IV SA/Po 214/25

IV SA/Po 214/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman /sprawozdawca/
Józef Maleszewski
Maciej Busz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi D. T. i M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 25 listopada 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz D. T. i M. J. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 17 stycznia 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 148 § 2, art. art. 149 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a. – w wyniku rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji, utrzymało w mocy zaskarżoną przez D. T. i M. J. (dalej również: zainteresowani; skarżący) decyzję Wójta Gminy [...] (dalej również: Wójt; organ I instancji) z dnia 25 listopada 2024 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy, przedstawionym w uzasadnieniu decyzji Kolegium.
Decyzją z dnia 16 maja 2024 r. nr [...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) - dalej: u.p.z.p., po rozpatrzeniu wniosku J. S. (dalej: inwestor), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb geod. [...], gmina [...].
W piśmie z dnia 17 września 2024 r. (data wpływu do organu I instancji) D. T. i M. J. zwrócili się do Wójta Gminy [...] o wznowienie postępowania w powyżej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zainteresowani wyjaśnili, że 10 września 2024 r. otrzymali zawiadomienie o wszczęciu przez Starostę [...] postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid.[...], obręb [...], a w dniu 11 września 2024 r., po zapoznaniu się z dokumentami złożonymi w Starostwie Powiatowym w [...], dowiedzieli się o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla tej działki. Argumentowali, że wbrew oczywistym faktom nie zostali uznani za stronę w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Według nich, ze względu na odległość budynku zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...]) od granic działek nr [...] obręb [...] i nr [...]) mniejszą niż 3 m obie te działki pozostają w strefie oddziaływania budynku, co zgodnie skutkuje koniecznością przyznania właścicielom tych działek statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie wnieśli o sporządzenie nowego projektu decyzji i analizy do decyzji, ponieważ załączone do kwestionowanej decyzji dokumenty nie odpowiadają obowiązującym przepisom, a w szczególności naruszają art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130) i nie spełniają postanowień rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588 ze zm.), jak też mają oczywiste błędy dotyczące zarówno załącznika graficznego, jak i analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Postanowieniem z dnia 17 października 2024 r. nr [...] Wójt Gminy [...] na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wznowił na wniosek zainteresowanych postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją nr [...] z dnia 16 maja 2024 r. o warunkach zabudowy (znak sprawy: [...]).
Następnie decyzją z dnia 25 listopada 2024 r. znak [...] Wójt na podstawie art. 149 § 2 i 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. odmówił w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego uchylenia decyzji dotychczasowej, tj. ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia 16 maja 2024 r. (znak sprawy [...]), dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb geod. [...].
Organ I instancji wyjaśnił, że ponownie przeanalizował przeprowadzoną procedurę administracyjną w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb [...] i podtrzymał swoje stanowisko o prawidłowym wyznaczeniu kręgu stron przedmiotowego postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko, organ zaważył, że we wniosku z dnia 1 listopada 2023 r. inicjującym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy inwestor wskazał, że odległość budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami od granicy działki budowlanej będzie wynosiła 4,0 m i więcej oraz że odległość budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi od granicy działki budowlanej będzie wynosiła 3,0 m i więcej; do wniosku został również załączony projekt zagospodarowania terenu sporządzony przez uprawnioną osobę, z którego wynika, że odległość budynku zlokalizowanego na działce nr [...] od granic działek sąsiednich, tj. od działki nr [...] oraz działki nr [...] wynosi 3,0 m.
Organ podniósł, że nie ma podstaw do twierdzenia i domniemywania, iż parametry wskazane we wniosku przez inwestora nie są zgodne ze stanem faktycznym.
Zdaniem organu, w przeprowadzonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie nastąpiło ograniczenie praw innych osób wynikające z przepisów szczególnych; obszar oddziaływania planowanej inwestycji mieści się w granicach działki nr [...], obręb [...], a w szczególności zachowane są odległości planowanego budynku od granic działek budowlanych określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz określone w § 13 ust. 1 tego aktu odległości od budynków przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich. Według organu, właściciele nieruchomości sąsiednich jako osoby nieposiadające interesu prawnego lub obowiązku nie mogą być uznawane za strony tego postępowania, a w szczególności potencjalny wpływ oraz oddziaływanie inwestycji na zabudowę i użytkowanie działek sąsiednich nie zobowiązywały Wójta do uznania zainteresowanych za strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Organ I instancji stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o szczegółowych rozwiązaniach technicznych jak odległości obiektów kubaturowych od granicy działki planowanej inwestycji, co potwierdza decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia 16 października 2024 r. w sprawie znak [...], zatwierdzająca projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla powyższego przedsięwzięcia. Wójt podkreślił, że zostały spełnione wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690) w zakresie naturalnego określenia pomieszczeń (§ 13) i ochrony p.poż (w związku z § 271); obiekt został zaprojektowany w sposób zapewniający poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowalnego).
Organ I instancji zauważył, że analiza urbanistyczna poprzedzająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy opiera się na ogólnodostępnych materiałach, jak dane geodezyjne lub inne dane publiczne, w związku z tym analiza urbanistyczna wykonana została w sposób orientacyjny, tj. na podstawie wizji w terenie i doświadczenia zawodowego architekta, co jest powszechnie akceptowane w praktyce administracyjnej. Podkreślił, że drobne różnice w pomiarach wynikające z braku dostępu do szczegółowych danych technicznych są naturalne na tym etapie postępowania i nie wpływają na zgodność analizy urbanistycznej z przepisami prawa. Dodał, że na etapie pozwolenia na budowę weryfikacja ta jest dokładniejsza, gdyż opiera się na szczegółowym projekcie budowlanym.
Organ stwierdził, że w tym stanie rzeczy zobowiązany był do wydania na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej w wyniku wznowienia postępowania. Wyjaśnił, że w szczególności nie jest dopuszczalne dalsze prowadzenie postępowania co do istoty sprawy, ponieważ prowadzenie postępowania w tym zakresie jest uzależnione od potwierdzenia podstawy wznowienia. Zauważył, że mając na względzie zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania zmierzającego do usunięcia z obrotu prawnego decyzji, jeśli nie wystąpiła określona przez ustawodawcę podstawa do ingerencji w taką decyzję. Końcowo stwierdził, że w przedmiotowej sprawie podstawa taka nie została stwierdzona.
W odwołaniu od przedmiotowej decyzji D. T. i M. J. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Stwierdzili, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa i zarówno sposób prowadzenia postępowania, jak i osnowa oraz uzasadnienie decyzji nie znajdują oparcia w obowiązującym porządku prawnym.
Według skarżących, skoro swoją decyzję Wójt opiera na stwierdzeniu, że nie są stronami postępowania, to w takim wypadku powinien odmówić wznowienia postępowania, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki do wznowienia postępowania wymienione w art. 145 k.p.a., a skoro jednak wydał w dniu 17 października 2024 r. postanowienie o wznowieniu postępowania, to uznał ich za stronę w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na działce nr [...]. Dlatego też niezrozumiałe jest rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji ponieważ, jeżeli Wójt nie uznaje ich za strony postępowania, to ustalenie takie winno skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania art. 149 § 3 k.p.a.).
Ponadto skarżący zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 10 k.p.a., jak też wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia decyzji Wójta. Wskazując na brzmienie przepisów rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), stwierdzili, że bezspornie ich działka znajduje się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji i winni zostać uznani za strony postępowania.
Następnie sformułowali zarzuty dotyczące ustalenia parametru wysokości obiektu, jak i "nie tylko górnej krawędzi elewacji frontowej, czyli de facto wysokości budynku[,] ale również np. gęstości zabudowy", gdyż poważne nieścisłości "wyłącznie przy zaokrąglaniu »w górę« występują przy określeniu gęstości zabudowy[,] gdzie wartości są wyższe od 15% do 20% od rzeczywistych".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 17 stycznia 2025 r. stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu z art. 148 § 2 k.p.a., a to, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), więc może być ona badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Organ odwoławczy podkreślił, że jeśli istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji powinno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sformułowany w tym zakresie zarzut odwołania Kolegium uznało za bezpodstawny.
Powołując się na przepisy dotyczące ustalania warunków zabudowy i stanowisko orzecznictwa, stwierdził, że o istnieniu interesu prawnego danego podmiotu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy decydują zatem z jednej strony (w sferze faktycznej) charakter, cechy i skutki planowanej inwestycji (w tym rodzaj, stopień i zakres możliwych uciążliwości) dla całego obszaru potencjalnego jej oddziaływania, z drugiej zaś strony (w sferze normatywnej) - treść przepisów prawa materialnego, które ze względu na zasadnicze parametry planowanej inwestycji i terytorialny zasięg jej oddziaływania mogą i powinny mieć zastosowanie w sprawie. Kolegium zauważyło, ze przyjmuje się, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z tego przepisu do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania. Ustalenie to będzie bowiem miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej, ale zarówno w wąskim, jak i szerokim rozumieniu tego terminu. Oddziaływanie bowiem może zamykać się w granicach działki zainwestowanej, ale może również obejmować bezpośrednie, jak i niebezpośrednie sąsiedztwo. W przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest z oparciem się na zasadzie dobrego sąsiedztwa uregulowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. Zatem stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 k.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. O interesie prawnym (art. 28 k.p.a.) tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, że o statusie stron w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy decydują zarówno rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, jak i potencjalna możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności sąsiedniej nieruchomości.
Według organu II instancji, interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji wymaga wykazania oddziaływania inwestycji na daną nieruchomość sąsiednią lub wpływu na wykonywanie prawa własności nieruchomości. To bowiem zasięg oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości przesądza o interesie prawnym. Brak wpływu na wykonywanie prawa własności lub brak oddziaływania na nieruchomość świadczy o braku interesu prawnego. W konsekwencji stwierdzić należy, że "bliskość" położenia działki wnioskodawców względem działki zainwestowania nie ma wyłącznego znaczenia w postępowaniu lokalizacyjnym, gdyż stronami mogą być tylko te podmioty, które wykażą swój interes prawny.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium zauważyło, że potwierdzenie interesu prawnego polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazaniu, że zamierzenie to może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości, a nie z tylko z faktu sąsiedztwa. Zarzuty zainteresowanych koncentrują się wokół odległości planowanego zamierzenia budowalnego względem granicy z ich nieruchomością.
Według organu, brak jest wyrażonych wprost w przepisach prawa podstaw do przyjęcia automatyzmu, na jaki wskazują skarżący w swoich twierdzeniach, że odległość budynku zlokalizowanego na działce [...] obręb [...] od granic działek nr ew. [...] i nr ew. [...] - mniejszą niż 3 m, obie te działki pozostają w strefie oddziaływania budynku, co zgodnie z przepisami i utrwalonym orzecznictwem skutkuje koniecznością przyznania właścicielom tych działek statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Przy wyznaczaniu kręgu stron w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w każdym takim przypadku należy przeprowadzić stosowną analizę tego, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu. Dodatkowo organ podkreślił, że trzeba widzieć wyraźną różnicę pomiędzy pojęciem obszaru analizowanego a pojęciem obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać.
Według Kolegium, z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zainteresowani są współwłaścicielami działki nr [...], obręb [...], gmina [...] znajdującej się w granicach terenu analizowanego, na podstawie którego organ I instancji badał przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i ustalał parametry nowej zabudowy. Działka nr [...] graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, jednak sam fakt usytuowania nieruchomości w graniach terenu analizowanego nie przesądza automatycznie o posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.
Zdaniem organu odwoławczego, konieczne jest przeanalizowanie przez organ rodzaju inwestycji i zasięgu jej ewentualnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Organ stwierdził, że z akt sprawy płynie bezsprzeczny wniosek, że na działce nr [...] inwestor planuje przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zabudowa mieszkaniowa, co nie budzi wątpliwości, jest zbieżna z zabudową występującą na działce zainteresowanych oraz na obszarze analizowanym. Zaplanowana inwestycja kontynuuje funkcję zastanej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Realizacja inwestycji na nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy nie wpływa na sposób zabudowy i gospodarowania nieruchomości skarżących.
Według organu, w niniejszej sprawie nie da się także skutecznie wywieść ich interesu prawnego z naruszenia art. 144 Kodeksu cywilnego, gdyż ochrona przewidziana w tym przepisie, dotycząca immisji związanych z korzystaniem z nieruchomości (np. hałas, zacienienie) odnosi się wyłącznie do zjawisk już występujących, a nie przyszłych i hipotetycznych, co sprawia, że zasadnie można się na nią powoływać najwcześniej na etapie budowy obiektów. Skoro zainteresowanymi powołują się na negatywne skutki dla siebie wynikające z realizacji inwestycji ujętej w decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy, to okoliczność ta nie dowodzi sama przez się, że powinni dysponować statusem strony w postępowaniu o ustalenie tychże warunków zabudowy.
W ocenie Kolegium, skarżący nie wykazali w należyty sposób okoliczności, z których wynikałoby, że realizacja przedmiotowej inwestycji ogranicza czy też potencjalnie ograniczy możliwość zagospodarowania nieruchomości, do której posiadają tytuł prawny. Planowana inwestycja nie utrudni im korzystania z nieruchomości stanowiącej ich własność i nie będzie na nią negatywnie wpływała poprzez emisję np. hałasu, ciepła, wibracje czy też pole elektromagnetyczne, które mogłyby przenikać na teren nieruchomości skarżących. Nie spowoduje także wzmożonego ruchu pojazdów w obrębie ich nieruchomości.
Ponadto organ podniósł, że tego typu inwestycja, jak planowana w niniejszej sprawie, z natury swej i w świetle obowiązujących przepisów, nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast immisje są dozwolone tak długo, jak długo nie przekraczają przeciętnej miary. Domy jednorodzinne mogą emitować pewne uciążliwości, jednak te uciążliwości nie stanowią o prawie do bycia stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, gdyż to nie o takie oddziaływania na działki sąsiednie chodzi w analizowanym stanie faktycznym. Tego typu emisje są normalnym tłem życia w dużych skupiskach ludzkich i kiedy nie przekraczają norm wynikających z przepisów prawa materialnego, a jedynie stanowią pewną uciążliwość nie mogą stanowić o prawie do bycia stronami w analizowanym postępowaniu.
Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego w sposób uzasadniający przyznanie im przymiotu strony postępowania. Inwestycja obejmuje wyłącznie przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o parametrach, które nie wykraczają ponad przeciętną miarę tego typu inwestycji - i w żaden sposób nie ogranicza wykonywania prawa własności przez zainteresowanych. Działki nr [...] i [...] są zabudowane i zagospodarowane, a stopień oddziaływania ich między sobą jest mniejszy niż w przypadku budowy zupełnie nowego obiektu na pustej działce.
Organ odwoławczy stwierdził, że analiza urbanistyczno-architektonicznej pokazuje, że teren wokół działki objętej zainwestowaniem, wyznaczony przez granice obszaru analizowanego, jest wysoko zurbanizowany (duże osiedle domów jednorodzinnych). Istniejąca tam zabudowa to zabudowa domami jednorodzinnymi o zróżnicowanych wysokościach, a budynki (działki nr [...] i [...]) przy ul. [...] (działka nr [...]) przedstawiają również wysoką zabudowę o wysokościach do szczytu około 11 m. Budynek stanowiący przedmiot postępowania zlokalizowany jest w ścisłej zabudowie i wpisuje się w estetykę, funkcjonalność i porządek urbanistyczny; ponadto nie wprowadzi chaosu wizualnego zabudowy w odniesieniu do otoczenia, co z kolei pozwoliło na nieznaczne zwiększenie wysokości głównej kalenicy budynku na działce nr [...] oraz powierzchni jej zabudowy.
Dalej organ II instancji argumentował, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 16 maja 2024 r. nie przesądza o szczegółowych rozwiązaniach technicznych, jak odległość budynku na działce nr [...] (działka inwestycyjna) od granicy z działką nr [...] (działka zainteresowanych). Szczegółowe kwestie techniczne, jak dokładne odległości budynków od granicy działki są regulowane przepisami prawa budowalnego i warunkami technicznymi na dalszym etapie inwestycji, a decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o dokładnej lokalizacji inwestycji względem granic działek sąsiednich. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu i nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy.
W ocenie Kolegium, realizacja spornej inwestycji w żaden sposób nie uniemożliwia skarżącym wykorzystania ich działki zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem i nie będzie wywierać wpływu na możliwość jej zagospodarowania. Zainteresowani nie wykazali w żaden sposób związku przyczynowego pomiędzy wydaniem decyzji o warunkach zabudowy a naruszeniem uprawnień właścicielskich wynikających z przepisów prawa materialnego, a zatem istnienia po swojej stronie interesu prawnego, to jest okoliczności pozwalających na przyznanie im statusu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia 16 maja 2024 r. Podnoszona przez nich argumentacja świadczy, że mają oni jedynie interes faktyczny w sprawie.
Według organu, bliskie sąsiedztwo nieruchomości [...] od terenu inwestycji nie kształtuje stosunków na nieruchomości skarżących (sposobu korzystania z niej) w taki sposób, że będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nich prawa własności. Z poczynionych ustaleń stanu faktycznego, w tym zwłaszcza z wniosku inwestora i analizy architektoniczno-urbanistycznej, nie wynika, aby na nieruchomości zainteresowanych można było odnotować jakiekolwiek immisje o ponadprzeciętnej mierze. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy mają działanie potencjalne, gdyż przewidują jedynie możliwość realizacji danej inwestycji, a nie nakładają obowiązku jej realizacji przez inwestora. Dlatego na obecnym etapie nie może być w ogóle mowy o konkretyzacji zabudowy, która nie wiadomo, czy kiedykolwiek powstanie, a tym bardziej o ocenie, czy wywoływane przez nią immisje zakłócą korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę.
Zdaniem organu odwoławczego, skoro organ I instancji trafnie ocenił, że nieruchomość zainteresowanych nie znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji, ponieważ ten zamyka się w granicach działki nr [...], to w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tejże inwestycji nie przysługiwał im przymiot stron postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W konsekwencji nie można stwierdzić, że skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Nadto organ wskazał na to, że w decyzji o warunkach zabudowy zostały zawarte postanowienia dotyczące kwestii ochrony praw osób trzecich. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz co wymaga podkreślenia - zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę.
W ocenie Kolegium skarżący nadmiernie skupili się na kwestii odległości lokalizacji budynku na działce nr [...] od działki nr [...], gdyż na obecnym etapie (warunki zabudowy) nie mogą być brane pod uwagę przepisy Prawa budowalnego oraz warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225). Przepisy tego rozporządzenia, wraz z obszarem oddziaływania, są rozpatrywane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - uzyskiwania pozwolenia na budowę, z którego to wynikają m.in. odległości lokalizacji budynków od działek sąsiednich.
Organ odwoławczy stwierdził, że zarzut naruszenia rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (np. poprzez nieuwzględnienie faktu, że planowana inwestycja narusza interesy osób trzecich poprzez ograniczenie dostępu do światła, pogorszenie komfortu mieszkania na nieruchomości przeznaczonej do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, ograniczenie możliwości zabudowy, rozbudowy oraz przebudowy wskazanej działki) mógłby być przedmiotem oceny na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Okoliczności te należą bowiem do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej i nie są przedmiotem oceny w ramach postępowania o wydanie warunków zabudowy. Również wskazywany w odwołaniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie mógł być w sprawie stosowany, bowiem dotyczy on tylko spraw o wydanie pozwolenia na budowę, a nie o ustalenie warunków zabudowy.
Według organu II instancji, nietrafne są także pozostałe zarzuty dotyczące prawidłowości postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy oraz samej decyzji. Organ uznał, że skarżący błędnie uważają, iż samo wznowienie postępowania otworzyło organowi drogę do ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a więc nakładało nań obowiązek zbierania w tym zakresie stosownych dowodów, ponownego ustalenia granic obszaru analizowanego i badania, czy została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oceny poprawności ustalonych parametrów nowej zabudowy itd. Według organu, stanowisko to jest zupełnie błędne i nie ma oparcia w przepisach prawa, ponieważ ocena w tym zakresie byłaby możliwa tylko wówczas, gdyby w toku właściwego postępowania wznowieniowego organ ustalił, że zainteresowanym przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu, a bez własnej winy zostali oni pominięci w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.
W ocenie Kolegium, nie ma możliwości uznania skarżących za strony postępowania, bowiem sam fakt bezpośredniego sąsiedztwa nie przesądza o istnieniu interesu prawnego, a co najwyżej można tu mówić o interesie faktycznym, polegającym na próbie zapewnienia sobie dotychczasowego komfortu korzystania z danej przestrzeni. Organ argumentował, że jest to zrozumiale z punktu widzenia interesu faktycznego, jednak nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa materialnego, a tylko wtedy można by mówić o istnieniu interesu prawnego. Jakiekolwiek argumenty dotyczące dyskomfortu estetycznego, przesłonięcia widoku, nasłonecznienia terenu działki (za wyjątkiem kwestii nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, które są badane na etapie pozwolenia na budowę) czy spadku wartości nieruchomości mające charakter subiektywny, nie mogą stanowić warunku sine qua non do przyznania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, z całą zaś pewnością nie są to przesłanki wynikające z przepisów obowiązującego prawa, które stanowiłyby przeszkodę do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Ubocznie Kolegium zauważyło, że zainteresowani biorą aktywny udział w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.
Według organu, nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi co do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż Wójt zasadnie uznał, że zainteresowani nie wykazali istnienia interesu prawnego i nie wykazali z jakich norm prawa taki interes wynika, w związku z czym nie można ich uznać za strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
W takich warunkach Kolegium stwierdziło że prawidłowe jest ustalenie przez organ I instancji, iż w realiach tej konkretnej sprawy nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co zobowiązywało organ do wydania na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji o odmowie uchylenia własnej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 16 maja 2024 r. nr [...] r.
W skardze na decyzję organu II instancji D. T. i M. J. zarzucili "rażące naruszenie prawa poprzez świadome i bezprawne wykluczenie z udziału w postępowaniu" dotyczącym ustalenia warunków zabudowy oraz błędy formalne popełnione w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...].
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz "wycofanie z obiegu prawnego" decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 16 maja 2024 r. w sprawie znak [...] i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej tą decyzją.
W uzasadnieniu zainteresowani zwrócili uwagę na fakt, że decyzja jest obarczona zasadniczą wadą, gdyż taka konstrukcja prawna, jak zmiana osoby wnioskodawcy nie jest przewidziana ani w Kodeksie postępowania administracyjnego, ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym względzie podnieśli, że w sprawie W. K. w dniu 2 listopada 2023 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy jako pełnomocnik K. L., a w piśmie z dnia 29 marca 2024 r. zmienił wniosek inicjujący niniejsze postępowanie w zakresie danych wnioskodawcy, tj. z K. L. na J. S., przedkładając jednocześnie do akt sprawy pełnomocnictwo do reprezentowania w niniejszym postępowaniu J. S..
Skarżący odwołali się do brzmienia art. 63 ust. 5 u.p.z.p. i stwierdzili, że wobec powyższego nie można zmienić inwestora w trakcie postępowania, a jedynie po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, za zgodą wnioskodawcy, przenieść decyzję na rzecz innej osoby.
Zarazem skarżący zaznaczyli, że przedmiotem skargi jest jednak nieuznanie ich za stronę postępowania przez Wójta Gminy [...] i podtrzymanie tego stanowiska przez Kolegium.
Według skarżących mamy tu do czynienia z przesłanką rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ rozstrzygnięcie (odmowa uznania jako strony w postępowaniu) nie spełnia podstawowych norm prawnych.
Powołując się na stanowisko orzecznictwa, zainteresowani stwierdzili, że na gruncie przepisu art. 59 u.p.z.p. stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości, mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Bezsprzecznie jedną z przesłanek jest oddziaływanie projektowanego obiektu na istniejące obiekty na sąsiednich działkach, czyli ustalenie, czy obiekty te znajdują się w strefie oddziaływania projektowanego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725), a przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Bez wątpienia przepisami odrębnymi w myśl przewołanego art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego będą przepisy wynikające z ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2024 r., poz. 275), która w znacznej części art. 6a odsyła do postanowień rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W analizowanym wypadku za przepisy odrębne uznać należy zarówno postanowienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2022 r., poz. 1225), jak i przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej.
Skarżący zacytowali § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i stwierdzili, że w tym wypadku rozważyć należy ust. 1 określający odległości od granicy i ust. 4 pkt 2, gdyż odległość istniejącego budynku od granicy wynosi mniej niż 3 m i w ścianie od strony działki znajdują się otwór okienny i drzwiowy, dlatego budynek istniejący na działce nr [...] (zlokalizowany 4 m od granicy) znajduje się w strefie oddziaływania budynku na działce nr [...], który w sposób ponadnormatywny ogranicza zabudowę, uniemożliwiając np. rozbudowę budynku. Podkreślili, że lokalizacja obiektu w odległości mniejszej niż 3 m, a niektórych elementów jak np. krawędź dachu w odległości ok. 2,6 m od granicy nieruchomości, stwarza realne zagrożenie pożarowe; tym bardziej, że ściana zbliżona do granicy posiada otwory okienne i drzwiowe.
W ocenie skarżących, Kolegium "wbrew oczywistym zapisom prawa i utrwalonemu orzecznictwu" forsuje tezę wyrażoną w decyzji Wójta, że naruszenie przepisów o ochronie przeciwpożarowej i lokalizacja budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy, nie skutkuje objęciem sąsiedniej nieruchomości strefą oddziaływania planowanego budynku. Według nich, kuriozalne jest stwierdzenie przez organ I instancji na podstawie oświadczenia pełnomocnika strony, że odległość od granicy do ściany budynku wynosi 3 m, gdyż obraża to wymogi z art 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., a jednocześnie stoi w sprzeczności z ustaleniami analizy wykonanej do decyzji o warunkach zabudowy, w której stwierdzono, że przy szerokości działki [...] m szerokość budynku wynosi 14 m. Według skarżących, proste działanie matematyczne wskazuje, że suma odległości od granic wynosi 5 m i "jest mniejsza niż 2 x 3 m".
Według skarżących, pominięcie ich (oraz właściciela działki nr [...]) w procesie wydawania decyzji o warunkach zabudowy było świadomym działaniem Wójta, gdyż bezsprzecznie chodziło o niedopuszczenie do upublicznienia ustaleń analizy, a co za tym idzie - prawidłowości ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy.
W ich ocenie, podstawowymi nieprawidłowościami są: 1) błędy formalne w zakresie: wyznaczenia w części graficznej obszaru analizy, który powinien wynosi nie 54 m, lecz 57 m (szerokość działki wynosi 19 m, więc obszar analizy powinien obejmować działki w promieniu 3 x 19 m); pominięcia w części obliczeniowo-analitycznej działek nr [...] obręb [...], pomimo że w części graficznej oznaczono je jako objęte analizą; niepodpisanie samej analizy i wyników analizy przez uprawnionego architekta, a jedynie opatrzone wklejoną odbitką pieczątki z podpisem; 2) błędy merytoryczne; 2) rażące błędy i fałszerstwa w ustaleniu parametrów zabudowy na obszarze analizowanym. Na wykazanie zasadności swoich twierdzeń, zainteresowani odwołali się do tabeli zawierającej porównanie ustaleń analizy przedstawionych przez Wójta Gminy [...] i rzeczywistych danych dla tych działek ustalonych na postawie portalu e-mapa gminy [...] i wizji w terenie przez osobę spełniającą wymogi określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według nich analiza została sporządzona nierzetelnie, a biorąc pod uwagę tak znaczne rozbieżności pomiędzy danymi, można przyjąć, że część danych została dobrana tak, by "uzasadnić wydanie decyzji we wnioskowanym kształcie". Stwierdzili, że podnoszona przez Kolegium teza, że parametry w analizie i decyzji o warunkach zabudowy przyjmuje się "w przybliżeniu" nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach, gdyż jedynym wymienionym przybliżeniem jest 20% tolerancji przy wyznaczaniu szerokości elewacji frontowej.
Skarżący podnieśli, że niezrozumiałe jest również twierdzenie, że działki nr [...] są zabudowane i zagospodarowane, a stopień ich oddziaływania między sobą jest mniejszy niż w przypadku budowy zupełnie nowego obiektu na pustej działce. W tym względzie zauważyli, że ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktach wykonawczych do ustawy, ani w orzecznictwie sądów administracyjnych nie spotkali się ze stwierdzeniem, że stopień oddziaływania obiektów zależy od tego, czy są to obiekty istniejące czy projektowane.
Na koniec, odwołując się do art. 32 Konstytucji, skarżący stwierdzili, że domagają się równego traktowania i możliwości uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ich interesów.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, odnosząc się do zarzutów skargi, podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna, wobec czego podlegała uwzględnieniu, niezależnie od oceny zasadności wszystkich zarzutów w niej podniesionych.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przywołany przepis, wespół z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta dokonywana jest w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu, oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (por. np. wyroki NSA z dnia 5 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1799/07, 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 22/08 i 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 73/10 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy zaskarżoną przez zainteresowanych decyzję organu I instancji w sprawie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia bliżej opisanego w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia.
W niniejszej sprawie dotyczącej odmowy uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, podstawą prana decyzji były przepisy art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Przepis art. 151 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Z kolei art. 149 k.p.a. przewiduje, że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 1), a postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Z miejsca też należy podkreślić, że przedmiotem postępowania rozpoznawczego, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz – w razie pozytywnego wyniku tych czynności – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej (tak np. NSA w wyroku z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 380/21, dostępny w Internecie; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli wniosek o wznowienie postępowania jest przedłożony w ustawowym terminie, zakres postępowania organu ogranicza się do wyjaśnienia wskazanych przez stronę w tym wniosku przesłanek wznowieniowych (art. 149 § 2 k.p.a.), a w przypadku, gdy organ ustali, że nie występuje żadna ze wskazanych we wniosku strony podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, tylko podejmuje decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (tak np. NSA w wyroku z dnia 8 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2792/20, dostępnym jw.).
Przy tym, postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną składa się z dwóch etapów. Najpierw organ administracji publicznej bada wniosek o wznowienie postępowania pod względem formalnym, analizując w szczególności posiadanie przymiotu strony i zdolności procesowej przez wnioskodawcę oraz zachowanie terminu ustawowych. Jeżeli weryfikacja ta zakończy się pozytywnie, organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie z art. 149 § 1 k.p.a. o wznowieniu postępowania, które w świetle art. 149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przeciwnym razie, gdy badanie wniosku pod względem formalnym zakończy się negatywnie, organ administracji publicznej odmawia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wznowienia postępowania. Wydanie takiego orzeczenia może wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych (np. brak przymiotu strony, brak zdolności procesowej), jak i z przyczyn przedmiotowych (np. brak ostatecznej decyzji administracyjnej, niewskazanie żadnej z podstaw wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a.). Kluczowe znaczenie ma jednak oczywistość tych okoliczności (patrz np. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1512/20, dostępny jw.).
W odniesieniu do przesłanki pominięcia strony postępowania, należy jednakże zaznaczyć, że wniesienie żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Natomiast ustalenie, czy żądająca wznowienia postępowania jednostka ma interes prawny i czy została pozbawiona udziału w postępowaniu bez własnej winy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, z zapewnieniem jej udziału w tym postępowaniu. Ustalenie interesu prawnego żądającej wznowienia postępowania bez udziału tej jednostki powołującej się na interes prawny stanowi naruszenie przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy (patrz: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3355/17, dostępny jw.).
Ze względu na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium z dnia 17 stycznia 2025 r. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 25 listopada 2024 r., wydanej w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, przedmiotem kontroli sądowej było zbadania, czy prawidłowo organy we wznowionym postępowaniu zastosowały art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z a art. 149 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast wszelkie merytoryczne zarzuty skarżących dotyczące weryfikacji samej decyzji ostatecznej Wójta Gminy [...] z dnia 16 maja 2024 r. nr [...], wydanej na rzecz J. S., o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb geod. [...], gmina [...], nie mogły być rozpatrywane w niniejszym postępowaniu, ze względu na przedmiot kontroli sądowej i granice sprawy.
Wyrazem ustalenia, że podanie wniósł podmiot niebędący stroną, będzie bowiem decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (tak np. NSA w wyroku z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1406/10, dostępny jw.). Sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone podstawy wznowienia postępowania (por. np. wyroki NSA z dnia 5 września 2023 r. sygn. akt II OSK 2341/23 i 12 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2176/21, dostępne jw.).
W wyniku kontroli zaskarżonych decyzji Sąd uznał, że organy obydwu instancji błędnie oceniły, że wskazana we wniosku zainteresowanych przyczyna wznowienia nie wystąpiła, w związku z czym organy nie rozstrzygały merytorycznie o istocie sprawy zakończonej decyzją ostateczną.
Warto w tym miejscu zaznaczyć, że każdej decyzji organu administracyjnego należy stawiać wszystkie wymagania wynikające z powyżej przywołanych przepisów, jak konieczność respektowania zasady legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i motywowania stanowiska organu (art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Odnosi się to również do decyzji organu odwoławczego. Ze względu na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo).
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Pojęcie interesu prawnego jest powszechnie wiązane z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą potrzebą ubiegania się o udzielenie ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Istnieje on zatem wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (patrz np. wyrok NSA z dnia 21 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 2046/22, dostępny jw.).
Co do zasady stroną w sprawach o ustalenie warunków zabudowy są: inwestor (wnioskodawca) oraz właściciel terenu, do którego mają się odnosić warunki zabudowy, jeżeli w danym przypadku on sam nie jest wnioskodawcą. Ponadto stronami w tych sprawach mogą być też właściciele i użytkownicy wieczyści działek przyległych do terenu, będącego przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, a nawet właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich nieprzylegających bezpośrednio do działki inwestycyjnej. Jednakże właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich względem terenu, będącego przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy będą mieć interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., będący interesem indywidualnym i realnym, a więc znajdującym potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie danej normy prawa materialnego (tak np. NSA w wyroku z dnia 10 października 2024 r. sygn. akt II OSK 2832/21, dostępnym jw.). Wyprowadzenie interesu prawnego z tytułu prawa własności, z uwagi na treść art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) jest możliwa, jednak tylko wówczas, gdy przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. Ochrona przewidziana w art. 144 k.c. dotycząca immisji związanych z korzystaniem z nieruchomości odnosi się wyłącznie do zjawisk już występujących, a nie przyszłych i hipotetycznych, a więc zasadnie można się na nią powoływać najwcześniej na etapie budowy obiektów (tak np. NSA w wyroku z dnia 11 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1316/22, dostępnym jw.).
Niemniej jednak podkreślić należy, że interes prawny w sprawie warunków zabudowy zawsze ma charakter w pewnym sensie potencjalny, skoro właściwy organ ocenia dopuszczalność albo niedopuszczalność planowanego zamierzenia inwestycyjnego na danym terenie celem określenia ogólnych parametrów zabudowy. Natomiast weryfikacja skonkretyzowanego projektu budowlanego odbywa się dopiero w sprawie pozwolenia na budowę (tak NSA w wyroku z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1986/23, dostępny jw.).
W takiej sytuacji należy uznać, że interes prawny właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją wynika z tego, że decyzja kształtująca zabudowę i zagospodarowanie danego terenu, może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego) osób trzecich. Pamiętać również trzeba, że w takich przypadkach przymiot strony może przysługiwać osobom, które dysponują tytułem prawnym do nieruchomości, podlegającym ochronie prawnej, stosownie do przepisów art. 140, art. 144, art. 233 i art. 235 k.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. stanowiącego, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (patrz: wyrok NSA z dnia 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1566/23, dostępny jw.).
Taką ustawą jest niewątpliwie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418) - dalej: p.b., która w art. 5 ust. 1 wskazuje m.in. na konieczność odpowiedniego usytuowania obiektu na działce budowlanej (pkt 8) oraz poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (pkt 9). Regulacje tej ustawy znajdują zaś swoje uszczegółowienie m.in. w przepisach techniczno-budowlanych wydanych na podstawie art. 7 p.b., w tym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie (patrz: art. 7 ust. 1 pkt 1 p.b.). Podstawnym aktem wykonawczym jest w tym względzie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ).
Innymi słowy, właściciel działki, który zgłasza się do udziału w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, przedstawiając organowi swoje wnioski i zastrzeżenia związane z ochroną jego interesów, staje się stroną postępowania, przy czym zasadność jego stanowiska będzie weryfikowana w toku postępowania prowadzonego z jego udziałem przez organ i rozstrzygnięta w decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Wtedy też organ przesądza o legitymacji danego podmiotu do bycia stroną postępowania (art. 28 k.p.a.) czy też jej braku. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z przepisu art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania. Ustalenie to będzie bowiem miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela na sąsiedniej nieruchomości. Ochronę taką właścicielowi nieruchomości sąsiedniej zapewniają także przepisy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. (tak NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1801/10, dostępnym jw.). Przy tym przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien m.in. zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać. Oddziaływanie obszaru inwestycji jest zatem przedmiotem ustalania i badania nie tylko w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Przy tym na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym chodzi o oddziaływanie inwestycji (przedsięwzięcia), a nie o obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., który stanowi pojęcie węższe, odnoszące się do wpływu samego obiektu budowlanego na tereny sąsiednie. Dlatego też w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami postępowania oprócz inwestora (wnioskodawcy) oraz podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości przewidzianej do zainwestowania, są również właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, o ile leżą w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji (patrz np. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1571/23, dostępny jw.), czego nie należy utożsamiać wyłącznie z obszarem oddziaływania obiektu budowlanego.
W ocenie Sądu, takie okoliczności, jak: wielkość działki nr [...], obr. [...] (0,0780 m˛), w tym jej szerokość (według analizy urbanistycznej - w części frontowej działki: ok. 18 m) oraz istniejące zainwestowanie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o szerokości elewacji frontowej 13 m, zajmującym znaczną część tej działki (powierzchnia zabudowy działki wynosi 30%); planowana przebudowa, rozbudowa i nadbudowa istniejącego na tej działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która ze swej istoty będzie oznaczała zwiększenie intensywności wykorzystania terenu - tak co do powierzchni zabudowy (skoro już istniejące wynosi 30%, to w istocie nastąpi zwiększenie intensywności do 32%), jak i w mniejszym stopniu wysokości obiektu, jednakże z istotną zmianą gabarytów istniejącego obiektu (w wyniku rozbudowy i nadbudowy) – w dostatecznym stopniu uzasadnia udzielenie ochrony interesom prawnym skarżących już na etapie ustalania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Sąsiadująca z terenem inwestycji działka skarżących nr [...] o pow. 0,0800 m˛, również zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o zbliżonej szerokości elewacji frontowej (14 m), lecz mniejszej wysokości (9 m), może bowiem doznawać ograniczeń w zagospodarowaniu, gdyż jej właściciele będą zmuszeni respektować zintensyfikowane zagospodarowanie na sąsiedniej działce nr [...] w ramach korzystania i zagospodarowania własnej działki nr [...]. Przy małych powierzchniowo działkach (o stosunkowo niewielkiej szerokości), przy tym już dość intensywnie zagospodarowanych, nawet niewielkie zwiększenie powierzchni zabudowy oraz innych parametrów i wskaźników może mieć znaczący wpływ za sposób korzystania i zagospodarowania nieruchomości sąsiednich.
Na tym wstępnym etapie postępowania właściwy organ nie bada technicznych warunków realizacji inwestycji określonych w Prawie budowlanym. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi też praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Nie oznacza to jednak, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie może powoływać się przy wykazywaniu swojego interesu prawnego w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy na przepisy warunków technicznych budynków, w tym w szczególności § 12 i 13. Przepisy te regulują przecież podstawowe oddziaływania "odległościowe" obiektów budowlanych względem innych obiektów i granic sąsiednich działek. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o konkretnej lokalizacji obiektu (odpowiednio - jego projektowanej części), jakkolwiek poprzez ustalenie obwiązującej linii zabudowy, jak też kształt i parametry wielkościowe działek może w określonych sytuacjach wpływać na finalne usytuowanie obiektu na działce w następnym etapie procesu budowlanego. Zarazem trzeba mieć na względzie, że - jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 507/21 (dostępnym jw.), decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji zależnej wobec decyzji o warunkach zabudowy. To organ wydający pozwolenie na budowę jest związany decyzją o warunkach zabudowy, a nie organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany decyzją o pozwoleniu na budowę (zob. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. oraz art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Wobec tego, sama możliwość wzięcia przez właścicieli sąsiednich nieruchomości udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na tym etapie procesu inwestycyjnego nie pozwala na skuteczne zakwestionowanie postanowień ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.
Z tych wszystkich powodów Sąd uznał, że ustalony stan faktyczny sprawy wskazuje na to, że skarżący wykazali swój interes prawny do wzięcia udziału w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W związku z tym rozstrzygnięcie organów co do przyczyn wznowienia, uznających, że nie została potwierdzona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przy wydawaniu decyzji w trybie zwykłym było wadliwe. W takiej sytuacji organy nie powinny wydawać rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz wobec potwierdzania przyczyny wznowienia postępowania rozstrzygnąć sprawę merytorycznie poprzez wydanie jednej z decyzji, o których mowa w art. 151 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 k.p.a.
Brak odpowiednich wniosków i rozważań w powyższym zakresie, dotyczącym wykazania interesu prawnego skarżących w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, a zatem do wzięcia udziału w postępowaniu w trybie zwykłym, narusza reguły postępowania administracyjnego - przede wszystkim art. 7 i art. 8 § 1, at. 11, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji również art. 138 § 1 i 2 oraz art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 k.p.a. Wskazane przez Sąd naruszenia w zakresie prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro świadczą o braku wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy - i to pomimo znacznej obszerności uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. Ocena wyrażona w tej decyzji okazała się bowiem zbyt jednostronna. Doprowadziło to do wydania decyzji bez należytego oparcia takiego rozstrzygnięcia w analizie stanu faktycznego i obwiązujących przepisach prawa, powodując również naruszenie przywołanych przepisów prawa materialnego.
Podsumowując, należało uwzględnić skargę, gdyż zostały spełnione przesłanki do wyeliminowania zaskarżonych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Waga i charakter stwierdzonych uchybień były tego rodzaju, że w sprawie zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przypisane organom uchybienia niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w stwierdzonych okolicznościach sprawy okazało się nieuprawnione.
W ramach ponownie przeprowadzonego postępowania wznowieniowego organy będą zobowiązane uwzględnić i rozstrzygnąć wszystkie istotne kwestie, wynikające z wykładni prawa i wytycznych co od dalszego postępowania, które Sąd przedstawił w niniejszym uzasadnieniu.
Na koniec rozważań Sąd jeszcze raz przypomina, że nie oceniał zarzutów skargi dotyczących merytorycznej prawidłowości decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 16 maja 2024 r. nr [...] To bowiem będzie zadaniem organów ponownie prowadzących wznowione postępowanie.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnił żądanie strony, charakter współuczestnictwa skarżących i wynik sprawy. Na zasądzone koszty składa się koszt wpisu w wymaganej kwocie 200 zł z uwagi na przedmiot postępowania (patrz: § 2 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2021 r., poz. 535). Nadpłata wpisu o kwotę 300 zł (skarżący uiścili 500 zł tytułem wpisu od skargi) będzie przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu opłaty (nadpłaty) na podstawie art. 225 p.p.s.a.