II SA/GD 2280/02

II SA/Gd 2280/02 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2005-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-09-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Andrzej Przybielski /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Retyk
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie: Sędzia SO Tamara Dziełakowska Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. B. na decyzję Wojewody z dnia 9 sierpnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 14 maja 2002 roku, nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej E. B. 40 (czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że opisane w pkt 1 decyzje nie mogą być wykonane.
Uzasadnienie
Wójt Gminy decyzją z dnia 14 maja 2002 r., powołując się na przepisy art. 55 ust. 1 pkt 3 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), po rozpatrzeniu zgłoszenia T. H. w sprawie pozwolenia na użytkowanie jednorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w R. oraz po przeprowadzeniu oględzin w dniu 22 kwietnia 2002 r., udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na działce nr [...] w R., przy ul. [...], zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę Wójta tej Gminy z dnia 9 lipca 1996 r. oraz na podstawie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 15 czerwca 2001 r.
W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że przedmiotowy budynek mieszkalny zrealizowany został z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę, a zatem stosownie do przepisu art. 55 ust. 1 pkt 2 cyt. wyżej Prawa budowlanego konieczne było uzyskanie przez inwestora odrębnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ I instancji wskazał, że do wniosku dołączono wszystkie wymagane prawem dokumenty "odbiorowe".
Organ administracji wyjaśnił również, że wydał już w dniu 29 października 2001 r. pozwolenia na użytkowanie tego obiektu budowlanego lecz postępowanie zakończone tą ostateczną decyzją administracyjną wznowione zostało na wniosek E. B., która powołując się na przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazała, że bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu.
W postępowaniu wznowieniowym w dniu 22 kwietnia 2002 r. na posesji przy ul. [...] przeprowadzono oględziny, stwierdzając protokolarnie,. że przedmiotowy obiekt został wybudowany zgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z projektem zamiennym dokończenia budowy, zatwierdzonym przez PINB decyzją z 15 czerwca 2001 r.
W toku tego postępowania zastrzeżenia wniosła E. B., wskazując, iż w aktach sprawy brak jest decyzji o warunkach zabudowy, oświadczenia inwestora, że posiada swobodny dojazd do własnej nieruchomości oraz, że korzysta on z dojścia i dojazdu przez jej nieruchomość, nie posiadając do tego tytułu prawnego. Właścicielka działki nr [...] akcentowała również tą okoliczność, że wszystkie przyłącza niezbędne dla funkcjonowania budynku mieszkalnego zrealizowane zostały bez pozwolenia na budowę i to na nieruchomości stanowiącej jej własność.
W tej sytuacji w jej ocenie brak było podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacji, gdy inwestor nie ma swobodnego dojścia do terenu nieruchomości i brak jest podstaw do legalizacji przyłączy wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej.
Wójt Gminy wskazał, że zastrzeżenia te nie zasługują na uwzględnienie, gdyż stosownie do art. 57 Prawa budowlanego do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest zobowiązany załączyć:
1) oryginał dziennika budowy,
2) oświadczenie kierownika budowy:
a) o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami,
b) o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu,
3) oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania,
4) protokoły badań i sprawdzeń,
inwentaryzację geodezyjną powykonawczą.
Organ wskazał, że wszystkie powyższe wymogi zostały spełnione przez inwestora. Ponadto wskazał, ze w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego właściwy organ nie bada prawa do terenu dla wykonania przyłączy, a jedynie protokoły odbioru wykonanych przyłączy, które inwestor okazał.
Wójt Gminy wyraził ponadto pogląd, że sprawa związana z wykonaniem przyłączy do przedmiotowego obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej oraz bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może być rozstrzygnięta wyłącznie w drodze postępowania przed sądem cywilnym.
Odwołanie od tej decyzji wniosła E. B., właścicielka działki nr [...], zarzucając, iż została ona wydana z naruszeniem art. 57 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z tej przyczyny, że prawidłowe funkcjonowanie obiektu budowlanego stanowiącego własność T. H. uzależnione jest od zgodnego z prawem zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Tymczasem w sprawie niniejszej bezsporne jest, że na działce nr [...] stanowiącej jej własność, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę wykonano przyłącza wodociągowe, gazowe i elektryczne do nieruchomości T. H., bez których nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie jednorodzinnego domu mieszkalnego na działce przy ul. [...] w R. Odwołująca się akcentowała tę okoliczność, że integralną częścią realizacji inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jest wykonanie przyłączy, które stanowią jego integralną część i których legalne istnienie jest niezbędne dla wydania pozwolenia na użytkowanie. Konsekwencją wydania pozwolenia na użytkowanie jest sytuacja, w której nielegalnie istniejące przyłącza zasilają odebrany budynek, co stwarza sytuację konfliktową z właścicielką nieruchomości. Słuszny interes odwołującej się, jako właścicielki działki nr [...] wymagał w jej ocenie najpierw uregulowania kwestii legalności istnienia przyłączy oraz prawa inwestora do ich usytuowania na jej nieruchomości, a dopiero następnie rozstrzygnięcia sprawy pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego.
Nie uwzględniając tego odwołania Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia.
Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że budynek mieszkalny na działce nr [...] w R. został zrealizowany zgodnie z warunkami określonymi w ostatecznej decyzji właściwego organu administracji o pozwoleniu na wznowienie robót.
Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończy tryb postępowania w sprawie realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego. Następnie Wojewoda wskazał, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczą się w trybie art. 51 ust 1 Prawa budowlanego odrębne postępowania administracyjne dotyczące samowolnie zrealizowanych przyłączy: wodociągowego (w kwietnia 1999 r.), energetycznego (w 1998 r.) i gazowego (w 1993 r.), które w ocenie PINB winny również zakończyć się wydaniem, na wniosek inwestora pozwoleń na ich użytkowanie.
Wojewoda podkreślił, że sprawy dotyczące legalizacji przyłączy prowadzone są w odrębnym postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Dopiero ich zakończenie stworzy inwestorowi możliwość wystąpienia o pozwolenie na użytkowanie. Z akt sprawy wynika bowiem, że uzyskał on już niezbędne w sprawie protokoły badań i sprawdzeń. Fakt właściwego zagospodarowania i uporządkowania terenu wokół wybudowanego obiektu został stwierdzony protokolarnie w dniu 22 kwietnia 2002 r.
Organ odwoławczy wyjaśnił również odwołującej się, że sprawa odszkodowania za spowodowane na jej nieruchomości straty może być rozstrzygnięta jedynie w drodze powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. Wojewoda wyjaśnił również, że organem właściwym do prowadzenia postępowania dotyczącego użytkowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na jego użytkowanie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego.
E. B. wniosła skargę do Sądu, w której zarzucając naruszenie art. 57 ust. 1 pkt 3 i
art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego domagała się uchylenia zaskarżonych decyzji, jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego. Skarżąca wskazywała, że naruszenie prawa polegało na tym, iż:
1. wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy został on zrealizowany zgodnie z prawem, co dotyczy również przyłączy niezbędnych dla możliwości jego wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem;
2. w sprawie jest bezsporne, że wszystkie przyłącza niezbędne dla odbioru budynku mieszkalnego zrealizowanego w R. przy ul. [...] wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez pozwolenia na budowę oraz na działce stanowiącej jej własność. Do czasu wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku nie zostały zakończone trzy odrębne postępowania dotyczące legalizacji samowoli budowlanej przyłączy;
3. użytkowanie budynku stanowiącego własność T. H. jest uzależnione od przyłączy, które nie zostały dotychczas zalegalizowane i znajdują się na gruncie, do którego inwestor nie posiada tytułu;
4. organy administracji wydające pozwolenie na użytkowanie całkowicie pominęły jej prawo własności oraz jej interes prawny w domaganiu się usunięcia z jej działki samowolnie zrealizowanych przyłączy;
W tej sytuacji decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie tylko nie kończy realizacji przedmiotowej inwestycji lecz stwarza konfliktową sytuację. E. B. ponadto wskazywała, że zaskarżona decyzja nie spełnia wymagań wynikających wprost z art. 57 pkt 3 Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Ponadto organ wskazał, że w sprawie samowolnie zrealizowanych przyłączy wodociągowego, energetycznego i gazowego do budynku przy ul. [...] w R., którego dotyczy pozwolenie na użytkowanie, prowadzone są przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odrębne postępowania administracyjne. Dopiero ich zakończenie stworzy inwestorowi możliwość wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie tych przyłączy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1
§ 2).
Skargę należało uznać za uzasadnioną, a jej zarzuty za całkowicie słuszne.
Powołane jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepisy art. 55 ust. 1 pkt 3 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r.,
Nr 106, poz. 1126 ze zm.) stanowią, że:
Art. 55. 1. Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ:
1) nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę lub
2) stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków, określonych w pozwoleniu na budowę lub
3) wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 71 ust. 3, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek.
2. Uzyskanie pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, jest wymagane także, jeżeli:
1) zachodzą okoliczności wymienione w art. 49 ust. 1,
2) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.
Art. 59. 1. Właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy:
1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę,
2) uporządkowania terenu budowy.
2. Właściwy organ może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych.
3. Jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót.
4. Przepisu ust. 3 nie stosuje się do instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska.
4a. Inwestor jest obowiązany zawiadomić właściwy organ o zakończeniu robót budowlanych prowadzonych, po przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, na podstawie pozwolenia na użytkowanie.
5. Właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w
ust. 1, w art. 57 ust. 1-4 lub w art. 58. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio.
6. Decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego właściwy organ przesyła niezwłocznie organowi, który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W sprawie niniejszej jest bezsporne, że T. H. zrealizował dom jednorodzinny na nieruchomości przy ul. [...] w R.z istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę, czego konsekwencją była ingerencja organu nadzoru budowlanego oraz ostateczna realizacja inwestycji na podstawie zamiennego projektu budowlanego oraz pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wydanego przez właściwy organ nadzoru budowlanego.
Oznacza to, że inwestor, na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego zobowiązany był do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a nie dokonania zgłoszenia, jak to wynika z decyzji organu I instancji.
Stosownie do cytowanego wyżej art. 59 ust. 1 pkt 1 obowiązującego wówczas Prawa budowlanego właściwy organ wydawał pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy, przede wszystkim zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę.
Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 3 pkt 1 cyt. wyżej Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami.
Zgodnie z art. 3 pkt 9 tej ustawy ilekroć w niej jest mowa o urządzeniach budowlanych związanych z obiektem budowlanym - należy przez to rozumieć urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym oczyszczania lub gromadzenia ścieków, przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki.
Stosownie do art. 5 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej w sposób zapewniający między innymi warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, a w szczególności w zakresie oświetlenia, zaopatrzenia w wodę, usuwania ścieków i odpadów, ogrzewania, wentylacji oraz łączności.
Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego.
W świetle przytoczonych wyżej norm prawnych nie może ulegać wątpliwości, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego nie może nastąpić w oderwaniu tego obiektu od jego infrastruktury (przyłączy) niezbędnej do jego użytkowania, jak to wskazują jednoznacznie art. 3 pkt 1 i 9 oraz 39 Prawa budowlanego.
Jeżeli obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, tj. urządzeniami zapewniającymi możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, to oczywiste jest, że w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego należy również rozstrzygnąć kwestię legalności istnienia wszystkich przyłączy niezbędnych dla jego funkcjonowania.
Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego kończy proces budowlany, a zatem przesądza o legalności istnienia określonego obiektu budowlanego, którym jest w tym przypadku dom mieszkalny wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, zapewniającymi możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem (por. art. 3 pkt 1 lit. a i pkt 9 Prawa budowlanego).
W sprawie niniejszej jest bezsporne, że przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczą się trzy odrębne postępowania w sprawie samowolnego wybudowania na gruncie stanowiącym własność skarżącej instalacji gazowej, wodociągowej i energetycznej. Wszystkie te instalacje niezbędne dla użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego zrealizowane zostały bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Możliwość i dopuszczalność legalizacji tej samowoli budowlanej nie może być przedmiotem rozważań organów administracji architektoniczno – budowlanej, tj. Wójta Gminy i Wojewody, w sytuacji, gdy sprawa ta należy do wyłącznej kompetencji organów nadzoru budowlanego (por. art. 83 Prawa budowlanego).
Oczywiście błędne jest w tej sytuacji stanowisko wyrażone przez organy administracji obydwu instancji, iż przed rozstrzygnięciem sprawy legalizacji przyłączy do przedmiotowego budynku dopuszczalne było wydanie pozwolenia na jego użytkowanie.
Uwzględniając przedstawioną wyżej sytuacje faktyczną i prawną wskazać należy, ze organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. winien zawiesić, wszczęte na wniosek inwestora, postępowanie o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego do czasu zakończenia trzech odrębnych postępowań administracyjnych, dotyczących samowolnego ich zrealizowania i to na terenie, do którego inwestorzy nie posiadają żadnego tytułu prawnego.
Przepisy obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji Prawa budowlanego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 35 ust. 4 uzależniały wydanie pozwolenia na budowę takiego obiektu budowlanego oraz przyłączy wyłącznie osobie, która legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Obecnie obowiązujący przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, także wymaga, aby inwestor przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie takie, zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego wymagane jest również przy zgłoszeniu właściwemu organowi prowadzenia budowy lub wykonywania robót budowlanych, dla których pozwolenie na budowę nie jest wymagane. Również poprzednio obowiązujące przepisy Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) wymagały jednoznacznie od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. art. 29 ust. 5). Warunkiem natomiast legalizacji samowoli budowlanej, w sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności określone w art. 37, było nałożenie na inwestora obowiązku dokonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.
Wskazać w tym miejscu należy również, że zgodnie z obowiązującym aktualnie Prawem budowlanym legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa wyłącznie w sytuacji, gdy inwestor wykona nałożony na niego obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Wynika to wprost z art. 48 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 tego Prawa budowlanego. Stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 warunkiem tej legalizacji jest złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Nie ma zatem ani prawnych, ani innych przesłanek do podzielenia poglądów organów obydwu instancji, iż legalizacja samowoli budowlanej polegającej na realizacji bez pozwolenia na budowę instalacji gazowej, wodociągowej oraz elektrycznej (na odcinku kilkudziesięciu metrów) może nastąpić w sytuacji, gdy inwestor nie posiada ponadto tytułu prawnego do gruntu, na którym te przyłącza, niezbędne dla funkcjonowania budynku, zostały zrealizowane.
Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który dotyczy możliwości legalizacji samowoli budowlanej jednoznacznie stanowi, iż będzie to możliwe dopiero po nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.
To doprowadzenie robót, wykonywanych z naruszeniem prawa, do stanu zgodnego z prawem może być rozumiane tylko w ten sposób, że dotyczy to całego systemu prawa, a w szczególności posiadania przez inwestora, realizującego określony obiekt z naruszeniem Prawa budowlanego, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada praworządności, stanowiąca, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa nie pozwala organom administracji publicznej na podejmowanie takich decyzji, które naruszają porządek prawny oraz stwarzają konfliktową sytuację i w sposób rażący naruszają, tak jak w tej sprawie, chronione art. 21 Konstytucji prawo własności. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że z rażącym naruszeniem podstawowych zasad praworządności różni inwestorzy, w tym Gmina doprowadzili do realizacji na działce [...], stanowiącej własność skarżącej, w warunkach samowoli budowlanej przyłączy gazowego, wodociągowego oraz energetycznego, których legalizacja toczy się w odrębnych postępowaniach, będących przedmiotem skarg do sądu, a rozpatrzonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w tym samym dniu, co sprawa niniejsza, tj. w sprawach II SA/Gd 1290/02,
II SA/Gd 989/02, II SA/Gd 1886/02, II SA/Gd 426/03 oraz II SA/Gd 427/03.
W sprawach tych organy nadzoru budowlanego oraz administracji architektoniczno – budowlanej wyrażają błędny pogląd, że legalizacja samowoli budowlanej jest dopuszczalna również na gruncie, do którego inwestor nie posiada żadnego tytułu prawnego. Pogląd ten jest rażąco sprzeczny z przytoczonymi wyżej przepisami Prawa budowlanego oraz postanowieniami art. 2, 7 i art. 21 Konstytucji. Jeżeli bowiem obowiązujące Prawo budowlane uzależnia wydanie pozwolenia na budowę od wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to odstąpienie od takiego wymogu przy legalizacji samowoli budowlanej premiowałoby osoby naruszające prawo, gdyż mogłyby one uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie na terenie, do którego inwestor nie posiada żadnego tytułu prawnego. W takiej sytuacji właściciel nieruchomości ponosiłby wszystkie negatywne skutki samowoli budowlanej. Zgodnie z poglądami prezentowanymi przez organy w niniejszej sprawie musiałby każdorazowo bronić się przed naruszaniem jego prawa własności w kosztownym procesie przed sądem powszechnym.
Przedstawione wyżej zagadnienie prawne, dotyczące ogólnie możliwości legalizacji samowoli budowlanej, zrealizowanej na gruncie, do którego inwestor nie posiada żadnego tytułu wiąże się integralnie z kwestią dopuszczalności wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego w takiej sytuacji prawnej. W przedstawionej wyżej kwestii nie ma jednolitych poglądów orzecznictwa oraz doktryny.
W wyroku z dnia 4 listopada 1991 r., sygn. akt IV S.A. 927/91 (OSP 1994/6/103) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ orzekający w sprawie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, wybudowanego bez pozwolenia na budowę nie ma obowiązku dokonywania ustaleń, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością.
Wyrok ten został krytycznie zglosowany przez Leopolda Steckiego, który wskazując, że zagadnienie prawne występujące w tej sprawie ma charakter uniwersalny, wywodził, że zarówno interes społeczny, jak i ogólne zasady ochrony właścicieli gruntów wymagają, aby pomiędzy unormowaniem wydawania pozwoleń na budowę określonych obiektów, a udzielaniem zezwoleń na korzystanie z budynków wzniesionych niezgodnie z przepisami prawa istniała niezbędna spójność. Ona zaś wymaga, aby w obu wypadkach odpowiednie decyzje administracyjne zapadały po uprzednim zbadaniu praw wnioskodawców do określonego gruntu i wzniesionego na nim budynku. Zachowania takiej spójności wymaga interes społeczny manifestujący się tym, że z wniesionego budynku powinna korzystać osoba do tego uprawniona. W toku postępowania powinny być sprawdzone jej uprawnienia do budynku, jak i do samego gruntu, na którym został on wzniesiony. Chodzi bowiem o kreowanie stanu rzeczy o znacznej trwałości. W każdym w zasadzie porządku prawnym ważne jest to, aby werdykt Sądu lub organu administracyjnego wydawany w sprawie wtórnej, ubocznej, incydentalnej, nie pozostawał w swoistej kolizji z rzeczywistym (merytorycznym, głównym, podstawowym) stosunkiem prawnym bądź stanem prawnym.
Sąd podziela w całości pogląd prezentowany w tej glosie, wskazując na to, że uregulowania zawarte w Konstytucji RP z 1997 r., dotyczące tego, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym (art. 2), chroniącym własność (art. 21
ust. 1) umacniają pogląd, iż w państwie prawa organy władzy publicznej nie mogą podjąć takiego rozstrzygnięcia, które legalizowałoby stan sprzeczny z Konstytucją, którą stosuje się bezpośrednio (art. 8).
Sąd nie podziela poglądów przeciwnych prezentowanych w tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z 13.01.2003r., IV S.A. 523/01, ONSA 2004/2/54). Pogląd ten jak wskazano wyżej godzi w konstytucyjną zasadę ochrony własności, gdyż prowadzi do tego, że organ administracji zobowiązany do przestrzegania prawa, co wynika wprost z przepisów art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, akceptuje stan sprzeczny z prawem poprzez wydanie decyzji, która do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego będzie korzystała z domniemania zgodności z prawem.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowano również pogląd, iż brak wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi przeszkodę do uzyskania pozwolenia na budowę, a w przypadku popełnienia samowoli budowlanej uniemożliwia jej legalizację (por. wyrok NSA z 6.12.2001r., II S.A./Wr 2172/00).
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2003 r.,
II SA/Gd 1289/00 Sąd wskazał, że stwierdzenie, iż roboty budowlane zostały zakończone nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od obowiązku prowadzenia postępowania zmierzającego do zlikwidowania skutków prowadzenia inwestycji niezgodnie z pozwoleniem na budowę i nakazania zaniechania dalszych robót lub rozbiórki, ewentualnie wykonania czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1-2 oraz art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego).
Zdaniem Sądu w składzie rozpatrującym tą sprawę brak jest podstaw, by uznać, że pojęcie stanu zgodnego z prawem ogranicza się do zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi, o których mowa w art. 7 Prawa budowlanego. Pojęcie to ujmować należy w związku z treścią art. 32 Prawa budowlanego, który to przepis wśród przesłanek wydania pozwolenia na budowę (czyli urzędowego stwierdzenia, że zamierzona inwestycja jest zgodna z prawem i może być realizowana) wymieniał wykazanie się "prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Prawo to stanowi zgodnie z art. 3
pkt 11 Prawa budowlanego tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zdaniem Sądu posiadanie tego rodzaju tytułu prawnego stanowi jeden z elementów uznania stanu powstałego wskutek realizacji inwestycji za zgodny z prawem.
W uzasadnieniu omawianego wyroku Sąd wywodził również, że odmienna interpretacja
art. 51 Prawa budowlanego niesie za sobą istotne niebezpieczeństwo nadużyć i możliwości legalnego wznoszenia obiektów zgodnych wprawdzie z przepisami techniczno – budowlanymi, lecz wbrew woli właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości. Brak racjonalnych argumentów dla łagodniejszego traktowania inwestora działającego w warunkach samowoli budowlanej niż inwestora, który zamierzając prowadzić inwestycję zgodnie z prawem i ubiegając się o pozwolenie na budowę musi wykazać się określonym tytułem prawnym.
Sąd w składzie niniejszym podziela poglądy wyrażone w uzasadnieniu przytoczonego wyżej wyroku.
Uwzględniając wszystkie przedstawione wyżej okoliczności oraz wykładnię przepisów prawa, a w szczególności tych, dotyczących rozumienia "instytucji" doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wskazać należy, że:
1. Pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego kończy proces budowlany, a ostateczna decyzja administracyjna wydana w tej sprawie korzysta z domniemania zgodności z prawem, co ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na niej skutków prawnych.
2. Zgodnie z art. 3 pkt 1 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jedn. tekst z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, przez które należy rozumieć urządzenia związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie takiego obiektu budowlanego możliwe jest po stwierdzeniu, że zarówno budynek, jak i wszystkie urządzenia i instalacje techniczne, zapewniające możliwość jego użytkowania, zrealizowane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
3. Jeżeli w toku postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, prowadzonego w trybie art. 55 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 59 cytowanego Prawa budowlanego ujawni się, że toczą są odrębne postępowania administracyjne w sprawach dotyczących realizacji w warunkach samowoli budowlanej przyłączy do tego obiektu, to organ administracji zobowiązany jest, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do zawieszenia postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie do czasu zakończenia ostateczną decyzją wszystkich postępowań związanych z legalizacją przyłączy.
4. W świetle art. 3 pkt 11, art. 4, art. 30 ust. 2, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 cytowanego Prawa budowlanego nie jest dopuszczalna legalizacja samowoli budowlanej, dokonanej na gruncie, do którego inwestor nie posiadał tytułu prawnego, do czasu przedłożenia przez niego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
5. Nałożenie na inwestora, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 cytowanego Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych prac do stanu zgodnego z prawem należy rozumieć w ten sposób, że poza spełnieniem przez inwestora wszystkich przepisów, w tym techniczno – budowlanych winien się on również wykazać prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o jakim mowa w art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Jeżeli w toku postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie inwestor nie wykaże się takim prawem, to organ administracji powinien wydać decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie danego obiektu budowlanego.
Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 P.p.s.a.