II SA/Gd 234/25

II SA/Gd 234/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-09-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Sekretarz sądowy Patrycja Czupyt po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2025 r. nr SKO Gd/4277/24 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Kartuz w przedmiocie warunków zabudowy.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z 26 września 2022 r., uzupełnionym w dniu 19 października 2022 r., M. D. wystąpiła do Burmistrza Kartuz o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego wraz z rozbiórką istniejącego budynku, na części działki nr [...] w M., gmina K.
Pismem z 21 października 2022 r. organ powiadomił Wnioskodawczynię i pozostałe strony o wszczęciu postępowania administracyjnego.
Pismem z 5 grudnia 2022 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z analizą urbanistyczną, projektem decyzji i zebranymi w sprawie aktami. W odpowiedzi wpłynęło pismo strony postępowania (właściciela działki nr [...]) – W. K. z 28 grudnia 2022 r., w którym przedstawił liczne zastrzeżenia.
Decyzją z 12 stycznia 2023 r. nr U.6730.200.2022.HH Burmistrz Kartuz ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.
Po rozpatrzeniu odwołania W. K. decyzją z 12 kwietnia 2024 r. nr SKO Gd/1905/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wszystkie wartości ustalone dla nowej zabudowy odbiegają od ustalonych średnich, a odstępstwo od tych wartości nie zostało w sposób przekonywujący uzasadnione w analizie. Ponadto, w przedmiotowej decyzji nie określono wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki oraz obowiązującej linii zabudowy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Skarżącego Kolegium wyjaśniło, że stosunki własnościowe dotyczące gruntu i postawionych na nim budynków lub budowli nie podlegają rozpoznaniu w podstępowaniu administracyjnym, gdyż kwestie prawa własności nieruchomości rozstrzyga się przed sądem powszechnym. Organ podkreślił również, iż ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu i nie stanowi podstawy do rozpoczęcia realizacji inwestycji, a jest jedynie pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, w którym badana jest zgodność zamierzenia inwestycyjnego z zabudową i zagospodarowaniem w obszarze analizowanym, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Z uwagi na powyższe Burmistrz Kartuz ponownie przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem i terenów sąsiednich wraz z wynikami.
Pismem z 11 czerwca 2024 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z analizą urbanistyczną, projektem decyzji i aktami zebranymi w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi wpłynęło pismo W. K. z 3 lipca 2024 r., w którym złożył zastrzeżenia i uwagi do projektu decyzji.
Decyzją z 31 lipca 2024 r. nr U.6730.200.2022.HH Burmistrz Kartuz ustalił następujące warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji:
1. Rodzaj inwestycji: Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz rozbiórka istniejącego budynku rekreacji indywidualnej.
2. Ustalenia dotyczące funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu: Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.
3. Ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego:
1) Linie zabudowy: obowiązująca linia zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczającej drogi publicznej gminnej nr [...] (dz. nr [...]) - ul. S., zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1. Należy zachować odległość od lasu, zgodnie z obowiązującymi przepisami.
/linie zabudowy nie dotyczą: części podziemnych obiektów budowlanych, balkonów, werand, wykuszy, gzymsów, okapów, zadaszeń nad wejściami, niezabudowanych schodów, sieci infrastruktury technicznej, murów oporowych/;
2) Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu MN: nie mniej niż 0,03 i nie więcej niż 0,13;
3) Udział terenu biologicznie czynnego w stosunku do powierzchni terenu MN: nie mniej niż 60%;
4) Szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku: nie mniej niż 8 m i nie więcej niż 13 m;
5) Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: nie więcej niż 5,7 m;
/wysokość mierzona od poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do najwyższego punktu górnej krawędzi elewacji frontowej/;
6) Geometria dachu:
a) dla głównych połaci dachu projektowanego budynku: dach symetryczny dwuspadowy o kącie nachylenia połaci 30-45 stopni,
b) wysokość głównej kalenicy: nie mniej niż 8 m i nie więcej niż 9 m,
/wysokość mierzona od poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do najwyższego punktu głównej kalenicy/;
c) kierunek głównej kalenicy dachu: równolegle do frontu terenu,
/główną kalenicę budynku rozumie się jako najdłuższą kalenicę budynku, jeśli w budynku projektuje się kilka kalenic o tej samej długości za główną należy uznać najwyższą z nich/;
d) dopuszcza się wykusze, lukarny i okna połaciowe.
W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, że w jego ocenie planowane przedsięwzięcie nie narusza istniejącego ładu przestrzennego oraz interesu osób trzecich, jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz jest możliwe do realizacji na warunkach określonych w niniejszej decyzji. W wyniku przeprowadzonej wizji terenowej oraz analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym obszarze analizowanym stwierdzono, że spełnione zostały warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.). Ponadto, organ stwierdził, iż zachodzą przesłanki do zastosowania odstępstw w zakresie parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z przeprowadzoną analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Następnie Burmistrz przypomniał, że analizę i projekt decyzji przygotowała osoba posiadająca kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzyskane na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1117). A ponadto projekt decyzji został uzgodniony przez:
1) Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kartuzach, pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych - brak odpowiedzi;
2) Marszałka Województwa Pomorskiego w Gdańsku, w odniesieniu do udokumentowanych wód podziemnych - brak odpowiedzi;
3) Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie melioracji wodnych - brak odpowiedzi;
4) Wydział Komunalny UM w Kartuzach, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego - pismo nr KM.7230.1.204.2022.JM z 28 listopada 2022 r. oraz z 16 maja 2024 r. z uwagami uwzględnionymi w decyzji;
5) Regionalnego Dyrektora Lasów Państwowych w Gdańsku, w zakresie ochrony gruntów leśnych - postanowienie nr ZS.224.3.136.2024.APN z 16 maja 2024 r.;
6) Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku, w zakresie obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków - brak odpowiedzi.
Po rozpatrzeniu odwołania W. K. decyzją z 12 lutego 2025 r. nr SKO Gd/4277/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, że w toku postępowania Burmistrz wyznaczył wokół terenu inwestycji obszar analizowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki. Na tak wyznaczonym obszarze przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z treści analizy wynika, iż teren inwestycji stanowi część działki nr [...] położonej w M., przyległej do działki nr [...] stanowiącej drogę publiczną gminną, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Teren jest częściowo zabudowany (zabudowa rekreacji indywidualnej). W obszarze analizowanym zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa oraz zabudowa zagrodowa. Teren inwestycji obejmuje część działki nr [...], która zgodnie z mapą zasadniczą stanowi w całości tereny mieszkaniowe. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Inwestor uzyskał zapewnienia dostawców mediów - energii elektrycznej oraz wody, iż infrastruktura techniczna jest wystarczająca dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Z uwagi na brak sieci kanalizacji sanitarnej ścieki odprowadzane będą do szczelnych pojemników bezodpływowych. W skład działki nr [..] o pow. 0,2131 ha wchodzą grunty leśne oznaczone symbolem LsV oraz grunty oznaczone symbolem B o pow. 851 m2. inwestycja zostanie zrealizowana całkowicie poza terenem leśnym. W granicach terenu objętego wnioskiem nie występują obiekty chronione na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; nie występują obiektowe i obszarowe formy ochrony przyrody; nie występują tereny górnicze; nie występują obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi; nie występują obszary zagrożone osuwaniem mas ziemnych; teren inwestycji zlokalizowany jest w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...], dla którego obowiązują odrębne przepisy. Następnie wskazano, iż wskaźniki dla nowej zabudowy ustalono biorąc pod uwagę charakter zabudowy w obszarze analizowanym, na którym zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa, zabudowa rekreacji indywidualnej, zabudowa zagrodowa, tereny rolnicze, lasy oraz wody powierzchniowe śródlądowe. Planowana inwestycja obejmuje rozbiórkę istniejącego na działce budynku rekreacji indywidualnej i budowie nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej.
Linię zabudowy wyznaczono w odległości 6 m od linii rozgraniczającej drogi publicznej gminnej (dz. nr [...]) - ul. S. Uzasadniając takie wyznaczenie linii zabudowy wskazano, iż w najbliższym sąsiedztwie budynki zlokalizowane przy drodze publicznej gminnej, z której odbywa się wjazd na teren inwestycji, zlokalizowane są w odległości 6-26 m od linii rozgraniczających drogi. Ponadto w zabudowie zagrodowej (dz. nr [...]) występuje budynek mieszkalny zlokalizowany w drugiej linii zabudowy, w odległości ok. 65 m od linii rozgraniczającej drogi. Na dz. nr [...] i [...], bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, budynki zlokalizowane są w odległości odpowiednio 22 m i 6 m. W sąsiedztwie nie ukształtowała się dotąd jednolita linia zabudowy. Zgodnie z dyspozycją zawartą w § 4 rozporządzenia w przypadku, gdy linia zabudowy przebiega tworząc uskok, należałoby wyznaczyć linię zabudowy dla nowej zabudowy w odległości większej od pasa drogowego. Organ postanowił jednak zastosować odstępstwo od tej zasady uzasadniając to tym, iż w niniejszym przypadku należało ustalić linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy budynku na dz. nr [...], jednak budynek ten znajduje się w drugiej linii zabudowy i wyznaczenie linii zabudowy według tej linii zabudowy spowodowałoby konieczność realizacji wnioskowanej inwestycji poza terenem budowlanym. W terenie analizowanym znajdują się budynki w odległości 6-7 m od granicy drogi, zatem uzasadnione jest przyjęcie takiej linii zabudowy dla nowej zabudowy. Teren inwestycji przylega do drogi publicznej i zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach gminnych w terenie zabudowanym powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni; w nawiązaniu do faktu, iż teren inwestycji przylega do terenu leśnego wskazano, iż w odniesieniu do usytuowania inwestycji zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Ustalony w obszarze analizowanym średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji określono na 0,13; dla nowej zabudowy ustalono nie mniej niż 0,03 i nie więcej niż 0,13. Uzasadniając tak ustalony wskaźnik wskazano, iż wnioskodawczyni, określając planowaną powierzchni budynku od 80 m do 100 m na terenie o powierzchni 851 m, określiła tym samym wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji od 0,09 do 0,12; jest to wskaźnik nieco niższy od średniego, jednak mieści się w przedziale wartości występujących w obszarze analizowanym. Budynki w sąsiedztwie mają powierzchnię 60 – 200 m; wnioskowana powierzchnia nie odbiega od powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym; ponadto budynki dostępne z tej samej drogi publicznej mają powierzchni od 23 m (dz. nr [...]) do ok. 150 m (dz. nr [...]). Projektowany budynek nie zaburzy ładu przestrzennego. Szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym ustalono na ok.13 m; dla nowej zabudowy ustalono ten parametr w granicach od 8 m do 13 m; ustalenie takiej wartości nie zaburzy ładu przestrzennego; na dz. nr [...] zlokalizowany jest budynek o szerokości elewacji frontowej 8 m, a na dz. nr [...] – 19 m; ustalona dla nowej zabudowy szerokość elewacji frontowej mieści się w granicach tej wartości w obszarze analizowanym. Średnia wysokość elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki wynosi 5,7 m; średnia wysokość głównej kalenicy wynosi 8 m. W obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej kształtuje się od 3 m (dz. nr [...]) do ok. 10 m (dz. nr [...]); na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok i wynosi od 6 m (dz. nr [...]) do 3 m (dz. nr [...]); dla nowej zabudowy ustalono nie więcej niż 5.7 m zgodnie ze średnią w obszarze analizowanym; geometria dachu - przeważają dachy dwuspadowe o kącie nachylenia 30-45° stopni w budynkach mieszkalnych i 20-45° w budynkach gospodarczych; dla nowej zabudowy ustalono nachylenie połaci dachowych 30-45° jak ustalone w obszarze analizowanym dla zabudowy mieszkaniowej; wysokość głównej kalenicy w obszarze analizowanym wyniosła 8 m; dla nowej zabudowy ustalono 8-9 m. Kierunek głównej kalenicy jest zróżnicowany. Dla nowej zabudowy ustalono kierunek równolegle do frontu terenu inwestycji.
Analizując powyższe Kolegium doszło do przekonania, iż zaistniały, wynikające z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. przesłanki do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, iż obowiązujące przepisy dopuszczają wyznaczenie innych wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. W ocenie organu odwoławczego, odstępstwa od ustalonych w obszarze analizowanym wskaźników i parametrów zostały uzasadnione w analizie, nie naruszą istniejącego ładu przestrzennego, albowiem zabudowa w obszarze analizowanym jest zróżnicowana pod względem parametrów i wskaźników, a ustalone dla nowej zabudowy wskaźniki i parametry nie odbiegają w zasadniczy sposób od parametrów i wskaźników istniejącej na tym terenie zabudowy. Odnośnie linii zabudowy Kolegium wskazało, iż w analizie, ustalając linię zabudowy dla nowej zabudowy, organ wskazał położenie budynku na działce nr [...] w odległości 22 m jako położonego w drugiej linii, jednak z mapy oraz z wcześniejszego zapisu analizy (na str. 3) wynika, iż na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny położony w odległości ok. 6 m od granicy drogi. Oznacza to, iż na działce nr [...] posadowione są dwa budynki: jeden w odległości ok. 6 m od granicy drogi, a drugi - ok. 22 m. Do ustalenia linii zabudowy nowej zabudowy należy przyjąć linie zabudowy budynku posadowionego w pierwszej linii zabudowy, tj. bliżej w stosunku do drogi publicznej. Linia zabudowy na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji tworzy uskok (budynek na działce nr [...] położony jest w odległości ok. 22m od drogi), jednak Kolegium podzieliło stanowisko organu, iż zasadne jest wyznaczenie linii zabudowy dla nowej zabudowy w odległości bliższej od drogi, z uwzględnieniem zabudowy posadowionej na działce nr [...] oraz na działkach zlokalizowanych po przeciwnej stronie drogi ze względu na bardziej harmonijny układ zabudowy wzdłuż drogi. Odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej Kolegium wyjaśniło, iż analizę sporządza osoba posiadająca stosowne uprawnienia, a dokument ten ma przymiot wiarygodności. Zatem wykonane przez Skarżącego obliczenia i fotografie nie mogą stanowić przeciwdowodu dla sporządzonej przez osobę uprawnioną analizy. W analizie wskazano, iż budynek na działce nr [...] ma wysokość ok. 3 m, a na działce nr [...] 6 m, na działce nr [..] – 10 m i Kolegium nie ma podstaw wątpić w prawdziwość tych danych. Przedstawione przez Skarżącego wyliczenia oraz zdjęcia nie zostały poparte żadnymi wiarygodnymi dowodami.
Ponadto, Kolegium wyjaśniło, iż wypisy z ewidencji gruntów i budynków stanowią wiarygodne dowody potwierdzające stan gruntów i budynków nieruchomości. I tak zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i budynków teren działki nr [...] stanowią grunty oznaczone symbolem "B" o powierzchni 0.0800 ha, na których posadowiony jest budynek mieszkalny. Teren działki nr [..] stanowią grunty oznaczone symbolem "B" o powierzchni 0.0851 ha zabudowane budynkiem mieszkalnym oraz użytek leśny oznaczony symbolem "LsV" o powierzchni 0.1280 ha. Dopóki w ewidencji gruntów i budynków widnieją powyższe zapisy, Kolegium nie ma podstaw do kwestionowania przeznaczenia tych budynków nawet, jeżeli w latach wcześniejszych inny inwestor zgłosił organowi administracji budowlanej zamiar wybudowania altany gospodarczej, jak wskazuje Skarżący.
W odpowiedzi na dokonaną przez Stronę interpretację pojęcia "działki sąsiedniej" Kolegium odwołało się do orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym pojęcie to rozumiane jest nie tylko jako działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji, ale jako wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym. Pojęcie działki sąsiedniej powinno być rozumiane szeroko, obejmując wszystkie działki znajdujące się zarówno w całości, jak i w części w obszarze analizowanym. Sugerowanie się tylko zabudową najbliższą, graniczącą z nieruchomością, na której ma powstać inwestycja, z jednej strony nie pozwoliłoby na zachowanie ładu przestrzennego, który zasadniczo nie może ograniczać się tylko do zabudowy w bezpośrednim otoczeniu, zapewniając wznoszenie jedynie obiektów bliźniaczo podobnych do bezpośrednio sąsiadujących. Z drugiej zaś strony stanowiłoby ograniczenie wolności zabudowy, ponieważ właściciel musiałby zrezygnować z inwestycji, która nie pokrywa się z budynkami lub stanem zagospodarowania działki znajdującej się obok.
Z kolei w nawiązaniu do zarzutów dotyczących ustalenia linii zabudowy w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z przepisami tej ustawy drogi dzielą się na kategorie w tych przepisach określone i jedną z nich jest kategoria określona jako drogi publiczne gminne. Ulica S. zaliczona została do dróg publicznych gminnych i, zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, linie zabudowy ustala się wzdłuż tej drogi jako drogi gminnej, przy której posadowione są budynki pozwalające na wyznaczenie linii zabudowy dla nowej inwestycji. Odnośnie braku wyznaczenia linii zabudowy od strony lasu Kolegium wskazało, iż zasady odległości zabudowy od granicy lasu określone zostały w przepisach, na podstawie których prowadzone jest postępowanie w sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę i odległość budynku od granicy lasu będzie rozpoznawana w takim postępowaniu.
Odnośnie zachowania walorów krajobrazowych terenów wskazanych przez Skarżącego w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, iż teren inwestycji nie jest położony na obszarze prawnie chronionym przepisami o ochronie przyrody, zatem brak jest podstaw do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy ze względu na walory krajobrazowe.
W skardze na powyższą decyzję W. K. zarzucił:
I. naruszenie prawa materialnego:
1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady ochrony ładu przestrzennego z uwagi na fakt, iż planowana zabudowa nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej,
2) § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588) poprzez niedostateczne wyjaśnienie, na jakiej podstawie uznano, że dla analizowanego obszaru nie istnieje wyraźnie wykształcona linia zabudowy i na jakiej podstawie wyznaczono linię zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczającej drogi publicznej gminnej,
3) art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 320) poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje usytuowanie obiektów budowlanych w odległości co najmniej 15 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej poza obszarem zabudowanym, podczas gdy organ wyznaczył linię zabudowy w odległości 6 m od drogi gminnej,
4) § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia poprzez ustalenie wysokości zabudowy znacznie powyżej średniej, niedostateczne wyjaśnienie, na jakiej podstawie została wyznaczona wysokość zabudowy;
II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie bądź niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy, a dotyczących:
- charakteru drogi gminnej, do której przylega działka nr [...], tj. czy znajduje się ona w obszarze zabudowanym, co ma wpływ na zastosowanie ww. art. 43 ustawy o drogach publicznych,
- odkreślenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w obszarze zabudowanym, co organ uczynił błędnie i co skutkowało ustaleniem wysokości zabudowy w zaskarżonej decyzji znacznie powyżej średniej,
- określenia linii zabudowy budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, co organ uczynił błędnie przyjmując odległości nie mające poparcia w faktach, co skutkowało błędnym określeniem linii zabudowy w zaskarżonej decyzji,
- ustalenia sposobu użytkowania gruntu działki nr [...], w szczególności określenia powierzchni znajdującego się na działce lasu, a mianowicie organ przyjął błędne dane dotyczące obszaru zalesionego znajdujące się na mapie ewidencyjnej, zamiast przyjąć dane zawarte na mapie zasadniczej, które ujawniają większy obszar lasu.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Skarżący przypomniał stan sprawy, a następnie powołując się na fakt bycia inżynierem architektem ze stopniem naukowym doktora i uprawnieniami rzeczoznawcy odniósł się do stwierdzenia Kolegium, że załączone przez niego zdjęcia i wyliczone parametry nie zostały poparte wystarczającymi dowodami wskazując, że do skargi załącza pełną dokumentację fotograficzną obiektów będących w obszarze przedmiotowej analizy, jak i mapę - stanowiącą załącznik do analizy z naniesionymi odległościami budynków od dróg.
Skarżący wniósł zastrzeżenie do faktu, że zarówno analizę urbanistyczną, jak i decyzję z 31 lipca 2024 r. wykonała ta sama osoba, co jest niedopuszczalne.
W dalszej kolejności Skarżący opisał miejsce planowanej inwestycji i wyjaśnił, że teren planowanej inwestycji jest położony we wsi k., a nie na osiedlu przedmiejskim. Dla miejscowości M., zgodnie z uchwałą nr XLVlI/619/20 Rady Miejskiej, został opracowany Plan odnowy miejscowości M., w którym wskazano m.in., że celem ma również być: ochrona ziemi, wód podziemnych i powierzchniowych przed zanieczyszczeniami ściekami komunalno-bytowymi, zwiększenie atrakcyjności miejscowości czy wzrost potencjału turystycznego miejscowości.
Następnie Skarżący obszernie opisał ukształtowanie terenu, w tym jego pokrycie, dostęp do dróg publicznych oraz parametry techniczne istniejącej zabudowy wyjaśniając czym jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla budynku o dachach spadzistych. Elewacja frontowa kończy się na linii okapu dachu, a elementy takie jak naczółek, facjatka, ryzalit, wykusz - należą do geometrii dachu. Przyjęcie przez organ II instancji ustaleń niezgodnych z definicją elewacji prowadzi do błędnych ustaleń mających wpływ na parametry techniczne nowej zabudowy. Organ I instancji błędnie określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku na działce [...], gdyż wynosi ona 3 m a nie 6 m.
Ponadto, do ustalenia linii zabudowy dla nowej inwestycji nie bierze się budynków leżących w drugiej linii zabudowy. Jakkolwiek na działce [...] istnieje budynek leżący w drugiej linii, to nie jest on w odległości 22 m od drogi, jak twierdzi organ II instancji, lecz w odległości 63 m i w żaden sposób nie wpływa na wyznaczenie linii zabudowy. Linię zabudowy wyznaczają dwa obiekty na działkach bezpośrednio przyległych do działki [...], tj. budynek na działce [...] w odległości ok. 22 m od drogi i budynek na działce [...] w odległości jednym narożnikiem 6,8 m od drogi. Jakkolwiek można wyznaczyć nową linię zabudowy inaczej niż to wskazuje rozporządzenie, to musi to mieć poparcie wynikające z analizy urbanistycznej. W analizowanym obszarze istnieje 11 budynków, żaden z nich nie jest w odległości 7 m - jak twierdzi organ I instancji, a za nim potwierdza to organ II instancji. W załączeniu Skarżący przedłożył mapę z wyliczeniami odległości budynków istniejących od dróg, od których odbywa się wjazd na posesje. Wszystkie budynki są położone w głębi działek, w odległości średniej ok. 15-20 m od drogi. Budynek na działce [...] dostępny jest drogą wewnętrzną z ul. B. - położony w odległości ponad 50 m od niej. Również budynek na działce [...] dostępny jest z tej samej prywatnej drogi i leży w odległości ok. 100 m od ul. B. i ok. 10 m od ulicy Z., jednak wjazd do tego budynku odbywa się z drogi prywatnej. Wszystkie budynki mają przedogródki charakterystyczne dla zabudowy wiejskiej w tym rejonie, a średnia odległość elewacji frontowej od krawędzi jezdni wynosi kilkanaście metrów, więc przybliżenie nowoprojektowanego budynku na odległość 6 m jest niczym nieuzasadniona, poza potrzebami inwestora.
Skarżący przypomniał również, że dla terenu leżącego po północnej stronie ul. S. istnieje miejscowy plan zagospodarowania nr 115 (uchwała nr XXlV/319/2008 Rady Miejskiej w Kartuzach z dnia 29 października 2008 r.). W treści planu przez nieprzekraczalną linię zabudowy rozumie się linię, poza którą wyklucza się lokalizację zewnętrznej ściany budynku. Zewnętrznej ściany budynku nie stanowią: ganki, wiatrołapy, schody i pochylnie wejściowe do budynku, wykusz, balkony i inne podobne elementy bryły budynku. Na tym planie wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 15 m od krawędzi jezdni - drogi gminnej ul. S. - zgodnie z art. 43 ustawy o drogach publicznych. Skoro brak jest znaku "D-42" oznaczającego drogi gminne w strefie zabudowy, to w ocenie Skarżącego powyższy nakaz obowiązuje.
W dalszej kolejności Skarżący przypomniał, że w pismach do Gminy Kartuzy składał zastrzeżenia co do rozbieżności na mapie zasadniczej i mapie do celów ewidencyjnych - wypis i wyrys z rejestru gruntów. W mapie do celów ewidencyjnych wskazany jest sposób użytkowania obiektu i terenu, co jest potrzebne do celów podatkowych. Natomiast mapa zasadnicza służy m.in do wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a w przypadku jej braku - używa się mapy do celów ewidencyjnych. Na mapie zasadniczej teren gruntu leśnego jest zupełnie odmienny od gruntu wskazanego na mapie ewidencyjnej. Skarżący zauważył, że zastanawiające jest, dlaczego UG Kartuzy przyjął do wydania decyzji informacje zawarte w mapie ewidencyjnej, a nie zawarte na mapie zasadniczej, tym bardziej, że z załączonych przez Skarżącego wcześniej dokumentów m.in z Nadleśnictwa Kartuzy, Starosty Kartuskiego, UG Kartuzy wynikają odmienne dane niż są na mapie ewidencyjnej, co wskazuje na samowolną zmianę sposobu użytkowania altany gospodarczej (G) na budynek w zabudowie rekreacji indywidualnej (ML) i samowolną zmianę części gruntu leśnego (LsV) na tereny mieszkaniowe (B).
Skarżący przedstawił w skardze dokumentację fotograficzną istniejących obiektów o podobnej funkcji znajdujących się w obszarze analizy urbanistycznej wraz z zestawieniem ich parametrów w tabeli.
Końcowo Skarżący uznał, że organ II instancji swoją decyzją złamał zasadę dobrego sąsiedztwa akceptując wszystkie parametry techniczne inwestycji do wniosku inwestora, potwierdzając nieprawidłowe dane istniejącego zainwestowania w efekcie błędnie przyjętych danych. Tym samym została naruszona zasada prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 i art. 77 k.p.a., a zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa, albowiem narusza istniejący ład przestrzenny.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie wskazując, że zarzuty skargi stanowią powtórzenie zarzutów odwołania, do których Kolegium odniosło się w zaskarżonej decyzji.
Pismami z 5 maja 2025 r., 16 czerwca 2025 r., 17 lipca 2025 r. oraz 27 sierpnia 2025 r. Skarżący przedstawił swoje stanowisko.
Pismami z 12 maja 2025 r. 4 lipca 2025 r. oraz 8 sierpnia 2025 r. Uczestnik postępowania A. G. przedstawił swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 12 lutego 2025 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Kartuz z 31 lipca 2024 r. w przedmiocie ustalenia dla M. D. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego wraz z rozbiórką istniejącego budynku na części działki nr [...] w M., gmina K.
Materialnoprawną podstawę rozpoznania złożonego przez Inwestorkę wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowiły przepisy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.), dalej jako u.p.z.p., oraz przepisy wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588), dalej jako rozporządzenie, - stosownie do § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116).
Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (innych aniżeli inwestycja celu publicznego) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r. - stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) - wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
W myśl art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Z rozporządzenia wynika zaś, że ustalając w decyzji o warunkach zabudowy wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ ustala wymagania dotyczące: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, czy z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 951/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonych decyzji w pierwszej kolejności należy odnieść się do przeprowadzonej Analizy (stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu pierwszej instancji).
Jak wynika z akt sprawy, opisana Analiza została sporządzona przez mgr A. Ł. posiadającą stosowne kwalifikacje zawodowe. Natomiast pod decyzję wydaną w imieniu Burmistrza Kartuz podpisała się A. A. – Kierownik Wydziału Urbanistyki. Wobec zarzutu Skarżącego, iż "zarówno analizę urbanistyczną jak i decyzję z dnia 31 lipca 2024 wykonała ta sama osoba" (s. 5 in fine skargi) należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W przywołanym art. 5 u.p.z.p. wymienione są warunki, jakie muszą spełniać osoby sporządzające ww. projekty. Z kolei z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wprost wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3 [który dotyczy terenów zamkniętych – przy. Sądu], wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Na mocy art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej (tu: Burmistrz Kartuz) może upoważniać, na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, pracowników obsługujących ten organ (tu: Kierownika Wydziału Urbanistyki) do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Wobec powyższego skład orzekający nie dopatrzył jakiegokolwiek naruszenia prawa w tym zakresie, a zarzut Skarżącego jest niezasadny.
Teren planowanej inwestycji – zgodnie z wnioskiem Inwestorki – stanowi działka nr [...] w M. Jak wynika z uproszczonej informacji z rejestru gruntów przedmiotowa działka ma powierzchnię 0.2131 ha, z czego 0.1280 ha to teren LsV (lasy), a 0.0851 ha - B (tereny mieszkaniowe). Z załącznika "Określenie granic terenu objętego wnioskiem..." do wniosku Inwestorki z 26 września 2022 r. (uzupełnionego w dniu 19 października 2022 r.) wynika, że wolą Wnioskodawczyni jest posadowienie budynku jednorodzinnego w północnej części działki, tj. od strony działki nr [...] (droga publiczna – ul. S.), a zatem na obszarze objętym symbolem "B". Powyższe zostało uzgodnione przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Gdańsku (postanowienia z: 16 maja 2024 r. oraz 21 listopada 2022 r.), który wskazał, że część przedmiotowej działki stanowią grunty leśne objęte ochroną zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jednakże skoro inwestycja ma zostać w całości zlokalizowana poza użytkiem Ls, to organ uzgodnił projekt decyzji. Odnosząc się do podnoszonych przez Skarżącego kwestii związanych z wycinką drzew, co ma prowadzić do zmniejszania powierzchni lasu należy wyjaśnić, że kwestie te nie mogą być przedmiotem rozstrzygania organów, a następnie Sądu, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Organy prowadzą postępowanie w oparciu o dane z właściwych rejestrów i ewidencji i na tym opierają swoje rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 61 ust. 5a zdanie drugie u.p.z.p. przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W niniejszej sprawie główny wjazd na działkę nr [...] odbywa się z drogi publicznej gminnej nr [...] (ul. S.), a szerokość frontu terenu wynosi 34 m. W konsekwencji organ pierwszej instancji przyjął trzykrotną szerokość frontu terenu, tj. 102 m – zgodnie z treścią art. 61 ust. 5a zdanie pierwsze u.p.z.p. Do Analizy przyjęto zatem opisany obszar, co oznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 – zgodnie z art. 61 ust. 5a zdanie pierwsze u.p.z.p. oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia.
Przechodząc do oceny prawidłowości sporządzonej Analizy, co ma kluczowe znaczenie dla oceny łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., należy zauważyć, że planowany sposób zabudowy działki nr [...] wpisuje się w funkcję istniejącą na obszarze analizowanym. Jak wynika bowiem z Analizy, na badanym obszarze występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa, zabudowa rekreacji indywidualnej, zabudowa zagrodowa, a także tereny rolnicze, lasy oraz wody powierzchniowe śródlądowe. Zatem budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wpisuje się w istniejącą w okolicy zabudowę.
Następnie należy wskazać, że Analiza odnosi się do wszystkich parametrów wymienionych w rozporządzeniu. I tak w zakresie linii zabudowy w Analizie wskazano, iż budynek ma zostać zlokalizowany w odległości ok. 6-7 m od linii rozgraniczającej drogi publicznej gminnej nr [...]. Wyjaśniono, iż w sąsiedztwie nie ukształtowała się dotąd jednolita linia zabudowy. Przy ww. drodze publicznej gminnej budynki zlokalizowane są w odległości ok. 6-26 m od linii rozgraniczających ww. drogi. Ponadto, w zabudowie zagrodowej (dz. nr [...]) występuje budynek mieszkalny zlokalizowany w drugiej linii zabudowy, w odległości ok. 65 m od linii rozgraniczającej ww. drogi publicznej gminnej. Na działkach nr [...] i [...], bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, budynki zlokalizowane są w odległości odpowiednio ok. 22 m i ok. 6 m.
Zgodnie z § 4 rozporządzenia, zasadą jest, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy (ust. 4).
W niniejszej sprawie istniejąca linia zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia należałoby ustalić kontynuację linii zabudowy, zgodnie z budynkiem znajdującym się w większej odległości od pasa drogowego. Jednakże budynek ten zlokalizowany jest w drugiej linii zabudowy, a zatem wyznaczenie kontynuacji linii zabudowy w taki sposób uniemożliwiłoby realizację planowanej inwestycji na terenie wskazanym przez Inwestorkę, a skutkowałoby koniecznością posadowienia planowanego obiektu na gruntach leśnych – co nie jest możliwe. W konsekwencji, Sąd podzielił stanowisko organu, w myśl którego zastosowano wyjątek, o którym mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia, gdyż w obszarze analizowanym istnieją budynki zlokalizowane w odległości ok. 6-7 m od linii rozgraniczającej drogi publicznej gminnej nr [...]. Co więcej, sam Skarżący przyznaje, że budynek na działce nr [...] znajduje się jednym narożnikiem w odległości 6,8 m od ww. drogi publicznej (s. 9 in medio skargi).
Ponadto, teren inwestycji przylega do gminnej drogi publicznej, a więc zgodnie z art. 43 ust. 1 lp. 3 lit. c) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obiekt budowlany powinien zostać usytuowany w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m w terenie zabudowy, a 15 m poza terenem zabudowy. W Analizie wskazano, że planowany budynek powinien być usytuowany w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, natomiast zdaniem Skarżącego (s. 10-11 skargi) mamy do czynienia z terenem niezabudowanym, a zatem odległość powinna wynosić co najmniej 15 m. Jednak na poparcie swojego stanowiska Skarżący załączył jedynie wydruk zdjęcia przedstawiający wjazd na drogę gminną ul. S. z drogi powiatowej ze wskazaniem, że brak jest tam znaku wskazującego, że jest to teren zabudowany. Należy jednak przyjąć, że znak D-42 nie będzie znajdował się na środku miejscowości wśród zabudowy, lecz raczej przy tablicy informującej o wjeździe do miejscowości, ewentualnie nieco dalej – przed obszarem zabudowanym budynkami. Zatem argument Skarżącego nie zdołał wpłynąć na ocenę, iż stanowisko organów jest prawidłowe. Natomiast jedynie na marginesie należy zauważyć, że zgodnie z art. 43 ust. 2 zdanie pierwsze przywołanej powyżej ustawy o drogach publicznych w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych.
Przechodząc do drugiego parametru, tj. wielkości powierzchni zabudowy, należy przypomnieć, że co do zasady jest on wyznaczany na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), jednak dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). W niniejszej sprawie średnia wielkość powierzchni zabudowy na przeanalizowanych 10 działkach wynosi 0,13. We wniosku wskazano projektowaną powierzchnię zabudowy pomiędzy 80 a 100 m2, co stanowiłoby wskaźnik na poziomie 0,09 do 0,12, a więc niższy od średniej. Sąd przychyla się do stanowiska organu, iż wnioskowany przedział wartości mieści się w przedziale wartości występujących w obszarze analizowanym. Zlokalizowane w sąsiedztwie budynki mieszkalne mają bowiem powierzchnie zabudowy ok. 60 – 200 m2, a zatem istnieje uzasadnienie dla ustalenia wskaźnika na poziomie nie mniej niż 0,03 i nie więcej niż 0,13.
Stosownie do § 6 rozporządzenia co do zasady szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Jednakże dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (ust. 2). Jak ustalono w Analizie, średnia szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym wynosi 13 m. Inwestorka wskazała wnioskowaną szerokość w przedziale od 8 do 10 m, co wykracza poza 20% tolerancji, o której mowa w przytoczonym § 6 ust. 1 rozporządzenia. W obszarze analizowanym najmniejsza szerokość elewacji frontowej wynosi 8 m, a największa – 19 m. Należy zgodzić się z organem, iż wnioskowane przez Inwestorkę wartości są niższe od średniej, jednak mieszczą się w przedziale wartości występujących w sąsiedztwie. W konsekwencji, ustalenie parametru w przedziale 8 – 13 m jest prawidłowe.
W odniesieniu do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zgodnie z § 7 rozporządzenia wyznacza się ją dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy (ust. 4). Na analizowanym obszarze średnia wysokość tego parametru wynosi 5,7 m, a przedział wynosi od 3 m do 10 m. Inwestorka wnioskowała o przedział między 5 a 7 m. Słusznie zatem wskazano, że minimalna wnioskowana wartość jest nieznacznie niższa od średniej występującej w granicach obszaru analizowanego, natomiast maksymalna wartość nie odbiega od wartości występujących w obszarze analizowanym.
Powołując się na przytoczony § 7 ust. 3 rozporządzenia organ przyjął, że skoro wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich wynosi 6 m (działka nr [...]) oraz 3 m (działka nr [...]), to należy ustalić przedmiotowy parametr w wysokości średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym, tj. nie więcej niż 5,7 m. Jednakże zdaniem Skarżącego (s. 9 skargi) niewłaściwie przyjęto, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działce nr [...] wynosi 6 m, gdyż wynosi ona 3 m. Elewacja frontowa budynku o dachu spadzistym kończy się bowiem na linii okapu dachu, a elementy takie jak naczółek, facjatka, ryzalit czy wykusz należą do geometrii dachu. W konsekwencji zaś budynki po obu stronach działki inwestycyjnej mają wysokość 3 m, a zatem nie było podstaw do zastosowania § 7 ust. 3 rozporządzenia (jak uczynił to organ), lecz należało kierować się zasadą ogólną wyrażoną w ust. 1 tego przepisu.
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2 rozporządzenia). Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, iż w przypadku budynków o dachu stromym, maksymalną wysokość budynku niewątpliwie wyznaczać będzie najwyższa część dachu utworzona na przecięciu połaci dachowych (czyli kalenica), lecz wielkość ta nie zawsze tożsama będzie z parametrem, o jakim mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia, tj. z górną krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Prawodawca nie definiuje wprawdzie pojęcia wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jednakże odwołując się do zasad wykładni językowej należy przyjąć, iż pojęcie to oznacza odległość od najwyższego widocznego punktu w budynku do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (por. wyrok NSA z 4 września 2015 r. sygn. akt II OSK 710/15).
Jeżeli faktycznie organ błędnie przyjął wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na działce nr [...] (a czego Sąd nie może zweryfikować), to w sposób oczywisty wpłynęłoby to na możliwość zastosowania § 7 ust. 3 rozporządzenia, gdyż wówczas należałoby zastosować regułę ogólną wynikającą z ust. 1 tego przepisu. W takim przypadku – co do zasady – należałoby ustalić parametr wysokości na 3 m. Jednakże biorąc pod uwagę, że zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia prawodawca dopuszcza możliwość wyznaczenia wysokości w innej wartości (tj. w inny sposób niż opisany w ust. 1), jeżeli wynika to z analizy, to nawet gdyby wskazany przez Skarżącego zarzut błędnego pomiaru okazał się trafny, to i tak nadal istnieje możliwość skorzystania z dobrodziejstwa odstąpienia od zasady ogólnej wyrażonej w ust. 1. A jak wynika z Analizy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym mieszczą się w przedziale od 3 m do 10 m. Nawet gdyby wliczając do średniej wysokość budynków w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej przyjąć, że wysokość budynku na działce nr [...] faktycznie wynosi 3 m, to średnia wyniosłaby 5,6 m (a nie 5,7 m jak ustalił organ). W ocenie składu orzekającego nawet gdyby podnoszona przez Skarżącego okoliczność potwierdziła się, to nie miałoby to istotnego wpływu na wynik sprawy, a zatem nie stanowiłoby przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji.
Ostatnim parametrem ocenianym w Analizie jest geometria dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu), który ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (§ 8 rozporządzenia). Organ ustalił następujące wartości: wysokość głównej kalenicy projektowanego budynku mieszkalnego dachu symetrycznego dwuspadowego o kącie nachylenia połaci dachowych 30-45 stopni, skierowanego główną kalenicą równolegle do frontu terenu, nie mniej niż 8 m i nie więcej niż 9 m – co jest zgodne z wolą Inwestorki. Jak wynika z Analizy, w położonych w obszarze analizowanym budynkach mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oraz zabudowie zagrodowej dominują dachy dwuspadowe o kącie nachylenia połaci dachowych ok. 30- 45 stopni. Ponadto, występują budynki gospodarczo-garażowe przekryte dachami dwuspadowymi o kącie nachylenia połaci dachowych ok. 20-45 stopni oraz dachami płaskimi. Jeżeli chodzi o wysokość głównej kalenicy to budynki mieszkalne w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oraz zabudowie zagrodowej posiadają ten parametr w przedziale od 3 m do 11 m, a zatem średnia wysokość głównej kalenicy budynków mieszkalnych w obszarze analizowanym wynosi 8 m. Zgodnie z wnioskiem, projektowany budynek mieszkalny ma mieć wysokość głównej kalenicy na poziomie od 8 do 9 m, co nie odbiega od wartości występujących w sąsiedztwie. Dodatkowo, budynki mieszkalne w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowane przy drodze wewnętrznej gminnej - ul. Z. usytuowane są główną kalenicą równolegle lub prostopadle do linii rozgraniczających ww. drogi wewnętrznej gminnej, zaś budynki mieszkalne w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oraz zabudowie zagrodowej przy drodze publicznej gminnej ul. S. usytuowane są główną kalenicą w sposób nieregularny w stosunku do przebiegu ww. drogi publicznej gminnej. Zatem wnioskowana geometria dachu (kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki jako równoległy) jest spójna z zabudową istniejącą w obszarze analizowanym.
Przechodząc do oceny spełnienia pozostałych przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Sąd uznał, że organy prawidłowo orzekły, iż zostały one spełnione łącznie. Teren planowanej inwestycji ma bowiem bezpośredni dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p.).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jednym z warunków ustalenia warunków zabudowy jest istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (ust. 5). Jak zaś wynika z akt sprawy, do wniosku Inwestorki załączono stosowne umowy (umowa o zaopatrzenie w wodę, umowa o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej; natomiast ścieki mają zostać odprowadzane do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe). Zatem powyższy warunek należy uznać za spełniony.
Ponadto, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne ani nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie bowiem z wnioskiem inwestycja ma zostać zrealizowana w tej części działki nr [...], która jest objęta symbolem B, a nie w tej, która jest objęta symbolem LsV.
Zaskarżone decyzja jest również zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), a jej wydanie zostało poprzedzone uzyskaniem uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.), co obrazują akta sprawy.
W konsekwencji należało uznać, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., co stanowiło przesłankę, a zarazem konieczność wydania Inwestorce decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza o ustaleniu Inwestorce warunków zabudowy, nie naruszają przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.