II SA/Gd 252/01

II SA/Gd 252/01 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2004-05-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2001-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Andrzej Przybielski /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Gruszecki
Mariola Jaroszewska
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie: Sędzia SO (del.) Mariola Jaroszewska Asesor WSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2000 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 28 września 2000 r., nr [...] i zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. P. 10 zł. (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 września 2000 r. Prezydent Miasta, na podstawie art. 39, art. 40 i 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.
o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz na podstawie ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. zatwierdzonego w dniu 30 marca 1994 r. uchwałą Rady Miejskiej nr [...] (Dz. Urz. Woj.
Kr 22/94, poz. 155), na wniosek D. G., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie schodów zewnętrznych do sklepu w piwnicy budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w S.
Organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana będzie
na działce nr [...] obręb [...], stanowiącej własność Gminy Miejskiej,
a w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego znajduje się w pasie drogowym ulicy [...]. W uzasadnieniu decyzji organ ustalił inne szczegółowe warunki realizacji inwestycji.
R. P. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym wywodziła, że do dnia jej wydania nie wykonano wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 671/98, uchylającego decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 grudnia 1997 r., Nr [...] dotyczącą przebudowy piwnicy na lokal użytkowy. Ponadto wskazała, iż wydanie w takiej sytuacji kolejnej decyzji prowadzi w istocie do legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej. Podniosła również, iż do chwili obecnej nie została wykonana inna ostateczna decyzja administracyjna nakazująca rozbiórkę schodów wykonanych samowolnie przez K. G. oraz przywrócenie pomieszczenia piwnicznego do poprzedniego stanu użytkowania. Ponadto skarżąca wskazywała, że elewacja budynku jest zniszczona i w fatalnym stanie estetycznym. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie wykonano ostatecznej decyzji administracyjnej o nakazie rozbiórki i przywrócenia obiektu do poprzedniego stanu użytkowania, gdyż otwory drzwiowe i okienne zostały tylko prowizorycznie zamurowane w laki sposób, że w każdej chwili jest możliwe ich wyburzenie
i odsłonięcie uprzednio przebudowanej na sklep piwnicy wraz
z drzwiami i oknem.
Podnosiła, iż wydanie decyzji o możliwości odbudowy schodów jest niezgodne z prawem, albowiem decyzja zezwalająca na przebudowę piwnic na lokal usługowy została uchylona, wobec czego wejście do piwnicy od strony ulicy jest zbędne.
Odwołująca się akceptowała tę okoliczność, że organ I instancji, nie wykonując ostatecznych decyzji administracyjnych dąży do legalizacji zastałej samowoli budowlanej oraz pomija fakt, że decyzje te były przedmiotem kontroli Sądu.
Nie uwzględniając zarzutów odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 grudnia 2000 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 40 i art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) utrzymało u mocy zaskarżone rozstrzygniecie.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do regulacji zawartej w art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym celem decyzji ustalającej warunki zabudowy
i zagospodarowania terenu jest przesądzenie czy zamierzona inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku
z przepisami szczególnymi. Decyzja o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu jest decyzją szczególnego rodzaju, bowiem w myśl art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a ponadto może być wydana więcej niż jednemu wnioskodawcy. Nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy
i zagospodarowania terenu, jeśli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z ustaleniami planu.
Odnosząc się do merytorycznej treści zaskarżonej decyzji, ustalającej warunki lokalizacji schodów zewnętrznych Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że jeżeli zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądza, iż planowana inwestycja znajduje się na terenie śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowo - usługowej to zamierzenie polegające na budowie schodów zewnętrznych przylegających do budynku mieszkalnego nie stoi w sprzeczności z tym zapisem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło również, iż decyzja wskazuje na konieczność uzyskania zgody wszystkich współużytkowników (współwłaścicieli) nieruchomości na wykonanie przedmiotowego zamierzenia, które w istocie obejmuje rozbudowę obiektu mieszkalnego, co powinno się odbyć w trybie przepisów rozdziału 4 ustawy o własności lokali (Dz. U. z 1994 r., Nr 85,
poz. 388 ze zm.).
Organ wskazał także, że zaskarżona decyzja nakłada na inwestora obowiązek uzyskania prawa do władania terenem pod zabudowę, co oznacza uzyskanie w tym przypadku zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Spełnienie tych wymogów winno nastąpić na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy ustalone w przedmiotowe decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę, który także ma obowiązek uwzględnić przepis art. 5 ustawy – Prawa budowlanego. W szczególności organ ten ma obowiązek czuwać nad tym, aby inwestycja nie naruszała uzasadnionych interesów osób trzecich.
Odnosząc się do zarzutów związanych ze sprawami estetyki elewacji budynku, dopływu światła, wentylacji, bezpieczeństwa pomieszczeń, ustaleń komunikacji wnętrza budynku itp. Kolegium wskazało, iż winny być one rozpatrzone i znaleźć rozwiązanie na etapie ewentualnego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na przebudowę sporych pomieszczeń (w którym to postępowaniu odwołującej się przysługują prawa strony).
R. P. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego,
w której ponownie wywodziła, iż dotychczas nie został wykonany wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2000 r. II SA/Gd 671/98, a zaskarżona do Sądu decyzja jest identyczna w treści z decyzją uchyloną przedmiotowym wyrokiem.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z powołaniem się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany granicami skargi (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo
o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy,
w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów - ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153. poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).
Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 671/98 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia
2 marca 1998 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 grudnia 1997 r., nr 661/97 ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie piwnicy na lokal użytkowy w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym przy ulicy [...] w S.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że rozpoznając wniosek inwestora tj. K. G. organ administracji orzekające w sprawie pominęły całkowicie podnoszone przez skarżąca R. P., istotne dla rozstrzygnięcia sprawy dwie okoliczności faktyczne.
Skarżąca w swoich odwołaniach i innych pismach wskazała, że K. G. bez zgody współwłaścicieli budynku dokonała samowolnego zajęcia piwnic i przystosowania ich do prowadzonej działalności handlowej oraz, że nastąpiło to z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego.
R. P. cytując odpowiednie ostateczne decyzje administracyjne oraz wyrok NSA z dnia 17 lipca 1992 r. Sygn. akt SA/Gd 710/92 powoływała się na to, że organy administracji nie wykonując ostatecznych decyzji, o nakazie rozbiórki oraz przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania piwnicy, podejmują próbę legalizacji samowoli budowlanej.
Pominięcie tych okoliczności było podstawą do przyjęcia, że organy administracji dopuściły się zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Ograniczanie się natomiast organu odwoławczego do rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym narusza przepis art. 138 § 1 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie.
W uzasadnieniu omawianego wyżej wyroku Sąd wskazał ponadto, że zgodnie z art. 39 ust. 1 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga zmiana zagospodarowania terenu, a w szczególności jego zabudowa. Chodzi tutaj o sytuację, w której określony inwestor zamierza podjąć działania prowadzące do trwałej zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości.
Postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy
i zagospodarowania terenu ma na celu przede wszystkim rozstrzygnięcie, czy zamierzone przedsięwzięcie inwestycyjne jest zgodne z planem i innymi przepisami szczególnymi (por. art. 40 ust. 1, 42 ust. 1 i 43 ustawy). Jest to pierwszy etap postępowania niezbędny dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 39 ust. 2 ustawy w związku z art. 25 i art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego).
Sąd uznał, że z przedstawionego wyżej stanu prawnego wynika, iż nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej przez inwestora samowolnie przebudowy piwnic oraz zmiany ich sposobu użytkowania. Dlatego też przyjąć należy,
że zaskarżona decyzja narusza przytoczone wyżej przepisy ustawy
o zagospodarowaniu przestrzennego, a w szczególności jej art. 39 ust. 1.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że jedna z naczelnych zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 6 k.p.a. zasada praworządności, która wymaga, aby organy administracji, w tym samorządowej, działały na podstawie przepisów prawa, a nie w celu jego obejścia.
W aktach sprawy dostępnych organom administracji znajduje się ostateczna decyzja Wojewody Słupskiego z dnia 3 marca 1992 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 3 stycznia 1992 r., którą na mocy art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego
z 1974 r. nakazano K. G. tj. wnioskodawczyni w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu:
1. Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania piwnicy przy
ul. [...] w S.,
2. Doprowadzenie elewacji tego budynku do stanu pierwotnego tj. zamurowanie drzwi i okna wystawowego.
3. Rozbiórkę samowolnie wybudowanych schodów prowadzących do pomieszczenia piwnicznego adaptowanego na sklep
W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że K. G. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę wykonała samowolnie roboty budowlane oraz doprowadziła również do samowolnego przystosowania piwnicy na sklep.
Tożsamość osoby, która przez okres 7 lat nie wykonuje tej ostatecznej decyzji administracyjnej, a jednocześnie podejmuje działania zmierzające do jej obejścia nie ulega wątpliwości i nie powinna ujść uwadze organów administracji, które zgodnie
z wymaganiami zawartymi w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu słusznych interesów nie tylko wnioskodawczym lecz również pozostałych stron postępowania administracyjnego.
Zaskarżona decyzja dopuszcza możliwość przebudowy piwnic oraz części elewacji budynku stwierdzając, że jest to zgodne
z planem zagospodarowania przestrzennego - w sytuacji gdy to zamierzenie inwestycyjne zostało 7 lat temu zrealizowane z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, a ponadto ostateczną decyzją administracyjną nakazano przywrócenie tych pomieszczeń i elewacji do stanu poprzedniego. Narusza to zasady określone
w przepisach art. 6, 7 i 8 k.p.a.
W uzasadnieniu cyt. wyżej wyroku wskazano ponadto, że obydwie, sprzeczne ze sobą decyzje wydał w I instancji ten sam organ administracji tj. Prezydent Miasta, który jest organem egzekucyjnym nie respektującym od 7 lat także wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia
17 lipca 1992 r. oraz postanowienia GINB z dnia 20 września 1995 r., którym na mocy art. 37 § 2 k.p.a wyznaczono Prezydentowi Miasta
30-dniowy termin do wyegzekwowania ostatecznej decyzji dotyczącej przebudowy tych samych piwnic w budynku przy ul. [...] w S.
Nie wykonanie tego orzeczenia Sądu zgodnie z art. 31 ust. 1 i 4 cyt. ustawy o NSA może być nie tylko podstawą wymierzenia organowi egzekucyjnemu grzywny lecz również, wniesienia przez skarżącą roszczenia o odszkodowania na zasadach określonych w kodeksie cywilnym.
Ocena prawna wyrażona w cyt. wyżej wyroku NSA OZ
w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2000 r., zgodnie z art. 30 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 11 maja 1995 r. (Dz. U. Nr 74. poz. 368 ze zm.) wiązała w sprawie Sąd oraz organy administracji, których działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.
Stosownie do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to miedzy innymi, że ostateczne decyzje administracyjne winny być wykonywane przez właściwe organy z urzędu i bez zbędnej zwłoki. Wynika to również z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 6, 8, 12 § 1 i 16 § 1 k.p.a.
Wydanie ponownej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy
i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie schodów - zewnętrznych do samowolnie adaptowanej piwnicy winno być, w okolicznościach niniejszej sprawy, przy uwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej przez Sąd, poprzedzone dokładnymi ustaleniami, dotyczącymi tego, czy K. G. wykonała w całości ostateczną decyzję Wojewody z dnia 3 marca 1992 r. która jednoznacznie dotyczyła:
• przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania piwnicy
• doprowadzenia elewacji budynku do stanu pierwotnego, tj. zamurowania drzwi i okna wystawowego (a nie jego prowizorycznego zakrycia)
• oraz rozbiórki samowolnie wykonanych schodów, prowadzących do pomieszczenia piwnicznego, adaptowanego również samowolnie na sklep;
Pominięcie wszystkich wskazanych wyżej okoliczności przez organu obydwu instancji, oraz nie zastosowanie się do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w wyroku z dnia 21 czerwca 2000 r. stanowi rażące naruszenia cyt. Wyżej art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz art. 6, 7 i 16 k.p.a.
Ponadto decyzja organu I instancji nie zawiera oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami przepisów prawa miejscowego, tj. planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż ogranicza się do stwierdzenia, że ma być ona realizowana na terenie, który w tym planie stanowi pas drogowy. Pas ten ze swojej istoty nie jest przeznaczony pod zabudowę.
Również organ odwoławczy, pomimo jednoznacznych zarzutów odwołania, wskazujących na szereg dodatkowych aspektów postępowania w tej sprawie, ograniczył się do standardowego wskazania, że przedmiotem postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest wyłącznie ocena zgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami planu i przepisami szczególnymi.
Organ odwoławczy nie zastosował się do wiążącej go również oceny prawnej, nie zadając sobie trudu zapoznania się z oceną, zawartą w wyżej wymienionym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia
21 czerwca 2000 r., którym to wyrokiem uchylono także decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 marca 1998 r.,
nr [...], dotyczącą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej samej inwestycji.
Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270) oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji organów obydwu instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem omówionych wyżej przepisów postępowania i prawa materialnego. Sąd orzekł
o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej zgodnie
z art. 200 cyt. ustawy p.s.a.