II SA/GD 227/23

II SA/Gd 227/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2023 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 30 listopada 2022 r., nr SKO.421.913.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
D. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 30 listopada 2022 r., nr SKO.421.913.2022, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Czerska, w imieniu którego działał Koordynator ds. Świadczeń Rodzinnych Centrum Usług Społecznych w Czersku, z 14 października 2022 r., nr SŚR.5231.ŚP.002362.10.2022, o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym
i prawnym:
D. C. złożyła do Centrum Usług Społecznych w Czersku wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem S. C.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że mąż skarżącej, S. C. (ur. 26 kwietnia 1948 r.) legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Chojnicach z 4 czerwca 2007 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane na stałe, a ponadto wynika z niego, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 17 stycznia 2005 r.
W toku postępowania, w tym na podstawie złożonych przez skarżącą oświadczeń oraz przeprowadzonego w dniu 21 września 2022 r. wywiadu środowiskowego, organ I instancji ustalił, że skarżąca sprawuje opiekę nad mężem od 5 lat. S. C. od 10 lat cierpi bowiem na chorobę Parkinsona, która postępuje, ma z tego powodu luki pamięciowe. Mąż skarżącej zmaga się także z żarłocznością psychiczną, która przejawia się niekontrolowanymi epizodami objadania się, a następnie prowokowaniem wymiotów. Z tego powodu, skarżąca przygotowuje mężowi wszystkie posiłki i kontroluje ich spożywanie. S.C. wymaga pomocy skarżącej we wszystkich codziennych czynnościach. Skarżąca pomaga mężowi w dojściu do toalety i siadaniu na nią, ubiera go, karmi, aplikuje lekarstwa, wykonuje czynności higieniczne (w tym zmienia pampersy), wychodzi z nim na spacery, korzystając z wózka inwalidzkiego (w mieszkaniu mąż skarżącej porusza się o kulach).
Jak ustalono, skarżąca od 2013 r. pobiera emeryturę. Od tamtego czasu podejmowała także zatrudnienie na podstawie umowy zlecenia. Ostatnie takie zatrudnienie zakończyło się 15 października 2017 r. ze względu na zakres opieki, której wymagał mąż skarżącej.
W ocenie pracownika socjalnego, opieka nad S. C. jest niezbędna, a podczas wywiadu środowiskowego nie stwierdzono nieprawidłowości w jej wykonywaniu przez skarżącą. Zdaniem pracownika, zasadnym było przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia.
W oświadczeniach z 7 i 15 września 2022 r. skarżąca wskazała, że została pouczona o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wyjaśniając, że obecna sytuacja finansowa nie pozwala jej na rezygnację z pobierania emerytury. Skarżąca wyjaśniła, że skorzysta z tej możliwości w sytuacji, gdy zostanie przyznane jej świadczenie pielęgnacyjne.
Zawiadomieniem z 10 października 2022 r. organ I instancji poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Jednocześnie organ wskazał, że brak jest przesłanek zależnych od strony, które nie zostałyby na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Decyzją z 14 października 2022 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Zdaniem organu, S. C. jest osobą wymagającą opieki, którą sprawuje skarżąca. Organ nie zaprzeczył również, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem. Przyczynę odmowy stanowiło zaś niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ niepełnosprawność męża skarżącej nie powstała przed ukończeniem przez niego 25. roku życia. Burmistrz Czerska stwierdził ponadto, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem skarżąca jako małżonka osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto, za przeszkodę w przyznaniu świadczenia organ I instancji uznał okoliczność, iż skarżąca pobiera emeryturę.
Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania decyzją z 30 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium stwierdziło natomiast, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a podjęciem się opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organ II instancji, na podstawie zebranych dowodów doszedł do przekonania, że skarżąca nie jest osobą, która w myśl art. 17 ust. 1 ustawy, nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Skarżąca nie pracuje bowiem od wielu lat, utrzymując się z emerytury. Powyższej oceny nie zmienia zaś okresowe podejmowanie pracy w czasie pobierania emerytury.
Kolegium stwierdziło, że co prawda osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, jak np. emerytura. Świadczenie to nie może być jednak traktowane jako zastępcze źródło dochodu mając na uwadze, że jest korzystniejsze. Ponadto, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zawieszenie emerytury, które nie może sprowadzać się tylko do deklaracji, ale jej wyrazem musi być wydanie decyzji zawieszającej wypłatę emerytury. Organ odwoławczy zaznaczył, że skarżąca
została prawidłowo pouczona, że warunkiem pozytywnego rozpatrzenia wniosku jest zawieszenie emerytury.
We wniesionej na powyższą decyzję skardze skarżąca wskazała, że jest ona dla niej niesprawiedliwa i krzywdząca. Skarżąca wyjaśniła, że jej mąż nie funkcjonuje samodzielnie i potrzebuje jej całodobowej opieki. Skarżąca w ramach sprawowanej opieki, jeździ z mężem na wizyty do różnych lekarzy specjalistów, zmienia pampersy, dawkuje leki, pomaga przy kąpieli. Ze względu na żarłoczność psychiczną musi być z nim przy każdym jego posiłku, ponieważ wkłada wszystko na raz do ust i się dusi. Z uwagi na zaawansowaną chorobę Parkinsona mąż skarżącej wymaga pomocy przy poruszaniu się. Oboje małżonkowie pobierają emerytury, jednak ich wysokość nie zaspokaja potrzeb związanych z leczeniem i życiem. Skarżąca wskazała, że gdyby nie choroba męża, mogłaby podjąć zatrudnienie i "dorobić" do emerytury.
Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że jest gotowa zrezygnować z pobierania emerytury. Wyjaśniła, że do tej pory tego nie zrobiła, ponieważ nie dałaby rady finansowo oczekując na rozstrzygnięcie sprawy.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 30 listopada 2022 r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Czerska, w imieniu którego działał Koordynator ds. Świadczeń Rodzinnych Centrum Usług Społecznych w Czersku, z 14 października 2022 r. o odmowie przyznania skarżącej na jej wniosek świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, stwierdził, że narusza ona prawo.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615), zwanej dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność posiadania przez męża skarżącej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto, orzekające w sprawie organy nie kwestionowały, że S. C.wymaga całodobowej opieki, którą zapewnia mu skarżąca.
Organ I instancji w wydanej decyzji wskazał na trzy przyczyny odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z których jedną jest niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., ponieważ niepełnosprawność męża skarżącej nie powstała przed ukończeniem przez niego 25. roku życia. Burmistrz Czerska stwierdził także, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., bowiem skarżąca jako małżonka osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto, za przeszkodę w przyznaniu świadczenia organ I instancji uznał okoliczność, iż skarżąca pobiera emeryturę, co w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania świadczenia.
Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium stwierdziło natomiast, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a podjęciem się opieki nad niepełnosprawnym mężem. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, skarżąca pomimo prawidłowego pouczenia, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zawieszenie emerytury, nie przedłożyła organom decyzji zawieszającej wypłatę emerytury.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niewątpliwie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże, jak słusznie wskazało Kolegium, przepis ten winien być, interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18. roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Nie ma wątpliwości, że skarżąca jako żona niepełnosprawnego S. C. jest w pierwszej kolejności zobowiązana do alimentacji względem niego, a w konsekwencji również uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu świadczonej mu opieki związanej z jego niepełnosprawnością w stopniu znacznym, co słusznie zauważył organ I instancji. Nie można przy tym jednak zaakceptować stanowiska Burmistrza Czerska, iż przeszkodą w przyznaniu wnioskowanego świadczenia jest okoliczność, iż skarżąca jako małżonka osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przez co w sprawie zaistniała przeszkoda wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Takie stanowisko Burmistrza jest wynikiem błędnej wykładni powyższego przepisu.
Zgodnie z przywołanym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. może nasuwać pewne wątpliwości interpretacyjne, zwłaszcza przy zastosowaniu jedynie wykładni językowej zawartej w nim normy, jednakże zaprezentowane przez organ I instancji stanowisko prowadziłoby do nieakceptowalnego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu który nie może sprawować faktycznej opieki z uwagi na swoją własną niepełnosprawność i który sam wymaga opieki. Przyjęcie przez Burmistrza Czerska literalnej wykładni wskazanego przepisu jest nie do pogodzenia z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż niweczy możliwość przyznania świadczenia osobie pozostającej w związku małżeńskim, sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem, pomimo że to na nim ciąży względem drugiego małżonka obowiązek alimentacyjny, który wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki. Należy wskazać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Wynika z niego, że z uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co uniemożliwia mu wypełnianie we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2018 r., I OSK 3539/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopiero wówczas aktualizować się może uprawnienie dalszych krewnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, przesądził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Z powyższego wynika, że to właśnie nielegitymowanie się przez skarżącą orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności otwiera jej drogę do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W tej sytuacji ocenie należało poddać stanowisko Kolegium co do braku związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a podjęciem się opieki nad niepełnosprawnym mężem. W niniejszej sprawie organ odwoławczy zaakcentował przede wszystkim, że przyczyny rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie stanowi konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, bowiem skarżąca od wielu lat nie pracuje, utrzymując się z emerytury, a oceny tej nie zmienia okresowe podejmowanie pracy w czasie pobierania emerytury. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, skarżąca pomimo prawidłowego pouczenia, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zawieszenie emerytury, nie przedłożyła organom decyzji zawieszającej wypłatę emerytury.
Zdaniem Sądu, przedstawiona argumentacja na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy jest wadliwa, a wydane rozstrzygnięcie nie może być zaakceptowane.
Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej lub jej niepodejmowanie spowodowane koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Niebudząca wątpliwości wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego może przysługiwać zarówno w sytuacji rezygnacji z zatrudnienia, jak również w przypadku rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku, istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 maja 2020 r., III SA/Gd 408/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pomimo tego, że ustawodawca nie definiuje pojęć "niepodejmowania" ani "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", to nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać opiekunowi, który nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, mając co najmniej potencjalną możliwość (zdolność), by zatrudnienie lub inną pracę zarobkową podjąć.
Nieuprawnione są zatem uwagi organu II instancji odwołujące się do dotychczasowej aktywności zawodowej skarżącej, sugerujące w istocie, iż skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu opieki nad mężem, bowiem od wielu lat nie pracuje, utrzymując się z emerytury, a oceny tej nie zmienia okresowe podejmowanie pracy w czasie pobierania emerytury. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie wskazuje się, iż przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy (zob. wyroki NSA z: 23 listopada 2021 r., I OSK 786/21; z 2 lipca 2008 r., I OSK 1364/07; z 24 października 2008 r., I OSK 1758/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, że osoba bierna zawodowo w poprzednich latach (tj. przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego), może wykazać, że nastąpił stan jej gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od podejmowania zatrudnienia właśnie z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 czerwca 2022 r., III SA/Gd 87/22, wyrok WSA w Krakowie z 18 stycznia 2023 r., III SA/Kr 1194/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można bowiem a priori wykluczyć, że u osoby biernej zawodowo, nie dojdzie do takiej zmiany sytuacji w zakresie przyczyn i charakteru niepodejmowania zatrudnienia, która uzasadniałaby twierdzenie, że od określonej daty, pojawiły się inne (niż występujące wcześniej) przyczyny rezygnacji z aktywności zawodowej. Inaczej mówiąc, nie wyklucza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego to, że skarżąca, przed złożeniem wniosku o świadczenie, nie podejmowała zatrudnienia z przyczyn innych niż opieka nad mężem, jeśli tylko dowiedzione zostanie, że u podstaw rezygnacji z aktywności zawodowej, leżała właśnie obiektywna konieczność sprawowania tejże opieki.
Co istotne, ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 maja 2020 r., III SA/Gd 410/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest zatem to, czy na dzień złożenia wniosku (por. art. 24 ust. 2 u.ś.r.), a najpóźniej na dzień przyznania świadczenia decyzją administracyjną, skarżąca spełniała przesłanki przyznania oczekiwanego świadczenia, w tym, przesłankę niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki.
Sąd w pełni przychyla się do stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 22 października 2021 r., IV SA/Po 729/21, że "(...) "niepodejmowanie" zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w rozumieniu art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. - w odróżnieniu od użytego w tym przepisie pojęcia "rezygnacji" z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) – nie jest zdarzeniem, które zachodzi w określonym momencie, lecz stanem trwającym przez jakiś (w praktyce zwykle: dłuższy) czas. Z biegiem tego czasu powody niepodejmowania zatrudnienia mogą się zmieniać – początkowo mogą one wiązać się np. z koniecznością opieki nad małoletnimi dziećmi, albo z własną długotrwałą niedyspozycją zdrowotną, by następnie, z upływem miesięcy lub nawet lat i w związku ze zmianą sytuacji osobisto-rodzinnej, przybrać postać np. konieczności opieki nad coraz bardziej niesprawnymi (czy wręcz niepełnosprawnymi) rodzicami. Dlatego – inaczej niż przy przesłance "rezygnacji z zatrudnienia" – dla oceny istnienia prawnie relewantnego związku pomiędzy (dalszym) "niepodejmowaniem zatrudnienia", a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym krewnym (...), istotne znaczenie ma nie to, z jakiego powodu zakończył się ostatni okres zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) opiekuna i od kiedy nie pozostaje on już w zatrudnieniu, lecz to, z jakiego powodu ów opiekun nadal nie podejmuje zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) w czasie sprawowania opieki nad niepełnosprawnym podopiecznym i ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne – czy właśnie w związku ze sprawowaniem tej opieki, czy może z innej przyczyny. Ustawodawca nie określił bowiem, jaki czas może upłynąć (maksymalnie) od "popadnięcia" w stan "niepodejmowania zatrudnienia" do momentu rozpoczęcia opieki nad niepełnosprawnym rodzicem". Z tego powodu organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku wcześniejszego zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, a jest zobowiązany wyłącznie do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki nad bliską osobą niepełnosprawną".
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma zatem istotnego znaczenia to, że skarżąca po raz ostatni podejmowała zatrudnienie wiele lat temu. Wskazać bowiem należy, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane nawet osobom, które nigdy wcześniej nie pracowały. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest natomiast to, czy aktualnie skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem. W toku postępowania ustalono zaś, że skarżąca od 2013 r. pobiera emeryturę, od tamtego czasu podejmowała także zatrudnienie na podstawie umowy zlecenia. Ostatnie takie zatrudnienie zakończyło się 15 października 2017 r., ze względu na zakres opieki, której wymagał mąż skarżącej.
Skoro skarżąca, mając co najmniej potencjalną możliwość podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (którą pośrednio potwierdza okresowe podejmowanie pracy w czasie pobierania emerytury), nie podejmuje zatrudnienia sprawując jednocześnie opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, to nie ma, w ocenie Sądu, podstaw do zakwestionowania związku pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad mężem w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Wobec tego, Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. uznając, że sam fakt, iż skarżąca od wielu lat nie pracuje, utrzymując się z emerytury, wyklucza możliwość stwierdzenia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Ponadto, Kolegium stwierdziło brak przesłanek przyznania świadczenia w związku ze ziszczeniem się hipotezy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., ponieważ skarżąca pomimo prawidłowego pouczenia, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zawieszenie emerytury, nie przedłożyła organom decyzji zawieszającej wypłatę emerytury. W świetle całokształtu okoliczności niniejszej sprawy stanowiska Kolegium nie można było uznać za prawidłowe, albowiem narusza ono standardy proceduralne w sposób dyskwalifikujący zaskarżoną decyzję.
Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.śr., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi więc do wniosku, iż osobom, które mają ustalone prawo do renty, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten początkowo interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie jednak linia orzecznicza w tym zakresie uległa zmianie, gdyż nowa linia nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie w równym stopniu dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, albowiem wykładnia językowa prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyroki NSA: z 24 listopada 2022 r., I OSK 227/22; z 18 października 2022 r., I OSK 77/22; z 5 listopada 2021 r., I OSK 1195/21; z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozbawiająca w każdym przypadku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, którym przysługuje prawo do świadczenia emerytalnego czy rentowego, naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.
Biorąc pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne uznaje się, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury lub renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 504), zwanej dalej u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Istota ograniczenia prawa do emerytury, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczenia emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego lub rentowego skutkuje wstrzymaniem jego wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Jednocześnie wymaga podkreślenia, że wyeliminowanie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającej nabycie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przesądza o spełnieniu przesłanek pozytywnych przyznania tego świadczenia. W pierwszej kolejności organ powinien zatem ocenić, zgodnie z zasadami oceny dowodów wynikającymi z k.p.a., spełnienie przez stronę wszystkich pozostałych przesłanek pozytywnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero po ustaleniu, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, organ powinien pouczyć skarżącą o możliwości zawieszenia prawa do emerytury i wyboru wnioskowanego świadczenia, wzywając w konsekwencji do zawieszenia prawa do emerytury w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 13 lipca 2022 r., II SA/Gd 237/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl.).
Przedstawiając podstawę prawną determinującą zakres ciążącego na organie obowiązku informacyjnego w powyższym zakresie należy wskazać, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury, od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty bądź emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie, z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (zob. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wystosowanie do strony informacji w trybie art. 79a § 1 k.p.a. musi być poprzedzone sformułowaniem przez organ oceny zgromadzonego materiału dowodowego zanim przystąpi on do sporządzania decyzji. Stanowi to realizację obowiązku informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa, ustanowionego w art. 9 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że informując, jakie przesłanki zależne od strony nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, organ powinien zadbać o możliwie jasną treść pisma, a także udzielać dodatkowych wyjaśnień, jeżeli okaże się to konieczne.
Kolegium, pomimo iż słusznie zauważyło w uzasadnieniu decyzji, że rezygnacja z pobierania emerytury eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i jest niezbędna do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, błędnie jednak przyjęło, że skarżąca została w toku postępowania prawidłowo pouczona, że warunkiem pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku jest zawieszenie emerytury.
Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy pozwala przyjąć, że skarżąca nie otrzymała od organów orzekających na żadnym etapie postępowania zapewnienia, że spełnia wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedyną przeszkodą w tym zakresie jest pobieranie przez nią emerytury.
Wprawdzie w oświadczeniach z 7 i 15 września 2022 r. skarżąca wskazała, że została pouczona o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, jednak z oświadczeń tych nie wynika, że organ I instancji wyjaśnił skarżącej całokształt sytuacji prawnej, w której pozostaje, a zwłaszcza, czy spełnia ona wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedyną przeszkodą w tym zakresie jest pobieranie przez nią emerytury. Z kolei, w zawiadomieniu z 10 października 2022 r., wystosowanym do strony w trybie art. 79a § 1 k.p.a., organ I instancji wskazywał, że "brak jest przesłanek zależnych od strony, które nie zostałyby na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony". Treść tej informacji nie spełnia standardu prawidłowego i kompleksowego pouczenia skarżącej o jej rzeczywistej sytuacji prawnej. Informacja ta sugeruje, że wszystkie przesłanki zostały spełnione. Należy przy tym wskazać, że Burmistrz Czerska wykluczył możliwość przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na niespełnienie warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., a także negatywną przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W takiej sytuacji, skarżąca mogła pozostawać w uzasadnionym przekonaniu, że nawet nadesłanie przez nią decyzji o zawieszeniu emerytury nie wpłynęłoby na przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie pozostawiłoby ją bez źródła utrzymania. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji z 14 października 2022 r. wadliwie zatem przyjął, że skarżąca została prawidłowo pouczona o konieczności zawieszenia emerytury i nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia skarżącej, czy spełnia wszystkie pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedyną przeszkodą w tym zakresie jest pobieranie przez nią emerytury. Kolegium pozostawało przy tym w błędnym przekonaniu, że sam fakt, iż skarżąca od wielu lat nie pracuje, utrzymując się z emerytury, wyklucza możliwość stwierdzenia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem.
W konsekwencji, skarżąca nie mogła mieć przeświadczenia, że jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez nią emerytury. Skarżąca mogła zatem pozostawać w uzasadnionym przekonaniu, że zawieszenie emerytury nie daje jej gwarancji przyznania świadczenia pielęgnacyjnego narażając jednocześnie na utratę jedynego źródła utrzymania.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca na każdym etapie postępowania administracyjnego deklarowała gotowość do zawieszenia emerytury, ale jedynie w przypadku, gdy organy zapewnią szybkie przejście z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Działanie skarżącej w tym zakresie uznać należy za racjonalne, bowiem zawieszenie prawa do emerytury przed powzięciem informacji o spełnianiu pozostałych warunków do otrzymania wnioskowanego świadczenia, mogłoby powodować niepewność i obawę, czy uzyska wybrane świadczenie i czy nie pozostanie bez środków finansowych.
Kierując się zaś zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie emerytury. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, przykładowo rozważając możliwość ewentualnego zawieszenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do czasu zawieszenia prawa do emerytury (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 200/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Biorąc pod uwagę powyższe stanowisko Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią emerytury, bez uprzedniego prawidłowego pouczenia o jej sytuacji prawnej i wezwania do wykazania, że zawiesiła prawo do emerytury i wstrzymano wypłatę tego świadczenia.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Nawet ewentualna potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego nie wykracza poza kompetencje Kolegium wynikające z art. 136 § 1 k.p.a.
Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ biorąc zatem pod uwagę prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., dokładnie poinformuje skarżącą o jej sytuacji prawnej w kontekście spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego, do czego niezbędne będzie zawieszenie prawa do emerytury oraz wezwie do złożenia stosownych dokumentów umożliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, z odpowiednim pouczeniem. Dopiero przedsięwzięcie właściwych czynności procesowych zabezpieczających sytuację skarżącej w sposób odpowiadający standardom konstytucyjnym umożliwi organowi prawidłowe rozpoznanie sprawy jej wniosku.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę, a skarżąca w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.