II SA/Gd 238/22

II SA/Gd 238/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 152 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Diana Trzcińska sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2022 r. sprawy ze skargi D. G. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 25 stycznia 2022 r., nr WI-I.7840.3.229.2021.ZK w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga D. G. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z 25 stycznia 2022 r. o uchyleniu postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska z 14 października 2021 r. w całości i orzekające o wstrzymaniu wykonania decyzji Prezydenta Miasta Gdańska nr WUiA-V.6740.402-1.2019.AB.96890 z 10 kwietnia 2019 r. udzielającej D. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami na terenie działki nr [...], obręb [...], przy ul. K. w Gdańsku, została wniesiona w następującym stanie sprawy:
Prezydent Miasta Gdańska decyzją z 10 kwietnia 2019 r. udzielił D. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami na terenie działki nr [...] obręb [...], przy ul. K. w Gdańsku.
Następnie dnia 17 czerwca 2019 r. do Prezydenta Miasta Gdańska wpłynął wniosek L.S. o wznowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa postępowania zakończonego ww. decyzją o pozwoleniu na budowę oraz o wstrzymanie robót budowlanych na działce nr [...], ponieważ jej zdaniem okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia w wyniku wznowienia decyzji z 10 kwietnia 2019 r. Skarżąca w uzasadnieniu złożonego wniosku argumentowała, że bez własnej winy nie brała udziału w toczącym się postępowaniu, zarzucając jednocześnie organowi I instancji nieprawidłowo określony obszar oddziaływania inwestycji. Zdaniem wnioskującej przedmiotowy budynek mieszkalny zacieni działkę stanowiącą jej własność, co spowoduje istotne ograniczenie możliwości zabudowy jej nieruchomości. Ponadto w opinii skarżącej kalenica budynku jest usytuowana niezgodnie z decyzją o warunkach zabudowy wydaną dla przedmiotowej inwestycji.
W odpowiedzi na ww. wniosek organ I instancji postanowieniem z 27 czerwca 2019 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z 10 kwietnia 2019 r.
Kolejnymi pismami z 29 czerwca 2019 r. oraz 11 lipca 2019 r. L. S. zwróciła się do Prezydenta Miasta Gdańska o wstrzymanie robót budowlanych na działce nr [...].
Postanowieniem z 12 sierpnia 2019 r. Prezydent Miasta Gdańska odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji własnej z 10 kwietnia 2019 r., udzielającej D. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami na terenie dz. nr [...] obręb [...] przy ul. K. w Gdańsku.
Po rozpatrzeniu zażalenia na ww. rozstrzygnięcie Wojewoda Pomorski postanowieniem z 1 lipca 2021 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na kwalifikowane naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 Kpa.
Postanowieniem z 14 października 2021 r. Prezydent Miasta Gdańska ponownie odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji własnej z 10 kwietnia 2019 r., udzielającej D. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami na terenie dz. nr [...], obręb [...] przy ul. K. w Gdańsku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził brak podstaw do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji.
Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła L. S. zarzucając brak odniesienia się do argumentacji przedstawionej we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem wnioskującej w sprawie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, ponieważ współwłaściciele działki nr [..] nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę z 10 kwietnia 2019 r. Ponadto w opinii skarżącej ostateczna decyzja jest sprzeczna z decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z 7 lipca 2017 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji nią objętej, w zakresie usytuowania kalenicy głównej budynku, szerokości oraz wysokości elewacji frontowej budynku. L. S. zwróciła również uwagę na naruszenie art. 33 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, polegające na nieprzedstawieniu projektu zagospodarowania działki nr [...] dla całego zamierzenia budowlanego oraz brak właściwego uzgodnienia konserwatorskiego dla realizowanej inwestycji. Na potwierdzenie przytoczonych naruszeń skarżąca powołała się na ustalenia zawarte w decyzji Wojewody Pomorskiego z 9 stycznia 2020 r. oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 kwietnia 2020 r.
Rozpoznając wniesione zażalenie Wojewoda Pomorski podał, że w myśl art. 152 § 1 Kpa organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zaistnienie przesłanki "prawdopodobieństwa" (uchylenia decyzji dotychczasowej) nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa podlega uchyleniu. Konieczne jest tylko powzięcie przez organ orzekający przekonania, że dojdzie do wydania decyzji uchylającej decyzję dotychczasową, które nie musi się opierać na materiale dowodowym zgromadzonym z zachowaniem reguł określonych w Kpa, a dotyczących postępowania wyjaśniającego, przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 152 Kpa. Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał organ odwoławczy, że nie można też twierdzić zasadnie, że prawidłowa ocena zaistnienia lub też braku przesłanki z art. 152 Kpa ma cechę dowolności z tej przyczyny, że nie przeprowadzono szczegółowego i wnikliwego postępowania dowodowego dotyczącego tej kwestii. Do zastosowania art. 152 § 1 Kpa wystarczy tylko wskazanie na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. Organ administracji publicznej nie bada stopnia prawdopodobieństwa, jak również na tym etapie postępowania nie musi opierać się na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Określenie "prawdopodobieństwa", o jakim stanowi przepis art. 152 § 1 Kpa, powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów dla jakich, zdaniem organu, możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji.
Dalej Wojewoda podniósł, że Prezydent Miasta Gdańska wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z 10 kwietnia 2019 r. na wniosek L. S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż L. S., będąc współwłaścicielką bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną niezabudowanej działki nr [...], nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 10 kwietnia 2019 r. Natomiast już wstępna analiza projektu budowlanego prowadzi do wniosku, że nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, z uwagi na ustalenia analizy przesłaniania oraz nasłonecznienia, wykonanej na podstawie § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podane okoliczności pozwalają stwierdzić, że właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przysługuje przymiot strony w postępowaniu.
Co równie istotne, prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wykazało, że skarżona decyzja narusza ustalenia decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 7 lipca 2017 r. o warunkach zabudowy, w zakresie wskaźnika minimalnej szerokości elewacji frontowej oraz usytuowania kalenicy głównej spornego budynku w stosunku do ul. K. Wymienione naruszenia stanowiły przedmiot rozważań decyzji Wojewody Pomorskiego z 9 stycznia 2020 r. oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 kwietnia 2020 r., a następnie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1098/20, w którym stwierdzono oczywistość naruszenia warunków zabudowy przez decyzję budowlaną. Prezydent Miasta Gdańska wobec ustaleń organów administracji zawartych w ww. decyzjach oraz przywołanego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie powinien był pozostać obojętny. Tym samym nieuprawnione jest uznanie, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
We wniesionej skardze D. G. zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 Kpa poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz art. 152 § 1 Kpa, poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Rozwijając pierwszy z zarzutów podniosła skarżąca, że z akt postępowania, zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia wynika, że żaden ze współwłaścicieli działki nr [..] nie brał udziału w postępowaniu zakończonym jego wydaniem, jak również - wnioskodawczyni na żadnym etapie tego postępowania nie wykazała, by była uprawniona do reprezentowania pozostałych współwłaścicieli. Organ zaniedbał jednak prawidłowego ustalenia, kto w tym postępowaniu może i powinien występować w charakterze strony oraz zaniedbał powiadomienia takich osób o toczącym się postępowaniu - choć z pism składanych przez Wnioskodawczynię jasno wynikało, że jest ona jedynie jednym ze współwłaścicieli tej działki.
Odnośnie drugiego zarzutu podniosła skarżąca, że kwestia interesu prawnego wnioskodawczyni w kontekście zamierzenia budowlanego objętego pozwoleniem na budowę była przedmiotem rozważań organów dwóch instancji (Wojewody Pomorskiego, GINB) oraz WSA w toku zainicjowanego przez wnioskodawczynię postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Wszystkie wymienione organy zgodnie uznały, że brak jest podstaw do kwestionowania przez wnioskodawczynię pozwolenia na budowę, z uwagi na fakt, że decyzja ta nie narusza jej interesu prawnego. W ocenie skarżącej skoro brak jest podstaw do kwestionowania przez wnioskodawczynię pozwolenia na budowę, to należy uznać, że w postępowaniu wznowieniowym wszczętym na jej wniosek nie powinno dojść do uchylenia pozwolenia na budowę, ponieważ nie dysponuje ona argumentami odnoszącymi się do swojego interesu prawnego, które to argumenty mogłyby spowodować odmowę udzielenia pozwolenia na budowę w takim kształcie, w jakim zostało ono wydane na rzecz skarżącej.
W piśmie wniesionym w toku postepowania przed sądem L. S. wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z przepisami regulującymi procedurę oraz prawem materialnym. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu w wyżej opisanych Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem sądowej kontroli w przedmiotowej sprawie jest postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej, wydane na podstawie art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.). Przywołany przepis stanowi następująco: Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Wyjść należy od tego, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 Kpa powinno być traktowane jako środek niezbędny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych, jeśli weźmie się pod uwagę to, że wstrzymanie dotyczy decyzji ostatecznej, która już weszła do obrotu prawnego. Nieuzasadnione skorzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych.
Z treści przywołanej regulacji wynika, że jedyna przesłanka wstrzymania decyzji przez organ właściwy w sprawie wznowienia wymaga stwierdzenia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia podstawy wznowienia postępowania w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia decyzji. Argumentacja na rzecz wstrzymania wykonalności decyzji musi zatem odnosić się do przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 § 1 Kpa, a nie okoliczności właściwych dla postępowania zwykłego. Wznowienie postępowania to tryb nadzwyczajny i tylko niektóre przyczyny mogą prowadzić do uchylenia decyzji w tym postępowaniu (por. wyroki NSA: z dnia 10 października 2019 r. II GSK 674/19, LEX nr 2744544, z dnia 11 lipca 2018 r. II OSK 1987/16, LEX nr 2537264, z dnia 12 grudnia 2018 r. I OSK 356/17, LEX nr 2611000). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 9 października 2018 r. (II OSK 2456/16, LEX nr 2573548): "Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 152 §1 k.p.a. należy rozumieć jako możliwość wystąpienia ww. skutku w podanych warunkach. Wymaga to szacowania przez organ możliwości wystąpienia skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ powinien zatem ocenić czy istnieje szansa względnie ryzyko związane z uchyleniem decyzji w wyniku wznowienia postępowania".
Przenosząc powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy należało uwzględnić, że postanowieniem z 27 czerwca 2019 r. Prezydent Miasta Gdańska wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem przez ten organ decyzji nr WUiA-V.6740.402-1.2019.AB.96890 z 10 kwietnia 2019 r. udzielającej D. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami na terenie działki nr [...], obręb [...], przy ul. K. w Gdańsku. Organ I instancji uwzględnił wniosek o wznowienie postępowania złożony przez L. S., współwłaścicielkę nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestycji, która została pozbawiona udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
Organ odwoławczy decydując o wstrzymaniu wykonania realizacji pozwolenia na budowę wskazał, że już wstępna analiza projektu budowlanego i sporządzonej analizy zacienienia pozwala przyjąć, że działka wnioskującej o wznowienie leży w granicach oddziaływania inwestycji, co winno prowadzić do zapewnienia jej udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Dodatkowo Wojewoda zwrócił uwagę, że wobec konieczności zapewnienia wnioskującej o wznowienie udziału w postępowaniu oraz oczywistości naruszenia przez decyzję o pozwoleniu na budowę ustaleń decyzji o warunkach zabudowy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej.
W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zostało wykazane, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia, w wyniku wznowienia, decyzji pozwolenia na budowę dla opisanej wyżej inwestycji.
Słusznie dostrzegł Wojewoda, że kluczową kwestią do rozstrzygnięcia w tej sprawie była odpowiedź na pytanie, czy wnioskująca o wznowienie winna posiadać status strony w zakończonym ostateczną decyzją postępowaniu oraz czy ostateczna decyzja, w sytuacji konieczności przeprowadzenia postępowania na nowo, ma szansę pozostać w obrocie prawnym w dotychczasowym kształcie. Na pierwsze pytanie organ odwoławczy odpowiedział twierdzącą, a na drugie negatywnie i pozwoliło rozstrzygnąć o zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji.
Skarżącej należy wyjaśnić, że wadliwie identyfikuje przedmiot postępowania, bowiem interes L. S. został bezsprzecznie naruszony poprzez pozbawienie jej możliwości udziału w procedurze zatwierdzania projektu budowlanego. Ponadto wskutek przyznania współwłaścicielce sąsiedniej nieruchomości statusu strony postępowanie zostanie w całości powtórzone, a to oznacza, że ponownie zostanie zweryfikowana zgodność z prawem przedstawionego projektu budowlanego tak z przepisami technicznymi, jak również z wydana decyzją o warunkach zabudowy. Wobec natomiast sygnalizowania niezgodności projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy istnieje prawdopodobieństwo odmowy zatwierdzenia przedstawionego projektu budowlanego. I nie będzie tu miało znaczenia czy ten projekt narusza interes prawny wnioskującej o wznowienie czy też nie, a decydująca będzie jego legalność rozumiana jako zgodność tak z przepisami technicznymi, jak i ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.
Stąd też, należało podzielić stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym powyższe okoliczności mogły realizować ustaloną przez organ podstawę wznowienia, a w konsekwencji mogą też stanowić przesłankę do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia, co przesądza o zasadności wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej stosownie do art. 152 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na względzie Sąd uznał zarzuty skarżącej za nieuzasadnione i oddalił skargę, orzekając jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a..