II SA/GD 242/25

II SA/Gd 242/25 - Postanowienie WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-07-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Krzysztof Kaszubowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 6 i par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2025 r. sprawy ze skargi K. K. K. na uchwałę nr XLI/376/2009 Rady Gminy Szemud z dnia 10 listopada 2009 r. w sprawie zmiany uchwały Nr LVI/465/2006 Rady Gminy Szemud z dnia 25 października 2006 r. dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi Bedargowo, Bojano, Częstkowo, Dobrzewino, Donimierz, Głazica, Jeleńska Huta, Kamień, Kieleńska Huta, Kielno, Koleczkowo, Kowalewo, Leśno, Łebieńska Huta, Łebno, Przetoczyno, Rębiska, Szemud, Szemudzka Huta, Warzno, Zęblewo gmina Szemud postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącej K. K. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
K. K. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uchwałę Rady Gminy Szemud (dalej jako: "Rada", "organ") z dnia 10 listopada 2009 r. nr XLI/376/2009 w sprawie zmiany uchwały nr LVI/465/2006 Rady Gminy Szemud z dnia 25 października 2006 r. dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi Bedargowo, Bojano, Częstkowo, Dobrzewino, Donimierz, Głazica, Jeleńska Huta, Kamień, Kieleńska Huta, Kielno, Koleczkowo, Kowalewo, Leśno, Łebieńska Huta, Łebno, Przetoczyno, Rębiska, Szemud, Szemudzka Huta. Warzno, Zęblewo gmina Szemud (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2009 r., Nr 166, poz. 3199) w części, tj. odnośnie jej § 1 pkt 4. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.") poprzez sporządzenie planu w skali 1:2000 pomimo tego, że zasadą jest sporządzenie planu w skali 1:1000 i pomimo tego, że w niniejszym przypadku nie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający sporządzenie planu w skali 1:2000. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 2 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. polegające na przekroczeniu przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, odnośnie możliwości zagospodarowania nieruchomości w przypadku wybudowania (zamiaru wybudowania) na nich domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz domu jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej (większe ograniczenia w przypadku wybudowania domu jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej). Dodatkowo podniosła zarzut naruszenia § 3 ust. 1, § 6, § 25 ust. 1 oraz § 84 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.; dalej jako: "r.z.t.p.") w zw. z § 143 r.z.t.p. poprzez takie sformułowanie 1 ust. 4 zaskrzonej uchwały, który powoduje niejasności co do intencji Rady Gminy Szemud odnośnie tego, czy ograniczenia dotyczące intensywności zabudowy tam zawarte dotyczą tylko domów jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej czy również domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj.: odnośnie jej § 1 ust. 4 w zakresie w jakim pomija ona w zapisach dotyczących intensywności zabudowy domy jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniosła ponadto o zobowiązanie organu do przedłożenia Sądowi wszystkich uchwał, uzgodnień, opinii i zgód poprzedzających wydanie zaskarżonej uchwały, a które są wymagane przepisami u.p.z.p.
Wywodząc posiadanie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały skarżąca wskazała, że jest współwłaścicielką nieruchomości – działki nr [...] obręb [...], znajdującej się na terenie 2.52.MN-2.197.MN. W sąsiedztwie działki skarżącej znajduje się m. in. działka nr [...], w odniesieniu do której inwestor uzyskał pozwolenie na budowę 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej o dwóch lokalach mieszkalnych każdy. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest ostateczna. Skarżąca wskazała, że była stroną postępowania prowadzonego przez Starostę Wejherowskiego, a następnie przez Wojewodę Pomorskiego, którego przedmiotem było wydanie pozwolenia na budowę i jest również stroną postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w sprawie zawisłej pod sygn. akt II SA/Gd 1042/24. Zdaniem skarżącej planowana w sąsiedztwie inwestycja jest prowadzona z naruszeniem przepisów uchwały, albowiem teren na którym ma powstać zamierzona zabudowa jest przewidziany pod zabudowę jednorodzinną.
Wykazując spełnienie warunku wezwania do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.; dalej jako: "u.s.g.") w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. skarżąca wskazała, że pismem doręczonym Urzędowi Gminy Szemud w dniu 3 lutego 2025 r., wezwała organ do usunięcia naruszenia. Wezwanie okazało się bezskuteczne.
Rada Gminy Szemud w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając stanowisko odnośnie odrzucenia skargi Rada w pierwszej kolejności wskazała, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały. W szczególności nie wykazała, by zaskarżona uchwała wpłynęła na jej własną, indywidualną sytuację prawną. Nie wykazała również, aby uchwała ta doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych uprawnień albo spowodowała nałożenie na nią obowiązków. Skarżąca powołuje się jedynie na konstytucyjnie chronione prawo własności nieruchomości, jednak w żaden sposób nie wyjaśnia, w jaki sposób zaskarżony akt prawny to prawo własności miałby naruszać. Rada podkreśliła jednocześnie, że skarżąca nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie organu nie spełnia wymogu ustawowego przesłanie skanu pisma drogą mailową, gdyż nie wypełnia ono z kolei formy pisemnej, która jest wprost wskazana w treści przepisu art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu obowiązującym w roku 2006). Zdaniem organu przesłanie pisma w formie elektronicznej nie jest jednoznaczne z jego wniesieniem. Z uwagi na fakt, że etap wezwania wchodzi w zakres procedury sądowoadministracyjnej, nie należy formułować pozaustawowych (a tym bardziej sprzecznych z ustawą) odstępstw od zasady, zgodnie z którą skuteczne wniesienie pisma procesowego wymaga zachowania pisemnej formy. Jej niedochowanie powinno być rozumiane jako brak pisma (wezwania) w ogóle. Organ zwrócił także uwagę, że do skargi nie dołączono dowodu doręczenia wezwania, ani nawet dowodu jego nadania za pośrednictwem operatora pocztowego bądź innego podmiotu, trudniącego się dostarczaniem przesyłek. Z tych względów, w ocenie Rady, skarga powinna zostać odrzucona. Z ostrożności procesowej, ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ uznał je za pozbawione podstaw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skargę należało odrzucić.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi sąd zobowiązany jest do ustalenia jej dopuszczalności. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") skarga podlega odrzuceniu, jeśli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Sądowa kontrola przeprowadzona w tym zakresie wykazała, że skarga jest niedopuszczalna, albowiem wnosząc skargę na uchwałę Rady Gminy Szemud z dnia 10 listopada 2009 r. skarżąca nie wyczerpała szczególnego trybu jej zaskarżenia.
Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.; dalej jako: "u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935; dalej: "ustawa nowelizująca"), która wprowadziła zmiany m. in. do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz do ustawy o samorządzie gminnym.
Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. P.p.s.a.) oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (tj. u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu jej wejścia w życie.
Z przytoczonej powyżej regulacji wynika, że dla ustalenia, jakie brzmienie przepisów art. 52 i art. 53 P.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g. należy stosować w danej sprawie, rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu.
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została podjęta przed wejściem w życie ustawy nowelizującej (w dniu 10 listopada 2009 r.), a zatem zastosowanie w sprawie znajdą przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r.
Zgodnie z art. 52 P.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu
w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (§ 3). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa (§ 4).
W myśl natomiast art. 53 § 2 P.p.s.a., w brzmieniu sprzed nowelizacji, w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Z cytowanymi wyżej przepisami korespondowało brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g., który przed nowelizacją stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa jest wyrazem jednoznacznego niezadowolenia uprawnionego podmiotu z treści danego aktu i jednocześnie bezpośrednią zapowiedzią jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Uprawniony podmiot, składając wezwanie, daje do zrozumienia organowi, aby sam podjął działania zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, bo w przypadku pozostawienia aktu w kształcie dotychczasowym, zostanie uruchomiony tryb sądowego wyeliminowania tegoż aktu z obrotu prawnego. W ten sposób jeszcze przed wszczęciem postępowania sądowego organ ma szansę ocenić zasadność żądania strony i ewentualnie podjąć własne działania zmierzające do "naprawienia" aktu niezgodnego z prawem (wyrok NSA z 10 lutego 2010 r., I FSK 1956/08; wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w powyższym przepisie, powinno bezpośrednio poprzedzać skargę do sądu i jest przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Zarówno w aktach sądowych niniejszej sprawy, jak również w aktach administracyjnych nie odnotowano wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wbrew stanowisku skarżącej nie można bowiem uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa załączonego do skargi wydruku korespondencji elektronicznej opatrzonego prezentatą Urzędu Gminy w Szemudzie, z której wynika, że korespondencja ta wpłynęła do organu w dniu 3 lutego 2025 r. Przedłożony dokument jest wydrukiem e-mailowej korespondencji prywatnej, skierowanej do A. K. i dotyczy prawidłowości potwierdzenia przyjęcia przez organ wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 29 października 2024 r. (załączonego do tej korespondencji w formie skanu). Jak wynika z treści wydruku pismo z dnia 29 października 2024 r. wniesiono mailem.
W nauce prawa i orzecznictwie przyjmuje się, że wezwanie do usunięcia naruszenia, o jakim stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., uznaje się za podanie w rozumieniu art. 63 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a." - por. T. Woś, Glosa do wyroku SN z dnia 26 czerwca 1992 r., III ARN 31/92, PiP 1995, z. 2, s. 108; E. Ochendowski, Glosa do postanowienia NSA z dnia 12 czerwca 1991 r., SA/Wr 425/91, OSP 1993, z. 1, s. 20; wyrok NSA z 12 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1406/12, postanowienie NSA z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 2479/14, postanowienie WSA w Poznaniu z 12 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 110/18, postanowienie WSA w Warszawie z 13 stycznia 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 1257/20). Stosownie do treści przepisu art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres - również w przypadku złożenia podania w postaci elektronicznej - i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 63 § 3a k.p.a. podanie wniesione na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej zawiera dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru.
W ocenie Sądu nie można uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa pisma wniesionego zwykłym mailem, którego adresatem nie jest Rada Gminy Szemud, i z treści którego nie wynika, by stanowiło ono wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnioskodawcy. Jeżeli podmiot wnoszący podanie (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa) zamierza korzystać z szeroko rozumianych środków komunikacji elektronicznej to zobowiązany jest zastosować się do treści art. 63 § 3a k.p.a. Wniesienie podania w sposób nie przewidziany w kodeksie nie wywołuje żadnych skutków prawnych.
Na marginesie należy zauważyć, że nawet gdyby przyjąć najkorzystniejszą dla strony interpretację i uznać, że stanowiące załącznik do przedłożonego wydruku pismo opatrzone datą 29 października 2024 r. stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to i tak z treści korespondencji strony wynika, że zostało ono złożone w listopadzie 2024 r. Tym samym skarga nadana w dniu 18 marca 2025 r. została wniesiona z uchybieniem 60-dniowego terminu wskazanego w przepisie 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na postawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie wpisu orzeczono jak w punkcie drugim postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.