II SA/Gd 236/23

II SA/Gd 236/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Krzysztof Kaszubowski /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 941/24 - Wyrok NSA z 2025-05-13
II OZ 539/23 - Postanowienie NSA z 2023-09-26
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 51 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Joanna Mierzejewska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2022 r., nr WOP.7721.129.2022.CM w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
B. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Podczas kontroli przeprowadzonych w dniach 13 lipca 2021 r. i 9 września 2021 r. na terenie działek przy ul. S. [...] i [...] w Gdańsku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku ustalił m.in., że:
* na terenie nieruchomości przy ul. S. nr [...] w Gdańsku rozebrano budynek gospodarczy;
* na granicy nieruchomości ul. S. nr [...] i nr [...] znajduje się nieruchomości murowana ściana o wysokości 2,8m + 3,3m oraz długości 14,75m;
* ściana względem słupka granicznego usytuowana jest tak, że część ściany znajduje się na nieruchomości przy ul. S. [...], a część na nieruchomości przy ul. S. [...];
* grubość ściany wynosi 35 cm, ściana na działce przy ul. S. [...] zachodzi na długości 3,6 m na istniejący budynek gospodarczy zlokalizowany na tej działce;
ściana posiada komin wystający ponad jej lico;
* konstrukcja ściany wykazuje ubytki tynku, lokalne spękania oraz fragmentarycznie jest wolnostojąca bez podparcia, przy gruncie widoczne są ubytki powstałe w wyniku podmywania wodami opadowymi.
Zawiadomieniem z dnia 10 września 2021 r. organ powiatowy wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ściany konstrukcji murowanej usytuowanej na granicy nieruchomości przy ul. S. nr [...] i [...] w Gdańsku.
Decyzją z dnia 27 maja 2022r. organ I instancji, działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) nakazał B. W. i P. W. oraz S. W. i S. W. rozbiórkę ściany konstrukcji murowanej o długości 14,75 m i zmiennej wysokości 2,80 – 3,30 m (w zależności od poziomu terenu), pozostałej po istniejącym poprzednio obiekcie budowalnym, który uległ częściowej rozbiórce, usytuowanej na granicy nieruchomości przy ul. S. [...] i ul. S. [...] w Gdańsku, oznaczonych geodezyjnie jako działka nr [...] i nr [...], obr. [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji P. W., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wskazał na naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieustalenie na czyjej nieruchomości znajduje się ściana do rozbiórki, w związku z czym odwołujący nie może dokonywać prac na terenie, co do którego nie posiada tytułu prawnego. Zarzucił ponadto naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") poprzez sformułowanie osnowy decyzji oraz jej uzasadnienia z naruszeniem przepisów prawa. Zdaniem odwołującego się nie ustalono, kto jest właścicielem spornej ściany, czy cała przeznaczona do rozbiórki jest wolno stojąca, czy też powiązana z innym obiektem, a także nie ustalono na czyjej nieruchomości znajduje się jej całość. Końcowo podniósł zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że tylko i wyłącznie rozbiórka muru objętego decyzją jest konieczna, ponieważ nie można doprowadzić go do stanu pozwalającego na jego bezpieczne funkcjonowanie.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, decyzją z dnia 13 grudnia 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia 28 czerwca 2010 r. Prezydent Miasta Gdańska zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. W., S. W. oraz P. W. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanego na terenie dz. nr [...] przy ul. S. [...] w Gdańsku. Na rysunku zagospodarowania terenu działki projektu wskazany został istniejący na granicy budynek gospodarczy jako przeznaczony do wyburzenia. Sporna ściana budynku pokrywa się z zaznaczonym na rysunku budynkiem gospodarczym przeznaczonym do wyburzenia. Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia 10 sierpnia 2015 r., stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 28 czerwca 2010 r., z uwagi na fakt wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 7 lutego 2020 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 2011 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części wskazanego budynku. Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia 21 maja 2021 r. umorzył natomiast pozwolenie na przebudowę i rozbudowę budynku.
Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 13 lipca 2021 r. na terenie działki przy ul. S. [...] w Gdańsku organ pierwszej instancji ustalił, że sporna ściana jest pozostałością po istniejącym i rozebranym budynku gospodarczym zlokalizowanym na działce przy ul. S. [...] w Gdańsku. Rozbiórki budynku gospodarczego, zgodnie z oświadczeniem P. W., "dokonano w okresie, gdy ważna była decyzja pozwolenia na rozbudowę budynku około 2010 r." (decyzja Prezydent Miasta Gdańska z dnia 28 czerwca 2010 r.). Natomiast "w skali ostatniego roku (tj. 2021 r.) dokonano rozbiórki elementów wsporczych ściany (2 szt.); miejsce po tych przyporach zostało wypełnione ogrodzeniem betonowym; pozostała ściana na działce przy ul. S. [...] (za ogrodzeniem) nie stanowi części rozebranego budynku gospodarczego".
W ocenie P. W. tzw. elementy wsporcze - przypory "zostały wcześniej wybudowane jako tymczasowe zabezpieczenie spornej ściany". Oświadczył ponadto, że "rozebrany budynek gospodarczy posiadał swoje własne ściany zewnętrzne i pomiędzy budynkiem gospodarczym a pozostawioną ścianą była szczelina i nie były one połączone".
Podczas kontroli przeprowadzonej na terenie działki przy ul. S. [...] w Gdańsku w dniu 9 września 2021 r., organ powiatowy ustalił natomiast, że sporna ściana w części znajduje się na terenie tej działki. Ze zdjęć wykonanych podczas kontroli widoczna jest gładka otynkowana ściana bez połączenia ze ścianami poprzecznymi, w szczególności ze ścianami zewnętrznymi. Zwieńczenie spornej ściany wskazuje, że opierał się na niej dach i stanowiła ona ścianę zewnętrzną budynku, którego pozostała część zlokalizowana była na działce sąsiedniej tj. przy ul. S. [...]. Współwłaścicielka działki przy ul. S. [...], T. K., przekazała do inspektoratu powiatowego fotografie na których widać, że "elementy wsporcze ściany" w rzeczywistości stanowią pozostałość po ścianach działowych rozebranego budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie działki przy ul. S. [..] w Gdańsku. Dodatkowo wyjaśniła, że od lat siedemdziesiątych brak było podziału nieruchomości, jak również zmiany przebiegu granicy. Wskazała również, że sporna ściana nie była częścią budynku na terenie działki przy ul. S. [...] w Gdańsku, gdyż ta część działki nigdy nie była zabudowana. Sporna ściana była częścią garażu pana J., a następnie państwa W. Do protokołu z wyjaśnień T. K. dołączyła mapę sytuacyjno - wysokościową w skali 1:500 - pomiar z 1966 r. z widoczną zabudową gospodarczą przy ul. S. [...] i widocznym budynkiem gospodarczym przy ul. S. [...], który przekracza granicę jej działki. Lokalizacja i długość jednej ze ścian również pokrywa się ze sporną ścianą. Powyższe potwierdza dodatkowo mapa planu sytuacyjnego sporządzona dla budowy domku jednorodzinnego przy ul. S. [...] w Gdańsku.
W ocenie organu odwoławczego bezspornym jest, że sporna ściana zlokalizowana na granicy działek stanowi pozostałość po rozebranym budynku gospodarczym. Dokumenty przedłożone przez stronę potwierdzają, że istniał w tym miejscu budynek gospodarczy, który zgodnie z oświadczeniem P. W. w okresie obowiązywania decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 28 czerwca 2010 r. został przez niego rozebrany.
Z przeprowadzonych ustaleń organu powiatowego wynika, że budynek gospodarczy rozebrany został w części, nie rozebrano spornej ściany. Projekt budowlany wskazywał na rozbiórkę całego budynku gospodarczego. Pozostawiona sporna ściana, będąca w złym stanie technicznym, nie posiadająca żadnej funkcji i stojąca bez podparcia stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W związku z powyższym należy - zdaniem organu - uznać, że roboty rozbiórkowe wykonane zostały w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.
Wskazując na treść uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 PWINB wskazał, że realizowanie inwestycji w czasie, gdy pozwolenie na budowę było jeszcze w obiegu prawnym ma ten skutek, że postępowanie naprawcze w odniesieniu do takiego obiektu toczy się w trybie 50-51 Prawa budowlanego, a nie art. 48, czy też art. 49b ust. 1 (obecnie 49f ust. 1) Prawa budowlanego, gdyż w tej sytuacji wykonanie robót budowlanych nie może być uznane za samowolę budowlaną.
P. W. utrzymując, że ściana rozebranego budynku gospodarczego przylegała do spornej ściany i nie przynależała do rozebranego budynku, nie przedłożył żadnych dowodów, które wskazywałyby na istnienie dwóch ścian zlokalizowanych w bliskiej odległości od siebie, jak również dowodów na fakt wykonania tzw. przypór wzmacniających sporną ścianę. W niniejszym przypadku pozostawiona ściana stanowi pozostałość po rozebranym budynku gospodarczym zlokalizowanym na terenie działki przy ul. S. [...] w Gdańsku, którego rozbiórka nastąpiła w okresie obowiązywania pozwolenia na budowę, a w projekcie budowlanym budynek ten został wskazany do całkowitej rozbiórki.
PWINB podkreślił, że sporna ściana w swoim aktualnym stanie tj. z ubytkami tynku, lokalnie spękana, wolnostojąca (stojąca bez podparcia), przy gruncie miejscowo podmyta ze zdeformowanymi elementami drewnianymi, spękanymi płaszczyznami pionowymi stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Dodatkowo wyjaśnił, że w sytuacji, z której wynika, że sprawa dotyczy budynku, który został rozebrany, a pozostała jedynie jego jedna ściana zlokalizowana na dwóch działkach, brak jest podstaw do nałożenia na inwestora, na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, gdyż obiekt ten w większej części został rozebrany i w okresie obowiązywania pozwolenia na budowę był przeznaczony pod rozbiórkę.
Dodatkowo PWINB wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie w związku ze złym stanem technicznym ściany, pozostałe po rozbiórce częściowej budynku gospodarczego, której stan ocenili pracownicy organu nadzoru budowlanego podczas przeprowadzonych kontroli na terenie obydwu działek, zostało wszczęte z urzędu przez organ powiatowy.
Ustosunkowując się do okoliczności chęci wyremontowania ściany od swojej strony przez P. W. PWINB wskazał, że kwestia ta była wyjaśniana podczas prowadzonego postępowania administracyjnego przez organ powiatowy i żadna ze stron nie była zainteresowana przywróceniem obiektu do stanu technicznego zgodnego z przepisami prawa budowlanego.
Końcowo PWINB wyjaśnił, że właścicielka posesji przy ul. S. [...] wyraziła zgodę na rozbiórkę spornej ściany z terenu własnej posesji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. W. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości i umorzenie postępowania w całości, alternatywnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosła ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- naruszenie art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nałożenie obowiązku rozbiórki na osoby nie będące właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego, którymi są S. i T. K., mimo że roboty budowlane zostały zakończone, a wykonanie nałożonego obowiązku przez skarżącą jest niemożliwe, bowiem nie posiada ona wskazanego w przepisie tytułu prawnego do przedmiotowej ściany oraz gruntu pod nią;
- skierowanie zaskarżonej decyzji PINB o nakazaniu rozbiórki do skarżącej, która nie jest podmiotem mającym jakikolwiek tytułu do obiektu budowlanego (budynek gospodarczy), nie była i nie jest inwestorem, który budował ten obiekt, którego elementem jest przedmiotowa ściana, czy inwestorem w zakresie rozbiórki obiektu, którego ściana była i nadal jest elementem;
- niezgodność ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w tym dokumentem własnym PINB, poprzez sprzeczne z faktami ustalenie, że prace objęte zakresem decyzji z dnia 28 października 2010 r. w zakresie rozbiórki objętej tą decyzją nie zostały wykonane przez skarżących w całości;
- sprzeczność treści nakazu rozbiórki z art. 51 Prawa budowlanego poprzez nakazanie rozbiórki ściany, która nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego, lecz jest ścianą zewnętrzną samoistnego budynku gospodarczego posadowionego w całości na sąsiedniej działce ul. S. [...], stanowiącego własność S. i T. K.;
- sprzeczność treści nakazu rozbiórki z zasadami technologii i bezpieczeństwa oraz zasadami logiki, bowiem rozbiórka ściany nie jest możliwa bez rozbiórki całego budynku gospodarczego posadowionego na sąsiedniej działce stanowiącej własność S. i T. K.;
- naruszenie zasad ustalania prawdy obiektywnej poprzez pominięcie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego ds. budownictwa na okoliczność, czy rozbiórka ściany, stanowiącej element konstrukcyjny budynku gospodarczego stanowiącego własność S. i T. K. i jest możliwa bez rozbiórki budynku, którego elementem jest ściana;
- naruszenie art. 66 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, pomimo że decyzja w sprawie winna być wydana na podstawie tego przepisu i skierowana do właściciela obiektu budowlanego i działki, na której jest posadowiony, również jako następcy prawnego inwestora obiektu budowlanego;
- sprzeczność własnych ustaleń poprzez twierdzenie, że sporna ściana znajduje się na działce ul. S. [...] a następnie, że ściana nie znajduje się na działce przy ul. S. [...], bowiem nie była ona w tej części nigdy zabudowana;
- brak ustaleń i opisu, że sporna ściana stanowi część istniejącego budynku gospodarczego znajdującego się w całości na działce przy ul. S. [...] (a nie S. [...]., jak niezgodnie ze stanem granic twierdzi organ);
- upływ czasu - naruszenie przepisów o postępowaniu poprzez egzekwowanie obowiązków wynikających z decyzji z 2010 r.
- sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych w sprawie oraz wysnuwanie wniosków w tym zakresie na podstawie dowolnych ocen organu, z pominięciem autorskich czynności prawnych dokonanych w 2011 r. przez PINB poprzez zanegowanie twierdzeń skarżącego twierdzącego, że pozwolenie na rozbiórkę zostało w całości wykonane, a ściana budynku gospodarczego objęta obecnie nakazem rozbiórki nie była objęta decyzją z 2011 r. zawierającą pozwolenie na rozbiórkę, bowiem nie była ścianą budynku, który stał na działce skarżących, stanowił ich własność w odróżnieniu od ściany objętej obecnie nakazem rozbiórki, która jest i była w 2010/2011 r. posadowiona na działce stanowiącej własność S. i T. K.;
- gołosłowne stwierdzenie przez organ istotnego dla sprawy faktu, że "pozostawiona ściana jak stwierdzono powyżej stanowi pozostałość po rozebranym budynku gospodarczym zlokalizowanym ";
- gołosłowne stwierdzenia, że stan ściany zagraża bezpieczeństwu - wymaga to oceny technologicznej a nie potocznej bez wskazania danych technicznych przemawiających za taką oceną;
- brak ustaleń geodezyjnych w zakresie przebiegu granic działki ul. S. [...] a S. [...] w wyniku czego podstawowe dla sprawy ustalenia opierają się nie na ustaleniu faktów lecz arbitralnej opinii kontrolera;
- brak ustaleń w zakresie technologicznych możliwości rozbiórki jednej ze ścian budynku gospodarczego, bez rozbiórki całego budynku gospodarczego, oraz oceny dla wpływu rozbiórki jednej ściany dla trwałości i stabilności budynku gospodarczego pozostawania budynku gospodarczego bez jednej ściany, która ma zostać rozebrana;
- pominięcie zasad współżycia społecznego poprzez nakazanie skarżącym rozbiórki ściany od budynku gospodarczego znajdującego się na działce sąsiadów, z którymi skarżący są skonfliktowani, a który to nakaz nie jest możliwy do wykonania bez rozbiórki całego budynku gospodarczego sąsiadów, co czyni ten nakaz niewykonalnym wobec postawy właścicieli nieruchomości przy ul. S. [...] i konieczności wejścia na ich posesje i zniszczenie obu obiektów budowlanych w tym tego użytkowanego cały czas przez sąsiadów.
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że z archiwalnej dokumentacji geodezyjnej wynika, że w części północno wschodniej działki przy ul. S. [...] znajdował się 1 budynek. Brak jest natomiast innych budynków zlokalizowanych w bliskim jego sąsiedztwie. W konsekwencji, zdaniem organu, należy uznać, że sporna ściana jest pozostałością po nierozebranym w całości budynku gospodarczym zlokalizowanym na terenie działki przy ul. S. [...] w Gdańsku. Okoliczność, że sporna budowla jest częściowo zlokalizowana jest na działce sąsiedniej nie stanowi w ocenie organu przeszkody do jej rozbiórki, gdyż sąsiedzi wyrazili zgodę na wejście na teren ich działki celem dokonania robót rozbiórkowych. Dodatkowo, ustosunkowując się do przedłożonej do skargi kserokopii protokołu z kontroli obowiązkowej z dnia 21 czerwca 2011r., PWINB uznał, że zapis w pkt. 8.4. dotyczący wypełnionego obowiązku dokonanej rozbiórki - "dokonano rozbiórki" nie oddawał stanu faktycznego. Przedłożona dokumentacja fotograficzna, będąca załącznikiem do protokołu, pokazuje ścianę wraz ze ścianami prostopadłymi do niej, nierozebranymi w dniu kontroli.
W piśmie procesowym z dnia 17 kwietnia 2023 r. T. K. wniosła o oddalenie skargi. Podniosła dodatkowo, że nie zgadza się na rozbiórkę spornej ściany od strony posesji przy ul. S. [...].
Skarżąca, w piśmie z dnia 17 maja 2023 r. podniosła, że okoliczność, iż T. K. nie wyraża zgody na rozbiórkę ściany od strony domu przy ul. S. [...] czyni w istocie decyzję o rozbiórce niewykonalną. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna, stan faktyczny sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, w tym powołania biegłego na okoliczność ustalenia stanu technicznego spornej ściany.
W dodatkowym piśmie z dnia 5 grudnia 2023 r. T. K., podtrzymując swoje stanowisko odnośnie oddalenia skargi, wyjaśniła, że wbrew podnoszonemu w skardze stanowisku, zgodnie z którym sporna ściana nie była objęta decyzją z dnia 2011 r. z uwagi na fakt, że stała na działce sąsiadów skarżącej i stanowiła ich własność, decyzja z dnia 28 czerwca 2010 r. nie uwzględnia rozbiórki budynku gospodarczo – garażowego, a terminy rozbiórki zostały z tej decyzji wykreślone. Wskazała ponadto, że także decyzja o warunkach zabudowy z 5 lutego 2008 r. nie obejmuje rozbiórki budynku gospodarczo – garażowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2022 r., nr WOP.7721.129.2022.CM utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia 27 maja 2022 r., nr PINB.7141.45.2022.MS.01 nakazująca B. i P. W. oraz S. i S. W. rozbiórkę ściany o konstrukcji murowanej o długości 14,75 m i zmiennej wysokości 2,8 m – 3,3 m pozostałej po istniejącym poprzednio obiekcie budowlanym, który uległ częściowej rozbiórce, usytuowanej na granicy nieruchomości przy ul. S. nr [...] i ul. S. [...] w Gdańsku, ozn. geodezyjnie jako działki nr [...] i [...], obr. [...] (dalej jako: "decyzja PWINB").
Dla oceny zgodności z prawem decyzji PWINB istotnym jest, że B. W., P. W., S. W. oraz S. W. właściciele nieruchomości zlokalizowanej przy ul. S. [...], dz. nr [...] uzyskali decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 28 czerwca 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej zlokalizowanego na terenie dz. nr [...] przy ul. S. [...] w Gdańsku. Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia 10 sierpnia 2015 r., stwierdził nieważność przywołanej decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 28 czerwca 2010 r., z uwagi na fakt wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.
Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę inwestycji, bez względu na jego przyczyny, powoduje konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do tej inwestycji, które to postępowanie powinno zakończyć się wydaniem jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3, ust. 3 lub 4, 5 Pr. b. (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2023 r., II OSK 62/20).
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji PWINB oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej jako: "Pr. b." lub "ustawa"). Zgodnie z jego brzmieniem przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Jak podkreśla orzecznictwo sądowe celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem - decyzje wydane w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w tym doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego) podejmowane są w sytuacjach, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze wydania decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 P.b. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się też, że aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien stosować środek najmniej restrykcyjny dla strony, ponieważ w żadnym z trybów (legalizacyjnym czy naprawczym) nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, tylko uzyskanie stanu zgodnego z prawem. Przy czym stan zgodności z prawem ocenia się wyłącznie na podstawie przepisów prawa administracyjnego (wyrok NSA z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 620/20).
Przywołany art. 50 ust. 1 Pr. b. stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f ustawy tj. w przypadku stwierdzenia budowy obiektu lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Realizowanie inwestycji w czasie, gdy pozwolenia na budowę było jeszcze w obiegu prawnym ma ten skutek, że postępowanie naprawcze w stosunku do takiego obiektu toczy się w trybie art. 50 – 51 Pr. b., a nie art. 48, czy też art. 49b ust. 1 (obecnie art. 49f ust. 1) Pr. b. Wykonanie robót budowlanych nie może być w takim przypadku uznane za samowolę budowlaną. Jak przyjął NSA w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt: II OPS 2/10 "przepis art. 51 Prawa budowlanego, przez nawiązanie do art. 50, wyraźnie wyodrębnia te działania inwestora, które nie stanowią zjawisk samowoli budowlanej objętych art. 48 i art. 49b, a więc realizacji inwestycji budowlanej bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Obejmuje jednak swoim zakresem również takie sytuacje, kiedy inwestor realizował budowę na podstawie akceptacji właściwego organu administracji publicznej (pozwolenia na budowę), jednakże w różnym trybie (np. nieważnościowym, wznowieniowym) akt administracyjnej akceptacji został usunięty z obrotu prawnego. Nie można mówić o samowoli budowlanej, gdy do czasu usunięcia z obrotu prawnego pozwolenia na budowę inwestor działał na podstawie takiego aktu i w zaufaniu do władzy administracyjnej, a ponadto legitymował się oświadczeniem o prawie do terenu na cele budowlane". Wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji jest uznawane za okoliczność, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt Pr. b., tzn. oznacza prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wejście do obrotu prawnego decyzji eliminującej decyzję o pozwoleniu na budowę stwarza pustkę prawną w stosunku do zrealizowanej inwestycji, co wymaga przeprowadzenia pozwolenia naprawczego z art. 51 ustawy, którego celem jest usunięcie stanu niezgodnego z prawem (zob. A. Plucińska – Filipowicz (red.), T. Filipowicz, M. Wicenciak, Komentarz do art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane [w:] A. Plucińska – Filipowicz, (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2023).
Według art. 52 ust. 1 Pr. b. obowiązki w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach wydawanych m. in. na podstawie art. 51 ustawy nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że B. W., P. W., S. W. oraz S. W. właściciele nieruchomości zlokalizowanej przy ul. S. [...], dz. nr [...] byli inwestorami wskazanymi w decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 28 czerwca 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. W projekcie zagospodarowania terenu stanowiącym integralną część tej decyzji wskazano, że przy granicy z dz. ozn. nr [...] znajduje się "bud. istniejący do wyburzenia". W ocenie Sądu nie budzi też wątpliwości, że rozbiórka ta została w znaczącej części wykonana. Pozostała jedynie ściana przy granicy z dz. ozn. nr [...], która stanowiła część budynku przeznaczonego do wyburzenia.
W tym miejscu należy odnieść się do rozbieżności w materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania przed organami administracji publicznej. W aktach sprawy znajduje się bowiem protokół z kontroli obowiązkowej zakończonej budowy obiektu budowlanego z dnia 21 czerwca 2021 r., w treści którego stwierdzono, że "dokonano rozbiórki" (pkt 8.4). Na tę okoliczność powoływał się w toku postępowania P. W., a skarżąca podniosła ją w skardze. Twierdzeniu zawartemu w protokole o tym, że rozbiórkę wykonano w całości przeczą dowody zgromadzone przez organy prowadzące postępowania. Przede wszystkim wskazać tu należy na mapy z których wynika, że ściana znajduje się w miejscu budynku określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę z 2010 r. jako "do wyburzenia", według oświadczenia właścicieli nieruchomości sąsiedniej określonego jako "budynek garażowo – gospodarczy" rozebrany przez pp. W. w trakcie rozbudowy budynku przy ul. S. [...], stanowiący wcześniej własność pp. J., poprzednich właścicieli tej nieruchomości (oświadczenia: S. K., T. K. i J. K. – k. 58 – k. 60 akt administracyjnych). P. W. powołujący się na powstanie tej ściany w inny sposób nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających zgłaszane tezy. W ocenie Sądu organy administracji publicznej zasadnie uznały, że ściana stanowi pozostałość po obiekcie gospodarczym przeznaczonym do rozbiórki, a sama rozbiórka – wbrew treści protokołu – nie została wykonana w całości.
Skoro zatem B. W., P. W., S. W. oraz S. W. byli inwestorami, którzy nie zrealizowali w całości decyzji o pozwoleniu na budowę to zasadnie uznani zostali za adresatów nakazu rozbiórki. Roboty budowlane nie zostały bowiem zakończone, co prowadzi do wniosku, że obowiązki nakładane na podstawie art. 51 Pr. b. nałożyć należy na inwestora (art. 52 ust. 1 a contrario Pr. b.).
W ocenie Sądu ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawę do wniosku, że pozostawiona sporna ściana jest w złym stanie technicznym, nie posiada żadnej funkcji, a stojąc bez podparcia stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ponieważ jednak sprawa dotyczy budynku, który został częściowo rozebrany, a pozostała jedynie jedna jego ściana zlokalizowana na granicy nieruchomości ul. S. [...] i ul. S. [...] nie było podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
W odniesieniu do zarzutów podniesionych w skardze należy wyjaśnić, że kwestia prawidłowości określenia adresatów nałożonych obowiązków oraz rozbieżności w materiale dowodowym dotyczącym wykonania rozbiórki została już w niniejszym uzasadnieniu wyjaśniona. Zarzut sprzeczności zaskarżonej decyzji z zasadami logiki, technologii i bezpieczeństwa przez to, że rozbiórka nie jest możliwa bez rozbiórki całego budynku gospodarczego posadowionego na działce stanowiącej własność S. i T. K., a także brak ustaleń technologicznych co do możliwości rozbiórki jednej ściany bez rozbiórki obiektu i naruszenie zasad ustalania prawdy obiektywnej przez pominięcie opinii biegłego ds. budownictwa na okoliczność czy rozbiórka ściany stanowiącej element konstrukcyjny budynku gospodarczego jest możliwa bez rozbiórki obiektu jest w ocenie Sądu nieuzasadniony. T. K. w piśmie z dnia 17 kwietnia 2023 r. określonym jako "odpowiedź na skargę" wskazała, że cyt.: "sporna ściana częściowo przylega do naszego budynku gospodarczego oraz garażu" i wobec tego wniosła o pozostawienie spornej ściany przylegającej do budynków na posesji przy ul. S. [...].
Z ustawy Pr. b. wynika, że kompetencje w zakresie prowadzenia postępowań dotyczących rozbiórki bądź tzw. postępowań naprawczych powierzone zostały powiatowym oraz wojewódzkim inspektorom nadzoru budowlanego właśnie z tego powodu, że są to wyspecjalizowane organy administracji publicznej. Oznacza to, że zatrudnieni w nich inspektorzy dysponują odpowiednią wiedzą fachową pozwalającą na prowadzenie i rozstrzyganie spraw administracyjnych związanych z szeroko rozumianym nadzorem budowlanym. Trudno zgodzić się ze stanowiskiem, że dla oceny czy możliwe jest dokonanie np. rozbiórki tego rodzaju organy administracji publicznej powinny powoływać biegłych. Pomijając wyjątkowe sytuacje, w których mogłaby zaistnieć tego rodzaju potrzeba należy przyjąć, że powoływanie biegłych co do oceny technicznych możliwości rozbiórki podważałoby sens funkcjonowania specjalistycznych organów administracji publicznej. Zarzut naruszenia art. 66 w zw. z art. 51 ust. 1 Pr. b. nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach rozstrzyganej sprawy albowiem art. 66 ustawy dotyczy utrzymania obiektów budowlanych, a postępowanie w którym wydano zaskarżoną decyzję toczyło się w trybie art. 51 Pr. b.
Sąd nie podziela także zarzutu niewykonalności decyzji o rozbiórce wobec braku zgody T. K. na przeprowadzenie jej od strony nieruchomości przy ul. S. [...]. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że rozbiórka ściany jest możliwa od strony nieruchomości należącej do B. W., P. W., S. W. oraz S. W. (ul. S. [...] – dokumentacja zdjęciowa przy piśmie T. K. z dnia 17 stycznia 2022 r.). Istotną przeszkodą w jej realizacji jest postawione przy ścianie od strony ul. S. [...] ogrodzenie betonowe. Nie można jednak przyjąć, że w sytuacji w której wydany został nakaz rozbiórki jest on niewykonalny ze względu na to, że osoba (osoby) do której został on skierowany wcześniej zbudowały płot uniemożliwiający wykonania nałożonych obowiązków, a właściciel nieruchomości sąsiedniej odmawia wstępu na swoją nieruchomość.
Z nałożonego w decyzji obowiązku rozbiórki ściany o konstrukcji murowanej wynika, że jest ona usytuowana na granicy nieruchomości przy ul. S. [...] i ul. S. [...]. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nieścisłości dotyczące jej usytuowania stanowią w ocenie Sądu uchybienie art. 107 § 3 k.p.a., niemniej jednak nie jest to uchybienie istotne.
Zarzut upływu znacznego okresu czasu i egzekwowania obowiązków wynikających z decyzji z 2010 r. nie może prowadzić do uchylenia decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazać należy, że w obowiązujących przepisach prawa nie ma ogólnej instytucji przedawnienia wydania decyzji w sprawach regulowanych ustawą Prawo budowlane. Oznacza to, że niewykonanie obowiązków nałożonych ostateczną decyzją może prowadzić nawet po upływie znacznego okresu czasu do uruchomienia postępowań, których celem będzie do prowadzenie do stanu zgodnego z prawem.
Przywołane z skardze zasady współżycia społecznego nie mają zastosowania w postępowaniach prowadzonych przez organy administracji publicznej i nie mogą stanowić kryterium oceny prawidłowości decyzji administracyjnych.
Rekapitulując poczynione w sprawie rozważania Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 grudnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji jest zgodna z prawem. Uzasadnieniem dla takiego rozstrzygnięcia była okoliczność, że decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zatem nie ma potrzeby ponownego rozpatrywania sprawy przez organ stopnia powiatowego. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje także, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, a zatem - tak jak w niniejszej sprawie - organ II instancji doszedł do analogicznych ustaleń w sprawie. Zdaniem Sądu zarówno ustalenia faktyczne, jak i proces stosowania prawa, których dokonały organu obu instancji były w niniejszej sprawie przeprowadzone prawidłowo. Nadto motywy swoich rozstrzygnięć organy zaprezentowały w uzasadnieniu decyzji w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.