II SA/GD 247/25

II SA/Gd 247/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-10-01
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 41 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz (spr.) Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 7 lutego 2025 r., nr WOP.7721.117.2022.KK w przedmiocie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego M. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 7 lutego 2025 r. w przedmiocie robót budowlanych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach Dalej też: PINB, organ I instancji) ustalił, że B. L., w oparciu o pozwolenie na budowę (decyzja Starosty Kartuskiego z 11 października 2012 r.), na terenie działki nr [...] (po podziale: nr [...] i nr [...]) w B., w gminie Ż., rozpoczęła budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym i wewnętrznymi instalacjami, budynku gościnno-gospodarczego, instalacji gazu dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym oraz dwóch szczelnych zbiorników na ścieki sanitarne.
W trakcie oględzin przeprowadzonych w terenie ustalono, że inwestor, realizując roboty budowlane istotnie odstąpił od warunków określonych w ww. pozwoleniu na budowę. Odstępstwo to stanowiły zmiany dotyczące projektu zagospodarowania działki, tj. realizacja zewnętrznych schodów z kamienia brukowego zapewniających komunikację z uwagi na różnicę wysokości terenu działki, wykonanie w formie kaskadowej murków z kamienia polnego (łupanego), powiększenie terenu utwardzonego działki, zmiana lokalizacji zbiornika na ścieki, wykonanie instalacji deszczowej i drenażowej - z odprowadzeniem wód opadowych do studzienki chłonnej. W budynku mieszkalnym z garażem zmieniono lokalizację ściany oporowej przy projektowanych schodach wraz ze zmianą układu biegu komunikacyjnego. Ponadto ustalono, że zmiany dotyczą także wysokości posadowienia budynków, a instalacja gazowa doprowadzona została także do budynku gościnno-gospodarczego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach wstrzymał roboty na terenie działki nr [...], a następnie decyzją z 25 lutego 2015 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności, celem doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W wyniku przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach decyzją z 12 stycznia 2016 r. nr PINB/70035/230/14/2016/ZSz zatwierdził projekt budowlany zamienny zagospodarowania terenu działki dotyczący budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym i budynku gościnno-gospodarczego na działce nr [...] w B. i udzielił inwestorowi pozwolenia na dokończenie robót budowlanych oraz zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie wskazanych budynków (dalej w skrócie: decyzja z 12 stycznia 2016 r.). Decyzją z 19 stycznia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym oraz budynku gościnno-gospodarczego.
We wniosku z 27 sierpnia 2019 r. M. B. i M. G. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanych na terenie działek nr [...] i nr [...] dotyczących: budowy muru oporowego, zasadniczych zmian rzędnych terenu a także skierowania do rzeki S. wylotu rur, z których wypływają ciecze. Ponadto, w piśmie z 8 listopada 2019 r. wnieśli o wszczęcie postępowania w sprawie: budowy muru oporowego, budowy ogrodzenia, budowy wału ziemnego, obniżenia rzędnych terenu, wiaty i zmiany powierzchni zabudowy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z 12 grudnia 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie budowy na terenie działek nr [...] i nr [...]: muru oporowego z głazów kamiennych, wiaty, budowli ziemnych, ogrodzenia działki usytuowanego od strony działki nr [...] w B.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając skargę M. B. i M. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach, wyrokiem z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 89/21, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach do załatwienia sprawy dotyczącej budowy obiektów ziemnych na terenie działek nr [...] i [...], w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych.
Decyzją z dnia 31 maja 2022 r. PINB w Kartuzach stwierdził brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepis art. 50 i 51 Prawa budowlanego w przedmiocie dotyczącym obiektów budowlanych ziemnych, usytuowanych na terenie działki nr [...] i nr [...] w B., gm. Ż. W ocenie organu roboty budowlane zrealizowane zostały bez istotnych odstępstw od warunków określonych w decyzji PINB w Kartuzach z dnia 12 stycznia 2016 r. Zatwierdzony tą decyzją projekt zagospodarowania działki [...] w B. zakładał kaskadowe ukształtowanie terenu działki z różnicą poziomu wysokości dla całego terenu działki przekraczającą nawet 10m. Projekt ten wskazywał również realizację zewnętrznych schodów z kamienia brukowego zapewniających komunikację z powodu różnicy wysokości terenu działki; wykonanie w formie kaskadowej murków z kamienia polnego (łupanego); powiększenie terenu utwardzonego działki; zmianę lokalizacji zbiornika na ścieki. Natomiast mury oporowe z prefabrykowanych elementów żelbetowych oraz z kamieni polnych były przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych.
Opisane we wniosku roboty budowlane (budowa budowli ziemnych) związane z usypaniem gruntu na terenie działki nr [...] i nr [...] w B. nie wymagały zdaniem organu uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Ponadto grunt pokazany na załączonych do akt sprawy zdjęciach jest gruntem usypanym na terenie działki nr [...] jedynie na konstrukcji oporowej - od podstawy elementu oporowego do jego górnej części. Prace związane jedynie z usypaniem gruntu na konstrukcji oporowej, która to konstrukcja wybudowana została samowolnie i zgodnie z prawomocną decyzją PINB w Kartuzach z dnia 18 czerwca 2020 r. przeznaczona jest do rozbiórki - w ocenie organu nie wymagały uzyskania decyzji pozwolenie na budowę ani zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych i nie są budowlą ziemną. Organ wyjaśnił też, że mury oporowe na terenie działki nr [...] i nr [...] w B. były przedmiotem postępowań administracyjnych zakończonych odrębnymi rozstrzygnięciami, natomiast wskazane w materiale dowodowym obiekty budowlane ziemne nie wymagały uzyskania decyzji pozwolenie na budowę bądź zgłoszenia zamiaru realizacji organowi administracji architektoniczno - budowanej.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej:WINB) w decyzji z dnia 22 grudnia 2022 r. podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Organ przypomniał, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 28 października 2020 r. organ I instancji ustalił, że na terenie ww. działek zlokalizowane są:
1) budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem dwustanowiskowym oraz budynek gościnno-gospodarczy zrealizowane w oparciu o decyzję - pozwolenie na budowę z 11 października 2012 r. Wobec tych budynków została wydana decyzja z 12 stycznia 2016 r. m.in. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i decyzja z 19 stycznia 2021 r. o pozwoleniu na użytkowanie,
2) dwie wiaty konstrukcji drewnianej o wymiarach 4,94m x 5,82m oraz 4,97m x 5,82 m, zrealizowane w 2019 r. Wiaty były przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia w decyzji PINB w Kartuzach z 18 marca 2021 r. i decyzji organu odwoławczego z maja 2021 r.,
3) parterowy budynek konstrukcji drewnianej pełniący funkcję wędzarni o wymiarach 4,39m x 4,83m zrealizowany w 2020 r. Budynek był przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia w decyzji PINB z 10 maja 2022 r.,
4) parterowy budynek o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję gospodarczą o wymiarach 2,20 m x 1,9 m, zrealizowany w 2020 r. Budynek był przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia w decyzji PINB w Kartuzach z 10 maja 2022 r. i decyzji organu odwoławczego z 12 grudnia 2022 r.,
5) konstrukcja oporowa wykonana z kamieni naturalnych na trzech odcinkach o długości 16,9m + 20,7m + 37m oraz wysokości wynoszącej w najwyższym punkcie 1,8m i 1,9m oraz od 1,0 do 1,40m, zrealizowana na przełomie lat 2019/2020. Obiekt jest przedmiotem oddzielnego postępowania i odrębnych rozstrzygnięć - tj. postanowienie PINB z 24 stycznia 2022 r., postanowienie organu odwoławczego z 29 marca 2022 r. oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 12 października 2022 r.,
6) ogrodzenie działki od strony działek nr [...]-[...] wykonane z paneli betonowych na odcinkach o długości 18,55m + 37m + 20,7m + 16,9m o wysokości przekraczającej 2,2m, zrealizowane na przełomie lat 2019/2020. Ogrodzenie było przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia w decyzji PINB w Kartuzach z 31 maja 2022 r., decyzja organu odwoławczego z 29 lipca 2022 r., postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 789/22.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu są "budowle ziemne" (według zawiadomienia z 2019 r.), "obiekty budowlane ziemne" (według zaskarżonej decyzji z 31 maja 2022 r.) na terenie działki nr [...] i nr [...] w B. Dwa "wały ziemne", które powstały "pod" budynek gospodarczo-gościnny i budynek mieszkalny są związane ze sprawą zagospodarowania terenu działki, która była przedmiotem oceny na etapie decyzji z 12 stycznia 2016 r. i następnie decyzji z 19 stycznia 2021 r. (dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym i budynku gościnno-gospodarczego).
Na podstawie dokumentacji załączonej do akt organu I instancji oraz dokumentacji fotograficznej załączonej przez strony do odwołania organ odwoławczy doszedł do wniosku, że powyższe roboty nie skutkowały powstaniem samodzielnych, istniejących w kategoriach obiektywnych "budowli ziemnych" jako całości techniczno-użytkowych, które mogłyby być przedmiotem ewentualnych decyzji nakazowych w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane, w tym art. 50 i 51 tej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając skargę M. B. i M. G. wyrokiem z 13 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 203/23 uchylił powyższą decyzję wskazując, że organy nadzoru budowlanego orzekały w oparciu o niejako "historyczny" stan sprawy, bowiem w oparciu o protokół oględzin z 28 października 2020 r. Po tej dacie skarżący przedłożyli np. mapy rzędnych terenu, do których organy nadzoru się nie odniosły, w związku z czym nie ustaliły rzetelnie stanu faktycznego. W ramach niniejszego postępowania konieczne jest ustalenie po pierwsze, jakie były rzędne terenu działek nr [...] i [...] przed realizacją inwestycji na nich, po drugie jakie są rzędne terenu obecnie w poszczególnych częściach terenu. Należy ustalić też, czy doszło do nawiezienia i nasypania ziemi oraz, czy doszło do powstania obiektu budowlanego w postaci nasypu ziemnego.
Sąd, odnosząc się do zakresu koniecznych ustaleń faktycznych podkreślił, że należy odróżnić ustalenia faktyczne co do robót (czynności), które faktycznie zostały wykonane na działkach nr [...] i [...] od ich kwalifikacji z perspektywy przepisów prawa budowlanego.
W odniesieniu do podniesienia terenu poprzez nawiezienie gruntu Sąd stwierdził, że odróżnić należy nawiezienie ziemi pod wzniesione następnie budynki, co do których realizacji organ przeprowadził już postępowanie, od podniesienia terenu powstałego w wyniku podniesienia rzędnej terenu nasypów. Nasyp ziemny może być uznany za obiekt budowlany jedynie wtedy, gdy spełnia definicję obiektu - ma charakter kubaturowy, jest widoczny. W analizowanej sprawie doszło prawdopodobnie zarówno do niwelacji nierówności na działkach, jak i do nasypania wału. Dlatego istotne będzie ustalenie rzędnych terenu, co pozwoli na obiektywne ustalenie, czy i w jakim zakresie grunt pozostający poza wzniesionymi budynkami i obiektami został podniesiony poprzez nawiezienie materiału ziemnego.
Sąd podkreślił, że w przeprowadzonym ponownie postępowaniu należy dokonać oględzin celem ustalenia aktualnych rzędnych terenu, powinny też zostać dołączone do akt sprawy mapy sprzed wzniesienia obiektów na działkach nr [...] i [...], projekt zagospodarowania terenu dołączony do kolejno wydawanych pozwoleń budowlanych celem weryfikacji, czy te pozwolenia obejmowały podniesienie terenu i o ile. We wnioskach organów powinna zostać zawarta ocena, czy miało miejsce wykonanie robót budowlanych w postaci nasypania gruntu, czy miało to miejsce samowolnie, ewentualnie o ile i w jakiej części działek poziom gruntu został podniesiony. Organy powinny skupić się wyłącznie na przedmiocie sprawy, tj. na procesie powstania obecnego ukształtowania terenu przedmiotowych działek.
Sąd wyjaśnił też, że w nie ma kompetencji do oceny decyzji z 12 stycznia 2016 r., zatem nie może stwierdzić jej nieważności. Niniejsza sprawa dotyczy tylko i wyłącznie kwestii, czy powstały w wyniku działania inwestorki budowle ziemne oraz czy podlegają one reglamentacji Prawa budowlanego.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z 7 lutego 2025 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z 31 maja 2022 r. Organ wskazał, że w dniu 16 maja 2024 r., w obecności B. L. i jej pełnomocnika przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach przeprowadzili oględziny w sprawie "budowli ziemnych" na terenie działek nr [...] i [...] w B., w celu uzupełnienia materiału dowodowego w toku ponownego postępowania odwoławczego i ustalili:
rzędne terenu zatwierdzone projektem zagospodarowania działki - decyzją PINB w Kartuzach z dnia 12 stycznia 2016 r. - są takie same, jak te, które są w aktualnym stanie, z wyjątkiem dotyczącym terenu działki w sąsiedztwie rzeki S., gdzie teren ostatniej półki kaskadowej został wyrównany - podniesiony o około 1 m,
nie stwierdzono samowolnej budowy budowli ziemnych,
nawiezienie i nasypanie ziemi nie stanowi powstania obiektu budowlanego w postaci nasypu ziemnego,
nie stwierdzono naruszenia warunków technicznych - teren biologicznie czynny (dot. § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225, zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione),
na tym terenie usytuowana jest konstrukcja oporowa, która była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego,
analizując mapy stwierdzono, że wysokość rzędnych terenu działki nr [...] w B. pomiędzy "górną" częścią a odcinkiem w sąsiedztwie rzeki S. wynosi ponad 14 m,
stwierdzono, że wszczęte odrębne postępowanie nr PINB.5170.202.22.2024.ZS jest tożsame z postępowaniem administracyjnym nr PINB.5170.154.21.2024.ZSz,
nie stwierdzono, aby "obecnie wykonany został od dnia prowadzonego postępowania nr PINB.5170.154.21.2024.ZSz dodatkowy nasyp ziemny",
w dolnej części kaskady wprawdzie doszło do nasypania ziemi oraz niwelacji (wyrównania) terenu, jednak nie stwierdzono wykonania obiektu budowlanego ziemnego wymagającego zezwolenia Starosty Kartuskiego,
zagospodarowanie działki zostało zatwierdzone decyzją PINB w Kartuzach z 2016 r. i jest tożsame ze stanem istniejącym, poza "dolną" półką, jednak prace te dotyczące usypania ziemi i niwelacji celem wyrównania terenu działki, w ocenie przedstawicieli PINB w Kartuzach, nie stanowiły robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej.
Organ odwoławczy stwierdził, że po zapoznaniu się z uzupełnionymi aktami sprawy, w tym o ustalenia oględzin w dniu 16 maja 2024 r., oraz mając na uwadze wskazania w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 203/23, stanowisko przedstawione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach w decyzji z dnia 31 maja 2022 r. należy uznać za prawidłowe.
Organ wskazał, że decyzja z dnia 12 stycznia 2016 r. m.in. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny zagospodarowania terenu działki dotyczący budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym i budynku gościnno-gospodarczego na działce nr [...] w B. była przedmiotem postępowania w trybie wznowieniowym. W wyniku tego postępowania, po rozpatrzeniu odwołania od wydanej przez organ I instancji w trybie wznowieniowym decyzji z dnia 30 listopada 2021 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 lutego 2022 r. uchylił tę decyzję w całości i stwierdził wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach decyzji z dnia 12 stycznia 2016 r. z naruszeniem prawa z uwagi na brak udziału wszystkich stron w postępowaniu. Na taki sposób rozstrzygnięcia sprawy po wznowieniu postępowania miał fakt upływ pięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji.
Wniosek stron o przywrócenie terminu do złożenia skargi na decyzję z dnia 4 lutego 2022 r. był przedmiotem oceny w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 591/22 i następnie postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt II OZ 692/22 (termin nie został przywrócony, decyzja pozostaje w obiegu prawnym). Powyższe decyzje rozstrzygają sprawę zagospodarowania terenu działki nr [...] w B. w związku z postępowaniem wobec stwierdzonych istotnych odstępstw od decyzji - pozwolenia na budowę z dnia 11 października 2012 r. wydanej przez Starostę Kartuskiego. Decyzja z dnia 12 stycznia 2016 r. i następnie wydana w trybie wznowieniowym decyzja z dnia 19 stycznia 2021 r. dotyczyły m.in. kwestii zagospodarowania terenu działki nr [...] w związku z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym i budynku gościnno-gospodarczego w związku ze stwierdzonymi istotnymi odstępstwami polegającymi m.in. na zmianie dotyczącej wysokości posadowienia budynków.
Organ stanął na stanowisku, że roboty/prace związane z usypaniem gruntu na terenie działki, nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a ponadto nie są kwalifikowane jako "roboty budowlane". Ponadto w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 203/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że co prawda nasyp ziemny może być uznany za obiekt budowlany, ale jedynie wtedy, gdy spełnia definicję obiektu - ma charakter kubaturowy, jest widoczny. Zdaniem organu, aktualny pozostaje przedstawiony w poprzednim postępowaniu odwoławczym pogląd, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z sytuacjami dwojakiego rodzaju:
W pierwszej sytuacji "budowle ziemne", tzn. usypana/uformowana/przywieziona na teren działki ziemia są elementami poszczególnych obiektów budowlanych (budynków, wiat, ogrodzenia, murów/konstrukcji oporowych), wobec których są/były prowadzone odrębne postępowania przez organ I instancji w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane. Obiekty te albo zostały tą ziemią obsypane, albo są zlokalizowane na ziemi jako podłożu. W drugiej sytuacji - wykop i usypana/uformowana/przywieziona na teren działki ziemia stanowi ukształtowanie tego terenu. W przypadku, gdy obiekt budowlany, stanowiący przedmiot postępowania w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane został obsypany ziemią, nie ma podstaw do wydania odrębnego rozstrzygnięcia tylko wobec tak uformowanej ziemi. Ewentualny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego będzie prowadził do likwidacji także nasypanej ziemi. Natomiast ewentualna legalizacja obiektu budowlanego będzie skutkowała pozostawieniem nasypanej ziemi "na" lub "w" tym obiekcie. Podobnie należy ocenić drugi z ww. przypadków. Wynik odrębnych postępowań w trybie nadzoru budowlanego co do obiektów budowlanych takich jak budynki, wiaty, ogrodzenia, mury/konstrukcje oporowe przesądza o losie ukształtowania terenu, które miało miejsce w związku z realizacją tych inwestycji. Zgodnie z przepisami art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane ten tryb postępowania dotyczy przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1.
Ustalony stan faktyczny i prawny wskazuje, że takie "roboty", "obiekty" czy też "budowle" nie występują w ścisłym znaczeniu tych pojęć. Tym samym kwestionowane przez strony "budowle ziemne" nie mogłyby być przedmiotem rozstrzygnięcia nakazowego w trybie przepisów art. 48-51 ustawy Prawo budowlane.
Organ wyjaśnił, że przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są zasadniczo prace/roboty wykonane w latach 2014-2019, przy czym 2014 r. to data pierwszego zawiadomienia w sprawie "obiektów budowlanych ziemnych" a 2019 to data zawiadomienia przez organ I instancji o wszczęciu postępowania. Wskazane przez strony dwa "wały ziemne", które powstały "pod" budynek gospodarczo-gościnny i budynek mieszkalny są związane ze sprawą zagospodarowania terenu działki, która była przedmiotem oceny na etapie decyzji z dnia 12 stycznia 2016 r. i decyzji z dnia 19 stycznia 2021 r. (udzielenie pozwolenia na użytkowanie), tzn. dwóch decyzji dotyczących budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym i budynku gościnno-gospodarczego m.in. w kwestii zmiany wysokości posadowienia tych budynków. Natomiast mur oporowy wykonany od strony działki nr [...] był przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia 4 listopada 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia 18.06.2020 r. nakazującą rozbiórkę konstrukcji oporowej na dwóch odcinkach o długości 30,3 m i 19,6 m wykonanej na działkach nr [...] i [...] od strony działki nr [...]. Zatem od strony tej działki mur oporowy o łącznej długości 49,9 m przeznaczony jest do rozbiórki. Mury oporowe, budynek gospodarczy, ogrodzenie i wiaty na terenie działki nr [...] i [...] w B., których dotyczyło zawiadomienie z 2019 r. były przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych i odrębnych rozstrzygnięć. Tym samym wynik tych postępowań rozstrzyga również kwestię zagospodarowania terenu - wykonanych prac/robót ziemnych - w celu realizacji tych inwestycji. Natomiast wskazane w odwołaniu "zakopane przewody", którymi "uchodzą ścieki do rzeki S." są przedmiotem odrębnego, prowadzonego ponownie przez organ I instancji postępowania w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 217/23.
W odniesieniu do kwestii "prawdopodobnej niwelacji nierówności" na przedmiotowych działkach, a także do "nasypania wału" organ zauważył, że według aktualnych ustaleń dokonanych przez organ I instancji (oględziny w dniu 16 maja 2024 r.), rzędne terenu zatwierdzone projektem zagospodarowania działki w 2016 r. pozostały niezmienne - poza terenem działki w sąsiedztwie rzeki S., gdzie teren ostatniej półki kaskadowej został wyrównany - podniesiony o około 1m. Porównując stan zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...] według stanu w 2016 r. (projekt zagospodarowania działki - decyzja - pozwolenie na użytkowanie) ze stanem aktualnym (na dzień 9 maja 2024 r.) stwierdzono, że zagospodarowanie to nie uległo zasadniczym zmianom w zakresie lokalizacji i powierzchni poszczególnych elementów tego zagospodarowania, a różnice pomiędzy poszczególnymi rzędnymi terenu (według stanu na 2016 r. i 2021 r. - i następnie na 2024 r.) na działce nr [...] w ramach istniejącej zabudowy i zagospodarowania wynoszą zasadniczo od kilku do kilkudziesięciu centymetrów. Niewątpliwie na przestrzeni kolejnych lat, w tym od 2016 r., stan zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...] ulegał zmianom, jednak zmiany te, w ocenie organu, nie doprowadziły do powstania, w ścisłym znaczeniu, "budowli ziemnych" jako obiektów budowlanych, wobec których zastosowanie znajdowałyby przepisy ustawy - Prawo budowlane. Zmiany w zakresie zagospodarowania i ukształtowania terenu działek były także związane z budową obiektów budowlanych, które były lub są przedmiotem oceny w trybie nadzoru budowlanego w odrębnych postępowaniach.
Sprawa dotycząca wybudowania na przełomie lat 2019/2020 konstrukcji oporowej na trzech odcinkach, a także części ogrodzenia działki nr [...] usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie konstrukcji oporowej, od strony działek sąsiednich nr [...] i [...] w B., zrealizowanego również na przełomie lat 2019/2020, była przedmiotem rozstrzygnięć w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia 24 stycznia 2022 r. (wstrzymanie prowadzenia robót), postanowieniu organu odwoławczego z dnia 29 marca 2022 r. (utrzymanie postanowienia w mocy), w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 452/22 (oddalenie skargi), decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z dnia 29 listopada 2022 r. (nakaz rozbiórki), decyzji organu odwoławczego z dnia 20 marca 2023 r. (utrzymanie tej decyzji w mocy) oraz w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 488/23 (oddalenie skargi). Postępowanie obejmowało łącznie mur oporowy i ogrodzenie ze względu na ich wzajemne posadowienie w bezpośredniej odległości i wzajemnej współpracy przy przenoszeniu obciążeń wynikających z ukształtowania terenu i było prowadzone w oparciu o przepisy art. 48 ustawy - Prawo budowlane. W toku postępowania zostało stwierdzone, że konstrukcja oporowa stanowi samodzielną budowlę, której zadaniem jest powstrzymanie poziomego parcia gruntu pochodzącego od gruntu podtrzymywanego przez tę budowlę. W ocenie organu, z uwagi na parametry działki nr [...] (od strony działek nr [...] i [...]) oraz przedmiot odrębnych postępowań, w świetle uzupełnionego materiału dowodowego nie można mówić o wykonaniu na terenie działki nr [..] oraz działki nr [...] (objętej decyzjami z 2016 r. i 2021 r.) samodzielnych, istniejących w kategoriach obiektywnych "budowli ziemnych" jako całości techniczno-użytkowych, które mogłyby być przedmiotem ewentualnych decyzji nakazowych w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane, w tym art. 50 i 51 tej ustawy. Działka nr [...] stanowi wąski pas terenu od strony działek nr [...] i [...], który to teren został zajęty przez mury oporowe i panele betonowe obsypane (wypełnione) ziemią, będące przedmiotem odrębnych rozstrzygnięć w trybie nadzoru budowlanego.
Zdaniem organu, "budowle ziemne", tzn. usypana/uformowana/przywieziona na teren przedmiotowych działek ziemia są elementami poszczególnych obiektów budowlanych (w tym ogrodzenia, murów/konstrukcji oporowych), wobec których są/były prowadzone odrębne postępowania w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane, przy czym usypana/uformowana/przywieziona na przedmiotowe działki ziemia stanowi ukształtowanie ich terenu i nie może zostać "wyodrębniona" jako samodzielny przedmiot postępowania celem wydania decyzji nakazowej w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane, w tym art. 50 i 51 tej ustawy.
Organ wskazał następnie, że postępowanie wznowieniowe dotyczące decyzji z dnia 12 stycznia 2016 r. zostało zakończone, a w przedmiotowej sprawie nie występowały inne podstawy do wznowienia - z urzędu - postępowania zakończonego decyzją nr PINB/70035/230/14/2016/ZSz z dnia 12 stycznia 2016 r. Natomiast kwestie roszczeń z tytułu naruszeń prawa własności i działań zakłócających korzystanie znieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 Kodeksu cywilnego), należą do właściwości sądów powszechnych na drodze postępowania cywilnego.
W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie występowały też przesłanki, o których mowa w art. 24 i art. 25 Kodeksu postępowania administracyjnego zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i na etapie postępowania odwoławczego.
M. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 7 lutego 2025 r. wskazując, że 7 października 2024 r. PINB w Kartuzach wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie pomimo tego, że w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. II SA/Gd 203/23 nie uchylono decyzji PINB w Kartuzach, a jedynie decyzję WINB w Gdańsku, zarzucił organom obu instancji:
udział pracowników PINB w Kartuzach Z. S. oraz K. N., jak również pracownika WINB w Gdańsku pana o inicjałach oraz inspektora G. S. w trzeciej już iteracji postępowania administracyjnego dotyczącego budowy budowli ziemnych, tj. naruszenia art. 24 §1 pkt 5 k.p.a,
bezzasadne przyjęcie, że przedmiotowe budowle ziemne, o których wspominają PINB w Kartuzach oraz WINB w Gdańsku, miałyby być kiedykolwiek zalegalizowane jakąkolwiek wcześniej wydaną decyzją administracyjną,
naruszenie art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie,
naruszenie art. 7, 77 i 107 §3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz jego dowolnej ocenie, w szczególności:
braku szczegółowego opisu zmian rzędnych wysokościowych terenu działek nr [...] i [...] dokonanych przez inwestora, jak również brak opisu innych wymiarów przedmiotowych budowli ziemnych,
braku szczegółowego opisu każdej z wzniesionych budowli ziemnych oddzielnie,
braku informacji o wzniesieniu 3 budynków, w tym 2 mieszkalnych, na zbudowanych budowlach ziemnych,
braku informacji o budowie parkingów na wzniesionych budowlach ziemnych.
braku informacji o powstaniu aż 3 samowolnie wzniesionych murów oporowych o dł. blisko 200 m okalających wzniesione budowle ziemne,
braku opisu informacji o ujawnianych przez geodetów wartościach różnic rzędnych wysokościowych w kolejnych latach prowadzenia inwestycji budowy budowli ziemnych, również w porównaniu do rzędnych wysokościowych zatwierdzonych w decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy dla działki nr [...] (podzielonej na działki o nr [...] i [...]) z dnia 16 maja 2012 r.,
zupełnie dowolnym uznaniu, iż wybudowane w latach 2012-2020 budowle ziemne pod budowę 3 budynków, w tym 2 mieszkalnych, parkingów na samochody oraz samowolnie zbudowanych murów oporowych o dł. sięgającej blisko 200 m i okalających wzniesione budowle ziemne, są tożsame z tzw. zagospodarowaniem terenu i nie stanowią budowli ziemnych,
naruszenie art. 145 §1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 145 §2 i §3 poprzez jego niezastosowanie,
naruszenie art. 388 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie,
wydanie decyzji o braku rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy nie zachodzą żadne przesłanki do wydania decyzji o takiej treści.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o:
uchylenie decyzji z dnia 22 grudnia 2022 r. nr WOP.7721.117.2025.KK w całości,
uchylenie decyzji z dnia 31 maja 2022 r. nr PINB.5170.154.21.2022/ZSz w całości,
orzeczenie o rażącym naruszeniu prawa przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach oraz przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku,
orzeczenie o nieważności decyzji z dnia 12 stycznia 2016 r. nr PINB/70035/230/14/2016/ZSz i uchylenie jej w całości,
wyznaczenie innych inspektoratów powiatowego i wojewódzkiego do prowadzenia sprawy,
szczegółowe zewidencjonowanie wybudowanych budowli ziemnych, pomierzenie ich oraz osadzenie na aktualnych mapach wysokościowych,
nakazanie przyspieszenia postępowania z uwagi na bardzo duży upływ czasu od dnia rozpoczęcia budowy budowli ziemnych oraz sporą ilość powstałych kolejnych samowoli budowlanych w postaci murów oporowych i innych, bezpośrednio związanych z budową budowli ziemnych, jak również z uwagi na fakt wyjątkowo długo prowadzonego postępowania administracyjnego w istotnej sprawie,
W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że w dniu 16 stycznia 2024 r. PINB w Kartuzach wydał postanowienie o odmowie wyłączenia organu nadzoru budowlanego w Kartuzach ze sprawy. Postanowienie opracował Z. S. i podpisał się pod nim inspektor K.N. Jednak pomimo tego, że Z. S. z PINB w Kartuzach, K. N. z PINB w Kartuzach, KK z WINB w Gdańsku oraz G. S. z WINB w Gdańsku brali udział w postępowaniu, w którym na skutek wyroku WSA w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. II SA/Gd 203/23 uchylono decyzję WINB w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2022 r., to pracownicy ci nie wyłączyli się z postępowania. O ile w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2023 r. nie uchylono decyzji PINB w Kartuzach, a jedynie decyzję WINB w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2022 r., to jednak w dniu 16 kwietnia 2024 r. WINB w Gdańsku skierował pismo do PINB w Kartuzach, pod którym inspektor G. S. podpisał się, z żądaniem uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. W dniu 21 marca 2024 r. miała się odbyć kontrola PINB w Kartuzach, w której na pewno wziął udział Z. S., przy czym pod zawiadomieniem o kontroli podpisał się K. N. Następnie, w dniu 7 października 2024 r. PINB w Kartuzach wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie pomimo tego, że w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. II SA/Gd 203/23 nie uchylono decyzji PINB w Kartuzach, a jedynie decyzję WINB w Gdańsku. Z. S. oraz K. N. brali udział w postępowaniu i wydaniu decyzji w sprawie, w której już wydano decyzję. W konsekwencji zdaniem skarżącego organy naruszyły art. 24 §1 pkt 5 k.p.a.
Skarżący stwierdził następnie, że na terenie działek numer [...] i [...] powstały budowle ziemne o wysokości od 2-4 m, szerokości (linia płn.-płd.) około 50 m każda, długości (linia wsch.-zach.) po około 50 m każda. Zabezpieczone są murami oporowymi zbudowanymi na granicach działek, a ich kubatura jest co najmniej 10-krotnie większa niż kubatura zbudowanych na nich budynków. Zabezpieczone są murami oporowymi zbudowanymi na granicach działek, mury otaczają te budowle ziemne z 3 stron. W sprawie budowy budowli ziemnych na terenie działek o nr [...] i [...] nigdy wcześniej nie wydano żadnej decyzji, która miałaby je legalizować. Wspominana przez PINB w Kartuzach decyzja z dnia 12 stycznia 2016 r. nie ma żadnego związku z budową budowli ziemnych. To, że PINB w Kartuzach zalegalizował zagospodarowanie terenu na terenie działki nr [...] nie zmienia faktu, iż oddzielnie powstały na terenie działek nr [...] i [...] budowle ziemne. To zupełnie inne budowle, znajdują się pod budynkami, parkingami, wiatami, drogą. Natomiast zagospodarowanie terenu obejmuje schodki, obrzeża, utwardzenie terenu, nieznaczne uformowanie terenu wokół tych budowli, zagospodarowanie terenu nie obejmuje natomiast budowy budowli ziemnych pod budynkami i wiatami. Skarżący podkreślili, że budowle ziemne powstały nie tylko na działce nr [...], ale też na działce nr [...], o czym PINB w Kartuzach milczy, tej działki decyzja wydana w dniu 12 stycznia 2016 r. nie dotyczy.
W dalszej części skargi wskazano, że PINB w Kartuzach w decyzji z dnia 7 października 2024 r. napisał, że rzeczywiście podniesiono bardzo duży teren o 1m wysokości, w pobliżu rzeki S. A zatem zbudowano kolejny prostopadłościan z mas ziemnych, na którym jest fragment drogi i schody, które łączą ten teren z terenem położonym wyżej (teren podniesiony o 2 m z terenem podniesionym o 4 m). Znajduje się tam też wiata, instalacje ściekowe, którymi ścieki z terenu działek o nr [...]-[...] płyną do rzeki S., a teren ten objęty jest decyzją o warunkach zabudowy pod budynki. Nie jest to więc zwykły trawnik, jak twierdzi PINB w Kartuzach.
Skarżący zwrócili uwagę na to, że w wyroku z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 203/23 nakazano PINB, by dokładnie opisał zmiany rzędnych wysokościowych posługując się mapami z decyzji o warunkach zabudowy (rzędne oryginalne, naturalne) oraz mapą aktualną, jednak organ tego zalecenia nie wykonał.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację i wskazując, że odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach nr PINB.5170.202.22.2024.ZS z dnia 7 października 2024 r. będzie przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym rozstrzygnięciu. Z uwagi na złożenie skargi na decyzję nr WOP.7721.117.2022.KK z dnia 7 lutego 2025 r., WINB postanowieniem nr WOP.7721.248.2024.KK z dnia 15 kwietnia 2025 r. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach nr PINB.5170.202.22.2024.ZS z dnia 7 października 2024 r. do czasu zakończenia - prawomocnym rozstrzygnięciem - postępowania sądowo-administracyjnego wobec decyzji nr WOP.7721.117.2022.KK z dnia 7 lutego 2025 r. Wyjaśniono też m.in., że skoro w uzasadnieniu decyzji nr WOP.7721.117.2022.KK z dnia 7 lutego 2025 r. znajduje się nawiązanie do faktu otrzymania odwołania od decyzji nr PINB.5170.202.22.2024.ZS z dnia 7 października 2024 r., załączonych do tego odwołania zdjęć dotyczących odrębnych, rozstrzygniętych postępowań administracyjnych w przedmiocie konstrukcji oporowych z kamienia polnego oraz prefabrykowanych elementów żelbetowych, jak również do stanowiska przedstawionego przez organ I instancji w piśmie nr PINB.5170.202.22.2024.ZS z dnia 18 listopada 2024 r. (przekazującym ww. odwołanie), Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowił przekazać do Sądu także akta organu I instancji dotyczące tej odrębnej sprawy, aby umożliwić Sądowi ocenę w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w toku tych dwóch spraw. Wskazane w odwołaniu "zakopane przewody", którymi "uchodzą ścieki do rzeki S." są przedmiotem odrębnego, prowadzonego ponownie przez organ I instancji postępowania nr PINB.5170.36.2022.ZS (w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 217/23).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że decyzja ta narusza prawo w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia. Skarga okazała się zatem uzasadniona, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Nie był uzasadniony zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) – zwanej dalej k.p.a. Naruszenia tego przepisu skarżący upatruje w tym, że pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Kartuzach Z. S. i K. N. jak też pracownik Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Gdańsku G. S. brali udział w ponownym postępowaniu prowadzonym po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 203/23, którym uchylono poprzednio wydaną w tej sprawie decyzję z dnia 22 grudnia 2022 r. nr WOP.7721.117.2022.KK. Wbrew stanowisku strony skarżącej, powyższy wyrok nie stanowił podstawy dla wyłączenia się wskazanych pracowników od udziału w sprawie na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten wyłącza od orzekania w sprawie polegającej na kontroli decyzji administracyjnej osobę, która w przeszłości wydała tę zaskarżoną pozostającą w obrocie prawnym decyzję, będącą obecnie przedmiotem kontroli. Zatem przepis ten przesłankę wyłączenia pracownika organu wiąże bezpośrednio z wniesieniem środka zaskarżenia, co oznacza, że osoba wydająca decyzję w pierwszej instancji nie może rozpoznać środka zaskarżenia od decyzji, w której wydaniu brała udział. Powyższa reguła nie odnosi się jednak do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego. Nie ma więc podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji (tak np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2021 r. I OSK 905/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 29 marca 2023 r. II SA/Go 22/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 29 czerwca 2023 r. II SA/Lu 383/23).
Przechodząc dalej w pierwszej kolejności dla porządku przypomnieć należy, że zgodnie z przepisem art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (ustawa Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy (tj. przed dniem 19 września 2020 r.), przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Skoro przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w 2019 r., zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 19 września 2020 r. Przepisy ustawy Prawo budowlane przywoływane są w niniejszym uzasadnieniu według publikatora Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, o ile nie zostanie wskazane inaczej.
W skardze podniesiono, że "na terenie działek numer [...] i [...] powstały budowle ziemne o wysokości od 2-4 m, szerokości (linia płn.-płd.) około 50 m każda, długości (linia wsch.-zach.) po około 50 m każda. Zabezpieczone są murami oporowymi zbudowanymi na granicach działek, a ich kubatura jest co najmniej 10-krotnie większa niż kubatura zbudowanych na nich budynków. Zabezpieczone są murami oporowymi zbudowanymi na granicach działek, mury otaczają te budowle ziemne z 3 stron. W sprawie budowy budowli ziemnych na terenie działek o nr [...] i [...] nigdy wcześniej nie wydano żadnej decyzji, która miałaby je legalizować. Wspominana przez PINB w Kartuzach decyzja z dnia 12 stycznia 2016 r. nie ma żadnego związku z budową budowli ziemnych. To, że PINB w Kartuzach zalegalizował zagospodarowanie terenu na terenie działki nr [...] nie zmienia faktu, iż oddzielnie powstały na terenie działek nr [...] i [...] budowle ziemne. To zupełnie inne budowle, znajdują się pod budynkami, parkingami, wiatami, drogą. Natomiast zagospodarowanie terenu obejmuje schodki, obrzeża, utwardzenie terenu, nieznaczne uformowanie terenu wokół tych budowli, zagospodarowanie terenu nie obejmuje natomiast budowy budowli ziemnych pod budynkami i wiatami. Skarżący podkreślili, że budowle ziemne powstały nie tylko na działce nr [...], ale też na działce nr [...], o czym PINB w Kartuzach milczy, tej działki decyzja wydana w dniu 12 stycznia 2016 r. nie dotyczy."
Z powyższego fragmentu skargi wynika, że zdaniem skarżącego, na terenie działek [...] i [...] powstały budowle ziemne, które są odrębnymi obiektami budowlanymi i na których powierzchni zbudowano inne obiekty budowlane (budynki, parkingi, wiaty, drogi). W ocenie zatem skarżącego decyzja z dnia 12 stycznia 2016 r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny zagospodarowania terenu działki dotyczący budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym i budynku gościnno -gospodarczego na działce nr [...] w B. nie ma żadnego znaczenia dla oceny legalności budowy owych budowli ziemnych, gdyż zagospodarowanie terenu objęte ww. decyzją obejmuje schodki, obrzeża, utwardzenie terenu, nieznaczne uformowanie terenu wokół tych budowli, nie obejmuje natomiast budowy budowli ziemnych pod budynkami i wiatami.
Ze stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić.
Ustawa prawo budowlane przewiduje możliwość uznania prac niwelacyjnych, wyrównywania bądź podwyższeniu poziomu gruntu za roboty budowlane w rozumieniu tej ustawy w dwóch wypadkach. Po pierwsze wówczas, gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy określonego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Po drugie, w sytuacji, gdy zmierzają do powstania budowli ziemnej. Dla możliwości zastosowania przepisów Prawa budowlanego kluczową kwestią jest ustalenie, czy czynności polegające na naniesieniu ziemi w celu wyrównania terenu lub jego podwyższenia są etapem przygotowanym do realizacji innego obiektu budowlanego, czy też mogą zostać zakwalifikowane jako wykonanie budowli ziemnej.
Odnośnie do pierwszego przypadku, w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pracami przygotowawczymi są między innymi wytyczenia geodezyjne obiektu w terenie oraz wykonanie niwelacji terenu. Niwelacja terenu polega na wyznaczeniu wysokości punktów terenu nad umownym poziomem odniesienia na podstawie ustalenia różnic wysokości poszczególnych punktów. Trzeba przy tym wskazać, że prace te muszą stanowić niejako bazę do wzniesienia jakiegoś obiektu budowlanego i są z tym celem nieodłącznie związane. Nadto, w stanie prawnym obowiązującym zarówno w 2012 r. (kiedy sporządzany był projekt budowlany) jak i obecnie, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego (art. 33 ust. 1), a projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki obejmujący m.in. charakterystyczne elementy, wymiary, rzędne i wzajemne odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.
W odniesieniu do drugiego przypadku, w braku definicji legalnej dla budowli ziemnej, należy odnieść się do ukształtowanego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych. Zgodnie z utrwaloną judykaturą, budowla ziemna to budowla, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Budowla ziemna musi mieć jednak charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych. Dokonując kwalifikacji wykonanego obiektu jako budowli należy ocenić nakład pracy potrzebny do wykonania obiektu, trwałość wykonanych prac i jego użyteczność (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 4 marca 2015 roku w sprawie II SAB/Gd 6/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2014 roku w sprawie II OSK 2320/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 marca 2013 roku w sprawie II SA/Kr 95/13). Do budowli ziemnych zaliczyć można nasypy formowane pod drogi, wały przeciwpowodziowe czy też kopce.
Nie można zatem zgodzić się ze skarżącym, że w sytuacji budowy na działce [..] budynku mieszkalnego na podwyższonym terenie, mamy do czynienia z dwoma obiektami budowlanymi: budowlą ziemną i budynkiem. Przesunięcie mas ziemnych mające na celu przygotowanie terenu pod budowę budynku nie stanowi budowy odrębnego obiektu budowlanego w postaci budowli ziemnej ale prace przygotowawcze w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Dlatego też projekt zagospodarowania terenu dla realizowanej na działce [...] (po podziale działki [...] i [...]) inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym z wewnętrznymi instalacjami oraz budynku gościnno-gospodarczego i budowę instalacji gazu dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem dwustanowiskowym oraz dwóch szczelnych zbiorników na ścieki sanitarne – miał zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy.
W taki też sposób kwestia ta została rozstrzygnięta przez tutejszy Sąd w wydanym w tej sprawie wyroku z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn.. akt II SA/Gd 203/23, w sposób wiążący na dalszych etapach postępowania, co wynika z art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.
We wskazanym wyżej wyroku Sąd przesądził w sposób wiążący po pierwsze to, w jaki sposób należy rozumieć pojęcie budowli ziemnych oraz po drugie, jakich ustaleń należy dokonać w ponownie prowadzonym postępowaniu. Sąd wskazał zatem, że cyt. "Skupiając się na samym podniesieniu terenu poprzez nawiezienie gruntu to odróżnić dalej należy owo nawiezienie pod wzniesione następnie budynki, co do których realizacji organ przeprowadził już postępowanie od powstałych w wyniku podniesienia rzędnej terenu nasypów. (...) nasyp ziemny może być uznany za obiekt budowlany, ale jedynie wtedy, gdy spełnia definicję obiektu - ma charakter kubaturowy, jest widoczny. W analizowanej sprawie doszło prawdopodobnie zarówno do niwelacji nierówności na działkach, jak także do nasypania wału, jak twierdzą skarżący. Jednak z braku należytego postępowania dowodowego Sąd pozbawiony jest możliwości oceny tych twierdzeń. Istotne i wysoce miarodajne w sprawie będzie z pewnością ustalenie wspomnianych już rzędnych terenu, które to ustalenia pozwoliłyby na obiektywne ustalenie czy istotnie i w jakim zakresie grunt pozostający poza wzniesionymi budynkami i obiektami został podniesiony poprzez nawiezienie materiału ziemnego." Dalej Sąd wskazał, że "Z pewnością z przeprowadzonym ponownie postępowaniu winne zostać zrealizowane oględziny celem ustalenia aktualnych rzędnych terenu, winny zostać dołączone do akt sprawy mapy sprzed wzniesienia obiektów na działkach o nr [...] i [...], projekt zagospodarowania terenu dołączony do kolejno wydawanych pozwoleń budowlanych celem weryfikacji czy owe pozwolenia obejmowały podniesienie terenu i o ile. We wnioskach organów winna zostać zawarta ocena czy miało miejsce wykonanie robót budowlanych w postaci nasypania gruntu, czy miało to miejsce samowolnie, ewentualnie o ile i w jakiej części działek poziom gruntu został podniesiony i końcowym efektem będzie dopiero właściwe rozstrzygnięcie. W całości postepowania organy winny skupić się wyłącznie na przedmiocie sprawy tj. na procesie powstania obecnego ukształtowania terenu przedmiotowych działek."
Prawidłowo zatem organy w ponownie prowadzonym postępowaniu uznały, że zmiany w zakresie zagospodarowania i ukształtowania terenu działek związane z budową obiektów budowlanych, które były lub są przedmiotem oceny w trybie nadzoru budowlanego w odrębnych postępowaniach, nie stanowią odrębnych obiektów budowlanych w postaci budowli ziemnych. Dotyczy to zarówno zmian zagospodarowania terenu, w tym zmiany rzędnych, związanych z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją PINB w Kartuzach z dnia 12 stycznia 2016 r. nr PINB/70035/230/14/2016/ZSz, jak i zmian zagospodarowania terenu na działkach [...] i [...] związanych z budową konstrukcji oporowych (murów oporowych), które to konstrukcje były przedmiotem odrębnych postępowań.
Mimo przyjęcia przez organy nadzoru budowlanego prawidłowych założeń opartych na przepisach prawa materialnego, organowi odwoławczemu należy jednak zarzucić brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy w zakresie wskazanym w wyroku tutejszego Sądu z dnia 13 grudnia 2023 r. W wyroku tym wskazano na konieczność dołączenia do akt projektu zagospodarowania terenu dołączanego do kolejno wydawanych pozwoleń na budowę jak również ustalenie aktualnych rzędnych terenu celem weryfikacji czy owe pozwolenia obejmowały podniesienie terenu i o ile. Organ odwoławczy w wydanej decyzji powołał się na protokół oględzin przeprowadzonych przez przedstawicieli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach w dniu 16 maja 2024 r., w którym to protokole znalazło się stwierdzenie, że rzędne terenu zatwierdzone projektem zagospodarowania działki – decyzja PINB w Kartuzach z dnia 12 stycznia 2016 r. są te same, które są w aktualnym stanie (...) (str. 5 decyzji WINB). Na str. 6 decyzji WINB wskazał natomiast, że wraz z aktami I instancji została mu przekazana dokumentacja obejmująca pozwolenie na budowę z 2012 r. i decyzji – pozwolenia na użytkowanie z 2021 r. Organ odwoławczy wśród przekazanych mu akt nie wymienił natomiast dokumentacji, w tym projektu zagospodarowania terenu, dotyczącej decyzji z dnia 12 stycznia 2016 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Również przesłane do Sądu akta administracyjne nie zawierały takiej dokumentacji, w tym w szczególności projektu zagospodarowania terenu, związanego z decyzją z dnia 12 stycznia 2016 r. (w aktach jest wyłącznie ta decyzja).
Sąd nie jest zatem w stanie skontrolować w oparciu o materiał dowodowy prawidłowości przyjętego przez organy stanowiska co do zgodności stanu faktycznego z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją z dnia 12 stycznia 2016 r.
Powyższe ustalenia prowadzą również do wniosku, że organ odwoławczy w rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy dopuścił się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. (zob. wyrok NSA z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20). Z akt sprawy wynika natomiast, że organ odwoławczy podejmując rozstrzygnięcie nie dysponował ani projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją nr PINB/70035/230/14/2016/ZSz z dnia 12 stycznia 2016 r. ani aktualnymi rzędnymi terenu, opierając się wyłącznie na zawartym w protokole oględzin z dnia 16maja 2024 r., stwierdzeniu, że "rzędne terenu zatwierdzone projektem zagospodarowania działki – decyzja PINB w Kartuzach z dnia 12 stycznia 2016 r. są te same, które są w aktualnym stanie". Organ odwoławczy dopuścił się również naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., wedle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać irozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej jak i drugiej instancji. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Powyższe uchybienie stanowiło jednocześnie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie można przyjąć, aby uzasadnienie faktyczne zawarte w uzasadnieniu decyzji odnosiło się do dowodów, na których oparte zostało rozstrzygnięcie.
Ponownie zatem rozpatrując sprawę organ odwoławczy wykona zalecenia Sądu wynikające z wyroku z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 203/23, tj. w szczególności uzupełni akta sprawy o projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony decyzją nr PINB/70035/230/14/2016/ZSz z dnia 12 stycznia 2016 r. i samodzielnie zweryfikuje treść owego projektu i porówna go z aktualnym stanem faktycznym. Dopiero wówczas będzie mógł ocenić istotne dla sprawy okoliczności. Dokonanie takiej oceny, podobnie jak ocena kwestii związanych z przemieszczeniem mas ziemnych w części działki w sąsiedztwie rzeki S. (ostatniej "półki kaskadowej"), jest niemożliwe z braku zasadniczego dowodu w sprawie, jakim jest projekt zagospodarowania terenu. Bez dowodu
Końcowo Sąd ponownie wyjaśnia, analogiczne do uzasadnienia w sprawie II SA/Gd 203/23, że w sprawie tej nie miało miejsce naruszenie art. 145 k.p.a., bowiem nie znalazł on tutaj zastosowania. Kontrolowane postępowanie toczy się w tzw. trybie zwykłym, nie wznowieniowym. Także nie znalazł w sprawie zastosowania art. 388 Prawa wodnego. Sąd nie posiada kompetencji do oceny decyzji z 12 stycznia 2016 r. zatem nie może stwierdzić jej nieważności.
Odnosząc się natomiast do wskazanej w skardze decyzji PINB z dnia 7 października 2024 r. nr PINB,5170.202.22.2024.ZS umarzającej postępowanie w sprawie budowli ziemnych usytuowanych na terenie działek nr [...] i [...] w B., gm. Ż., wyjaśnić należy, że jak wynika z tej decyzji, postępowanie to zostało umorzone, gdyż było drugim postępowaniem dotyczącym tej samej sprawy. Decyzja ta nie ma żadnego wpływu na bieg niniejszej sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi.