II SA/GD 241/21

II SA/Gd 241/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-12-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Kraus
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 416/22 - Wyrok NSA z 2024-11-20
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
ART. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 568
ART. 12
Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem  COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Marek Kraus Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. C. i Ł. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Ł.C. i K.C., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 stycznia 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 listopada 2020 r., nakazującą Ł.C. rozbiórkę samowolnie wykonanego budynku letniskowego w G., gmina S.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 23 listopada 2020 r. nakazał Ł.C. rozbiórkę samowolnie wybudowanego w kwietniu 2020 r. budynku letniskowego o wymiarach zabudowy 5,65 x 13,65m z zadaszonym tarasem o wymiarach 1,2 x 13,65m i z niezadaszonym tarasem o wymiarach 4,05 x 7,85m i 5,77 x 2,7m usytuowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości G., gm. S. Organ wskazał, że trakcie oględzin przeprowadzonych 31 sierpnia 2020 r. na terenie działki nr [...] w miejscowości G., gm. S. ustalił, iż na terenie działki Ł.C. wybudował w kwietniu 2020 r. budynek letniskowy bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obiekt ten jest konstrukcji stalowej (stalowa rama) oraz drewnianej (ściany budynku i dach), parterowy, niepodpiwniczony z dachem płaskim oraz trwale związany z gruntem. Budynek letniskowy ma wymiary 5,65 m x 13,65 m (powierzchnia zabudowy wynosi 77,12 m2), zadaszony taras 1,2 m x 13,65 m, a taras niezadaszony 4,05 m x 7,85 m oraz 5,77 m x 2,7 m. Doprowadzono do niego przyłącze energetyczne i wodno-kanalizacyjne z gminnej sieci. Roboty budowlane nie zostały zakończone, do realizacji wewnątrz budynku pozostały drobne roboty wykończeniowe. Inwestorem robot budowlanych jest Ł.C..
Organ stwierdził najpierw, że inwestor powinien był uzyskać pozwolenie na budowę, gdyż budynek ma powierzchnię większą niż 35 m2. Dalej wskazano, że budynek letniskowy został wybudowany z naruszeniem postanowień obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XLVI/485/10 Rady Gminy w S. z dnia 4 listopada 2010 r., według którego teren działki nr [...] w G. oznaczony jest symbolem B.14.R - przeznaczenie terenu: tereny rolnicze. Zgodnie z planem na całym terenie dopuszcza się zagospodarowanie związane wyłącznie z rekreacyjnym wykorzystaniem terenu, tj. ścieżki piesze i rowerowe, łąki, zadaszone miejsca odpoczynku. Dla terenów oznaczonych symbolem B.14.R w planie obowiązuje zakaz lokalizacji budynków.
Organ uznał też, że zakwalifikowanie wybudowanego budynku letniskowego jako robot zrealizowanych na podstawie art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 568), która weszła w życie z dniem 31 marca 2020 r., możliwe jest jedynie, gdy inwestor niezwłocznie poinformuje odpowiedni organ administracji architektoniczno - budowlanej o zamiarze realizacji zamierzenia budowlanego, Ł.C. rozpoczął budowę przedmiotowego budynku w kwietniu 2020 r. bez wcześniejszego zgłoszenia zamiaru Staroście. Ponadto w art. 2 ust 2 tej ustawy określone zostało jasno, że przez przeciwdziałanie COVID-19 należy rozumieć wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych choroby COVID-19, a w czasie kontroli w dniu 31 sierpnia 2020 r. ustalono, że jest to typowy domek letniskowy, pełniący funkcję rekreacyjną, a inwestor nie wniósł uwag do zapisów protokołu.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie Ł.C., decyzją z 25 stycznia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 listopada 2020 r. Organ odwoławczy stwierdził, że na budowę przedmiotowego budynku, którego powierzchnia jest większa niż 35 m2, konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, a inwestor nie uzyskał takiego pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia uzasadnia wdrożenie procedury określonej w art. 48 Prawa budowlanego.
Ponadto na terenie działki obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr XLVI/485/10 Rady Gminy w S. z dnia 4 listopada 2010 r. Zgodnie z ustaleniami planu, przedmiotowa działka jest zlokalizowana na obszarze oznaczonym symbolem B.14.R, co oznacza, że jest to teren rolniczy, na którym obowiązuje zakaz lokalizacji budynków. Uniemożliwia to w ocenie organu przeprowadzenie procedury legalizacyjnej w odniesieniu do tego budynku.
Organ wskazał, że w aktach sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego znajduje się oświadczenie Ł.C. z 24 września 2020 r., z którego wynika, że budynek został wybudowany wyłącznie w celu zapobiegania rozprzestrzeniania się COVID-19. Ponadto Ł.C. w oświadczeniu wskazał dzień 15 marca 2020 r. jako moment rozpoczęcia budowy budynku i podkreślił, że zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Inwestor podkreślił również, że obowiązek poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej został wprowadzony w terminie późniejszym, już po rozpoczęciu budowy tego budynku.
W odniesieniu do oświadczenia skarżącego organ podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił datę rozpoczęcia budowy na kwiecień 2020 r. w oparciu o oświadczenie Ł.C. podczas przeprowadzonej kontroli 31 sierpnia 2020 r. Podczas tej kontroli ustalono też, że przedmiotowy budynek ma charakter letniskowy. Ł.C. protokół własnoręcznie podpisał nie wnosząc żadnych uwag do jego treści. O zmianie daty rozpoczęcia budowy oraz jego funkcji inwestor poinformował organ pierwszej instancji dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego. Wobec tego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał oświadczenie skarżącego z 24 września 2020 r. za niewiarygodne.
Ł.C. i K.C. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 stycznia 2021 r. wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 listopada 2020 r. Zarzucili przy tym organowi naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, tj.:
1.1. art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych
z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu pierwotnym, tj. na dzień 8 marca 2020 roku poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje wskazana regulacja, ale w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie nowelizacji, tj. ustawy z dnia 31 marca 2020 roku o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, podczas gdy skarżący rozpoczął budowę w miesiącu marcu 2020 roku, tj. przez wejściem w życie nowelizacji; organ błędnie bowiem uznał, że budowę obiektu budowlanego rozpoczęto w kwietniu 2020 roku;
1.2. art. 12 powyższej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka budowy obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19;
1.3. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowalne poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w związku z treścią art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji w brzmieniu obowiązującym w dniu rozpoczęcia przez skarżącego robot budowlanych, do budowy obiektów budowalnych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nie stosuje się;
1.4. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowalne poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w związku z treścią art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji w brzmieniu obowiązującym w dniu rozpoczęcia przez skarżącego robot budowlanych, do budowy obiektów budowalnych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nie stosuje się;
2. naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:
2.1. art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący, co skutkowało pozostawieniem rozbieżności w zakresie stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięciem ich na niekorzyść skarżącego;
2.2. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego pomimo naruszeń organu pierwszej instancji w przeprowadzeniu tego postępowania, co doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób wybiórczy i skutkowało nieprawidłowym rozstrzygnięciem sprawy;
2.3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez podzielenie stanowiska organu pierwszej instancji i w konsekwencji utrzymanie decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ błędnie uznał, iż budowę obiektu budowlanego rozpoczęto w miesiącu kwietniu 2020 roku i w konsekwencji zastosował ustawę covidową w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 roku o zmianie tej ustawy. Tymczasem w oświadczeniu z 24 września 2020 roku skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący wyraźnie wskazał na datę rozpoczęcia robot budowlanych, zwrócił uwagę na ten fakt również w odwołaniu z 9 grudnia 2020 roku od decyzji organu pierwszej instancji (w aktach sprawy). Skoro w toku postępowania administracyjnego pojawiły się rozbieżności co do daty rozpoczęcia robot budowlanych, a w związku z tym wątpliwości, która wersja ustawy covidowej ma zastosowanie w sprawie, to obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie, tak, aby w sposób wyczerpujący wyjaśnić wszelkie okoliczności sprawy, stosownie do art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Organ natomiast nie podjął żadnych działań w ramach postępowania dowodowego, a wątpliwości dotyczące stanu faktycznego rozstrzygnął na niekorzyść skarżącego.
Skarżący rozpoczął budowę obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 w dniu 15 marca 2020 roku, a więc przed wejściem w życie nowelizacji ustawy covidowej, nie miał zatem obowiązku niezwłocznego poinformowania o tym fakcie organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nawet gdyby założyć, że prace budowlane rozpoczęły się w miesiącu kwietniu 2020 roku, a skarżący nie poinformował organu administracji architektoniczno-budowlanej o podjęciu robot budowlanych, to organ nadal nie był uprawniony do zastosowania w sprawie Prawa budowlanego, gdyż ustawa covidowa nie przewidywała konsekwencji braku poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej o fakcie rozpoczęcia robot budowlanych w przedmiotowym trybie.
Wskazano dalej, że w związku z tym, że ustawodawca nie przewidział ustawowych możliwości oceny spełnienia przesłanki "przeciwdziałania COVID-19’’ do inwestycji realizowanych w trybie art. 12 ustawy covidowej, traktując ją w rzeczywistości jako klauzulę generalną, niezbędne jest dokonanie jej interpretacji z zastosowaniem reguł wykładni oraz ocena stanu faktycznego pod kątem jej wystąpienia w każdym indywidualnym przypadku. Biorąc pod uwagę reguły wykładni językowej, literalnie przez "przeciwdziałanie COVID-19" należy rozumieć każde zachowanie, które przeciwstawia się działaniu czy rozprzestrzenianiu się wirusa, zapobiega jego transmisji czy blokuje wystąpienie jego negatywnych następstw. Ustawodawca nie zawęził możliwości interpretacji tego pojęcia ani co do strony podmiotowej, wskazując np. że uprawnionymi z tego tytułu są wyłącznie podmioty działające w służbie publicznej, wykonujące zadania z zakresu administracji publicznej, ani co do strony przedmiotowej, przykładowo umożliwiając realizowanie w tym trybie wyłącznie inwestycji masowych. A skoro tak, pojęcie to należy rozumieć szeroko, biorąc pod uwagę cel i założenie nie tylko tej pojedynczej regulacji (art. 12 ustawy koronawirusowej), ale i całości działań, na których skoncentrowane są organy administracji w walce z pandemią.
Głównym założeniem przedmiotowej inwestycji było stworzenie warunków do przebywania w odosobnieniu w związku zaleceniami izolacji w okresie stanu epidemii wirusa COVID-19, a także zapewnienie miejsca pobytu w przypadku zarażenia wirusem bądź kontaktu z osobą zarażoną. Skarżący w toku postępowania administracyjnego wielokrotnie podkreślał, że wybudowanie wskazanego budynku miało na celu przygotowanie miejsca, w którym on sam bądź członkowie jego rodziny mogliby przebywać w czasie odosobnienia związanego z pandemią, a budynek został przystosowany do przebywania w nim przez dłuższy okres. Nie ulega wątpliwości, że tworzenie przez indywidulane osoby warunków do przebywania w odosobnieniu w związku z powszechnymi publicznymi zaleceniami samoizolacji wchodzi w zakres celu przeciwstawiania się wirusowi COVID-19. Organ administracji nie wskazał, jakie okoliczności świadczą na niekorzyść skarżącego w tym zakresie, w szczególności, z jakich powodów roboty budowlane skarżącego nie mogą zostać zakwalifikowane jako prowadzone w celu przeciwstawiania się wirusowi COVID-19. Okolicznością taką z pewnością nie jest wskazanie innego możliwego wykorzystywania ww. budynku, tj. w celach letniskowych, ponieważ nie wyklucza on korzystania z budynku w celach przeciwdziałania wirusowi CO\/ID-19. Skoro zatem inwestycja skarżącego spełnia przesłankę, o której mowa w art. 12 ustawy covidowej, skarżący nie był zobowiązany ani do zgłoszenia robot budowlanych zgodnie z art. 29 Prawa budowlanego, ani do uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 Prawa budowlanego. Organ zatem nie był uprawniony do zastosowania sankcji, o których mowa w Prawie budowlanym, ponieważ ustawa ta nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. W związku z tym również ewentualna niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie mogła zostać objęta sankcją na podstawie Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że budynek został wybudowany w kwietniu 2020 r., kiedy prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagały niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej, czego inwestor nie dokonał. Data budowy została ustalona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie oświadczenia Ł.C. złożonego do protokołu podczas oględzin przeprowadzonych 31 sierpnia 2020 r. Inwestor oświadczył również, że przedmiotowy budynek pełni funkcję letniskową, co potwierdził też w skardze do sądu. O zmianie daty rozpoczęcia budowy budynku oraz jego funkcji inwestor poinformował organ pierwszej instancji dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Kontroli sądowej, dokonywanej pod względem legalności działań organów administracji publicznej, poddano w niniejszej sprawie decyzję WINB i PINB wydane w sprawie rozbiórki obiektu budowalnego. W toku postępowania ustalono, że inwestor – Ł.C., pobudował na terenie działki nr [...] w G. budynek parterowy, trwale związany z gruntem i konstrukcji stalowej (stalowa rama) oraz drewnianej (ściany, dach) o wymiarach 5,65 m x 13,65 m + zadaszony taras o wymiarach 1,2 m x 13,65 m + niezadaszony taras o wymiarach 4,05 m x 7,85 m, 5,77 m x 2,7 m. Obiekt ten został zakwalifikowany jako letniskowy, w związku z czym organy nadzoru zbadały, jakich formalności wymagała jego realizacja, czy inwestor dopełnił tych formalności, a jeżeli nie, czy możliwa jest legalizacja obiektu. Z procedurą tą nie zgodził się skarżący wskazując, że do analizowanego obiektu miał zastosowanie art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), dalej jako ustawa o COVID-19, w brzmieniu pierwotnym, obowiązującym od 8 marca 2020 r., wobec czego do budowy obiektu nie miały zastosowania przepisy Prawa budowalnego dotyczące konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a w konsekwencji także nie ma podstaw do prowadzenia legalizacji i orzekania o rozbiórce. Zdaniem Sądu stanowisko skarżącego jest nieprawidłowe, a działania organów nadzoru były zgodne z prawem.
Należy zauważyć, że wskazany przepis stanowił, że do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Natomiast na mocy art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, z dniem 31 marca 2020 r. do art. 12 dodano ust. 2, zgodnie z którym prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej. W świetle tego, skarżący stoi na stanowisku, że do jego budowy, która zgodnie z jego twierdzeniami rozpoczęła się w marcu 2020 r., nie ma zastosowania wymóg poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej o budowie prowadzonej w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Tymczasem organ błędnie przyjął, że budowa rozpoczęła się w kwietniu 2020 r., a brak ww. poinformowania, stanowi przesłankę do dokonania rozbiórki.
Odnosząc się do powyższego, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie w ogóle nie mógł znaleźć zastosowania art. 12 ustawy o COVID-19, a organy nadzoru budowalnego zobowiązane były do wdrożenia trybu z art. 48 Prawa budowlanego.
Dla zastosowania ww. przepisu ustawy o COVID-19 kluczowe jest stwierdzenie, że dane roboty budowlane mają związek z przeciwdziałaniem COVID-19. Jak stanowi natomiast art. 2 ust. 2 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1. Z powyższego wynika, że ustawodawca przyjął bardzo szeroką definicję tego pojęcia, lecz niewątpliwie wynikało to ze szczególnych okoliczności uchwalenia ustawy i faktu, że w tym czasie nie można było przewidzieć, jakie obiekty będą potrzebne aby skutecznie przeciwdziałać COVID-19, a taki był sens i cel wprowadzenia tej regulacji. W efekcie więc prawodawca skierował ten szczególny tryb do wszystkich podmiotów, tj. zarówno podmiotów publicznych, jak i inwestorów prywatnych. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, wykładnia tego przepisu musi jednak prowadzić do wniosku, że tylko jeśli w czasie pandemii zajdzie konieczność wzniesienia np. budowy tymczasowego szpitala, budowy obiektów na cele kwarantanny, budowy zewnętrznej poczekalni dla chorych, adaptacji hali widowiskowo-sportowej na cel szpitalny czy też otwarcia linii produkcyjnej płynu do dezynfekcji, bądź maseczek w hali magazynowej, to analizowana regulacja umożliwia dowolną lokalizację takiego obiektu oraz dowolność w ustaleniu jego parametrów.
Tym samym celem szczególnej procedury, wynikającej z ustawy o Civid-19 było odformalizowanie procesu budowlanego, ale jego głównym powodem była walka z czasem, bowiem stosowanie standardowych regulacji prawnych mogłoby spowodować, że realizacja obiektów budowlanych potrzebnych do walki z COVID -19 nastąpiłaby po zakończeniu walki z pandemią. Nadto wykładnia tego przepisu i całej ustawy musi prowadzić do wniosku, iż opisana regulacja jest absolutnym wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających między innymi z ustawy Prawo budowlane, zatem przy interpretowaniu tak skonstruowanego przepisu należy uwzględnić zasadę, zgodnie z którą, wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco. Co również istotne, omawiane zwolnienie inwestorów z obowiązków określonych w Prawie budowlanym było przewidziane na okres 180 dni liczony od dnia wejścia w życie analizowanego przepisu, a ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do inwestycji covidowych, które powstały albo są w trakcie budowy na podstawie art. 12. Ograniczony czas obowiązywania zwolnienia oraz pojęcie przeciwdziałania COVID-19 należy też powiązać z ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, a później stanu epidemii ogłoszonego z powodu wirusa SARS-CoV-2, który co do zasady jest stanem przejściowym. Zwalczenie wirusa i wywoływanej nim choroby spowoduje odwołanie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a tym samym nie będzie potrzeby istnienia oraz wykorzystywania tego rodzaju obiektów na wspomniany wyżej cel. To wszystko świadczy o tym, że za roboty budowlane podejmowane na podstawie art. 12 ustawy o COVID-19 należy uznać te, które są podejmowane tylko doraźnie dla zrealizowania określonego celu i mają charakter przejściowy, tymczasowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 493/21, dostępny w CBOSA). Taki charakter miały tzw. szpitale tymczasowe, organizowane w sytuacji przepełnienia szpitali i konieczności zapewniania opieki medycznej osobom chorym, a likwidowane po okresach wzmożonego zapotrzebowania na opiekę szpitalną. Natomiast takiego charakteru nie sposób przypisać obiektowi budowlanemu, będącemu przedmiotem skargi, zrealizowanemu na działce nr [...].
Wprawdzie inwestor wskazywał, że obiekt ten służyć będzie przebywaniu w odosobnieniu inwestora i członków jego rodziny, w związku z zaleceniami izolacji w okresie stanu epidemii, a także zapewnienie miejsca pobytu w przypadku zarażenia wirusem bądź kontaktu z osobą zarażoną, jednakże nie sposób zgodzić się, że jakikolwiek - nawet znikomy czy pośredni - związek robót budowlanych z przeciwdziałaniem COVID – 19 uzasadnia zastosowanie art. 12 ustawy o COVID-19. Stanowisko, że przepis obejmuje budowę obiektu letniskowego, budowanego w celu zapewnienia odpowiedniej przestrzeni mieszkalnej w okresie izolacji, jest zdaniem Sądu przekroczeniem zakresu przedmiotowego spornego przepisu. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że w ogóle obiekty przeznaczone do przebywania ludzi (całorocznie lub okresowo) są budowane w celu zapewnienia odpowiedniej przestrzeni mieszkalnej, zatem trudno tę konkretną inwestycję połączyć z przeciwdziałaniem COVID-19. Aprobata stanowiska strony skarżącej oznaczałaby, że każdy inwestor takiego domu letniskowego wykorzystywałby przepis art. 12 ustawy dla realizacji prywatnych interesów majątkowych na specjalnych zasadach.
Zatem budowa związana z przeciwdziałaniem COVID - 19, co wynika z celu ustawy, powinna zmierzać do minimalizacji zagrożenia dla zdrowia publicznego, a nie wprowadzać udogodnień dla inwestorów prywatnych. Reasumując, należy wskazać, że na mocy art. 12 ustawy o COVID-19 inwestorzy otrzymali daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach wskazanych w tym przepisie ustawy, do których są oni obowiązani się stosować, co oznacza, że przesłanka "przeciwdziałania COVID-19" musi być interpretowana rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco. Wynika to przede wszystkim ze szczególnego czasu i przyczyny przyjęcia tego rodzaju przepisów, które mają charakter ściśle wyjątkowy. Jeśli zatem inwestycja służy innemu celowi niż przeciwdziałanie covid, przez co należy rozumieć taką budowę, która jedynie ubocznie mogła przyczynić się do przeciwdziałania COVID-19 i równocześnie nie powodowała zwiększenia stopnia zagrożenia rozprzestrzeniania się COVID-19 to nie podlega ona rygorowi specjalnemu, wynikającemu z art. 12 ustawy o COVID-19. Przeciwna interpretacja, wskazująca na brak jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych i przedmiotowych w stosowaniu art. 12 ustawy o COVID-19 stałaby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa. Stawiałaby bowiem inwestorów (w tym przypadku domów letniskowych) w różnych sytuacjach bez uzasadnionej ku temu przyczyny. Realizowany bowiem przez inwestora obiekt niczym nie różni się od obiektów letniskowych, aby móc uznać, że stanowić on będzie inwestycję przeciwdziałającą COVID-19, jak wymaga tego ustawa.
W konsekwencji strona skarżąca nie mogła być zwolniona z ogólnych reguł rządzących realizacją obiektów budowlanych określonych w art. 28-30 Prawa budowlanego, a niedopełnienie wymaganych formalności musiało być rozpatrywane w kategoriach samowoli budowlanej.
Takie też działania podjął PINB, który na podstawie oględzin z 31 sierpnia 2020 r. ustalił wymiary, konstrukcję i przeznaczenie spornego obiektu, których skarżący nie kwestionują, w konsekwencji czego zakwalifikował go jako budynek letniskowy. Dalej ustalił, że jego budowa miała miejsce w kwietniu 2020 r., co oświadczył do protokołu inwestor, i wymagała pozwolenia na budowę, gdyż ze względu na powierzchnię obiektu, wynoszącą ponad 77 m2, nie znajdzie zastosowania tryb zgłoszeniowy z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowalnego, czy wyłączenie spod jakichkolwiek formalności na podstawie art. 30 ustawy. Organ ustalił też, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. Wobec tego zasadny był wniosek, że realizacja obiektu przeprowadzona została w warunkach samowoli budowlanej, a zatem uzasadnione jest wdrożenie trybu art. 48 Prawa budowlanego.
W ramach tej procedury organ nadzoru I instancji prawidłowo uwzględnił natomiast, że nakaz rozbiórki, o którym mowa w art. 48 ust. 1 nie jest orzekany automatycznie, lecz w pierwszej kolejności konieczne jest zbadanie, czy istnieje możliwość doprowadzenia obiektu to stanu zgodnego z prawem. W szczególności ocenie podlega zgodność inwestycji z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego – miejscowego planu lub decyzji o warunkach zabudowy. W tym zaś zakresie ustalono, że działka nr [...] objęta jest postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XLVI/485/10 Rady Gminy w S. z dnia 4 listopada 2010 r. i zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym symbolem B.1R. – teren rolniczy. W myśl zaś § 41 ust. 6 pkt 1 planu na terenie tym obowiązuje zakaz lokalizacji budynków. Wprawdzie zgodnie z pkt 2 tego przepisu dopuszcza się lokalizację tymczasowych obiektów budowlanych, jednakże jest to możliwe tylko w zakresie niezbędnym do rekreacyjnego wykorzystania terenu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2. Ten zaś przepis jako zagospodarowanie związane z rekreacyjnym wykorzystaniem terenu wskazuje się ścieżki piesze i rowerowe, ławki, zadaszone miejsca odpoczynku. Nie sposób więc za takie rekreacyjne wykorzystanie terenu uznać domku letniskowego, który już przez okres ponad roku (powyżej 180 dni) służy odpoczynkowi i okresowemu zamieszkaniu właściciela działki i jego rodziny.
W konsekwencji, stwierdzenie, że samowolna zabudowa jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania, obligowała organ nadzoru do zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i orzeczenia rozbiórki kontrolowanej zabudowy. Dlatego też wydane w sprawie decyzje należy uznać za zgodne z prawem.
W toku postępowania organy dokonały bowiem niezbędnych czynności wyjaśniających, które pozwoliły im na poczynienie ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Na tej podstawie dokonano kwalifikacji obiektu i uznano, że jego wykonanie było obwarowane koniecznością uzyskania pozwolenia, którego inwestor nie posiada, zaś sama inwestycja narusza postanowienia planu miejscowego. Jednocześnie nie dano wiary oświadczeniu inwestora, że zabudowa była realizowana w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 i dlatego nie podlegała ogólnym regułom związanym z procesem inwestycyjnym. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, obowiązkiem organu nadzoru było orzeczenie o rozbiórce obiektu wykonanego na działce nr [...], gdyż nie było możliwe jego zalegalizowanie. Wydane decyzje nie naruszają więc art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego – art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 48 Prawa budowlanego oraz art. 12 ustawy o COVID-19.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę jako niezasadną.