II SA/Gd 252/24

II SA/Gd 252/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-08-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Janina Guść /przewodniczący/
Maja Pietrasik
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 33 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Maja Pietrasik po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 28 grudnia 2023 r. nr WI-I.7843.1.143.2023.IG w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
W. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 28 grudnia 2023 r., nr WI-I.7843.1.143.2023.IG, w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 5 września 2023 r. skarżący zgłosił Staroście Tczewskiemu remont w zakresie przegród zewnętrznych budynku, o którym mowa wart. 29 ust. 3 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) dalej "Prawo budowlane", mieszczący się w definicji art. 3 ust. 8 Prawa budowlanego, dotyczący wymiany wyrobów budowlanych jednego okna na pustaki z betonu komórkowego, przez zamurowanie jednego otworu okiennego.
Postanowieniem z dnia 22 września 2023 r. organ zobowiązał inwestora do przedłożenia wniosku na prawidłowym formularzu zgłoszenia budowy lub przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (druk PB-2a), uzupełnienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, określenia rodzaju i funkcji obiektu objętego zamierzeniem budowlanym, przedstawienia szkicu usytuowania planowanej inwestycji oraz dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 4c ustawy Prawo budowlane, w tym 3 egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego.
Dokumentacja została uzupełniona przez stronę w dniu 28 września 2023 r.
Decyzją z dnia 9 października 2023 r., nr WB.6743.1.158.2023, Starosta zgłosił sprzeciw wobec prowadzonych robót.
W uzasadnieniu stwierdził, że zamierzenie polegające na zamurowaniu jednego z okien w ścianie zewnętrznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego kwalifikować należy jako przebudowę przegrody zewnętrznej tego budynku, która podlega zgłoszeniu organowi architektoniczno-budowlanemu na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 1a ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym inwestor zobowiązany był wypełnić odpowiedni urzędowy druk zgłoszenia (druk PB-2a) oraz dostarczyć dokumenty wymienione w art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 4c. Inwestor z obowiązku tego się nie wywiązał pomimo wydania przez Starostę postanowienia, o którym mowa w art. 30 ust. 5c ustawy.
W odwołaniu do tego rozstrzygnięcia skarżący stwierdził, że organ błędnie zakwalifikował roboty, które opisane zostały w zgłoszeniu, a obowiązki nałożone na inwestora w postanowieniu były bezzasadne. Projektowane zamurowanie otworu okiennego spełnia zdaniem skarżącego definicję remontu, a nie przebudowy, przez co obowiązek przedstawienia organowi dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego go nie dotyczy. Na potwierdzenie tego stanowiska skarżący przywołał liczne orzecznictwo sądów administracyjnych.
Na skutek rozpoznania odwołania Wojewoda Pomorski zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że istota sprawy sprowadza się do kwalifikacji zgłoszonych robót budowlanych – inwestor uznaje je bowiem za remont, zaś organ I instancji przyjął, że zamurowanie jednego okna w budynku mieszkalnym jednorodzinnym stanowi przebudowę. Jak natomiast zauważył Wojewoda, kwestia zakwalifikowania robót do "przebudowy" lub "remontu", rodzi zupełnie inne konsekwencje prawne. W omawianym przypadku roboty stanowiące remont budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce, na której został zaprojektowany, zwolnione są z zarówno z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jak i zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane (art. 29 ust.4 pkt. 2 lit. a). Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, a wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany. Przy zgłoszeniu takiej przebudowy ustawodawca zobowiązał inwestora do dostarczenia dokumentów, o których mowa w art. 33 ust.2 pkt 1, 2, 4, czyli do dostarczenia m.in. projektu architektoniczo-budowlanego.
Rozważając kwestię kwalifikacji spornych robót, organ odwoławczy odniósł się do orzecznictwa powoływanego przez stronę na poparcie swojej tezy i zwrócił uwagę, że orzecznictwo to dotyczy robót wykonywanych wewnątrz budynku, czyli do robót w obrębie ścian działowych oraz robót związanych z wydzieleniem dodatkowych pomieszczeń. Wobec tego poglądy te nie mają przesądzającego znaczenia w niniejszej sprawie.
Natomiast istotnie ustawodawca nie doprecyzował, co należy rozumieć przez zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu. Jednak zgodnie z powołanym też przez stronę wyrokiem NSA z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 493/09, stosując zasady wykładni językowej reguł znaczeniowych języka polskiego, należało uznać, że parametr to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenia jego przydatności. Zatem parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. Skoro zatem okno, zgodnie z przytoczoną wykładnią, jest elementem użytkowym budynku, to jego likwidacja w przegrodzie zewnętrznej niewątpliwie stanowi o "zmianie parametru użytkowego" takiego elementu. Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę na utrwalony pogląd orzecznictwa, że zarówno wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku, jak i likwidacja (zamurowanie) takiego otworu kwalifikowane są jako przebudowa obiektu budowlanego, albowiem następstwem tych robót jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Przy czym, w orzecznictwie tym rodzaj robót, czyli sam fakt zamurowania okien, a nie ilość okien, które uległy likwidacji, decydował o kwalifikacji tych robót.
Przebudową jest zaś wykonywanie wszelkich prac budowlanych powodujących zmianę parametrów użytkowych lub technicznych, dotyczącą elementów wypełniających lub konstrukcyjnych pod warunkiem, że zmiana taka nie dotyczy parametrów charakterystycznych, wymienionych w przepisie art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Z kolei remont to, zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z odtworzeniem stanu pierwotnego nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Okno, pomimo że umieszczone w ścianie, nie może być traktowane jako wyrób budowlany, z którego ściana została wzniesiona, a taki pogląd próbuje przeforsować skarżący. Okno stanowi odrębny element użytkowy umieszczony w przegrodzie zewnętrznej i jego likwidacja stanowi o przebudowie tej przegrody.
Reasumując, zdaniem Wojewody, zasadne było wniesienie przez Starostę sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych z uwagi na to, że zgłoszenie dotyczyło przebudowy przegrody zewnętrznej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a inwestor nie wywiązał się z obowiązków prawidłowo nałożonych na niego postanowieniem wydanym na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane.
W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku skarżący zarzucił naruszenie:
1. Art. 33 ust. 2 pkt 1 oraz art 30 ust. 4c w zw. z art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że planowane zamurowanie otworu w ścianie stanowi przebudowę i wymaga dokumentacji projektowej, wymaganej do wniosku o pozwolenie na budowę;
2. prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie okoliczności faktycznych i uznanie, że strona zamierza zamurować okno w ścianie budynku, a w związku z tym błędne uznanie, że zamierza dokonać przebudowy budynku, w sytuacji gdy skarżący dokonał zgłoszenia zamiaru zamurowania otworu w ścianie budynku, które w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego jest remontem.
W świetle tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od organu.
W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że organ nie zdołał prawidłowo ustalić, jakich dokładnie robót budowalnych dotyczy sprawa i błędnie założył, że strona zamierza zamurować okno i zgłoszone roboty nie są remontem, lecz stanowią przebudowę. Skarżący wprawdzie rozważał możliwość zamurowania okna przez obustronne, od wewnątrz i zewnątrz, obmurowanie okna lekkimi pustakami suporex, co jest często stosowaną metodą polepszenia ciepłochłonności. Natomiast w toku postępowania skarżący mówił, że zamierza zamurować otwór w ścianie budynku lekkim pustakiem typu suporex, ale nie, że chce zamurować okno i organ powinien dostrzec różnicę między zamurowanie okna w ścianie budynku, a zamurowaniem samego otworu okiennego.
Taka zmiana kwalifikacji, jakiej dokonał organ, wiąże się zaś z nałożeniem obowiązku wykonania niewspółmiernie - do samej inwestycji – kosztownej dokumentacji. Nakładanie obowiązku wykonania tak kosztownej dokumentacji do najprostszych robót budowlanych jest pozbawione logiki i niezgodne z zasadą proporcjonalności, zawartą w Kodeksie Dobrej Praktyki Administracyjnej. Na potwierdzenie swojej tezy skarżący przytoczył przepisy Prawa budowlanego wskazujące na inne roboty, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Regulacje te obrazują niedorzeczność żądania sporządzania dokumentacji projektowej przy wykonywaniu najprostszych robót budowlanych. Jest to obowiązek nieproporcjonalny do rozmiaru zamierzenia budowlanego i stopnia jego skomplikowania.
Także orzecznictwo NSA potwierdziło, że nie do pogodzenia z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby przyjęcie, że nawet w przypadku nieznacznych robót budowlanych (wymiana okna, zamurowanie okna) konieczne jest sporządzanie pełnej dokumentacji projektowej. NSA wskazał też, że zgodnie z art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu budowlanego oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. W orzecznictwie tym dokonano też wykładni pojęcia przebudowy i stwierdzono, że tylko takie zmiany parametrów użytkowo-technicznych obiektu kwalifikują prace do kategorii przebudowy, co do których organowi udało się wykazać w postępowaniu wyjaśniającym, że ingerują w układ obciążeń w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo, tak jak dzieje się to podczas budowy nowego obiektu. Co istotne, w tej formule jest tylko odniesienie do obiektu budowlanego, a nie do obiektów, czy jakiegoś miejsca w obiekcie budowlanym. W związku z tym do przyporządkowania robót budowlanych do kategorii przebudowy najistotniejsze jest ustalenie czy dojdzie do zmiany parametrów obiektu budowlanego, zakresu zmiany i odniesienie czy zmiana taka będzie miała istotny wpływ na konstrukcję budynku, czy spowoduje konieczność dokonania istotnych zmian w konstrukcji obiektu budowlanego ,w istocie czy roboty spowodują zmianę obciążeń konstrukcji mieszczących się w zapasie bezpieczeństwa konstrukcji obiektu budowlanego. Natomiast planowane przez stronę roboty nie powodują takich skutków.
Skarżący nie zgodził się również z tezą organu, że okno, pomimo iż umieszczone w ścianie, nie może być traktowane jako wyrób budowlany, z którego ściana została wzniesiona. Organ nie powinien opierać się tu o własne przekonania, ale swoje twierdzenia opierać o przepisy ustawowe. Zgodnie zaś z definicją ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz.U. 2004 nr 92 poz. 881 art. 2 pkt ), wyrobem budowlanym jest każdy wyrób wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach budowlanych, a w związku z tym wyrobem budowlanym, o którym mowa w ustawowej definicji remontu art. 3 pkt 8 ustawy Prawa budowlanego, jest zarówno okno jak i pustak, które po wybudowaniu stanowią integralną część obiektu budowlanego. Także, zgodnie z definicją zawartą w art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 2011 Nr 163 poz. 981), przywróceniem stanu poprzedniego jest odtworzenie stanu z przed powstania szkody, w szczególności przez zapewnienie obiektom budowlanym, urządzeniom oraz instalacjom nie pogorszonej odporności, ciepłochłonności, szczelności i użyteczności techniczno-funkcjonalnej. Natomiast we wniosku inicjującym postępowanie skarżący podał, że celem planowanych robót jest przywrócenie współczynnika przenikania ciepła, szczelności, ciepłochłonności budynku po uszkodzeniu i rozszczelnieniu okna.
Skarżący stwierdził też, że przy wydawaniu decyzji w tej sprawie doszło do naruszenia art. 8 § 1 k.p.a., gdyż strona uzyskała zapewnienia od innych organów, że takie roboty, jak planuje, kwalifikują się jako remont w przegrodzie zewnętrznej budynku, natomiast Wojewoda, który po wyroku WSA w Gdańsku, w którym stwierdzono, że przez zmianę parametrów użytkowych lub technicznych nie można rozumieć zmiany jakichkolwiek parametrów, ale zmianę mogącą mieć znaczący wpływ na wymagania dotyczące budynku i warunków jego użytkowania, powinien aktualnie wszelkie wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść strony.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 28 grudnia 2023 r. jest zgodna z prawem, wobec czego skarga podlegała oddaleniu.
Kontrolowaną decyzją Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy decyzję Starosty Tczewskiego z dnia 9 października 2023 r., wnoszącą sprzeciw od dokonanego przez skarżącego na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) dalej "Prawo budowlane, zgłoszenia zamiaru remontu przegród zewnętrznych budynku i wymiany wyrobów budowlanych - jednego okna na pustaki z betonu komórkowego, poprzez zamurowanie jednego otworu okiennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 29 ust. 3 pkt 2 lit. b Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 wykonywanie remontu budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę - w zakresie przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych.
Podstawę prawną wniesionego sprzeciwu stanowił przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. W rozważanym wypadku, zdaniem organów, takim przepisem, który został naruszony, jest przepis art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 4c Prawa budowlanego. Regulacje te stanowią, że do zgłoszenia przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a należy dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4, tj. w szczególności projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany. Powyższa konstatacja była wynikiem dokonanej przez organy kwalifikacji zgłoszonych robót nie jako remont, lecz jako przebudowa.
Z kwalifikacją taką nie zgadza się skarżący zarzucając, że wymaganie sporządzenia kosztownej dokumentacji architektoniczno-budowlanej dla tak prostych robót, jest błędne o narusza przepisy prawa. W ocenie Sądu stanowisko skarżącego nie jest zasadne, a wnioski poczynione przez organy i wydane w ich wyniku decyzje administracyjne są zgodne z prawem.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z kolei w myśl art. 3 pkt 7a ustawy przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.
Zdaniem Sądu roboty polegające na przebudowie mają m.in. doprowadzić do zmiany parametrów użytkowych (np. powiększenie liczby pomieszczeń) lub technicznych (np. zwiększenie przepustowości instalacji) istniejącego obiektu budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2847/17, dostępny w CBOSA). Natomiast, jak wskazywał też skarżący, organ, który kwalifikuje konkretne roboty budowlane jako przebudowę, powinien ustalić czy i w jakim zakresie roboty doprowadziły do zmiany parametrów budynku. Przy czym, aby dokonać tej kwalifikacji, konieczne jest ustalenie, czym są "parametry użytkowe i techniczne", o których stanowi art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego.
W orzecznictwie wskazuje się, że parametr to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenia jego przydatności. Parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 493/09, dostępny w CBOSA).
Natomiast w odniesieniu do pojęć "okno" i "otwór okienny", którymi posługuje się skarżący, wyjaśnić należy, że nie są one definiowane w przepisach Prawa budowlanego. Niemniej normie PN-ISO 6707-1:2008 Budynki i budowle. Terminologia. Część 1: Terminy ogólne. Otwór jest definiowany jako pusta przestrzeń w elemencie budynku, okno zaś , jako konstrukcja do zamykania pionowego bądź prawie pionowego otworu w ścianie lub dachu ze spadkiem, która umożliwia dopływ światła i może być wykorzystywana do wentylacji. Z koeli według Słownika Języka Polskiego PWN (https://sjp.pwn.pl/szukaj/okno.html) oknem jest otwór w ścianie lub dachu jakiegoś budynku, pomieszczenia, pojazdu itp., umożliwiający oświetlenie i wentylację wnętrza oraz zobaczenie tego, co jest na zewnątrz. Jest to też oprawiona w ramę szyba wypełniająca ten otwór.
Mając to na uwadze należy stwierdzić, że skoro okno jest elementem użytkowym budynku, to jego likwidacja w przegrodzie zewnętrznej niewątpliwie stanowi o "zmianie parametru użytkowego" takiego elementu. Także otwory okienne pełnią istotną rolę z punktu widzenia użyteczności budynku, bowiem zapewniają zarówno dopływ powietrza, jak i światła dziennego. Obowiązek zapewnienia dostępu do światła dziennego i okres jego trwania, regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2022 r. (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), dalej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, tj. przepisu § 13 i § 60. Nie ulega więc wątpliwości, że zamurowanie czy to okna, czy otworu okiennego – jak deklaruje skarżący – w ścianie zewnętrznej budynku, prowadzi do zmiany parametrów użytkowych i technicznych, poprzez zmianę liczby tych otworów oraz zmianę użyteczności budynku z uwagi na brak dostępu do światła dziennego pomieszczenia, w którym zamurowywany otwór był umieszczony, czy choćby ogniotrwałość tej przegrody zewnętrznej (§ 217 rozporządzenia).
Natomiast, jak wynika z rysunku projektowego przedłożonego przez stronę do zgłoszenia, sporny otwór okienny, jest wypełniony oknem, na co wskazują umieszczone na rysunku poprzeczne podwójne linie przebiegające przez środek otworu okiennego. Takie oznaczenie świadczy o tym, że ów otwór jest wypełniony ramą okienną, w której jest osadzona szyba, a więc nie jest to sam otwór, lecz okno.
W tym stanie rzeczy zgłoszone roboty należało zakwalifikować, jak prawidłowo uczyniły to orzekające w sprawie organy, jako przebudowę, o której mowa w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Natomiast wykonanie tych robót, zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a ww. ustawy, wymagało dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, gdyż miały one zostać przeprowadzone w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Zgłoszenia takiego inwestor dokonał, jednakże tak zakwalifikowane roboty są z woli ustawodawcy obciążane jeszcze jednym obowiązkiem, a mianowicie konieczne jest przedłożenie m.in. projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 30 ust. 4c w zw. z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego).
Przy czym w tym wypadku ustawodawca nie uzależnił obowiązku przedłożenia do zgłoszenia ww. dokumentów od umiejscowienia przebudowy w budynku, tego, jakich elementów on dotyczy i stopnia skomplikowania robót. Kluczowe jest wyłącznie ustalenie, że mamy do czynienia z przebudową, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy. W związku z tym kwestie związane z logiką i proporcjonalnością wymogu przedłożenia dokumentacji projektowej dla robót obejmujących wyłącznie otwory okienne i o nieskomplikowanym charakterze, pozostają bez wpływu na zastosowanie tego obowiązku w danej sprawie. Należy bowiem wyjaśnić, że organy administracji architektoniczno-budowlanej są w tym wypadku związane treścią przepisów i nie mogą zwolnić inwestora z obowiązku przedłożenia dokumentacji, o której mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 Prawa budowlanego, jeżeli zgłoszona przebudowa jest nieskomplikowana. Takiego wyróżnika nie zawarł bowiem ustawodawca w przepisach, zaś organy orzekają w oparciu o przepisy prawa (art. 6 k.p.a.).
Odnosząc się zaś do wyroku WSA II SA/Gd 239/20 należy wskazać, że w wyroku tym istotnie Sąd uznał – zgodnie z już przytaczanym orzecznictwem NSA –, że za zmianę parametrów użytkowych lub techniczny w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, można uznać tylko zmianę tych parametrów, które mogą mieć znaczący wpływ na wymagania dotyczące budynku i warunków jego użytkowania. Błędnie jednak strona wywodzi, że aktualnie Wojewoda, który wówczas nie zakwestionował ww. stanowiska Sądu, odstąpił od tego stanowiska. Przeciwnie, decyzja organu koresponduje z przedstawionym przez Sąd poglądem, gdyż w niniejszej sprawie dokonano oceny wpływu robót na zmianę parametrów użytkowych i technicznych budynku i uznano, że wpływ ten będzie znaczny, a więc planowane roboty mieszczą się w definicji przebudowy z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Z kolei w przytaczanym wyroku Sąd uznał, że wykonanie lekkich ścianek działowych niezwiązanych konstrukcyjnie ze ścianami istniejącymi, jakie w tamtej sprawie planował inwestor, nie spowoduje ingerencji w konstrukcję budynku i nie wpłynie na bezpieczeństwo jego konstrukcji i użytkowania. Natomiast Wojewoda błędnie przyjął, że inwestor planuje roboty w ścianie nośnej, podczas gdy roboty dotyczyły ścianek działowych oraz nie ustalił wpływu robót na ogólną konstrukcję budynku i zwiększanie jego obciążeń. Z tego też powodu Sąd uchylił zaskarżoną omawianym wyrokiem decyzję Wojewody.
Z kolei w niniejszej sprawie roboty dotyczyły ściany zewnętrznej, nośnej. Oznacza to, że ściana ta i umieszczone w niej elementy konstrukcyjne (np. drzwi, okna i inne otwory), spełniać muszą m.in. wymogi związane z dostępem pomieszczeń do światła dziennego oraz z zapewnieniem ochrony ogniowej. Wszelkie więc zmiany w zakresie tych elementów muszą mieć wpływ na parametry techniczne i użytkowe budynku, poprzez ograniczenie w pomieszczeniu, w którym zamurowany będzie otwór okienny, dostępu do światła dziennego oraz zmianę warunków ochrony ogniowej ściany, w której otwór okienny wypełniony oknem, zostanie zastąpiony pustakami o innej klasie odporności ogniowej. Natomiast w omawianym szeroko przez stronę wyroku WSA w Gdańsku otwory, które miały zostać zamurowane, były pustymi przestrzeniami pomiędzy ściankami działowymi wewnątrz budynku, a więc swojego rodzaju przejściami. Otwory te nie musiały więc spełniać wymogów związanych z zapewnieniem dostępu do światła dziennego, i których nie dotyczyły wymagania § 216 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (§ 237 ust. 9 rozporządzenia).
W związku z tym powołanie się przez organ na ogólną tezę zawartą w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 239/20, było zasadne, gdyż korespondowało z przyjętym – i prawidłowym – poglądem dotyczącym kwalifikacji spornych robót jako przebudowy i nie przekreśla tego fakt, iż Sąd w tym wyroku uchylił decyzję Wojewody, gdyż powody tego uchylenia nie znajdują zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Powyższy wyrok nie przesądza więc o konieczności wydania tożsamego rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie.
Co więcej, nie dostrzegł skarżący, że w powołanym wyroku Sąd stwierdził, iż wykonanie robót budowlanych polegających na postawieniu wewnątrz budynku ścinaki działowej z płyt gipsowo-kartonowych, a także jej przesunięcie bądź usunięcie - w odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które niewątpliwie ingerują w konstrukcję obiektu - nie może zostać uznane za przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, gdyż w żaden sposób nie dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu. Zatem Sąd odróżnił roboty w ścianach działowych, wewnętrznych i zewnętrznych, nośnych i uznał, że roboty w ścianach nośnych, a taką ścianą jest zewnętrzna ściana budynku, w której mają być wykonane sporne roboty, ingerują w konstrukcję budynku. To wszystko powoduje, że w brew twierdzeniom skarżącego, powołany przez organ wyrok nie stanowi zaprzeczenia przyjętej przez Wojewodę tezy, że roboty odnoszące się do ściany nośnej stanowią ingerencje w konstrukcję budynku i stanowią przebudowę.
Przesądzającego znaczenia nie mógł mieć też fakt, iż skarżący – jak oświadczył – pozyskał zapewnienia od innych organów, w tym Starosty Malborskiego oraz Prezydentów Gdańska, Sopotu i Gdyni, że zamurowanie otworu okiennego w ścianie zewnętrznej budynku byłoby kwalifikowane jako remont w przegrodzie zewnętrznej, a nie przebudowa. Takie stanowiska nie mają bowiem mocy prawnej i nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a nieuwzględnienie przez Wojewodę tych stanowisk nie może być uznane za odstąpienie od ugruntowanego orzecznictwa i nie oznacza konieczności zastosowania przepisu art. 81a § 1 k.p.a. – rozstrzygnięcia wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony.
Wreszcie, próbuje wykazać skarżący, że przedmiotowe roboty stanowią wymianę wyrobów budowlanych – okna na pustaki, zaś użycie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, stanowi remont. W tym zakresie strona błędnie powołuje się na przepisy Praw geodezyjnego i górniczego, które to przepisy nie mają zastosowania do przedmiotowych robót budowlanych. Po drugie strona wskazuje, że wymiana okna na pustaki miała na celu przywrócenie współczynnika przenikania ciepła, szczelności, ciepłochłonności budynku po uszkodzeniu i rozszczelnieniu okna. Jednakże, takich działań nie można uznać za :przywrócenie stanu pierwotnego", jak wymaga tego art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Stanem pierwotnym było bowiem okno w ścianie zewnętrznej budynku, które na skutek uszkodzenia, rozszczelnienia utraciło swoje walory ochrony przed przenikaniem zimna. W takim wypadku, przywrócenie stanu pierwotnego w ramach remontu, polegać musiałoby na wymianie uszkodzonej stolarki okiennej na nową, możliwie że o innych parametrach współczynnika przenikania ciepła, szczelności, a więc nowocześniejszego wyrobu budowlanego, lecz należącego do tej samej kategorii – stolarki okiennej. Tymczasem skarżący dokonał wymiany stolarki okiennej na pustaki, a więc na zupełnie inną kategorię wyrobu. Ponadto, wbrew twierdzeniom strony, we wniosku inicjującym postępowanie nie zawarł żadnych wyjaśnień, jakie były powody planowanych robót budowlanych.
Mając to wszystko na uwadze, Sąd w składzie orzekającym uznał, że organy wydające kwestionowane w tej sprawie decyzje dokonały prawidłowej kwalifikacji zgłoszonych robót, jako przebudowę, nie zaś remont, gdyż w ich wyniku dojdzie do zmian w parametrach użytkowych i technicznych, nie zaś wyłącznie do wymiany wyrobów budowlanych, jak opisał to w zgłoszeniu skarżący. Sposób opisu robót, dobór użytej terminologii tak, by pasowała do jednej z wybranych przez stronę definicji z art. 3 Prawa budowlanego, nie zmienia bowiem istoty i celu danych robót. Przy kwalifikacji robót organ architektoniczno-budowlany nie ocenia bowiem wyłącznie opisu robót przestawionego w zgłoszeniu, lecz ma też na uwadze ich skutki. Te zaś w niniejszej sprawie powodują, że roboty te wpisują się w definicję zawartą w art. 3 pkt 7a ustawy, tj. przebudowę.
Skoro więc planowane zamierzenie stanowiło przebudowę, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, miały do niego zastosowanie przepisy art. 30 ust. 4c w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy. Z uwagi na to, że dokonując przedmiotowego zgłoszenia inwestor nie przedłożył projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, ani oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wykonanie tych robót narusza powołane przepisy, a organ, który otrzymał zgłoszenie, zobowiązany był do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego.
W tym stanie rzeczy nie sposób zarzucić procedującym organom naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 1, art. 30 ust. 4c i art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Dokonana wykładnia tych przepisów, w szczególności przepisu art. 3 pkt 71, nie budzi wątpliwości Sądu. Organy nie naruszyły też reguł wynikających z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające było wyczerpujące i obejmowało wszystkie istotne dla sprawy kwestie, a wydane orzeczenie uwzględniało całokształt sprawy, tj. zarówno opis robót zawarty we wniosku, jak i informacje wynikające z załączonego rysunku, które poddano ocenie, zgodnie z warunkami określonymi w art. 80 k.p.a.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż z takim wnioskiem zwróciła się strona skarżąca, a organ żądaniu temu się nie sprzeciwił w wyznaczonym terminie.