od ul. W. do ul. K. w P. – gmina K. i miasto G.
Prezydent wskazał przy tym, że z kopii uwierzytelnionego planu realizacyjnego dotyczącego budowy ulicy wynika, że jedynie wywłaszczona działka nr [..] (obecnie część działki nr [..]) weszła w skład inwestycji związanej z budową ulicy, natomiast działki nr [..] (aktualna nr [..]) oraz [..] (aktualna nr [..]) znalazły się poza zakresem opracowania, i jak wynika ze zdjęć lotniczych z lat 1996 i 2010, teren obecnych działek nr [..] i [..] nie został zagospodarowany pod ulicę [..]. Jednakże, zarówno działka nr [..], jak i nr [..] objęte zostały decyzją Prezydenta Miasta z dnia 25 kwietnia 2017 r., nr [..], zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pt. "Rozbudowa ul. [..] na odcinku od ul. D. do ul. K. poprzez budowę drogi rowerowej" oraz decyzją zmieniającą z dnia 26 marca 2018 r., nr [..]. Zgodnie także z informacją uzyskaną z Zarządu Dróg i Zieleni działka nr [..] znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogowy i przeznaczona została pod zieleń przyuliczną. Potwierdzenie powyższego stanowi rysunek do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..] zatwierdzony uchwałą Rady Miasta nr XXVII/630/05 z dnia 26 stycznia 2005 r., z którego wynika, że działka nr [..] położona jest w strefie oznaczonym na planie jako teren drogi zbiorczej 08 KD-Z 2/2, zaś działka nr [..] zlokalizowana jest częściowo w liniach rozgraniczających drogi zbiorcze 08 KD-Z 2/2, 10 KD-Z 2/2, 11 KD-Z 2/2 oraz drogi lokalnej 12 KD L 1/2. Ulica [..] oraz ul. E. K. są przy tym drogami powiatowymi. Prezydent zaznaczył, że zrealizowanie na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji celu publicznego - a taką jest niewątpliwie położenie jezdni asfaltowej, wybudowanie chodników i ścieżek rowerowych, latarni, placów postojowych i parkingów, sieci uzbrojenia terenu, posadowienie drzew i krzewów w ciągu drogi publicznej itp. - stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot. Bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy ma okoliczność, że działka nr [..] nie jest fizycznie zajęta pod drogę, stanowiąc zieleń przyuliczną. Podstawą bowiem uznania, że dana nieruchomość leży w liniach rozgraniczających pas drogi publicznej są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które stanowią o jej przeznaczeniu. Ponadto, działka nr [..] objęta została decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – drogi rowerowej.
W konsekwencji organ ustalił, że jedynie działka nr [..] znajduje się poza lokalizacją drogi publicznej i tym samym nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia. W wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdzono bowiem, że stanowi ona część urządzonego placu osiedlowego, na której znajdują się ławki, drzewa, trawa oraz częściowo utwardzony teren. Jak wynika z informacji potwierdzonych przez Zarząd Dróg i Zieleni na działce nr [..] zlokalizowany jest częściowo Skwer [..], znajdujący się poza lokalizacją drogi publicznej. Z archiwalnej dokumentacji pozyskanej z Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta dotyczącej realizacji budowy terenu rekreacyjnego "[..]" wynika, że działka nr [..] (uprzednio [..]) była przedmiotem planu związanego z zagospodarowaniem terenu rekreacyjno-sportowego. Plany związane z zagospodarowaniem tego terenu sięgają już roku 1995, kiedy to Rada Dzielnicy zawnioskowała do Urzędu Miasta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na zagospodarowanie terenu rekreacyjnego na O., którą wydano 21 listopada 1995 r. Następnie w piśmie z 24 stycznia 1996 r. Rada Dzielnicy zasygnalizowała potrzebę przyznania na ten cel także terenu dodatkowego, m.in. w postaci działki nr [..] i [..], na co w piśmie z 8 lutego 1996 r. Urząd Miejski wyraził swoje poparcie, z zastrzeżeniem, że działka nr [..] położona jest w liniach rozgraniczających ulicę, w związku z tym do czasu planowanej rozbudowy istniejących ulic na dwupasmowe, na terenie tej działki możliwe jest jedynie jej uporządkowanie, bez możliwości dokonywania nakładów o charakterze inwestycyjnym. W marcu 1997 r. Rada Dzielnicy ponowiła swoją prośbę dotyczącą oddania na potrzeby rekreacyjne gruntów przyległych stanowiących m.in. działkę nr [..], bowiem objęte one już zostały planem przestrzennym zagospodarowania terenu - jak wynika z planów stanowiących załącznik do "Planu zagospodarowania terenu "[..] – z aktualizacją" działki nr [..] oraz [..] zostały przeznaczone odpowiednio na zieleń tymczasową oraz tor do jazdy na rolkach, stanowiąc II etap planowanej realizacji przedsięwzięcia. Jednakże, jak wynika z kolejnej decyzji o warunkach zabudowy z 19 maja 1997 r., teren objęty przedsięwzięciem nie dotyczył działki nr [..]. Organ zauważył, że ze znajdujących się w aktach sprawy planów (map) wynika, że faktycznie planowano na tej działce nawierzchnię utwardzoną, co zdaniem organu odzwierciedla aktualny stan nieruchomości stwierdzony podczas oględzin. Prezydent zauważył, że sposób zagospodarowania terenu mającego stanowić plac do jazdy na rolkach, a obecnie teren m.in. działki nr [..] zobrazowany został na archiwalnych mapach w postaci zaokrąglonych kształtów. W ocenie organu, potwierdza to obecne zagospodarowanie działki. Zatem teren działki nr [..] nie został wykorzystany dla celu związanego z budową drogi. Powyższej oceny nie zdołało też podważyć stanowisko Gminy Miasta, wyrażone w piśmie z dnia 31 października 2019 r., że wskazanego celu wywłaszczenia, tj. "budowy ulicy [..]", nie rozumieć zawężająco. Zdaniem skarzącej, nieruchomość ta mogła być przedmiotem prac budowlanych związanych z szeroko rozumianą inwestycją w postaci realizacji ciągu komunikacyjnego, a więc mogła być zajęta pod ulicę, infrastrukturę towarzyszącą drodze czy też mogła stanowić teren zaplecza budowy, jako miejsce składowania np. materiałów budowlanych. Ponadto, skarżąca wskazała, że nawet jeśli nieruchomość nie jest obecnie zajęta pod drogę publiczną, to nie świadczy to o tym, że nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia, bowiem cel wywłaszczenia należy rozmieć szeroko. Na potwierdzenie, że nieruchomość mogła być wykorzystywana na realizację infrastruktury towarzyszącej czy służyć jako zaplecze budowy Gmina Miasta wskazała, że na mapie archiwalnej, przesłanej przy wniosku o zwrot, działka oznaczona obecnie nr [..] była zabudowana. Jednakże, zdaniem Prezydenta Miasta cel wywłaszczenia nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. W pojęciu budowy ulicy znajduje się bowiem wszystko, co można potwierdzić widocznymi efektami planowanych działań. Takich działań, organ rozpatrujący sprawę nie dostrzegł na działce nr [..], bowiem jak wynika z dokonanych ustaleń działka zagospodarowana została w ramach projektu "[..]" jako strefa rekreacyjnosportowa. Ponadto, przeciwstawiając argument skarżącej, jakoby teren przedmiotowej działki w latach 80-tych mógł być chwilowo wykorzystywany na potrzeby prac budowlanych, organ wskazał na archiwalną mapę z 1977 r., z której wynika, że na obszarze tej działki widoczna już była zabudowa (prawdopodobnie nietrwale związana z gruntem).
Prezydent Miasta wskazał dalej, że w celu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania zlecił sporządzenie operatu szacunkowego działki nr [..], którego wartość dowodowa nie budzi jego wątpliwości. W operacie szacunkowym sporządzonym dla działki nr [..] przyjęto jako rynek nieruchomości podobnych - nieruchomości niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. Wykorzystując podejście porównawcze, metodę porównywania parami, biegły określił wartość rynkową nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] - na kwotę 139 601 zł. Podstawę do wyliczeń stanowiła nieruchomość niezabudowana, która zgodnie z oświadczeniem byłych właścicieli, zawartym w umowie sprzedaży z dnia 19 września 1985 r., stanowiła w dacie wywłaszczenia grunt niezabudowany. Tak więc, umowa sprzedaży, na podstawie której nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa stanowi wiarygodne źródło wiedzy w przedmiocie stanu przedmiotowej nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Biegły dokonał oszacowania wartości nieruchomości według aktualnego stanu i przeznaczenia na datę wywłaszczenia, jej wartość określając na kwotę 154 189 zł. Uwzględniono także skutek działań podjętych bezpośrednio na tej działce po dacie wywłaszczenia, dlatego wyliczona wartość uwzględnia także nakłady zwiększające wartość nieruchomości, które oszacowano na kwotę 14 588 zł. Do wyceny części składowych zastosowano podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową.
Organ wyjaśnił nadto, że nie uwzględnił zwiększenia wartości, gdyż uznał, że poczynione na tej części nieruchomości nakłady nie były związane z celem uzasadniającym wywłaszczenie.
Dalej, Prezydent zauważył, że wywłaszczeniem objęto obszar 1391 m2 (łączny obszar działek nr [..]-[..]), natomiast zwrotowi na rzecz spadkobierców byłych właścicieli podlegać będzie powierzchnia 343 m2. Skoro cena sprzedaży wynikająca z umowy sprzedaży odpowiadała kwocie 296 079 zł, to proporcjonalnie ustalona kwota podlegająca waloryzacji, za obszar obejmujący działkę nr [..] o pow. 343 m2 wyniosła 73 008,69 zł. Wyliczona wartość podlega waloryzacji. Wywłaszczenie miało miejsce we wrześniu 1985 r., stąd zgodnie z art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość należnego do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania nie może przekroczyć 50% aktualnej wartości zwracanej nieruchomości. Przyjmując powyższe kryteria, Prezydent Miasta, zastosował dostępne na dzień orzekania wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za okres od daty wywłaszczenia do daty orzekania. Zwaloryzowana (wyliczona) zatem kwota odszkodowania stanowi aktualnie wartość 6 521,62 zł i nie przekracza 50 % aktualnej wartości przedmiotowej działki, i to ta kwota stanowi należne do zwrotu Gminie Miasta odszkodowanie.
Gmina Miasta wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zaskarżając ją w zakresie punktu 1, 3 i 4.
Decyzją z dnia 2 lipca 2020 r. Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 stycznia 2020 r. w części, tj. w zakresie punktu 1, 3 i 4, i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na wątpliwości co do kwoty odszkodowania (istnienie roślinności, za którą przyznano odszkodowanie), waloryzacji kwoty odszkodowania (błędne rozpoczęcie obliczania waloryzacji kwoty odszkodowania od wskaźnika za 1985 r.) oraz operatu szacunkowego (brak upoważnienia do sporządzenia aneksu do operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego).
Gmina Miasta wniosła sprzeciw od decyzji Wojewody z dnia 2 lipca 2020 r. a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 609/20, uchylił tę decyzję Wojewody, stwierdzając brak podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a.
W toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda pozyskał aktualizację operatu szacunkowego z dnia 2 lipca 2019 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego H. J., po czym zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 11 marca 2021 r.:
1. utrzymał w mocy punkt 1 decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 stycznia 2020 r.;
2. uchylił punkt 3 decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 stycznia 2020 r. i w tym zakresie orzekł o obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 6 755,48 zł przez J. F. kwoty 3 377,76 zł, odpowiadającej udziałowi 4/8, J. B. kwoty 844,43 zł, odpowiadającej udziałowi 1/8, A. B. kwoty 844,43 zł, odpowiadającej udziałowi 1/8, A. P. kwoty 844,43 zł, odpowiadającej udziałowi 1/8, I. B. – R. kwoty 844,43 zł, odpowiadającej udziałowi 1/8;
3. uchylił punkt 4 decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 stycznia 2020 r. i w tym zakresie orzekł o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy Miasta, polegającym na ustanowieniu hipoteki w łącznej wysokości 13 510,96 zł na udziałach w prawie własności nieruchomości, określonych w punkcie I zaskarżonej decyzji, w dwukrotnej wysokości kwot wskazanych w punkcie II niniejszej decyzji, na rzecz Gminy Miasta.
Uzasadniając wydaną decyzję, Wojewoda podkreślił na wstępie, że odwołanie Gminy Miasta objęte zostały jedynie punkty 1, 3 i 4 decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 stycznia 2020 r. Dlatego też, jedyną częścią decyzji Prezydenta, która nie podlegała ocenie organu odwoławczego, z uwagi na to, że nie została w odwołaniu Gminy podważona i może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym , jest punkt 2 rozstrzygnięcia organu I instancji, w zakresie dotyczącym odmowy zwrotu działek nr [..] i [..] (obr. [..]).
Przechodząc do meritum, Wojewoda wskazał, że celem wywłaszczenia, wskazany w akcie notarialnym była realizacja ulicy [..], przy czym wszystkie trzy działki zostały nabyte pod realizację tego celu. Wojewoda uznał przy tym, że Prezydent wnikliwie zbadał sprawę wykorzystania działki [..] (obecny nr [..]) na cele wywłaszczenia i prawidłowo uznał w decyzji z dnia 21 stycznia 2020 r., że teren działki nr [..] nie został zagospodarowany pod ulicę [..] a tym samym, że działka ta podlega zwrotowi. Wojewoda wyjaśnił, że wybudowanie budynku pełniącego funkcję zaplecza dla wykonawcy inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia nie stanowi samo przez się o niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, skoro z założenia budynek taki stanowił obiekt tymczasowy, zrealizowany na potrzeby prowadzenia prac przez wykonawcę inwestycji zasadniczej a nie dla realizacji inwestycji stanowiącej ten cel. Przyjęcie takiej możliwości stanowiłoby zastosowanie wykładni rozszerzającej celu wywłaszczenia, co w kontekście jednolitego w tym zakresie orzecznictwa oraz poglądów doktryny prawa jest niedopuszczalne.
W odniesieniu do wysokości odszkodowania Wojewoda wskazał, że w akcie notarialnym z dnia 19 września 1985 r. przyznano odszkodowanie w łącznej kwocie 296 079,00 zł, w tym 295 239,00 zł za grunt i 840,00 zł za składniki roślinne. Składniki roślinne, jak wynika z akt sprawy, nie znajdują się już na przedmiotowej nieruchomości, w związku z czym nie można uwzględniać kwoty odszkodowania za nie przy obliczaniu waloryzacji odszkodowania zwracanego na rzecz Gminy Miasta.
Dalej, Wojewoda stwierdził, że w aktach organu pierwszej instancji znajduje się tabela zawierająca waloryzację zwracanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – kwoty 73 008,69 zł stanowiącej część odszkodowania za grunt obliczonej proporcjonalnie do zwracanej powierzchni. W odniesieniu do tych obliczeń, w ocenie Wojewody organ pierwszej instancji błędnie rozpoczął waloryzację kwoty od wskaźnika za 1985 r., bowiem kwota ta, zgodnie z aktem notarialnym z dnia 19 września 1985 r. miała zostać zapłacona w ciągu 1 miesiąca. W związku z tym, waloryzację należało rozpocząć od miesiąca następnego po miesiącu, w którym miała zostać wypłacona, tj. od listopada 1985 r. W opinii Wojewody powinny to być wskaźniki miesięczne za XI i XII 1985 r. i roczne od 1986 r. do 2019 r., ponieważ zaskarżona decyzja została wydana 21 stycznia 2020 r., nie był jeszcze ogłoszony wskaźnik za ten okres. W związku z tymi uchybieniami, a także z uwagi na fakt, że waloryzacja zwracanego odszkodowania powinna być przeprowadzona na dzień wydania decyzji a organ odwoławczy orzekał ponad rok po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, konieczne stało się ponowne przeprowadzenie waloryzacji kwoty 72 801,75 zł (stanowiącej część kwoty odszkodowania obliczonej proporcjonalnie do zwracanej powierzchni wywłaszczonej nieruchomości) w oparciu o wskaźniki miesięczne (odnośnie listopada i grudnia 1985 r.), roczne (odnośnie lat 1986-2020) oraz miesięczny (odnośnie stycznia 2021 r.) cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu. W konsekwencji Wojewoda uznał, że kwota odszkodowania po waloryzacji określona proporcjonalnie do powierzchni zwracanej działki wyniosła 6 755,48 zł i nie przekracza 50 % aktualnej wartości działki nr [..], ustalonej na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 2 lipca 2019 r., skorygowanym aneksem do operatu szacunkowego z dnia 11 grudnia 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego.
Następnie Wojewoda wskazał, że Prezydent ustanowił w pkt 4 zaskarżonej decyzji hipotekę na prawie własności nieruchomości, nie wskazał więc, że wierzytelność jest zabezpieczona zgodnie z udziałami należnymi stronom, a ponadto w kwocie wskazanej w pkt 3, tj. 6 521,62 zł, czyli równowartości kwoty zwaloryzowanego odszkodowania (która była błędnie wyliczona, co omówiono wyżej).
W opinii Wojewody, należałoby orzec o ustanowieniu hipoteki w kwocie stanowiącej dwukrotność kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, uwzględniającej ewentualne roszczenia uboczne, ponieważ jest to stosowne i sprawiedliwe. Z tego powodu, po ponownej waloryzacji odszkodowania do zwrotu na rzecz Gminy Miasta, Wojewoda ustanowił hipotekę w łącznej wysokości 13 510,96 zł na udziałach wnioskodawców.
Gmina Miasta w skardze na decyzję Wojewody z dnia 11 marca 2021 r. wniosła o jej uchylenie i zarzuciła naruszenie:
1. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nieprawidłowe przyjęcie, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [..], obręb [..] stała się zbędna na cel wywłaszczenia, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowa nieruchomość przejęta została w rantach realizacji pasa drogowego (zieleń przydrożna), istniejącej w dacie wywłaszczenia ul. [..] i cel ten został zrealizowany;
2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przez brak ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, w szczególności brak dokonania ustaleń w kierunku realizacji celu wywłaszczenia w postaci pasa drogowego ul. [..] na przedmiotowej nieruchomości oraz brak dokonania ustaleń, czy ul. [..] na przestrzeni lat miała tożsamy przebieg jak obecnie, jak również przez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego;
3. art. 153 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Wojewodę wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 609/20 w zakresie braku realizacji celu wywłaszczenia, podczas gdy wyrok w tym zakresie nie wiązał oceną prawną, bowiem Sąd rozpatrujący sprzeciw nie jest uprawniony do odnoszenia się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia;
4. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez skorygowanie błędów przy szacowaniu wartości nieruchomości w formie aneksu do operatu, który nie stanowi opinii o wartości nieruchomości;
5. art. 140 ust. 4 w związku z przepisem art. 139 ustawy r. o gospodarce nieruchomościami przez jego niezastosowanie, mimo że wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu bezsprzecznie zwiększyła się jej wartość, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w powiększeniu zwaloryzowanego odszkodowania, do zwrotu którego zobowiązani zostali wnioskujący o zwrot przejętej nieruchomości,
6. art. 140 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez wadliwe ustalenie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy Miasta, wynikające z łącznego zastosowania wskaźników rocznych i miesięcznych, co stanowi błąd matematyczny.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie można zgodzić się z Wojewodą, iż celem wywłaszczenia wskazanym w akcie notarialnym była realizacja ulicy [..], rozumiana ściśle jako jezdnia, bowiem inwestycja taka w dniu przejęcia nieruchomości była już sfinalizowana. Ponadto, jak wynika z treści aktu notarialnego, byli właściciele nieruchomości uzyskali odszkodowanie za składniki roślinne znajdujące się na nieruchomości, zatem już w chwili przejęcia działka obecnie oznaczona nr [..], obręb [..] realizowała cel wywłaszczenia w postaci zieleni przydrożnej, istniejącej w ramach pasa drogowego realizowanej inwestycji drogowej. Potwierdza to zdjęcie lotnicze z 1996 r., na którym widać, że przedmiotowa działka stanowiła teren zielony. W konsekwencji uznać należy, że przedmiotowa nieruchomość przejęta została w ramach realizacji pasa drogowego (zieleń przydrożna), istniejącej w dacie wywłaszczenia ul. [..] i cel ten został zrealizowany. Działka nr [..], obręb [..], wypełnia bowiem przytoczoną ustawową definicję drogi (ściśle: pasa drogowego i zieleni przydrożnej) i spełnia funkcje drogowe. Okoliczność zabudowania nieruchomości może wskazywać też, że na przedmiotowej działce istniało również zaplecze budowlane (np. biura budowy, miejsca składowania materiałów), związane z infrastrukturą drogową. Cel wywłaszczenia uznać zatem należy za zrealizowany zarówno w sytuacji, gdy przedmiotowy teren pełnił służebną rolę wobec istniejącej inwestycji drogowej (stanowił zaplecze budowlane), jak również przez fakt, że stanowił pas drogowy z istniejącą na nim zielenią komplementarną wobec zrealizowanej już w chwili przejęcia nieruchomości ulicy [..]. Nadto, zdaniem skarżącej, nie można uznać sporządzonego w niniejszej sprawie aneksu z dnia 2 lipca 2019 r. jako dopuszczalnej formy skorygowania błędów przy szacowaniu wartości nieruchomości, gdyż aneks nie stanowi opinii o wartości nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Wojewody dnia 11 marca 2021 r. nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a – c p.p.s.a., a więc z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mocą kontrolowanej decyzji z dnia 11 marca 2021 r. Wojewoda orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców, w przysługujących im udziałach, wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej niegdyś jako działka nr [..], obecnie stanowiącej działkę nr [..] (obr. [..]) z jednoczesnym obowiązkiem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oraz zabezpieczeniem wierzytelności Gminy Miasta, polegającym na ustanowieniu hipoteki na udziałach w prawie własności nieruchomości.
Materialnoprawne podstawy kontrolowanej decyzji zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) - zwanej dalej u.g.n.
Przepis art. 216 u.g.n. zawiera zamknięty katalog nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, do których mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości". Zgodnie zaś z treścią art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., poz. 127 ze zm.).
W tych okolicznościach, jak słusznie przyjęły orzekające w sprawie organy, zgłoszone przez wnioskujących żądanie należało rozpoznać w trybie art. 136 u.g.n., który w ust. 1 stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Z powołanych przepisów wynika, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem w ogóle niezrealizowanie celu. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem wyżej wymienionych terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone.
Rozstrzygając kwestię wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w sytuacji gdy cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., w sprawie o sygn. akt P 38/11 (Dz.U. z 2014 r., poz. 376), orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Orzeczenie to na nowo zdefiniowało pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. Jeżeli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., ale przed złożeniem wniosku o zwrot tej nieruchomości i przed datą 22 września 2004 r., brak jest podstaw do uznania, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie, że żądanie jej zwrotu było uprawnione. W wyroku tym Trybunał wskazał, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Skoro zatem podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia należy w pierwszej kolejności odnieść do okoliczności realizacji celu wywłaszczenia. Tym samym terminy 7 i 10 lat należy traktować jako dopełnienie przesłanki zbędności, a organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jedynie w sytuacji, gdy ta nie została jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy i w razie dokonania pozytywnego ustalenia wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu. Wtedy to bowiem do oceny czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia konieczne jest zbadanie przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 u.g.n.
Jednakże w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Przy czym, ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Przyjmuje się, iż w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła.
W świetle powyższego obowiązkiem organów orzekających w niniejszej sprawie było ustalenie, na jaki cel nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wywłaszczona, a następnie czy cel ten został zrealizowany, czy też wywłaszczona nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Punktem wyjścia dla oceny, czy istnieje stan zbędności powinno być zatem w pierwszym rzędzie precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia. Następnie, konfrontując tak ustalony cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona ze stanem faktycznym w jakim ona się znajduje powinno być dokonanie rzetelnej oceny w oparciu o wskazane wyżej kryteria, czy nieruchomość stała się zbędna, a więc czy cel wywłaszczenia nie jest i nie był realizowany.
W ocenie Sądu, Wojewoda w kontrolowanej decyzji słusznie uznał, że celem wywłaszczenia działki obecnie oznaczonej nr [..] była budowa ulicy [.]. a cel ten nie został zrealizowany na działce nr [..].
Ocena taka jest zgodna z oceną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 609/20, a która to ocena, wbrew stanowisku skarżącej, była wiążąca zarówno dla Wojewody, jak i jest wiążąca dla Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę. W wyroku tym Sąd stwierdził, że zebrany materiał dowodowy i jego ocena uzasadniały rozstrzygnięcie organu I instancji co do meritum w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia – budowa ulicy [..] - oraz okoliczności jego realizacji na poszczególnych działkach objętych żądaniem zwrotu, tj. nr [..]-[..], przy czym – w ramach zakresu zaskarżenia - Sąd podzielił ocenę organów obu instancji co do braku realizacji celu wywłaszczenia na działce nr [..] w G., na której powstał plac osiedlowy (w ramach Skweru [..]). Zebrany materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, że na działce nr [..] w G. nie powstała droga publiczna, a zatem cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.
Niewątpliwie, kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z dnia 11 marca 2021 r. wydana została bezpośrednio po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroku z dnia 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 609/20, którym rozpoznano sprzeciw Gminy Miasta od decyzji Wojewody z dnia 2 lipca 2020 r., mocą której uchylono decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 stycznia 2020 r. w zakresie punkt 1, 3 i 4 i przekazano w tym zakresie sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a tym samym wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei, instytucja sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy, uchylającej decyzję organu I instancji w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, jest szczególnym środkiem zaskarżenia, wszczynającym postępowanie sądowoadministracyjne, w którym kontrola działania organu administracji przeprowadzana jest w ograniczonym zakresie. Jednoznacznie, potwierdza to brzmienie art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowoadministracyjna nie powinna więc, co do zasady, obejmować w tym przypadku sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, związanej z istotą sprawy. Jednakże, jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w sprawie, z kolei art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie wskazuje się, że wprowadzając z dniem 1 czerwca 2017 r. do porządku prawnego instytucję sprzeciwu od decyzji, w tym art. 64e p.p.s.a., ustawodawca nie znowelizował art. 138 § 2 k.p.a., który nadal obowiązuje w brzmieniu nadanym w 2010 r., ale objął nowelizacją art. 138 k.p.a., dodając § 2a i § 2b. Zgodnie z art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ I instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Z kolei, przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy wydaje decyzję, o której mowa w § 1 albo 4. Szczególnie istotny jest art. 138 § 2a, który ma wpływ na treść i zakres decyzji kasacyjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z dniem 1 czerwca 2017 r. decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. może również zawierać wykładnię przepisów prawa materialnego, jeżeli organ I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu projektu ustawy podano, że w takiej sytuacji wskazanie błędów w decyzji kasacyjnej pozwoli uniknąć ich powielenia już po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez organ I instancji. Owa nowelizacja art. 138 k.p.a. przez dodanie § 2a bezpośrednio wpływa na treść decyzji kasacyjnej, o której mowa w § 2, mimo że formalnie ten ostatni przepis nie był przedmiotem nowelizacji. W tym kontekście należy jeszcze raz odwołać się do art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a wiec zarówno tych przesłanek, które uregulowane są w § 2 jak i w § 2a. Prowadzi to do wniosku, że decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., może również zawierać wykładnię przepisów prawa materialnego, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Jednym słowem, ustawodawca wprowadzając z dniem 1 czerwca 2017 r. do p.p.s.a. nowy środek zaskarżenia, jakim jest sprzeciw od decyzji kasacyjnej, nie dostrzegł, że z tym samym dniem dokonał nowelizacji przepisów k.p.a., dotyczących decyzji kasacyjnej, co spowodowało wskazane wyżej sprzeczności (zob. E. Kremer, Sprzeciw od decyzji jako nowy sposób zaskarżania decyzji kasacyjnych do sądu administracyjnego (zagadnienia wybrane), maszynopis powielony Warszawa 2019 r., s. 30-31, przywołany w wyroku NSA z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1506/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza zaś, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.
Z orzecznictwa jednoznacznie wynika, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualny. Co więcej, przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ (sąd) nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (sądem). Uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają bowiem zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Z uwagi na powyższe, w tym przede wszystkim z uwagi na kategoryczne i jednoznaczne brzmienie art. 153 p.p.s.a., nie można uznać, aby ocena prawna w kwestiach materialnoprawnych wyrażona przez sąd w wyroku wydanym po rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji kasacyjnej nie wiązała organów, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądów. Przepis art. 153 p.p.s.a. nie przewiduje bowiem żadnych wyjątków (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 774/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z uwagi na niezrealizowanie celu wywłaszczenia na działce nr [..] w G. orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości było zasadne w świetle art. 136 ust. 3 u.g.n.
Konsekwencją powyższego ustalenia była potrzeba zwrotu ustalonego w decyzji odszkodowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 140 ust. 1 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Z kolei zgodnie z art. 140 ust. 2 u.g.n., odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Waloryzacja musi odbywać się zgodnie z regułami wynikającymi z art. 5 u.g.n. Stosownie do art. 5 ust. 4 u.g.n., w przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Stosownie przy tym do treści art. 140 ust. 3 u.g.n. jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Z kolei, zgodnie z art. 217 ust. 2 u.g.n. osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. Z kolei, stosownie do treści art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości.
W niniejszej sprawie operat szacunkowy sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 2 lipca 2019 r. i skorygowany został aneksem z dnia 11 grudnia 2019 r. a jego aktualizacja sporządzona została w dniu 11 grudnia 2020 r., czyniąc go tym samym wiarygodnym dowodem w sprawie. Niewątpliwie bowiem, zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Jednakże, stosownie do treści art. 156 ust. 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Przy tym, jak wiążąco wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 609/20, korekta ustaleń operatu w następstwie uwzględnienia istotnych okoliczności zgłoszonych przez strony postępowania jest w pełni dopuszczalna i uzasadniona. Organ na każdym etapie postępowania ma prawo a nawet obowiązek skonfrontować ustalenia operatu szacunkowego oraz metodykę jego sporządzenia z obowiązującymi przepisami prawa, wzywając biegłego do wyjaśnienia wątpliwości w tym zakresie. Tym samym, korekta operatu przez jego autora nie czyni go nieaktualnym, czy też błędnym.
Jednocześnie, w ocenie Sądu, rzetelność wykorzystanego dla potrzeb niniejszej sprawy operatu szacunkowego nie budzi wątpliwości Sądu. Wojewoda słusznie ocenił, że w sporządzonym operacie z dnia 2 lipca 2020 r., zaktualizowanym w dniu 11 grudnia 2020 r., wartość nieruchomości została ustalona zgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rzeczoznawca majątkowy, stosownie do treści art. 140 ust. 4 u.g.n., określił wartość nieruchomości według stanu z dnia zwrotu oraz według stanu na dzień wywłaszczenia. Kwota ustalona na dzień wywłaszczenia została określona w wysokości 139 601,00 zł, natomiast na dzień sporządzenia wyceny czyli na dzień 2 lipca 2019 r. w wysokości 154 189,00 zł, w tym wartość gruntu na 139 601,00 zł a wartości składowa gruntu została ustalona na kwotę 14 588,00 zł. Wyjaśniono przy tym, że wynika to z faktu, iż około 70 % działki nr [..] tj. 240 m2, została utwardzona i obecnie znajduje się tam skwer [..]. Rzeczoznawca majątkowy uwzględnił, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wywłaszczenia znajduje się w strefie planistycznej - zabudowa jednorodzinna, natomiast na dzień sporządzenia operatu znajduje się w strefie planistycznej oznaczonej symbolem ZP - tereny zieleni urządzonej (ogrody botaniczne, parki, bulwary, skwery) - powierzchnia biologicznie czynna min. 80%. Biegły przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Okres badania rynku dotyczył od lipca 2017 r. do lipca 2019 r. i objął rynek lokalny - miasto. Wyceny rzeczoznawca dokonał przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami, natomiast wartość budowli (plac utwardzony) określił w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia techniką wskaźnikową. Zastosowany sposób wyceny spełnia wymogi stawiane przez przepisy prawa.
Sąd uznał jednocześnie, że kwota podlegającego zwrotowi odszkodowania została ustalona przez Wojewodę w prawidłowej wysokości. Ustalając w zaskarżonej decyzji kwotę zwaloryzowanego odszkodowania w niniejszej sprawie, właściwie bowiem ustalono wskaźniki miesięczne za listopad i grudzień 1985 r., roczne od 1986 do 2020 r. i miesięczny za styczeń 2021 r., ponieważ akt notarialny sporządzony został w dniu 19 września 1985 r. i ustalono w nim, że odszkodowanie zostanie wypłacone w ciągu 1 miesiąca. Dokonując waloryzacji Wojewoda uwzględnił również czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, gdyż decyzja kończąca to postępowanie została wydana w dniu 11 marca 2021 r. Wbrew zarzutowi skargi, wyliczenia organu nie zawierają błędu matematycznego, jako że nie miało miejsca jednoczesne zastosowanie wskaźników rocznych i miesięcznych. Wskaźniki roczne uwzględniono za pełne lata od 1986 r. do 2020 r. a w pozostałym czasie - nieobejmującym całego roku kalendarzowego – miesięczne, co dotyczy listopada i grudnia 1985 r. oraz stycznia 2021 r. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie zostały jeszcze ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźniki za luty 2021 r., stąd też organ nie mógł ich uwzględnić, wbrew zarzutom skarżącej zawartym w skardze.
Odnosząc się z kolei do zarzutu skargi, wskazującego na potrzebę powiększenia zwaloryzowanego odszkodowania z uwagi na zwiększenie wartości nieruchomości po jej wywłaszczeniu wyjaśnić należy, że niewątpliwie zgodnie z treścią art. 140 ust. 4 u.g.n. w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepisy ust. 3 i 3a stosuje się odpowiednio. Zauważyć jednakże należy, że wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1323/13, LEX nr 1769174). W tym wypadku, skoro celem wywłaszczenia nie była budowa placu osiedlowego, nakłady realizujące ten cel nie mogą powiększać wartości nieruchomości, w rozumieniu art. 140 ust. 4 u.g.n., co też słusznie ocenił Wojewoda w kontrolowanej decyzji.
Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że decyzja Wojewody z dnia 11 marca 2021 r. jest zgodna z prawem, ponieważ słusznie orzeka o zwrocie działki nr [..], na której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany a wysokość zwaloryzowanego odszkodowania została ustalona w prawidłowej wysokości.
Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżących, ich pełnomocnika, uczestników postępowania oraz przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku na odległość. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).