II SA/GD 228/25

II SA/Gd 228/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-10-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 22 października 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi I. M. – W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2025 r., nr SKO Gd/45/25 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 17 czerwca 2019 r., nr WUiA.I.6730.148-15.2017.5-EJ.144552; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej I. M. – W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
I. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska w przedmiocie warunków zabudowy.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z 5 maja 2017 r. M. L. wystąpił do Prezydenta Miasta Gdańska o ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiemnastu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] i części działki na [...] obręb [...] przy ul. P. w G. wraz z urządzeniami budowlanymi. Wniosek uzupełniono w dniu 31 maja 2017 r.
Na wniosek inwestora postępowanie zostało zawieszone w okresie od 16 sierpnia 2018 r. do 2 marca 2018 r., a następnie od 12 lipca 2018 r. do 7 stycznia 2019 r.
Decyzją nr WUiA.I.6730.148-15.2017.5-EJ.144552 z 17 czerwca 2019 r. Prezydent Miasta Gdańska ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jako rodzaj zabudowy wskazano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jako funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano funkcję mieszkalną: 18 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, w tym dojazdy, chodniki, parkingi, zieleń, uzbrojenie terenu. Następnie ustalono następujące warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego: linia zabudowy - nieprzekraczalna od strony drogi ul. P. - 12m; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do pow. działki - max. 0,24, powierzchnia biologiczne czynna min. 0,7 powierzchni działki - zrealizowana na poziomie terenu w ogólnej powierzchni inwestycji (tereny OSTAB); szerokość elewacji frontowej - 7m z tolerancją od 5,6 m do 10 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - max. do okapu 9 m; geometria dachu - przekrycie dachem spadzistym o nachyleniu połaci głównych symetrycznym względem kalenicy; kąt nachylenia 35°-45°; ewentualne doświetlenie poddasza użytkowego oknami połaciowymi, lukarnami lub facjatami (przy czym ich powierzchnia nie może przekroczyć połowy całej powierzchni przykrytej dachem); wysokość kalenicy głównej od frontu działki - max.12,5 m (z uwagi na duże spadki - wysokość do kalenicy lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury bez masztów odgromnikowych, anten i kominów od naturalnej rzędnej terenu w najniższym punkcie obrysu budynku nie może być wyższa niż 13,5 m); układ połaci - dach dwuspadowy o kierunku kalenicy głównej równoległym do drogi wewnętrznej. Budynki będą zlokalizowane w istniejącej strukturze przestrzennej, zatem przy projektowaniu należy zastosować rozwiązania architektoniczne w zakresie formy i materiału nawiązujące do otaczającej zabudowy.
W dniu 7 sierpnia 2019 r. I. M. i A. W. złożyli odwołanie od wyżej powołanej decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 17 czerwca 2019 r., wnosząc o jej uchylenie. Pismo to zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Wobec oświadczenia Skarżących uznających pismo zatytułowane "odwołanie" za wniosek o wznowienie postępowania, Kolegium przekazało ten wniosek do organu I instancji jako organu właściwego w myśl art. 150 k.p.a.
Postanowieniem z 13 marca 2020 r. Prezydent Miasta Gdańska odmówił wznowienia postępowania stwierdzając, że nie zachodzą przesłanki do jego wznowienia wynikające z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z 3 lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło w całości postanowienie organu I instancji wskazując, że zostało wydane przedwcześnie oraz że organ odniósł się w uzasadnieniu postanowienia do merytorycznych kwestii, które winny być rozstrzygane po wznowieniu postępowania.
Po ponownym zbadaniu wniosku oraz jego uzupełnieniu postanowieniem z 29 lipca 2020 r. Prezydent Miasta Gdańska wznowił postępowanie.
Decyzją z 30 września 2020 r. Prezydent Miasta Gdańska odmówił uchylenia swojej decyzji z 17 czerwca 2017 r. Decyzją z 19 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrokiem z 14 lipca 2021 r. o sygn. II SA/Gd 190/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.
W dniu 3 października 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. II OSK 2883/21 uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także umorzył postępowanie administracyjne wznowione postanowieniem Prezydenta Miasta Gdańska z 29 lipca 2020 r. W uzasadnieniu NSA wskazał, że z przepisów k.p.a. regulujących doręczenia nie wynika, aby zawiadomienie organu o zmianie adresu miało być dokonane w określonej formie. Należy więc przyjąć, że wystarczające jest takie wskazanie adresu do korespondencji, z którego wynika, iż nastąpiła jego zmiana. Dlatego też Sąd I instancji niezasadnie zakwestionował możliwość wskazania nowego adresu w nagłówku lub treści pisma wnoszonego do organu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bowiem, że obowiązek zawiadomienia o zmianie adresu do doręczeń nie może być utożsamiany z koniecznością złożenia organowi odrębnego pisma, które zawiera informację o zmianie adresu. Dopuszczalna jest każda forma wykonania przez stronę tego obowiązku.
Przyjmując zatem skuteczność poinformowania organów o zmianie adresu do korespondencji, należało uznać, że wobec I. M. nie doszło do doręczenia w trybie art. 44 § 4 k.p.a. a doręczenie Skarżącej decyzji z 17 czerwca 2019 r. nastąpiło w lokalu organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 42 § 2 k.p.a., w dniu 24 lipca 2019 r. Oznacza to, że pismo złożone 7 sierpnia 2019 r. w biurze podawczym Urzędu Miejskiego w Gdańsku, należało uznać za odwołanie wniesione w ustawowym terminie. W okolicznościach niniejszej sprawy organy administracji powinny podjąć odpowiednie czynności procesowe określone w przepisach rozdziału 10. działu II. k.p.a.
W związku z powyższym odwołanie Skarżącej z 7 sierpnia 2019 r. zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, które decyzją z 23 stycznia 2025 r. o sygn. SKO Gd/45/25 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 17 czerwca 2019 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał stan sprawy i wyjaśnił, że mając na uwadze datę wszczęcia postępowania w sprawie zgodnie z art. 59 ust. 1 w związku z art. 78 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym - obowiązującym do dnia 23 września 2023 r. Ponadto mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) - zwanego dalej rozporządzeniem - zgodnie z treścią przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116).
Następnie Kolegium przypomniało treść art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 5a u.p.z.p. Jako że obsługa komunikacyjna inwestycji będzie odbywać się z ul. P. (działka drogowa nr [...]) organ ustalił, że front terenu inwestycji wynosi 15 m, a tym samym jego trzykrotność to 45 m. Dlatego też na mapie wyznaczone zostały granice obszaru analizowanego na 50 metrów wokół obu działek wskazanych jako teren inwestycji (nr [...] i części działki nr [...]). W ocenie Kolegium granice obszaru analizowanego wyznaczone na mapie załączonej do wyników analizy zostały zakreślone w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami prawa. Wielkość tego terenu i znajdująca się na nim zabudowa pozwala na ustalenie, czy spełnione zostały warunki powalające ustalić funkcje i parametry planowanej inwestycji. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo wskazał, że w wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zarówno szeregowa przy ul. H., jak i wolnostojąca przy ul. P. Tym samym został zachowany warunek kontynuacji funkcji mieszkaniowej dla planowanej inwestycji - budowa budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej - w dwóch szeregach. Ponadto w toku analizy organ ustalił, mając na uwadze znajdującą się w tym obszarze zabudowę mieszkaniową, wielkość wymaganych przepisami prawa parametrów tej zabudowy mieszkaniowej dla każdej nieruchomości oddzielnie oraz ich średnie wartości (tabelka zawarta w analizie). Ze sporządzonej analizy funkcji i parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy wynikają przedstawione średnie wielkości parametrów zabudowy szeregowej oraz średnie wielkości parametrów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej przy ul. P. W ocenie organu odwoławczego analiza została wykonana prawidłowo, a planowana inwestycji w zakresie funkcji oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, stanowi kontynuację istniejącej w tym obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Oznacza to spełnienie warunku określonego w pkt 1 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto spełnione zostały pozostałe warunki określone w pkt 2-5 tego przepisu, a w konsekwencji możliwe było ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy o wielkościach parametrów wskazanych w decyzji. Kolegium uznało zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa mających w niniejszej sprawie zastosowanie.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium uznało je w całości za nieuzasadnione. Mając na uwadze treść akt sprawy oraz zaskarżonej decyzji nie sposób uznać, że analiza terenu pomija okoliczność, że na analizowanym obszarze obszar skarpy nie podlega zabudowie. W zapisach analizy odnoszących się do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy ta okoliczność podnoszona w odwołaniu została uwzględniona, poprzez ustalenie mniejszej wielkości tego parametru dla planowanej inwestycji niż wielkość średnia istniejącej zabudowy. W zakresie ewentualnej zabudowy skarpy zostały zawarte (pkt 8 decyzji) warunki planowanej inwestycji określone przez geologa wskazujące na obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji geologicznej obowiązującej dla trzeciej kategorii geotechnicznej, w tym dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Dokumentacja ta ma być sporządzona i przedłożona w odrębnym postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego. Dlatego też za przedwczesny należy uznać pogląd stron odwołujących się o prawie zabudowy istniejącej skarpy.
Kolegium nie podzieliło również zarzutu, iż analiza nie może też ustalać rozliczenia powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do całej działki skoro po wybudowaniu działki zostaną wyodrębnione jako samodzielne działki. Strony zarzucają, że nie przeprowadzono analizy, czy każda z poszczególnych działek po wyodrębnieniu będzie miała współczynnik zabudowy i powierzchnię biologicznie czynną taką, jak na analizowanym obszarze. Kolegium wskazało, że zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz.1589) po pierwsze nie określają minimalnych wielkości powierzchni biologicznie czynnej wymagając jedynie wskazanie tej wielkości w decyzji (w zaskarżonej decyzji określono tę wielkość na 0,7 powierzchni terenu inwestycji wynoszącego w sumie 5223 m2. Po drugie - i to jest kwestia ważniejsza - ustalenie warunków zabudowy dotyczy aktualnie istniejących działek ewidencyjnych wskazanych jako teren inwestycji, a nie ewentualnie powstających w wyniku podziału nowych nieruchomości. Tym samym zapisy zaskarżonej decyzji w tym zakresie są zgodne z przepisami prawa. Na marginesie tylko Kolegium dodało, że decyzja organu I instancji nie określa zasad podziału terenu inwestycji, a tym samym nie może określać parametrów planowanej zabudowy dla wydzielanych nieruchomości. Analiza umożliwia jedynie budowę tego, co znajduje się w analizowanym obszarze. Taka sytuacja w niniejszej sprawie ma miejsce z uwagi na istnienie kontynuacji funkcji planowanej zabudowy w odniesieniu do funkcji zabudowy istniejącej. Dla terenu inwestycji brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast, co także wynika z treści decyzji, organ I instancji brał pod uwagę - pomimo braku takiego obowiązku - zapisy studium uwarunkowań dla tego terenu - mając także na uwadze fakt istnienia skarpy na terenie inwestycji, co skutkowało wskazaniem mniejszej intensywnością zabudowy w celu ochrony skarpy. Odnosząc się do stwierdzenia stron, że na analizowanym obszarze nie znajduje się jakiekolwiek osiedle na podobnej obszarowo działce, by organ mógł wydać warunki zabudowy dla "osiedla", organ odwoławczy zauważył, iż położona w obszarze analizowanym zabudowa mieszkalna jednorodzinna szeregowa posadowiona jest na działkach powstałych z podziałów działki nr [...]. Reasumując brak jest podstaw prawnych dla określenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...] i części działki nr [...] poprzez ustalania warunków odrębnie dla zabudowy szeregowej dla nieistniejących jeszcze działek, albowiem terenem inwestycji mogą być nieruchomości istniejące w dniu ustalenia warunków zabudowy. Tym samym nie sposób uznać, że organ naruszył zasady rozporządzenia co do sposobu prowadzenia analizy obszaru sąsiadującego z planowaną inwestycją. Natomiast podnoszony przez odwołujące się strony fakt pominięcia przez organ zabudowy wielomieszkaniowej albowiem nie jest charakterystyczna dla analizowanego obszaru i należy pominąć w decyzji o warunkach zabudowy nie ma wpływu na określenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Dominująca w obszarze analizowanym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i w zabudowie szeregowej, tak jak planowana inwestycja. Dlatego też ustalanie wielkości parametrów inwestycji w oparciu o dominującą zabudowę jest prawidłowe i zgodne z analizą. Fakt, że planowana zabudowa ingeruje w ważny obszar naturalny (naturalny wąwóz, naturalny stary drzewostan) nie oznacza istnienia prawnego zakazu zabudowy wskazanego we wniosku terenu inwestycji. Kolegium zwróciło uwagę, że zabudowa (mieszkaniowa, wolnostojąca i szeregowa) posadowiona w obszarze analizowanym również ingeruje w obszar naturalny i została mimo tego zrealizowana.
Końcowo organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z odpowiednio stosowanym przepisem art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaszła.
W skardze na powyższe decyzje I. M. stwierdziła, że do decyzji nie została załączona obligatoryjna tekstowa cześć analizy urbanistycznej - § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej rozporządzeniem). Tzw. "wyniki analizy" (str. 8 decyzji organu I instancji nie stanowią w swojej treści tego czego wymaga ustawodawca.
Zdaniem Skarżącej, z obligatoryjnych załączników do decyzji o warunkach zabudowy, tj. z części tekstowej i graficznej analizy urbanistycznej, nie wynika:
a) czy linię zabudowy 12 m ustalono jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich,
b) czy wskaźnik powierzchni nowej zabudowy max 0,24 ustalono na podstawie średniego wskaźnika tej zabudowy dla obszaru analizowanego,
c) czy szerokość elewacji frontowej 7 m z tolerancją od 5,6 m do 10 m ustalono na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym; nadto tolerancja 20% dla parametru 7 m wynosi 1.4 m, czyli daje to 5,6 m (minimalna szerokość elewacji frontowej, co skutkuje zgodą na nieprzeciętnie wąskie budynki) i 8,4 m (maksymalna szerokość elewacji frontowej), nie wychodzi więc zakres od 5,6 m do 10 m, a zakres od 5,6 m do 10 m; skąd zatem organ wziął szerokość 10 m dla elewacji frontowej; decyzja i analiza urbanistyczna nie zawierają żadnego uzasadnienia dla wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej, nadto wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej musi wynikać z analizy i z wyraźnego uzasadnienia dla przyjęcia innej niż średni wskaźnik z tolerancją do 20%,
d) czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki 9 m max do okapu ustalono jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich bądź w inny sposób (§ 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia)
e) czy geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym.
Nie można więc stwierdzić, czy końcowe parametry, wskazane jako "wyniki analizy", zostały ustalone zgodnie z rozporządzeniem, czy tylko stanowią one pozór "wyników analizy".
Następnie Skarżąca wskazała, że Kolegium nie przeprowadziło analizy tego, czy organ I instancji prawidłowo ustalił parametry, tj. czy wynikają one z analizy urbanistycznej:
a) czy stanowią one średnią z obszaru przyjętego do analizy (wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej), a jeśli nie - to co uzasadnia odstępstwo,
b) czy są one przedłużeniem parametrów występujących w obszarze analizy (linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu), a jeśli nie - to co uzasadnia odstępstwo,
c) czy zostały wyznaczone odpowiednio od parametrów występujących na obszarze analizowanym (geometria dachu), a jeśli nie - to co uzasadnia odstępstwo.
Nie załączenie do decyzji o warunkach zabudowy w załączniku zatytułowanym "analiza wniosków" (str. 8 decyzji o warunkach zabudowy) parametrów wyjściowych (linii zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki, geometrii dachu) ustalonych dla poszczególnych działek zabudowanych w obszarze analizowanym, nie spełnia wymogu § 9 ust. 2 rozporządzenia (wymóg załączenia analizy urbanistycznej do decyzji o warunkach zabudowy). Nie można bowiem uznać, że załączenie do decyzji samych "wniosków" i analizy (jak w niniejszej sprawie na str. 8 decyzji o warunkach zabudowy), bez podania wyjściowych parametrów, które są punktem wyjściowym do sporządzenia tych "wniosków", spełnia wymóg załączenia do decyzji o warunkach zabudowy "wniosków analizy" (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Zdaniem Skarżącej, raczej stanowi pozór załączenia "wniosków analizy" do decyzji. Nie miałoby sensu podawanie w załączniku do decyzji samych końcowych tylko wniosków z analizy, ponieważ te zawsze znajdują się w uzasadnieniu decyzji, przepisane wprost. Przedstawienie "wyniku analizy" w odrębnym załączniku do decyzji powinno być rozumiane jako przedstawienie wyników finalnych, ale w powiązaniu z parametrami wyjściowymi ustalonymi dla zabudowanych działek sąsiednich znajdujących się w obszarze analizy – tak, by wyniki były czytelne dla strony postępowania.
W dalszej kolejności Skarżąca zarzuciła obu decyzjom, że strona musi domyślać się, w jaki sposób organ doszedł do wyznaczenia parametrów finalnych wskazanych w decyzji dla: linii zabudowy, wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki, geometrii dachu. Tak sporządzone decyzje nie poddają się polemice odwoławczej, ponieważ nie wiadomo jakimi parametrami wyjściowymi działek sąsiednich na obszarze analizowanym organ dysponował. Ani uzasadnienie decyzji, ani "wyniki analizy" ze str. 8 decyzji o warunkach zabudowy nie podają parametrów wyjściowych działek sąsiednich znajdujących się w obszarze analizy urbanistycznej. Nie można więc sprawdzić, czy decyzja o warunkach zabudowy została wydana zgodnie z zasadami ustalonymi w rozporządzeniu (§ 4 - 8).
Dla przykładu Skarżąca wskazała proste wyliczenia - maksymalna szerokość frontu 10 m nie wynika ze sposobu jego obliczenia wskazanego w § 6 ust. 1, ponieważ przy przyjęciu, że istotnie z analizy wynika średnia szerokość elewacji frontowej 7 m (co do tego też nie wiemy w oparciu o jakie parametry działek sąsiednich organ taką szerokość przyjął) z tolerancją 20%, daje szerokość maksymalną elewacji frontowej na 8,4 m [7 m + (7 m x 20%)], a nie 10 m, a mimo to organ przyjął - 10 m, co nie wynika ze średniej szerokości elewacji frontowej liczonej z dopuszczalną maksymalną tolerancją 20%. Nie uzasadniono też odstępstwa od średniej szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 1). Nie wskazano również, dlaczego dokonano odstępstwa od średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanymi z dopuszczalną tolerancją 20 % (od 8,4 m maksymalna szerokość elewacji frontowej) i czy parametr 10 m maksymalnej szerokości elewacji frontowej wynika z analizy. Nie wiadomo też w oparciu o "co" wyznaczono linię zabudowy od ul. P. na 12 m, jako przedłużenie i czego przedłużenie (§ 4 ust. 1 rozporządzenia), czy też w oparciu o inne zasady (§ 4 ust. 2, 3, 4 rozporządzenia). Nie wyznaczono linii zabudowy od drugiej strony działki (tj. od przerywanej linii FG na mapie zasadniczej załączonej do decyzji).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 23 stycznia 2025 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 17 czerwca 2019 r. w przedmiocie warunków zabudowy.
Skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż w niej wskazano.
Na wstępie zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie na mocy art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 23 września 2023 r. Ponadto mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588 – dalej jako "rozporządzenie").
Podstawę prawną rozstrzygnięcia organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:
1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;
2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Z kolei art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ust. 2 – 4, nieistotnych jednak w niniejszej sprawie.
Co istotne, w celu ustalenia wymogów dla nowej zabudowy organ winien dokonać analizy zabudowy już istniejącej na danym terenie. W przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest bowiem jego kontynuacja, co oznacza, że nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cechy i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie teren. Dlatego też stosownie do § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust.2). Przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - § 2 pkt 5 rozporządzenia. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) uregulowano w przywołanym rozporządzeniu.
W niniejszej sprawie orzekające organy ustaliły warunki zabudowy dla działki nr [...] oraz części działki nr [...], co zdaniem Sądu było niedopuszczalne.
Należy bowiem zauważyć, że w § 3 rozporządzenia, określającym zasady wyznaczania obszaru analizowanego, jako front działki przyjęto część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przepis ten utożsamia pojęcie terenu z pojęciem działki budowlanej, co uznać należy za zgodne z celem, dla którego wydawane są warunki zabudowy. Otóż warunki te wydawane są w celu określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy, czyli docelowego umożliwienia realizacji określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości lub zrealizowania na niej określonego celu budowlanego (por. art. 4 ust. 2 u.p.z.p. i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Jak wynika z treści przywołanych przepisów, inwestycja budowlana może być docelowo zrealizowana jedynie na działce budowlanej. Działką budowlaną jest natomiast nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (art. 2 pkt 12 u.p.z.p.).
Poszukując definicji nieruchomości gruntowej lub działki gruntu, trzeba mieć na uwadze cel wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a także systemową regulację kwestii dotyczących nieruchomości zawartą w innych aktach prawnych, w pierwszej kolejności - w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) – dalej jako "u.g.n.", oraz przepisach Kodeksu cywilnego. Nie można bowiem nie widzieć, że cel i sposób wydawania warunków zabudowy nie jest określony w prawnej próżni i nie może być odczytywany bez uwzględniania całokształtu regulacji składających się na systemowe uregulowanie zagospodarowywania nieruchomości i realizacji inwestycji budowlanych.
Otóż w myśl art. 4 pkt 1 u.g.n. jako nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, natomiast jako działkę gruntu rozumieć należy niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.). Natomiast w myśl art. 46 § 1 k.c. nieruchomościami są: części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z kolei, zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2023 r., poz. 1984), dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Dotyczy to także nieruchomości lokalowych oraz nieruchomości, w których nieruchomości lokalowe zostały wyodrębnione.
Podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości (art. 26 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), czyli dane zgromadzone w systemie, o którym mowa w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 ze zm.). Na podstawie tych danych w księdze wieczystej (Dziale I-O podrubryce 1.4.1), w ramach opisu nieruchomości wskazuje się dane o oznaczeniu działek ewidencyjnych składających się na nieruchomość (zob. § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie teleinformatycznym (Dz. U. poz. 312 ze zm.).
Powyższe, w ocenie Sądu prowadzi do wniosku, że działka budowlana w rozumieniu art. 2 pkt 12 u.p.z.p. obejmuje określoną nieruchomość gruntową opisaną w prowadzonej dla niej księdze wieczystej, bądź jej część określoną jako działka ewidencyjna. Zaznaczyć przy tym należy, że jedna nieruchomość może obejmować jedną bądź więcej działek ewidencyjnych. Podział nieruchomości określony w u.g.n. nie skutkuje bowiem sam w sobie, co do zasady, podziałem prawnym nieruchomości (powstanie dwóch lub więcej nieruchomości wieczystoksięgowych), natomiast skutkuje podziałem ewidencyjnym (na działki ewidencyjne).
Zestawienie powyższych regulacji prowadzi, zdaniem Sądu, do wniosku, że pojęcie terenu określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. odnosi się do pojęcia działki budowlanej z art. 2 pkt 12 u.p.z.p., którą to może stanowić co najmniej jedna działka ewidencyjna. Przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1, a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy więc rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor zaplanował realizację inwestycji (zob. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też należy podzielić pogląd, że ustalenie warunków zabudowy może odnosić się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Co do zasady więc niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. np. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17, CBOSA), albowiem objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest zupełnie niemożliwe.
Do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, należy zaliczyć np. sytuację, w której teren inwestycji, na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (jest to sytuacja, w której np. inwestycja ma być zrealizowana na nieużytku, a pozostały teren działki stanowią grunty rolne podlegające ochronie); część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw; planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2598/21; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; wyrok NSA z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, wyrok NSA z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1212/19; wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 177/18; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1082/21; wyrok NSA 15 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 603/21, CBOSA).
Powyższą linię orzeczniczą orzekający w tej sprawie Sąd w pełni podziela i zauważa, że przyjęcie odmiennej wykładni mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów różnych prawnych ograniczeń, w szczególności wynikających z przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czy też dotyczących wskaźnika powierzchni zabudowy poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem obszarze, jest już zabudowana. To wszystko może zaś skutkować naruszeniem podstawowej wartości uwzględnianej w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaką jest ład przestrzenny.
Zdaniem Sądu, taka wyjątkowa sytuacja uzasadniająca ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr [...] nie wystąpiła w niniejszej sprawie, a przynajmniej kwestii tej nie zbadały organy. Wobec tego wykluczone było ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy. Wszelkie więc zarzuty strony dotyczące ustalonych parametrów czy prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego pozostają poza zakresem oceny, gdyż a priori – ze wskazanych wyżej względów – organy nie były uprawnione do ustalania warunków zabudowy w tej sprawie dla tak ustalonego terenu.
W związku ze stwierdzeniem przez Sąd naruszenia w postaci ustalenia warunków zabudowy dla części działki wyjaśnić jeszcze trzeba, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym, a więc to inwestor we wniosku określa zakres inwestycji oraz planowane parametry, zaś rolą organu jest ich weryfikacja i ustalenie, czy na danym obszarze możliwa jest inwestycja o takich parametrach, czy będzie ona spójna z zastanym ładem przestrzennym, czy też dany rodzaj zabudowy jest możliwy, ale przy innych parametrach, wynikających z przeprowadzonej analizy. W związku więc z wnioskowym charakterem przedmiotowego postępowania i możliwością modyfikacji parametrów inwestycji (czy to na skutek zmian dokonanych przez inwestora, czy wymuszonych wynikami analizy urbanistycznej), niewątpliwe w procedurze tej zastosowanie znajdzie art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Oznacza to, że współcześnie przepisy procedury administracyjnej pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach. Dzięki temu wnioskodawca ma szansę dostosować swój wniosek i nie jest zaskakiwany negatywnym rozstrzygnięciem. Z drugiej strony, jeżeli wnioskodawca podtrzyma żądanie w pierwotnej wersji, organ ma podstawę zakładać, że inwestor jest zdeterminowany, aby uzyskać warunki zabudowy dla przedsięwzięcia w konkretnym, sprecyzowanym wariancie przedstawionym we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1601/21; wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21, CBOSA).
W rozważanym wypadku organy obu instancji nie dostrzegły, że wniosek dotyczy także części działki nr [...] i nie wskazały inwestorowi, że takie określenie terenu inwestycji stanowi przesłankę negatywną do wydania warunków zabudowy oraz nie umożliwiły mu skorygowania wniosku lub złożenia oświadczenia, że taki właśnie kształt inwestycji wybiera. Powyższe, zdaniem Sądu, świadczy także o naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a., gdyż w toku postępowania organ nie podjął wszystkich czynności zmierzających do ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w szczególności nie umożliwiono inwestorowi zmiany wniosku, a w konsekwencji poddany ocenie materiał dowodowy sprawy był niekompletny i nie mógł stanowić podstawy decyzji merytorycznej. Kontrolowane decyzje wydane zostały więc z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana przedwcześnie.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zarówno decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 stycznia 2025 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 17 czerwca 2019 r.
Ponownie rozpoznając sprawę orzekające w sprawie organy zobowiązane są, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań wynikających z niniejszego wyroku. W szczególności konieczne będzie wezwanie inwestora do prawidłowego oznaczenia terenu inwestycji z wyjaśnieniem, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części działki.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku, na podstawie na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kwoty 500 zł, tytułem uiszczonego wpisu od skargi.