II SA/Gd 230/21

II SA/Gd 230/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-09-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Jolanta Górska /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 273/22 - Wyrok NSA z 2023-03-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 128 ust. 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 września 2021 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody z dnia 4 lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga M. B. na decyzję Wojewody z dnia 4 lutego 2021 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Naczelnik Gminy decyzją z dnia 20 lutego 1980 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), zezwolił Zakładowi Energetycznemu na budowę linii energetycznej napowietrznej 110 kV [..] przez nieruchomości wymienione w załączniku do tej decyzji, w tym m.in. przez działkę nr [.]., położoną w obrębie O. W decyzji orzeczono o prawie dostępu osób uprawnionych do nieruchomości według załączonego wykazu celem budowy linii energetycznej a także, iż odszkodowanie za wyrządzone szkody wnioskodawca zobowiązany jest ustalić w terminie 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie, jeśli szkody takie powstaną.
W piśmie z dnia 1 sierpnia 2019 r. skarżący zwrócił się do Starosty o ustalenie i zobowiązanie A. do wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (ograniczenia prawa własności) nieruchomości położonej w O., gmina W., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [.]. (obecnie działki nr [.].-[..]).
Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 14 listopada 2019 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 105 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - zwanej dalej k.p.a. a także art. 126 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) - zwanej dalej u.g.n., umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości położonej w O., gmina W., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..] (obecnie działki nr [..]-[..]).
Uzasadniając wydaną decyzję, Starosta wskazał, że w decyzji z dnia 20 lutego 1980 r., zgodnie z wykazem właścicieli użytkowników gruntów, ograniczono prawo własności nieruchomości położonej w O., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [.]. – B.W. B. W. nabył na podstawie aktu notarialnego z dnia 23 października 1962 r., Rep. A [..], nieruchomość oznaczoną nr [..] o pow. 5000 m2. Na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego z dnia 6 listopada 1962 r. założona została dla tej nieruchomości księga wieczysta KW nr [..]. Skarżący nabył nieruchomość położoną w O., dla której prowadzona była KW nr [..] na podstawie aktu notarialnego z dnia 27 maja 1981 r., nr Rep. [..] - umowy sprzedaży. Na podstawie załączonych do akt sprawy kopii dokumentów znajdujących się w zasobach ośrodka dokumentacji starostwa, szkicu polowego z dnia 30 grudnia 1959 r. i papierowego rejestru ewidencji gruntów Starosta ustalił, że działka nr [..] jest tożsama z działką nr [..]. Powyższe potwierdza również fakt, iż działki nr: [..]-[..], które powstały z podziału działki nr [..], nadal znajdują się w księdze wieczystej KW [..]. Z powyższego, zdaniem Starosty, wynika, że w dacie wydania zezwolenia na budowę linii energetycznej, czyli w 1980 r., skarżący nie był właścicielem działki nr [..]. Starosta wskazał przy tym, że pismem z dnia 14 sierpnia 2019 r. wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów, z których wynikałoby, że posiada on tytuł prawny do wystąpienia ze złożonym wnioskiem. Jednakże, pomimo przedłużenia przez organ terminu na uzupełnienie braków formalnych, wnioskowane dokumenty nie zostały przez skarżącego przedłożone. Tym samym, Starosta uznał, że skarżący nie jest osobą, której ograniczono prawo własności przedmiotowej nieruchomości.
Jednocześnie, Starosta wskazał, że zawarta pomiędzy skarżącym a B. W. umowa przelewu wierzytelności z dnia 13 września 2019 r. nie mogła przenieść na skarżącego roszczenia odszkodowawczego. Na gruncie obowiązującej u.g.n. nie istnieje bowiem możliwość dokonania na rzecz osoby trzeciej przelewu wierzytelności roszczeń odszkodowawczych, które swoje źródło posiadają w uprawnieniach osób, którym ograniczono prawo własności w związku z administracyjnym tytułem prawnym.
Z uwagi na powyższe, jak wskazał Starosta, postępowanie należało umorzyć jako zapoczątkowane przez osobę nieposiadającą przymiotu strony postępowania.
Od decyzji Starosty skarżący wniósł odwołanie, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 4 lutego 2021 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 14 listopada 2019 r.
Uzasadniając wydaną decyzję, Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie sporne jest to, czy skarżącemu winno zostać wypłacone odszkodowanie w związku z decyzją Naczelnika Gminy z dnia 20 lutego 1980 r. Zgodnie z mającym zastosowanie w niniejszej sprawie z mocy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. - art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego łub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Tym samym, uprawnienie do żądania ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przysługuje tylko i wyłącznie osobie, która była właścicielem nieruchomości na dzień, w którym nastąpiło jej wywłaszczenie. Roszczenie, z przytoczonego tytułu, przysługuje również spadkobiercy oraz nabywcy spadku (w rozumieniu umów, o których mowa w art. 1052 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny) po osobie, której prawo własności zostało wywłaszczone, czyli nabycia mieszczącego się w ramach pojęcia sukcesji uniwersalnej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministarcyjne, Wojewoda stwierdził, że bezpośrednie wskazanie osób, którym przysługuje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wyklucza możliwość przejścia roszczenia na inne osoby. Niedopuszczalna jest cesja praw pomiędzy osobami, które złożyły wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uprawnieniem podmiotowym ścisle powiązanym z wywłaszczeniem. Obecnie obowiązujące przepisy wykluczają możliwość przenoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości w drodze sukcesji innej niż spadkobranie. Na gruncie obowiązującej u.g.n. nie istnieje możliwość dokonania przelewu wierzytelności, która swoje źródło posiada w uprawnieniach osób, którym odebrano prawo własności nieruchomości w związku z administracyjnym tytułem prawnym. Zatem, umowa cesji zawarta dnia 13 września 2019 r. jest skuteczna jedynie między stronami i nie wywiera skutku dla organów administracji orzekających w przedmiocie odszkodowania. Umowa cywilnoprawna w postaci cesji wierzytelności nie może być źródłem interesu prawnego w stanie faktycznym sprawy. Umowa cesji jest jedynie stosunkiem zobowiązaniowym niedającym jednak podstaw do występowania przed organami administracji z żądaniem ustalenia odszkodowania.
Z uwagi na powyższe, Wojewoda stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy uprawnionym do odszkodowania nie jest skarżący, gdyż nie ma on przymiotu strony, która poniosła uszczerbek w momencie dokonywania wywłaszczenia nieruchomości i nie jest następcą prawnym pod tytułem ogólnym (sukcesja generalna). Brak następstwa prawnego skarżącego na zasadzie sukcesji generalnej wyklucza (w sytuacji, gdyby nie ustalono wcześniej odszkodowania w decyzji ostatecznej) dopuszczalność ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów u.g.n. Powyższe ustalenie, obligowało do umorzenia przedmiotowego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako wszczętego na wniosek podmiotu nieposiadającego legitymacji procesowej w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, dotyczącego naruszenia art. 21 ust 2. Konstytucji RP, w związku z nieuwzględnieniem cesji wierzytelności w niniejszym postępowaniu administracyjnym, Wojewoda wskazał, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wykładnia przepisów u.g.n. co do zasady nie prowadzi do sytuacji powodującej skutek w postaci wywłaszczenia nieruchomości bez słusznego odszkodowania lecz - odwołując się do sytuacji prawnej i faktycznej osoby wywłaszczonej - wyraźnie zakreśla krąg osób uprawnionych do tego odszkodowania. Fakt, że skarżący nie jest osobą wywłaszczoną ani jej spadkobiercą i przez to nie należy do kręgu osób uprawnionych do odszkodowania nie oznacza sprzeczności zaprezentowanej wykładni przepisów u.g.n. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Na gruncie tej regulacji nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że odszkodowanie powinno przysługiwać podmiotowi aktualnie legitymującemu się prawem rzeczowym do wywłaszczonej nieruchomości, tylko dlatego, że osoby wywłaszczone bądź ich następcy prawni pod tytułem ogólnym nie otrzymali dotychczas słusznego odszkodowania.
We wniesionej do Sądu skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie:
1) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 129 ust 5 pkt 3 u.g.n., poprzez pominięcie nabycia przez skarżącego w drodze cesji praw do odszkodowania za wywłaszczenie po osobie wywłaszczonej i ustalenie, że prawa do odszkodowania nie mogą być zbyte przez osoby wywłaszczone oraz poprzez zastosowanie interpretacji prowadzącej do częściowego wywłaszczenia własności nieruchomości (ograniczenia prawa własności) bez odszkodowania;
2) art. 12 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przytaczanych przez skarżącego dowodów i okoliczności potwierdzających nabycie przez skarżącego w drodze sukcesji praw do odszkodowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zarówno decyzja Wojewody z dnia 4 lutego 2021 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia 14 listopada 2019 r., nie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a – c p.p.s.a., a więc z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Przesłanki stanu bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego mogą mieć charakter podmiotowy, dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, dotyczący samego przedmiotu tego postępowania. W akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje bowiem autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jego sytuację prawną, co oznacza, że przesłanki podmiotowe odnoszą się do zdolności określonego podmiotu do bycia podmiotem obrotu prawnego i zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego tego określonego podmiotu, a przesłanki przedmiotowe - do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane. W bezprzedmiotowości postępowania chodzi zaś o przeszkody, czy to wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy to z przepisów materialnych, które wykluczają możność autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego.
Sąd podziela stanowisko orzekających w niniejszej sprawie organów, które uznały, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi stan bezprzedmiotowości postępowania, o którym mowa w art. 105 § 1 k.p.a.
Skarżący w piśmie z dnia 1 sierpnia 2019 r. wystąpił o ustalenie i zobowiązanie A. do wypłaty na jego rzecz odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości położonej w O., gmina W., oznaczonej jako działka nr [..] (obecnie działki nr [..]-[..]), które nastąpiło na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z dnia 20 lutego 1980 r., nr [..]. Decyzją tą, wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), zezwolono Zakładowi Energetycznemu na budowę linii energetycznej napowietrznej 110 kV [..] przez nieruchomości wymienione w załączniku do tej decyzji, w tym m.in. przez działkę nr [..], położoną w obrębie O. W decyzji tej orzeczono również o prawie dostępu osób uprawnionych do nieruchomości według załączonego wykazu celem budowy linii energetycznej a także, iż odszkodowanie za wyrządzone szkody wnioskodawca zobowiązany jest ustalić w terminie 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie, jeśli szkody takie powstaną.
W sprawie niesporne jest, że w decyzji z dnia 20 lutego 1980 r., zgodnie z wykazem właścicieli użytkowników gruntów, ograniczono prawo własności nieruchomości położonej w O., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..] – B. W., który nabył tę nieruchomość na podstawie aktu notarialnego z dnia 23 października 1962 r., Rep. A [..]. Z kolei, skarżący w dniu 20 lutego 1980 r. nie posiadał tytułu własności tej nieruchomości. Skarżący nabył bowiem nieruchomość stanowiącą działkę nr [..], położoną w O., na podstawie aktu notarialnego z dnia 27 maja 1981 r., nr Rep. A [..]. Prawo do odszkodowania skarżący wywodzi zaś z zawartej w dniu 13 września 2019 r. z B. W. umowy cesji wierzytelności wszelkich roszczeń związanych z własnością nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], powstałych w okresie, gdy stanowiła ona jego własność, w tym z tytułu odszkodowania za wywłaszczenia tej nieruchomości na podstawie decyzji z dnia 20 lutego 1980 r.
Wyjaśnić zatem na wstępie trzeba, że decyzja z dnia 20 lutego 1980 r. wydana została na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem organu do spraw wewnętrznych prezydium powiatowej rady narodowej zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepis art. 36 ust. 1 powołanej ustawy stanowił zaś, że na żądanie właścicieli nieruchomości organ do spraw wewnętrznych prezydium powiatowej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości orzeka o odszkodowaniu za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2. Przy czym odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie; roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody (art. 36 ust. 2 powołanej ustawy). Z art. 36 ust. 3 wynikało natomiast, że właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody. Z omawianych art. 35 i art. 36 powołanej ustawy wynika, że udzielenie zezwolenia następowało na wniosek organów administracji państwowej, instytucji i przedsiębiorstw państwowych, natomiast odszkodowanie było ustalane na wniosek właściciela nieruchomości.
Stanowiący podstawę złożonego w niniejszej sprawie przez skarżącego wniosku przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
Obecnie obowiązujący przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. przewiduje możliwość ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Jednocześnie, wskazując w art. 128 ust. 1 u.g.n., że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.
Tym samym, zgodnie z przepisami u.g.n. osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie, w tym również za szczególną jego postać, o której mowa art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jest "osoba wywłaszczona" - czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia (zwany też "poprzednim właścicielem"). Zgodnie przy tym z definicją zawartą w art. 4 pkt 4 u.g.n., gdy mowa o poprzednim właścicielu należy przez to rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów. W orzecznictwie ustalono przy tym, że na zasadach ogólnych, na mocy sukcesji uniwersalnej, uprawnionym do zgłoszenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie jest także następca prawny osobny wywłaszczonej, a więc przede wszystkim spadkobierca poprzedniego właściciela będącego osobą fizyczną.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przyjęcie stanowiska, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ naruszałoby konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP). Z uwagi na powyższe, w uchwale tej przyjęto, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Jednocześnie, w uchwale tej przyjęto, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli osoba, która była właścicielem nieruchomości w dniu wydania zezwolenia na jej czasowe zajęcie, nie złożyła wniosku o ustalenie odszkodowania, to nie jest to sytuacja objęta hipotezą art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Nie mamy bowiem do czynienia z "nieustaleniem odszkodowania", jako działaniem krzywdzącym właściciela, ale z brakiem wymaganej w art. 36 ust. 1 ustawy z 1958 r. inicjatywy strony potencjalnie zainteresowanej w takim ustaleniu, co spowodowało niezależną od organu przyczynę braku ustalenia wysokości tej rekompensaty. Stąd też należy wyraźnie podkreślić, że w sytuacji gdy właściciel gruntu, którego prawo własności zostało ograniczone w sposób, o którym mowa w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 1958 r., nie wystąpił z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 tej ustawy, to nie otrzymał odszkodowania nie dlatego, że nie przewidywały go przepisy prawa, czy też dlatego, że złożony wniosek z naruszeniem przepisów prawa został załatwiony odmownie, ale dlatego, że właściciel ten nie skorzystał z możliwości ubiegania się o odszkodowanie i nie wystąpił z wnioskiem o jego ustalenie. Jeżeli bowiem prawo wcześniej obowiązujące wymagało od właściciela jedynie inicjatywy procesowej w zakresie ustalenia odszkodowania, a ten z własnej woli zaniechał złożenia stosownego wniosku do organu, to – zgodnie z zasadą volenti not fit iniuria – sam uniemożliwił organowi ustalenie wysokości odszkodowania.
Tym samym, roszczenie o zapłatę odszkodowania za ograniczenie prawa rzeczowego nie przechodzi na nabywcę własności takiej nieruchomości i nie przysługuje każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości (zob. również wyrok NSA z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1235/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1326/19 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), skutek decyzji zezwalającej na realizację gazociągu czy linii energetycznej, a tym samym ograniczającej prawo własności nieruchomości, przez którą gazociąg miał przebiegać, nastąpił w czasie wydania tej decyzji, a tym samym należy go odnieść do podmiotu, któremu przysługiwało owe prawo w czasie wydania tej decyzji. Obowiązek zapłaty odszkodowania wiąże się zatem ściśle z uszczerbkiem majątkowym w postaci ograniczenia prawa rzeczowego do nieruchomości. Uszczerbek ten ponosi podmiot legitymujący się tytułem do nieruchomości w momencie dokonywania ograniczenia prawa rzeczowego. Późniejsi nabywcy takiej nieruchomości uzyskują prawo rzeczowe już ograniczone orzeczonym wywłaszczeniem, a tym samym dokonane wcześniej wywłaszczenie nie wyrządza szkody w ich prawach majątkowych. Roszczenie o zapłatę odszkodowania nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość. Prawo do odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania nie jest prawem związanym z prawem rzeczowym do nieruchomości. Roszczenie tego rodzaju ma charakter prawa samoistnego, niezwiązanego z prawem własności nieruchomości i mogącego być osobnym przedmiotem obrotu. Innymi słowy, nie jest tak, że sprzedaż np. prawa własności nieruchomości osobie trzeciej powoduje, że osoba ta dysponuje prawem do żądania odszkodowania za doznane w przeszłości przez sprzedawcę wywłaszczenie (ograniczenie sposobu korzystania).
Mając powyższe na uwadze, jak słusznie oceniły orzekające w sprawie organy, również zawarta pomiędzy poprzednim właścicielem nieruchomości a obecnym jej właścicielem umowa cesji przenosząca roszczenie odszkodowawcze o charakterze administracyjnym nie może odmiennie od obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego kształtować stosunków administracyjnych. Tylko wyraźny przepis administracyjnego prawa materialnego, w tym przypadku u.g.n., winien przewidywać możliwość cesji roszczeń w postępowaniu administracyjnym (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1263/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmiotami uprawnionymi do dochodzenia odszkodowania są wyłącznie osoby wywłaszczone bądź ich spadkobiercy. Uprawnienie to nie przysługuje nabywcom nieruchomości, a także tym podmiotom, które powołują się na cesję wierzytelności, czyli wszystkim tym podmiotom, które nabyły prawa w drodze sukcesji singularnej (zob. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 2388/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 129 ust. 3 pkt 5 u.g.n. ma charakter procesowy i nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 4191/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji, podzielić należy stanowisko orzekających organów, które uznały, że skarżący nie posiada legitymacji do wystąpienia ze złożonym wnioskiem o ustalenie odszkodowania. Skarżący nie był bowiem w dniu 20 lutego 1980 r. właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] położoną w obrębie O. Skarżący nie jest też spadkobiercą oraz nabywcą spadku byłego właściciela tej nieruchomości. Z kolei, umowa cesji zawarta w dniu 13 września 2019 r. pomiędzy skarżącym a byłym właścicielem działki nr [..] nie może odnieść skutku.
Powyższe, uczyniło żądanie skarżącego zawarte we wniosku z dnia 1 sierpnia 2019 r. bezzasadnym i wykluczyło dopuszczalność ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów u.g.n. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy.
Odnosząc się do zarzutu skarżącego, wskazującego na naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, stwierdzić należy, że dokonana wykładnia przepisów u.g.n. nie doprowadziła do sytuacji powodującej skutek w postaci wywłaszczenia nieruchomości bez słusznego odszkodowania, lecz – odwołując się do sytuacji prawnej i faktycznej osoby wywłaszczonej – wyraźnie zakreślono krąg osób uprawnionych do tego odszkodowania. Okoliczność, iż skarżący, nie będąc osobą wywłaszczoną lub też jej spadkobiercą, nie należy do kręgu osób uprawnionych do odszkodowania, nie oznacza sprzeczności dokonanej interpretacji przepisów u.g.n. z normą art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
Ze względu na brak interesu prawnego po stronie skarżącego w żądaniu ustalenia i wypłaty odszkodowania organ prawidłowo w stanie faktycznym sprawy umorzył postępowanie, kierując się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że brak interesu prawnego po stronie podmiotu wszczynającego postępowanie stanowi o braku jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego, a mianowicie podmiotu, co musi prowadzić do rozstrzygnięcia natury wyłącznie procesowej, tzn. do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wobec tego, że stało się ono bezprzedmiotowe (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1663/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę jako bezzasadną, o czym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym został zgłoszony przez organ w odpowiedzi na skargę a żadna z pozostałych stron nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.