II SA/Gd 233/13

II SA/Gd 233/13 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2013-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-04-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Wanda Antończyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2888/13 - Wyrok NSA z 2015-06-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 28 ust. 2
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 24 lipca 2013 r. sprawy ze skargi S. M.-S. na decyzję Wojewody z dnia 28 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej zmiany decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 19 grudnia 2012r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej S. M.-S. kwotę 200zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/ Gd. 233/13
UZASADNIENIE
Skarżąca S. M.-Sz. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 28 stycznia 2013r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 19 grudnia 2012r, nr [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 20 maja 2004r. Starosta Powiatowy na podstawie art. 28 , art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 art. 80 ust. 1 pkt 1 , art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 kpa zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. D. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w Ch., zbiornika na ścieki sanitarne na działce [...] oraz przyłącza wodociągowego do budynku przebiegającego po działce nr [...] będącej własnością gminy) i działce [...] w Ch., gmina Ż.
Decyzją z dnia 6 października 2005r. zatwierdzony został m.in. podział działki nr [...] na działki nr [...].
Po rozpoznaniu wniosku inwestora K. D. z dnia 12 maja 2009r., decyzją z dnia 28 maja 2009r. nr [...] Starosta, zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla budynku garażowo –gospodarczego na działce nr [...].
Następnie decyzją z dnia 2 czerwca 2010r. nr [...] Starosta, po rozpoznaniu wniosku inwestora K. D. z dnia 1 kwietnia 2010r., działając na podstawie art. 36a Prawa budowlanego zmienił decyzję z dnia 20 maja 2004r. w zakresie :
- numeru działki na [...], która powstała po podziale działki nr [...],
- podpiwniczenia i rozbudowy budynku mieszkalnego,
- projektu zagospodarowania terenu.
Projektowane zmiany w budynku mieszkalnym jednorodzinnym objęły zgodnie z decyzją powiększenie charakterystycznych parametrów budynku, tj. kubatury i powierzchni użytkowej spowodowanych dobudową piwnicy i rozbudową o pokój dzienny.
Następnie po rozpoznaniu kolejnego wniosku inwestora z dnia 8 października 2010r. dotyczącego zmiany decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, Starosta decyzją z dnia 23 listopada 2010r. zmienił wyżej wymienione decyzje z dnia:
1. 28 maja 2009r. dotyczącą budynku garażowo-gospodarczego,
2. 20 maja 2004r. dotyczącą budynku mieszkalnego (po uwzględnieniu zmian wynikających z decyzji z dnia 2 czerwca 2010r.),
w ten sposób, że zatwierdził projekt budowlany budynku gospodarczo-magazynowego (kategoria obiektu II) na działce nr [...].
W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że projektowane zmiany obejmują budowę budynku garażowo-gospodarczego. Inwestycja ta jest zgodna z ustaleniami decyzji Burmistrza Gminy z dnia 9 marca 2010r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo-gospodarczego w zabudowie zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych na działce nr [...] położonej w Ch.
W dniu 21 lutego 2012r. do Starosty wpłynął wniosek skarżącej złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia 23 listopada 2010r. w celu uchylenia decyzji z dnia 23 listopada 2010r., którą zatwierdzono projekt budowlany budynku gospodarczo- magazynowego na działce nr [...] wraz z załączonym projektem zagospodarowania działki przewidującym dostęp do drogi gminnej [...] przez działki [...], stanowiące przedmiot współwłasności skarżącej i pozostałych pięciu współwłaścicieli.
W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że załącznikiem do ww. decyzji jest projekt zagospodarowania działki obejmujący projekt budynku gospodarczo-magazynowego (kat.II), projekt instalacji energetycznej wychodzącej z działki nr [...] oraz projekt bramy przewidujący zjazd z działki [...] na działkę [...], następnie przez działkę [...] i [...] do drogi gminnej [...] - działki nr [...] stanowią współwłasność łącznie 7 osób, w tym skarżącej. Skarżąca podniosła, że projekt zagospodarowania działki załączony do decyzji z dnia 23 listopada 2010r. jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 9 marca 2010r., która w części dotyczącej warunków obsługi komunikacyjnej, w tym powiązania z miejskim układem drogowym zawiera zapis "droga gminna nr [...]". Skarżąca podnosiła, że warunki zabudowy obejmują jedynie działkę nr [...] i drogę gminną [...], natomiast pozwolenie na budowę oprócz ww. działek obejmuje dodatkowo działki nr [...] . Starosta nie był uprawniony do wydania pozwolenia na budowę obejmującego inne działki niż przewidziane w decyzji o warunkach zabudowy i to bez udziału współwłaścicieli wymienionych działek, w sytuacji gdy inwestycja polegająca na budowie budynku gospodarczo-magazynowego ma wpływ na wykonywanie prawa przechodu i przejazdu przez działki nr [...]. Projektowana inwestycja wpływa na wykonywanie prawa własności przez skarżącą. Działki te zostały wydzielone w celu przeznaczenia pod drogę stanowiąca dostęp do nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, odbywa się na nich ruch pieszych i samochodów, stanowią one element istniejącej strefy zamieszkania. Inwestor natomiast wykorzystuje tę wspólną drogę do celów inwestycji budowlanych, które przekraczają możliwości dostępności wspólnej drogi. Zaprojektowany dostęp do budynku w zabudowie zagrodowej ogranicza a nawet uniemożliwia wspólne użytkowanie działek drogowych przez wszystkich współwłaścicieli. Inwestor porusza się po tej drodze kombajnem zbożowym lub inną maszyną rolniczą, przez wąskie drogi prywatne pozbawiając pozostałych współwłaścicieli jedynego dostępu do nieruchomości, w sytuacji gdy posiada on bezpośredni obszerny dostęp do drogi gminnej nr [...]. W decyzji o warunkach zabudowy zawarto właśnie zapis dostęp do działki nr [...] z drogi gminnej [...], a nie z ww. działek prywatnych. Skarżąca wskazała, że w innej decyzji dotyczącej zabudowy działki nr [...] w warunkach zabudowy wskazano, że dostęp do tej działki jest następujący z drogi gminnej [...] przez drogę [...]. Gdyby zatem w decyzji o warunkach zabudowy zamierzano dopuścić dostęp do budynku na działce nr [...] poprzez działki prywatne to wskazano by to w decyzji, tak jak to ma miejsce w innych decyzjach. Zatem z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że nie przewidziano dostępu do zabudowy zagrodowej z działki gminnej ([...]) przez działki prywatne, gdyż takiego zapisu nie zawiera decyzja o warunkach zabudowy.
Skarżąca podniosła, że wykonywanie prawa przechodu i przejazdu współwłaścicieli działek nr [...] zostało ograniczone w następstwie wykonywania tego prawa w stosunku do inwestycji polegającej na budowie budynku w zabudowie zagrodowej.
Skarżąca wywodziła w uzasadnieniu skargi, że przysługiwał jej status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o udzielnie pozwolenia na budowę z dnia 23 listopada 2010r. Skarżąca podnosiła, że nieruchomości drogowe, których jest współwłaścicielką pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji wskazanej w decyzji o pozwoleniu na budowę w ten sposób, że dostęp do tej inwestycji odbywa się na działkach drogowych, których jest współwłaścicielką . Przewidziany dostęp do budynku gospodarczo-magazywnowego w zabudowie zagrodowej skutkuje ograniczeniami a nawet pozbawieniem pozostałych współwłaścicieli prawa korzystania i zagospodarowania ww. działek drogowych. Skarżąca podniosła również, że brama wjazdowa do inwestycji w zabudowie zagrodowej zaprojektowana została prostopadle do bramy wjazdowej do budynku skarżącej i w konsekwencji posiada ona teraz wspólny podjazd z pojazdami służącymi do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Na wjeździe do budynku skarżącej zatrzymywać mogą się maszyny rolnicze uniemożliwiające skarżącej wjazd na teren jej nieruchomości. Powyższe nie uwzględnia zasady, że uciążliwości obiektu winny zamykać się w granicach terenu pozostającego do dyspozycji inwestora. Skarżąca wskazywała, że wszelkie sprawy związane z wpływem planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich, także sprawy związane ze zgodnością planowanej inwestycji z warunkami wynikającymi z ustawy Prawo budowlane oraz przepisów szczególnych są badane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Starosta uchybił tym obowiązkom, gdyż nie zbadał wpływu inwestycji na sposób korzystania z działek nr [...].
Powołując się na powyższą argumentację skarżąca podnosiła, że jej interes prawny w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego został naruszony.
Postanowieniem z dnia 9 marca 2012r. Starosta Kartuski wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 23 listopada 2010r. Organ ustalił, że wniosek został wniesiony w terminie określonym w art. 148 kpa i jest oparty na ustawowych podstawach wznowienia, tj. art. 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału postępowaniu).
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia 19 grudnia 2012r. Starosta na podstawie art. 104 kpa oraz art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej z dnia 23 listopada 2010r.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że działka nr [...] położona w Chwaszczynie jednym bokiem przylega do działki gminnej drogowej nr [...], kolejnym do działek stanowiących drogę wewnętrzną dojazdową, tj. do działek [...] będących współwłasnością osób prywatnych, w tym skarżącej. W jednej części działki inwestor zlokalizował budynek mieszkalny i budynek garażowo-gospodarczy, a w drugiej budynek gospodarczo-magazynowy, będący przedmiotem postępowania.
Organ ustalił, że zatwierdzony projekt budowlany, w tym powołany przez skarżąca projekt zagospodarowania działki, ograniczony został tylko do części działki nr [...] będącej własnością inwestora i zatwierdzał jedynie budowę budynku gospodarczo- magazynowego. Zarówno projekt instalacji energetycznej, jak i bramy przewidującej zjazd z działki [...] na działkę nr [...] nie były przedmiotem wniosku i nie zostały zatwierdzone decyzją z dnia 23 listopada 2010r. Projekt zagospodarowania nie przewidywał budowy zjazdu z drogi wewnętrznej ani przebudowy drogi, czy też przebudowy infrastruktury technicznej na terenie wykraczającym poza działkę nr [...].
Organ powołał się na przepisy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ przytoczył zestawienie przepisów zawierających regulacje umożliwiające określenie obszaru oddziaływania obiektu, mogących wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich ustalając, że projektowana inwestycja nie wprowadziła ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącej.
Organ I instancji ustalił, że zatwierdzony projekt budowlany, w tym rysunek zagospodarowania działki został ograniczony tylko do części działki nr [...]. Zarówno projekt instalacji energetycznej, jak i bramy przewidującej zjazd z działki nr [...] na działkę nr [...] nie były przedmiotem wniosku i nie zostały zatwierdzone decyzją z dnia 23 listopada 2010r. Projekt zagospodarowania nie przewidywał budowy zjazdu z drogi wewnętrznej, ani przebudowy tej drogi czy też budowy infrastruktury na terenie wykraczającym poza teren działki nr [...]. Odnosząc się do zarzutu niezgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy organ I instancji ustalił, że pozwolenie na budowę jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Organ powołał się m.in. na wcześniejszą decyzję o warunkach zabudowy z dnia 25 lutego 2009r. zawierającą analogiczny zapis warunki obsługi komunikacyjnej – droga gminna nr [...], która również przewidywała dojazd do działki inwestora, bez wyszczególniania działek będących współwłasnością m.in. skarżącej. Organ I instancji dokonując ponownie określenia stron postępowania ustalił, że nie znalazł przepisów dających skarżącej współwłaścicielce drogi wewnętrznej, praw strony.
W konsekwencji organ ustalił, że przeprowadzone postępowanie na podstawie art. 149 § 2 kpa pozwoliło na ustalenie, że nie zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie zaistniały też pozostałe przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1-3 oraz pkt 5-8 i 145a kpa.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S. M. –Sz., podnosząc że powinna być uznana za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia 23 listopada 2010 i zarzucając decyzji Starosty naruszenie art. 4, art. 28, art. 32 ust. 4 pkt 2 , art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, art. 222§ 2 , 206, art. 199 i art. 144 kc, a także naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 145 § 1 kpa, a ponadto art. 227, art. 228, art. 231, art. 232, art. 233 i art. 316 kpc. Zdaniem skarżącej doszło również do naruszenia art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d), ust. 2 lit. b) ust. 4 pkt 7 i pkt 9, art. 18 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 1, art. 39 pkt 3, art. 47 ust. 1 art. 82b ust. 3 Prawa budowlanego.
Wojewoda decyzją z dnia 28 stycznia 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Starosty uznając, że decyzja starosty jest prawidłowa.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda powołał się na wyrok NSA z dnia 6 marca 2012r. sygn. akt II OSK 2474/10, w którym stwierdzono, że legitymacji do bycia stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie można opierać na przypuszczeniach, a więc stanach hipotetycznych, bez konkretnego powiązania normy prawnej z możliwością jej wpływu na zagospodarowanie działki sąsiedniej. W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że skarżąca jako współwłaścicielka działek nr [...] (drogi dojazdowej), aby zostać stroną postępowania winna wskazać jakich ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości doznaje lub może doznać ze względu na realizację inwestycji. Obszarem oddziaływania inwestycji nie jest bowiem teren na którym daje się odczuć skutki uciążliwości funkcjonowania obiektu. Takie rozumienie oddziaływania odnosi się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych. Nawet takie skutki funkcjonowania obiektu jak kurz, hałas wzmożony ruch samochodowy, zniszczenie nawierzchni drogi publicznej nie decydują o statusie strony właścicieli na nie narażonych. Skarżąca nie wykazała jakie normy prawa zostały naruszone i jaki mogłoby mieć wpływ to naruszenie na sposób zagospodarowania ww. nieruchomości. Poza faktycznymi aspektami takimi jak utwardzenie drogi, wzmożony ruch skarżąca nie wskazała, w jaki sposób realizowane przedsięwzięcie wpłynie na zagospodarowania jej współwłasności. Tym bardziej, że wskazane działki są również współwłasnością inwestora i korzysta on z nich zgodnie z przeznaczeniem (droga dojazdowa do swojej nieruchomości). Okoliczność, że skarżąca jest współwłaścicielką ww. działek nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania jej statusu strony. Na działkach tych inwestor nie planuje żadnych robót budowlanych, natomiast ich utwardzanie jest przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Wojewoda nie jest organem administracji publicznej właściwym do dokonywania oceny decyzji wydawanych przez organy nadzoru budowlanego.
Organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 4 Prawa Budowlanego każdy ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia z przepisami prawa. Dla przedmiotowej inwestycji została wydana decyzja Burmistrza Gminy z dnia 9 marca 2010r. o warunkach zabudowy, która wskazuje, że działka inwestora nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej [...]. Fakt, że dostęp do drogi publicznej odbywa się przez działki nr [...], które nie zostały wymienione w decyzji o warunkach zabudowy nie ma w sprawie znaczenia. Inwestor jest bowiem ich współwłaścicielem i może z nich korzystać jako z drogi dojazdowej, bez żadnych dodatkowych zezwoleń. Jeżeli korzystanie to odbywa się w sposób uciążliwy dla działek sąsiednich to jest to sprawa z zakresu prawa cywilnego. Zgodnie z art. 1 Prawa budowlanego, ustawa ta normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych Stad też zarzuty naruszenia przepisów kc oraz kpc nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Postępowanie w tym zakresie jest regulowane ustawą Prawo budowlane. W ocenie Wojewody decyzja o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczo-magazynowego jest zgodna z wymogami decyzji o warunkach zabudowy. Organ nie zgodził z zarzutem naruszenia art.32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego wskazując, że inwestor przedłożył oświadczenie, którego ten przepis dotyczy. Złożenie oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane niezgodnego z prawdą skutkuje odpowiedzialnością karną. Skarżąca powinna zgłosić fakt złożenia oświadczenia niezgodnego z prawdą organom ścigania, jeżeli jest przekonana, że takie w sprawie zostało złożone. Nadto organ II instancji stwierdził, że naruszenia art. 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, którego doszukuje się skarżąca, nie można utożsamiać z ewentualnymi naruszeniami przepisów ustawy Prawo budowlane. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie narusza prywatności życia innych osób, prywatność ta ma swoją ochronę w przepisach prawa cywilnego i karnego i nie jest rozstrzygana w postępowaniu administracyjnym.
S. M.-Sz. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podając że zaskarża decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty udzielającą pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu skarżąca podała, że dostęp do drogi publicznej, zwany warunkami obsługi komunikacyjnej, jest elementem decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji współwłaściciele działek nr [...] nie mają obowiązku wykazywać interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę zatwierdzającą zjazdy i wjazdy z działek stanowiących ich współwłasność. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wymaga naruszenia interesu prawnego współwłaściciela nieruchomości, na której ma być realizowana budowa. Oznacza to, że dostęp do nieruchomości, na której prowadzona jest inwestycja, przez trzy inne prywatne działki stanowiące przedmiot współwłasności, wyczerpuje przesłanki uznania współwłaścicieli nieruchomości dojazdowych za współwłaścicieli nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie prawa materialnego art. 4, art. 32 ust. 4pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 222 § 2, art. 206 , art. 199 i art. 144 kc poprzez
a) błędne uznanie, że zatwierdzenie zjazdów i wjazdów nie jest integralną częścią inwestycji objętej zaskarżoną decyzją , co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia, że inwestor będący jednym z ze współwłaścicieli działek, na których organ zatwierdził wjazdy i zjazdy skutecznie złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mimo że działał bez zgody pozostałych współwłaścicieli,
b) błędne uznanie że skarżąca nie posiada interesu prawnego uzasadniającego uznanie jej za stronę postępowania, w sytuacji gdy organy nadzoru budowlanego w drodze decyzji stwierdziły, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej dokonując utwardzenia drogi dojazdowej, co wymagało uzyskania pozwolenia na budowę,
c) bezpodstawne uznanie, że nieruchomość budowlana zabudowana budynkiem mieszkalnym należącym do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania w sytuacji, gdy ciężki sprzęt budowlany, załadowane samochody ciężarowe przejeżdżające po 88metrowej drodze wyłożonej płytami betonowymi wywołują hałas i wyczuwalne drżenia. W wyniku utwardzenia drogi dochodzi do istotnej zmiany w funkcjonowaniu bezpośredniego sąsiedztwa takiej drogi,
d) błędne uznanie, że nie ma żadnego znaczenia prawnego okoliczność, że Burmistrz Gminy uznawał za strony postępowania wszystkich właścicieli sąsiednich nieruchomości,
e) błędne uznanie, że krąg stron postępowania w sprawie warunków zabudowy jest szerszy niż w przypadku decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Błędne jest też twierdzenie organu, że decyzje o warunkach zabudowy dotyczące zatwierdzenia wjazdów i zjazdów są identyczne, w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy, przewiduje bezpośredni dostęp z drogi gminnej [...], a decyzja o pozwoleniu na budowę dostęp do drogi gminnej za pośrednictwem ww. działek prywatnych,
f) błędne uznanie, że współwłaściciele prywatnych działek mogli odwoływać się od decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy decyzje te zawierały zapis o bezpośrednim dostępie z drogi publicznej, a nie poprzez działki prywatne,
g) błędne uznanie przez organ, że do wydania decyzji nie doszło w wyniku przestępstwa, które miałoby polegać na złożeniu przez inwestora fałszywego oświadczenia o prawie do dysponowania prywatnymi działkami na cele budowlane.
h) błędne uznanie, że nie stanowi czynności przekraczającej zwykłego zarządu a więc nie wymaga zgody pozostałych współwłaścicieli korzystanie przez inwestora z ww. wspólnych działek dojazdowych na cele budowlane włącznie ze zmianą społeczno-gospodarczego ich przeznaczenia. Do utwardzenia działek również doszło w związku z realizacją inwestycji na podstawie zaskarżonego pozwolenia na budowę,
i) błędne uznanie, że codzienny przejazd ciężkiego sprzętu budowlanego w bezpośrednim sąsiedztwie domów jednorodzinnych nie wywołuje immisji związanych z hałasem oraz drżeniem a tym samym zakłóca korzystanie z nieruchomości w rozumieniu art. 144 kc.
II. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia – art. 28 i 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 28 Prawa budowlanego w związku z art. 227, 228, 231, 232 i art. 233 i art. 316 kpc poprzez:
a) błędne przyjęcie, że przepis art. 28 ust. 2 w rozpatrywanej sprawie zawęża zakres stosowania art. 28 kpa,
b) bezpodstawne uznanie, że z faktu posiadania przez inwestora udziałów w ww. prywatnych działkach dojazdowych można wyprowadzić jego prawo do samodzielnego dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym zjazdy i wjazdy bez zgody pozostałych współwłaścicieli,
c) pominięcie istotnych dla oceny interesu prawnego treści prawomocnych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, inwestor składając wnioski o udzielenie tych warunków wskazywał na bezpośredni dostęp do drogi gminnej, który poosiada, a nie na dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem ww. prywatnych działek,
d) pominięcie istotnych faktów dotyczących bezpośredniego dostępu do drogi publicznej działki nr [...], a tym samym braku konieczności korzystania z drogi stanowiącej współwłasność wieku osób,
e) naruszenie zasady wszechstronnego rozważenie materiału dowodowego poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że opisany we wniosku o wznowienie postępowania rodzaj ciężkiego sprzętu oraz przewożonych materiałów nie są wystarczającą przesłanką ustalenia jaki hałas i drgania emitowane są codziennie, wielokrotnie w ciągu dnia. Pominięcie powyższego doprowadziło organy do ustalenia, że ww. działki drogowe i sąsiadujące z nimi działki zabudowane zabudową jednorodzinną nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu
Powołując się na powyższe skarżąca podniosła, że w rozpatrywanej sprawie błędnie został ustalony stan faktyczny sprawy, co doprowadziło do błędnego jej rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że jak wynika z treści skargi zarzuty skarżącej dotyczą samowoli budowlanej polegającej na utwardzeniu wspólnej drogi dojazdowej bez odpowiedniego pozwolenia. Sprawa ta nie należy do właściwości Starosty oraz Wojewody.
W piśmie procesowym z dnia 21 maja 2013r, skarżąca podtrzymała swoją argumentację wskazała, że nie domaga się uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę w całości lecz jedynie w części dotyczącej zatwierdzenia zjazdów i wjazdów oraz warunków obsługi komunikacyjnej. Decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę skutkuje całkowitym brakiem dostępu do drogi publicznej z nieruchomości skarżącej
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest dokonywana pod względem zgodności z prawem /legalności/, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tyko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz mając na uwadze treść cyt. przepisu art. 134 § 1 ustawy, Sąd uznał że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie przed organami administracji toczyło się na skutek wznowienia postępowania w sprawie decyzji Starosty z dnia 23 listopada 2010r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu K. D. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo –magazynowego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] położonej w Ch. Wniosek o wznowienie postępowania został oparty przez skarżącą na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody z dnia 28 stycznia 2013r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 19 grudnia 2012r. odmawiającą uchylenia ww. decyzji ostatecznej z dnia 23 listopada 2010r. na mocy, których organy uznały, że skarżąca nie miała przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem ww. decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę.
Przyczyną odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, po wznowieniu postępowania, był brak interesu prawnego skarżącej. Tym samym podstawa wznowieniom określona w przywołanym przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie mogła stanowić podstawy dla uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.
Postępowaniem nadzwyczajnym stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną jest m.in. tryb postępowania wznowieniowego. Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznaczona jest zakresem sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, a więc taką od której nie służy odwołanie w toku instancji.
W okolicznościach sprawy taką ostateczną decyzją jest ww. decyzja Starosty z dnia 23 listopada 2010r. o udzieleniu pozwolenia na budowę na budowę budynku gospodarczo-magazynowego.
Kwestia stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jest uregulowana w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), co prawidłowo ustaliły organy administracji.
Natomiast w przypadku postępowania w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy krąg tych osób wyznaczany jest zgodnie z przepisem art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem na wstępie za niezasadne należy uznać te zarzuty skarżącej, w których kwestionuje ona odmienne podstawy prawne dla ustalania kręgu osób będących stronami postępowania w sprawach o udzielenie pozwolenie na budowę i w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Jak wynika z przytoczonych regulacji regulowane są one odmiennie.
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Niewątpliwie zatem powyższa regulacja stanowi unormowanie szczególne w stosunku do kodeksowej definicji strony postępowania administracyjnego (art. 28 kpa). Definicję obszaru oddziaływania obiektu zawiera przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który stanowi, że przez obszar ten należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu. Na potrzeby konkretnej inwestycji winien zostać wyznaczony obszar jej oddziaływania biorąc pod uwagę cechy projektowanego obiektu, sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem. Obszar oddziaływania obiektu wyznacza organ administracji architektoniczno-budowlanej, który nie jest związany w tym zakresie stanowiskiem inwestora wynikającym z przedłożonego projektu budowlanego (projektu zagospodarowania terenu) zarówno w części opisowej, jak i rysunkowej. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości z punktu widzenia zachowania wymagań wynikających z przepisów odrębnych. Oznacza to, że status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyznaczony jest zakresem oddziaływania projektowanego zamierzenia budowlanego. Dokonując zaś oceny, czy dana osoba jest stroną tego postępowania nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie czy interes taki osobie tej przysługiwał. Realizacja zarzutów i ocena ich zasadności może się odbywać w toku postępowania przy zapewnieniu tym osobom udziału w charakterze strony. Taki kierunek interpretacji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie także w postępowaniu o wznowienie postępowania (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011r.,II OSK 644/10, LEX nr 852306, wyrok NSA z dnia 29 września 2010r., nr II OSK1481 , dostępny w bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych WWW.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 grudnia 2011r., nr II OSK 1764/10 LEX nr 1152037).
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy to z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika w pierwszej kolejności, że skarżąca jest właścicielką działki nr [...], która graniczy bezpośrednio z trzech stron z działką inwestora nr [...] oraz graniczy z działkami drogowymi nr [...], których jest współwłaścicielką, nadto skarżąca jest współwłaścicielka działki drogowej nr [...].
Z decyzji, której dotyczy skarga o wznowienie postępowania, jak i z wcześniejszych decyzji udzielających pozwoleń na budowę dla K. D. wynika, że obszar oddziaływania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obejmował jedynie działkę inwestora nr [...] oraz działkę gminną [...] i nie obejmował sąsiadujących bezpośrednio z działką nr [...] nieruchomości. Zatem organ wydający pozwolenie na budowę uznał, że oddziaływanie budynków nie wykracza poza granice działki inwestora. Fakt określenia obszaru oddziaływania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę w sposób niewykraczajacy poza działkę inwestycji, nie przesądzał tej kwestii w postępowaniu wznowieniowym. Merytoryczna ocena czy interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości został naruszony możliwa jest przy zapewnieniu czynnego udziału w sprawie w charakterze strony.
Wyznaczając obszar oddziaływania obiektu organ powinien uwzględnić funkcję projektowanego obiektu, jak też sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji.
Przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, są to wszystkie inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, inne niż zawarte w Prawie budowlanym, a także przepisy wykonawcze do tej ustawy W szczególności są to przepisy dotyczące wzajemnego usytuowania różnych obiektów budowlanych. Należą do nich m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne realizacji inwestycji, przepisy z zakresu gospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska. Właściciele sąsiednich nieruchomości uzyskują przymiot stron ilekroć kwestia wpływu na te nieruchomości musi być przez organ rozważana. W tym przypadku właściciele sąsiednich nieruchomości mogą w toku postępowania podnosić zarzuty w zakresie wpływu inwestycji na ich nieruchomość. Pozbawienie tych osób możliwości udziału w postępowaniu prowadzi do sytuacji, w której badanie wpływu inwestycji na nieruchomość sąsiednią odbywa się bez ich udziału. Zatem samo zachowanie wymaganych odległości, czy też warunków technicznych obiektu nie oznacza, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie nie posiadają interesu prawnego i nie mogą być stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Ponownie wskazać należy, że przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy taki interes podmiotowi przysługuje.
W rozpatrywanej sprawie mimo sąsiedztwa działki skarżącej z działką inwestora skarżąca nie podnosiła kwestii dotyczących spełnienia przewidzianych przepisami prawa odległości od granicy nieruchomości, czy też warunków nasłonecznienia bądź usytuowania budynku magazynowo-gospodarczego na działce nr [...] regulowanych ww. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 2 kwietnia 2002r. Skarżąca podnosiła natomiast, że wydana decyzja wpływa na wykonywanie prawa własności przez skarżącą, poprzez zapewnienie w pozwoleniu na budowę dostępu do działki inwestora nr [...] przez działki nr [...] będące jej współwłasnością Nieruchomości te, których jest współwłaścicielką, jak to podnoszono, pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę, w ten sposób że dostęp do budynku gospodarczo-magazynowego odbywa się na tych działkach, a to skutkuje ograniczeniami i nawet pozbawieniem skarżącej prawa korzystania i zagospodarowania tych działek. Uciążliwości obiektu nie zamykają się więc w granicach terenu pozostającego do dyspozycji inwestora. Nadto skarżąca podnosiła, że zaprojektowana brama wjazdowa prostopadła do bramy wjazdowej do budynku skarżącej wprowadza utrudnienia we wjeździe do budynku, a nawet go uniemożliwia z uwagi na rozmiary pojazdów korzystających z drogi (pojazdy rolnicze) .
Z przedłożonego projektu zagospodarowania działki nr [...] stanowiącego załącznik do decyzji z dnia 23 listopada 2010r. wynika, że przy wjeździe skarżącej na jej nieruchomość ([...]) znajduje się oznaczona w legendzie "furtka, brama" na działkę nr [...] inwestora. Wjazd na nieruchomości skarżącej oraz inwestora odbywa się jak wynika z projektu zagospodarowania z działki nr [...]. Jak też wynika z tego projektu "brama, furtka" nie zostały oznaczone prostopadle do wjazdu na teren działki skarżącej.
Sposób usytuowania w projekcie zagospodarowania działki objętej inwestycją bramy, furtki, a więc dojazdu i dojścia na działkę inwestora nr [...] na której ma być usytuowany budynek w zabudowie zagrodowej w bezpośrednim sąsiedztwie wjazdu, bramy skarżącej, a więc dojścia i dojazdu na jej nieruchomość (działkę nr [...]) uzasadnia przyjęcie, że planowana inwestycja oddziałuje na zagospodarowanie działki sąsiedniej i uzasadnia objęcie jej zakresem oddziaływania inwestycji, co z kolei legitymuje skarżącą do udziału w przedmiocie pozwolenia na budowę. Pozbawienie statusu strony właścicielki działki bezpośrednio graniczącej z terenem objętym inwestycją i uniemożliwienie jej zajęcia stanowiska w sprawie było niezasadne. Skarżącej należy umożliwić wzięcie udziału w postępowaniu dotyczącym przedmiotowego pozwolenia na budowę. Postępowanie to nie musi doprowadzić do wyeliminowania pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, ale umożliwi ochronę interesów skarżącej.
Przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w rozdziale 2 "Dojścia i dojazdy" zawierają szereg postanowień dotyczących wymagań jakie muszą spełniać dojścia i dojazdy do budynku, wymienionych w § 14 i 15 ww. rozporządzenia. Zgodnie z § 14 ust. 1 do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście oraz dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej i odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. § 15 zawiera wymagania dotyczące dojazdu, które należy dostosować do wymiarów gabarytowych, ciężaru całkowitego i warunku ruchu pojazdów do działki budowlanej i budynku ze względu na jego przeznaczenie.
Wprawdzie organ I instancji wskazał, że brama przewidująca zjazd z działki nr [...] na działkę [...] nie były przedmiotem wniosku i nie zostały zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę, nie przewidywał tego również projekt zagospodarowania terenu (wskazano, że chodzi o teren wykraczający poza teren działki nr [...]), to z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika, aby we wcześniejszych decyzjach taki wjazd był zaprojektowany. Natomiast organ II instancji nie odniósł się do tej okoliczności.
Sąd uznał natomiast za niezasadne pozostałe zarzuty skarżącej, podzielając stanowisko organów administracji. W szczególności kwestia niewskazania w decyzji o warunkach zabudowy, że dostęp do drogi publicznej [...] będzie odbywał się przez działki nr [...], a faktycznie odbywa się przez te działki na mocy przedmiotowego pozwolenia na budowę nie ma w sprawie znaczenia. Przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę organ bada dostęp do drogi publicznej i taki niewątpliwie działki inwestora oraz skarżącej posiadają poprzez trzy ww. działki. Każdy z współwłaścicieli może się po nich poruszać bez uzyskiwania zgody pozostałych współwłaścicieli. Kwestia naruszania prawa własności, wskazywana przez skarżąca i uciążliwości, jak to prawidłowo ustaliły organy administracji, nie może być przedmiotem rozpoznania przez organy administracji albowiem są to działki będące współwłasnością, również skarżącego a zatem może on z nich korzystać bez dodatkowych. Zaprzestania naruszania tego prawa skarżąca może domagać się w innych postępowaniach przed sądem powszechnym. Kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w ogóle nie była przedmiotem rozpoznania przez organy, w sytuacji gdy nie uznały one skarżącej za stronę postępowania. Z akt sprawy o sygn. II SA/Gd 50/13 wynika, że kwestia wykonania utwardzenia drogi jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez organu nadzoru budowlanego, które ustaliły, że skarżący nie uzyskał pozwolenia na budowę dotyczącą drogi dojazdowej. Również w tym zakresie Sąd podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, iż kwestia ta nie jest badana w przedmiotowym postępowaniu.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że przy rozpoznaniu sprawy organy naruszyły przepisy ar. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.
W tym stanie rzeczy i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uzna, iż skarżąca posiada status strony postępowania i w toku postępowania wznowieniowego oceni prawidłowość wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 23 listopada 2010r. Organ winien rozważyć podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczące uniemożliwienia jej dojścia i dojazdu do działki na skutek wydanego pozwolenia w świetle obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych ww. rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 2 kwietnia 2002r.
Wobec uwzględnienia skargi o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 200 zł stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu sądowego.