II SA/GD 237/06

II SA/Gd 237/06 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2006-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Andrzej Przybielski /przewodniczący/
Dorota Jadwiszczok /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2006 r., nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu pierwotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2005 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 10 grudnia 2003 r. pan M. B., właściciel nieruchomości gruntowej oznaczonej nr [...], położonej przy ul. [...] w K. M. wystąpił do Inspektora Nadzoru Budowlanego z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w celu doprowadzenia do likwidacji otworów okiennych w ścianie budynku usytuowanego na sąsiedniej działce nr [...], należącej do państwa H. i J. B., położonej przy ul. [...] w K. M.
Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 grudnia 2005 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, w związku z ust. 7 art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał H. i J. i B. doprowadzenie obiektu budowlanego - budynku mieszkalno - usługowego, usytuowanego na granicy działki nr [...], położonej przy ul. [...] w K. M., sąsiadującej od strony wschodniej z działką nr [...] (ul. [...]) i od strony południowej z działką nr [...] (droga gminna) - do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie sześciu otworów okiennych (3 na parterze i 3 na piętrze) w ścianie szczytowej od strony wschodniej budynku.
W wyniku przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji oględzin przedmiotowej nieruchomości w dniach 29 grudnia 2004 r., 4 lutego 2005 r., 28 września 2005 r. oraz dokumentacji zebranej w sprawie Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że obiekt należący do państwa H. i J. B. jest budynkiem usługowo – mieszkalnym usytuowanym w całości na działce nr [...]i stykającym się ścianą wschodnią z granicą działki nr [...], a ścianą południową z działką drogową oznaczoną nr [...].
Z oświadczeń świadków wynikało, że przedmiotowy budynek został wybudowany w latach międzywojennych ubiegłego stulecia.
Organ ustalił także, że działka nr [...]została nadana przez urząd państwowy pierwszym powojennym właścicielom – E. i F. S. w latach 1947-1948. Na działce tej w chwili nadania znajdował się murowany budynek stajni o wysokości zabudowy do 4 m, usytuowany przy wschodniej ścianie budynku położonego na działce nr [...]. W ocenie organu granica między obiema działkami istniała już w latach 1947 – 48.
Z dalszych ustaleń organu wynikało, iż w 1970 roku budynek stajni na działce nr [...] został rozebrany, zaś dzierżawiony od ówczesnego właściciela działki nr [...] (A) budynek usługowo - mieszkalny został w latach 1989-1990 dostosowany przez dzierżawcę (firma B) do potrzeb działalności produkcyjnej związanej z przetwórstwem ryb.
W ocenie organu to właśnie w tym czasie powstały w ścianie szczytowej budynku, zwróconej w kierunku wschodnim okna na obu kondygnacjach. Oba budynki obecny mieszkalno - usługowy i budynek stajni stykały się ścianami wzdłuż granicy obu działek - nr [...] (dawniej nr [...]) i nr [...] (dawniej nr [...]) co wykluczało, w opinii organu, wcześniejsze istnienie okien, a zwłaszcza ich istnienie od chwili wybudowania budynku.
Okna w ścianie szczytowej budynku, usytuowanej na granicy z działką nr [...] zostały wykonane, zdaniem organu, bez decyzji o pozwoleniu na budowę około 15 lat przed nabyciem całej zabudowanej działki nr [...], od A w E. przez państwo H. i J. B. co nastąpiło w dniu 19 maja 2000 roku.
W związku z tym, iż przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały w latach 1989-1990, organ za zasadne uznał zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku (Dz. U. nr 38, poz. 229) oraz przepisu § 44 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego.
Organ wyjaśnił, iż z powyższych przepisów, a także planu zagospodarowania przedmiotowego terenu nie wynika, aby można było usytuować otwory okienne w ścianie usytuowanej na granicy działek.
Mając powyższe na uwadze organ wskazał, iż wykonanie takich robót budowlanych jest przypadkiem innym niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, a w związku z tym, że roboty budowlane zostały już wykonane (zakończone) w sposób, o którym mowa wart. 50 ust. 1 pkt 1 - bez wymaganego pozwolenia, należy odpowiednio zastosować przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1, z których wynika, że właściwy organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Odnosząc się do zgłoszonych w trakcie postępowania zarzutów J. i H. B. organ wyjaśnił, iż okoliczność, że obecni właściciele nie wykonali przedmiotowych otworów okiennych nie zwalnia z ich z obowiązku doprowadzenia istniejącej samowoli do stanu zgodnego z prawem, bowiem przeniesienie na nich praw do budynku spowodowało przejęcie wszelakich praw i obowiązków związanych z nieruchomością.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyły dwie strony postępowania: J. i H. B. oraz M. B.
J. i H. B. w uzasadnieniu swojego odwołania wskazali, że wybudowanie okien w przedmiotowym budynku na ścianie znajdującej się przy granicy działek przez firmę B oraz także zajęcie części działki państwa S. na znajdujący się na niej do niedawna budynek gospodarczy należący do tej firmy mogło mieć miejsce tylko za pisemną zgodą państwa S. O takiej zgodzie wspominał spadkobierca państwa S.
W ocenie J. i H. B. tak duża przebudowa obiektu, jak wstawienie kilku okien nie mogła odbyć się bez wiedzy i zgody właściwego organu. Do tego, w ich ocenie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie określają, gdzie w danym budynku mogą znajdować się okna czy też drzwi.
Ponadto odwołujący się odnosząc się do przeprowadzonego postępowania administracyjnego podnieśli, że organ pierwszej instancji nie podjął inicjatywy odszukania dokumentacji znajdującej się w archiwum Urzędu Rejonowego, ani nie przesłuchał architektów inż. T. H., N. oraz R. K. w kwestii wyjaśnienia wątpliwości powstałych w toku postępowania.
W dalszej części pisma pokreślono, iż stajnia nie stykała się z budynkiem na działce nr [...], bowiem między nimi istniała przestrzeń, poza tym budynek gospodarczy nie miał 4 metrów wysokości i określić go można raczej było mianem szopy, co mogą poświadczyć osoby mieszkające w K. M.
Odwołanie wniósł także M. B. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji.
Swoje żądanie uzasadnił tym, iż organ wydając nakaz zlikwidowania sześciu okiem w budynku A, pominął pozostałe 4 okna w budynku B. W jego ocenie wszystkie dziesięć okien powstało bez pozwolenia na budowę, są one do tego usytuowane niezgodnie z przepisami prawa budowlanego i w istotny sposób ograniczają swobodne korzystanie przez niego z działki nr [...].
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 3 marca 2006 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowiącego, iż właściwy organ w drodze decyzji może nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, bowiem, jak to ustalono w niniejszej sprawie, nie było możliwym uzyskanie pozwolenia na budowę umożliwiającego umiejscowienie otworów okiennych w ścianie usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki.
Takie umiejscowienie okien naruszało bowiem przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. nr 17, poz. 62) obowiązującego w czasie powstania spornych otworów okiennych.
Organ drugiej instancji mając na względzie powyższe rozważania uznał za właściwe zastosowanie trybu z art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego wyjaśniając, iż norma techniczna wprowadzająca wymóg sytuowania budynków zwróconych ścianą z otworami okiennymi w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości, co najmniej 4 m od tej granicy jest nienaruszalna.
Odnosząc się do zarzutów J. i H. B. wskazano, iż ewentualna pisemna zgoda poprzednich właścicieli sąsiedniej nieruchomości na wykonanie otworów okiennych nie mogła mieć w tej sytuacji znaczenia.
Skargę na powyższą decyzję wniosła H. B., żądając jej uchylenia.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż wniosek M. B. o zamurowanie otworów okiennych jest niezasadny, bowiem sporny budynek był dwukrotnie przebudowywany w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez właściwe organy. Skarżąca na poparcie swojego stanowiska dołączyła szereg pism, w tym pismo Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego z dnia 23 marca 2006 r. oraz archiwalne zdjęcie przedmiotowego budynku.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie ponawiając argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Zgodnie z treścią przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, winien uwzględnić także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy.
Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością ( por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 301/00, LEX nr 53964, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 r., V SA 948/00, LEX nr 50114).
Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., V SA 1611/00, LEX nr 80635).
Jak wynika z akt sprawy organ drugiej instancji nie ustosunkował się do zarzutów odwołujących się H. i J. B. dotyczących błędów w ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ pierwszej instancji, miedzy innymi zarzutu niewłaściwego ustalenia wysokości i posadowienia szopy (stajni) na gruncie należącym aktualnie do M. B. Ustalenie wysokości tego obiektu i jego posadowienia miało w niniejszym postępowaniu zasadnicze znaczenie, ponieważ z jej istnienia organ pierwszej instancji wywiódł, iż niemożliwym było istnienie na spornej ścianie otworów okiennych przed datą wyburzenia szopy.
Odwołujący się zarzucili w treści odwołania, że szopa ta była niższa niż 4 m., ponadto posadowiona była w pewnej odległości od granicy działek. Na potwierdzenie powyższej okoliczności skarżący zaproponowali dowód z przesłuchania okolicznych mieszkańców. Organ drugiej instancji nie ustosunkował się do tego zarzutu, tymczasem ze zdjęcia archiwalnego dołączonego przez skarżących do skargi jednoznacznie wynika, że szopa była znacznie niższa od całego budynku, sięgała na wysokość parteru, natomiast równolegle z szopą istniały dwa otwory okienne na wysokości poddasza, co w oczywisty sposób przeczy ustaleniom stanu faktycznego dokonanym przez organ pierwszej instancji.
Należy stwierdzić także, że ustalając w niniejszej sprawie stan faktyczny organy obu instancji nie odniosły się w żaden sposób do oczywistej sprzeczności wynikających z odmiennych zeznań spadkobiercy poprzednich właścicieli działki należącej aktualnie do M. B. – pana J. S. złożonych w trakcie postępowania administracyjnego. Pan S, uczestniczący w wizji lokalnej w dniu 4 lutego 2005 r. jednoznacznie oświadczył, że "trzy okna na piętrze istniały od początku istnienia budynku (przed II wojną światową)" , natomiast z pisemnego oświadczenia pana J. S. złożonego w dniu 26 maja 2005 r. wynika, że do ściany spornego budynku przylegała stajnia o wysokości 4-5 m, a na żadne okna nikt nie wyrażał zgody.
W przypadku sprzecznych zeznań organ ma nie tylko prawo ale i obowiązek doprowadzić do ponownego przesłuchania tak istotnego jak pan J. S. świadka w celu wyjaśnienia zaistniałych rozbieżności. Organ tego nie uczynił, nie zwróciła także uwagi organu wskazana przez świadka wysokość stajni, przewyższająca wysokość sąsiedniego budynku, bowiem bez żadnej weryfikacji wysokość ta (4 m) znalazła się w ustaleniach stanu faktycznego przyjętych przez organ pierwszej instancji.
Ustalając stan faktyczny organ zaniechał także przeprowadzenia dowodów odnośnie inwestycji prowadzonych w spornym budynku przez A, która dokonała ponad wszelką wątpliwość adaptacji istniejącego budynku sieciarni na piekarnię, oraz firmę B, która adaptowała z kolei piekarnię na zakład przetwórstwa rybnego.
Biorąc pod uwagę duży zakres obu adaptacji związany ze zmianą przeznaczenia obiektu trudno przyjąć, że obie adaptacje były samowolą budowlana, tak jak przyjmują to organy.
Na uwagę zasługuje zwłaszcza adaptacja budynku sieciarni na piekarnie, bowiem prawdopodobnie w tym czasie zostały wykonane od strony północno - zachodniej dodatkowe otwory okienne, będące przedmiotem niniejszego postępowania. O powyższym świadczą zarówno zeznania świadka pani E. M. jak też znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja wyceny budynku piekarni wraz ze zdjęciem obiektu.
Wątpliwości budzi w tej sytuacji jednoznaczne ustalenie przez organ pierwszej instancji, że wszystkie otwory okienne powstały w latach 1989-1990. Ustaleniu temu przeczą liczne dowody znajdujące się w aktach, a nie dostrzeżone przez ten organ. Po pierwsze jest to oświadczenie J. S., złożone na wizji lokalnej, poparte dodatkowo zdjęciem archiwalnym dołączonym do skargi. Po drugie, z oświadczenia A w E. wynika jednoznacznie, że obiekt ten spółdzielnia przejęła w 1962 r. rozbudowała i i zaadoptowała na piekarnię, jednakże dokumenty dotyczące rozbudowy uległy zniszczeniu wskutek pożaru. Z pisma tego nie wynika, kiedy dokładnie tej adaptacji dokonano. Natomiast w aktach sprawy znajduje się oświadczenie pani E. M., pracownika A, która zamieszkiwała w przedmiotowym budynku, że okna na parterze istnieją od 1973 r. Z oświadczeń państwa S. wynika natomiast, że przylegająca do ściany spornego budynku szopa została rozebrana w latach siedemdziesiątych.
Z powyższych dowodów wynika jednoznacznie, że ustalenia dotyczące daty wykonania otworów okiennych są bardzo dowolne i nie poprzedzone analizą zawartych w aktach dowodów.
Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nie wykazał najmniejszej nawet inicjatywy w celu zgromadzenia dowodów niezbędnych do rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i właściwego rozstrzygnięcia sprawy.
W aktach sprawy znajduje się pismo Starostwa Powiatowego z dnia 6 lipca 2005 r. skierowane bezpośrednio do pana M. B., z którego wynika, że od 1980 r. nie było wydawane żadne pozwolenie na budowę (rozbudowę, remont) dla działki nr [...]przy ul. [...] w K. M. Ustalenia archiwum Starostwa stały się podstawą przyjęcia przez organ pierwszej instancji, że otwory okienne zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę.
Jednakże organ pierwszej instancji pominął okoliczność, że okna mogły zostać wybudowane przed 1980 r., natomiast w tym przypadku rejestr pozwoleń na budowę wydanych przed reformą administracyjną kraju może znajdować się we właściwym miejscowo Starostwie Powiatowym.
Powyższa okoliczność potwierdzona jest treścią pisma Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego z dnia 23 marca 2006 r., skierowanego do skarżącej H. B. i dołączonego do akt sądowoadministracyjnych w dniu 12 maja 2006 r., z którego treści wynika, że decyzja nr [...] z dnia 7 marca 1991 r. dotycząca zakładu przetwórni ryb w K. M. wydana przez Kierownika Urzędu Rejonowego dla B przekazana została wraz z aktami sprawy do Starostwa Powiatowego w dniu 31 grudnia 1998 r. Jest to decyzja, której numer przywołany został przez skarżącą w treści odwołania.
Skoro obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nie jest bierne czekanie na dowody dostarczone przez strony ale intensywne działanie w celu pozyskania tych dowodów, tym samym w tym przypadku obowiązek pozyskania brakujących dowodów spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne.
W przedmiotowej sprawie stanowiąca dowód w sprawie legalności wybudowania otworów okiennych decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 7 marca 1991 r. znajduje się we właściwym organie i z łatwością może być uzyskana.
Wątpliwości budzi w końcu ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące sprzeczności wykonania otworów okiennych z aktualnymi planami zagospodarowania terenu w sytuacji gdy organ nie przywołuje zapisów dawnych ani aktualnych planów zagospodarowania, poprzestając na gołosłownym stwierdzeniu.
Uwzględniając powyższe rozważania należy przyjąć, że zaskarżona decyzja została wydana bez przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego, co stanowiło naruszenie przytoczonych wyżej przepisów. Uchybienie to mające wpływ na wynik sprawy uzasadniało uchylenie zaskarżonych decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w związku z art. 135 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności powinien z własnej inicjatywy uzupełnić postępowanie dowodowe o dokumenty archiwalne dotyczące przedmiotowego budynku w postaci zdjęć, opracowań, monografii dotyczących przedwojennego wyglądu ściany szczytowej od strony wschodniej, a także jednoznacznie ustalić czy działki [...] i [...] stanowiły przed wojną jedną całość.
Bezwzględnie należy także przeprowadzić dowód z pozwoleń na budowę wydanych po wojnie, w tym w szczególności z decyzji nr [...] z dnia 7 marca 1991 r.
W przypadku niemożności przeprowadzenia dowodu z pozwolenia na budowę wydanego firmie A, które uległo spaleniu wskutek pożaru organ powinien w zastępstwie na okoliczność daty wydania i treści tego pozwolenia przeprowadzić dowody z zeznań świadków: pracowników A, projektantów i wykonawców robót. Powinien także w sposób zgodny z przepisami Rozdziału 4.- Dowody k.p.a. przesłuchać spadkobierców państwa S. na okoliczność daty wykonywania otworów okiennych na sąsiednim obiekcie.
Wyjaśnienia wymaga także treść planów zagospodarowania, na które powołał się organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji.
Dopiero po starannym zebraniu całego materiału dowodowego i wnikliwej jego ocenie organy będą w stanie dokonać właściwych ustaleń faktycznych mogących stać się podstawą oceny legalności istniejących w budynku mieszkalno – usługowym na działce nr [...] otworów okiennych.
Na podstawie przepisu art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Wykonanie wadliwych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku jest bowiem niecelowe i aksjologicznie nieuzasadnione.