II SA/GD 225/22

II SA/Gd 225/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 29
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Diana Trzcińska sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 7 lutego 2022 r., nr WI-I.7843.3.142.2021.AO w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga M. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 7 stycznia 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Puckiego z 11 października 2021 r. w sprawie zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru budowy budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] położonej w P. została wniesiona w następującym stanie sprawy:
M. P. w dniu 23 września 2021 r. dokonał Staroście Puckiemu zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego o wym. 4,50 m x 2,25 m i wysokości 3,50 m, na terenie działki nr [..] położonej w P., obr. [...].
Decyzją z 11 października 2021 r. Starosta Pucki wniósł w w/w sprawie sprzeciw. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgłoszenia dokonano na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 14 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa m.in. wolno stojących parterowych budynków gospodarczych. Jako wolno stojący należy rozumieć samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, fizycznie oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Jest to zatem budynek, usytuowany w sposób wolny, czyli nieuzależniony w żaden sposób od innego obiektu budowlanego z uwagi na miejsce swojej lokalizacji. Nie jest zatem trwale związany z innym budynkiem konstrukcyjnie, nie jest połączony przegrodami, instalacjami, a także nie przylegający bocznymi ścianami do sąsiedniego budynku, umożliwiając w ten sposób dostęp do wszystkich jego ścian.
Budynek wolno stojący musi być samodzielny z punktu widzenia funkcjonalno-użytkowo-technicznego (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 listopada 2012, II SA/Kr 1256/12). Lista takich inwestycji zawarta w art. 29 ma charakter zamknięty i nie należy interpretować jej rozszerzająco, w związku z czym budowa budynku gospodarczego na terenie działki nr [...] położonej w P., obr. [...] wymaga uzyskania pozwolenia na budowę z racji stanowienia przez w/w budynek zabudowy plombowej pomiędzy wykonanymi na podstawie zgłoszenia robót budowlanych dwoma budynkami gospodarczymi, zmienionymi zgodnie ze zmianą sposobu użytkowania na dwa budynki mieszkalne jednorodzinne. Z rysunku przedstawiającego lokalizację zgłaszanego budynku gospodarczego wynika, iż odległość między budynkiem oznaczonym jako "A", a budynkiem oznaczonym jako "B" wynosi 2,30 m, a zgłaszany budynek ma posiadać wymiary 2,25 m x 4,50 m. Tym samym, projektowane ściany budynku gospodarczego znajdować się będą w dylatacji ław fundamentowych zrealizowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
Wobec wniesienia odwołania przez skarżącego Wojewoda Pomorski decyzją z 7 lutego 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty podzielając stanowisko, że zgłoszony budynek nie jest wolno stojący i tym samym nie jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Jako że termin "budynek wolno stojący" nie został przez ustawodawcę zdefiniowany w ustawie Prawo budowlane, to dokonując ustalenia znaczenia tego pojęcia za konieczne uznał organ odwoławczy odniesienie się do jego potocznego znaczenia. Tak więc można przyjąć, że budynek (obiekt) wolno stojący to taki, który jest niezależny, swobodny i niczym nieskrępowany. Innymi słowy to budynek nie obarczony i nie otoczony innym przyległym budynkiem, to budynek, do którego jest swobodny dostęp z każdej jego strony. Nie może więc być ograniczony innym przyległym budynkiem, który mógłby utrudniać np. komunikację wokół tego budynku, czy dostęp światła naturalnego (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 145/13).
Zgodnie ze stanowiskiem Wojewody ustawodawca określenie "wolno stojący" zastosował w kontekście zagospodarowania terenu, odnosząc je do budynków odrębnych w sposób oczywisty od otaczającej zabudowy, nie zaś do takich, których odrębność trzeba ustalać w drodze analizy ich niezależności konstrukcyjnej i istnienia dwucentymetrowych dylatacji pomiędzy ścianami, a gdyby zaś intencją ustawodawcy było zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę również budynków gospodarczych dobudowanych do innych obiektów, określenie "wolno stojący" w ogóle nie zostałoby użyte, jako zbędne.
Skarżący w odwołaniu podniósł też zarzut nieprawidłowego przywołania przez organ I instancji podstawy prawnej w zaskarżonej decyzji, co miało polegać na niewskazaniu dokładnie, o które przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego chodzi w przypadku wydania decyzji z art. 104, albowiem ten artykuł zawiera § 1 i 2 i właśnie taka podstawa prawna powinna zostać podana. Zdaniem Wojewody należy podkreślić, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i taka podstawa została podana. Ponadto sam charakter wskazanego uchybienia powoduje, że w sposób oczywisty nie może ono stanowić przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji.
We wniesionej skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.).
W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż co prawda nie istnieje ustawowa definicja pojęcia wolno stojący, jednak w aktualnym orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że kluczowa jest samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi tu bowiem o taki budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym, nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi obiektami (vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 września 2016r., II SA/GI 593/16, wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2019r.,II SA/Kr 1522/18; wyrok WSA w Poznaniu z 13 czerwca 2018r., II SA/Po 197/18, wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 marca 2019r., II SA/LU 75/19, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17.11.2020r., II SA/Ol 690/20, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 01.12.2021r., IV SA/Po 873/21).
Ponadto zgodnie ze stanowiskiem NSA wolno stojący budynek gospodarczy to także budynek, który jest przystawiony do innego budynku w taki sposób, że się z nim w pewnych miejscach styka, przy czym jego budowa nie polegała na konstrukcyjnym powiązaniu obu budynków. A budowa takiego budynku nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz wymaga zgłoszenia (vide: wyrok NSA z 24 listopada 2017r., II OSK 210/17), zatem przyjęta przez orzekające organy interpretacja jest zdaniem skarżącego błędne. Dodał skarżący, że żaden przepis Prawa budowlanego, w tym przepisy zawarte w warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie określają minimalnej odległości między budynkami na własnej działce i nie ma tam pojęcia swobodnego dostępu do wszystkich ścian budynku.
Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że usytuowanie budynku przy już istniejącym budynku musi być poprzedzone specjalistyczną analizą w zakresie takiej lokalizacji. Wskazał na przepis § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, że wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. Stosownie zaś do § 206 ust. 1 tego rozporządzenia w przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że ekspertyza tego rodzaju powinna zostać sporządzona w sytuacji, gdy wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego obiektu budowlanego powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa jego użytkowników lub obniżenie jego przydatności do użytkowania. Wojewoda nie wskazał, z jakich powodów uznał, że lokalizacja parterowego budynku gospodarczego z blachy o powierzchni zabudowy 10,12m2, zagrozi bezpieczeństwu użytkowników istniejących już budynków mieszkalnych lub spowoduje obniżenie ich przydatności do użytkowania, a także nie odniósł się do faktu, iż dwa budynki mieszkalne zlokalizowane na nieruchomości skarżącego są pobudowane na fundamentach punktowych tj. na bloczkach betonowych, pod którymi wykonano utwardzenie z pospółki. Skarżący wskazał, iż owe fundamenty (bloczki betonowe) w żadnym miejscu nie wychodzą poza obrys budynków oraz utwardzenie z pospółki także nie wystaje poza obrys budynków.
Z przedłożonej do Starostwa Powiatowego w Pucku dokumentacji projektowanego budynku gospodarczego jasno wynika, że między istniejącymi budynkami mieszkalnymi, a ścianami nowo projektowanego budynku gospodarczego jest dylatacja (pustka), która powoduje, że wszystkie te budynki w myśl powyżej przywołanej aktualnie obowiązującej linii orzeczniczej należy zakwalifikować jako wolnostojące. A zatem budowa rzeczonego budynku gospodarczego wymagała zgłoszenia, a nie jak twierdzą organ powiatowy i wojewódzki pozwolenia na budowę.
Dodatkowo skarżący podkreślił, iż projektowany budynek gospodarczy ma posiadać zarówno samodzielną konstrukcję, jak i funkcję nie powiązaną w żaden sposób z istniejącymi już budynkami, a z uwagi, że będzie on wykonany z materiału (blachy powlekanej o odpowiedniej jakości), który nie wymaga konserwacji i nadto między budynkami będzie pustka powietrzna nie jest potrzebny "swobodny dostęp do każdej jego strony". Prócz tego należy nadmienić, iż istniejące już budynki w żaden sposób nie będą utrudniać np. "dostępu do światła naturalnego" w projektowanym budynku gospodarczym.
Zdaniem skarżącego przedstawione argumenty jak i zgromadzony przez organ powiatowy materiał dowodowy (załączniki do zgłoszenia budowy budynku gospodarczego) jednoznacznie ukazują projektowany budynek gospodarczy jako budynek spełniający kryteria, "budynku wolnostojącego", a w takim stanie rzeczy bez znaczenia pozostaje czy jest on "typową zabudową plombową", gdyż warunkiem budowy budynku gospodarczego w oparciu o powyżej przywołany przepis ustawy Prawo budowlane jest to czy ów budynek jest: wolno stojący, parterowy, o powierzchni zabudowy do 35 m2 i czy łączna liczba tych obiektów na działce nie przekracza dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, a te wszystkie warunki projektowany budynek gospodarczy spełnia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
Przechodząc do meritum sprawy przede wszystkim należy wskazać, że Sąd dokonuje oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Zaskarżona decyzja wydana została 7 lutego 2022 r..
Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1stawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity obowiązujący na dzień wydania decyzji Dz. U. 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej jako: P.b.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jedynie zatem w określonych w tych przepisach przypadkach budowa lub wykonywanie robót budowlanych może zostać zrealizowane na podstawie dokonanego zgłoszenia, o ile organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 P.b. w terminie określonym w art. 30 ust. 5 P.b. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. I taka podstawa prawna została wskazana w zaskarżonej decyzji.
W niniejszej sprawie organ zgłosił sprzeciw stwierdzając, że planowana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ uznał bowiem, że objęty zgłoszeniem budynek gospodarczy nie ma charakteru wolnostojącego, a zatem nie spełnia jednej z przesłanek określonych w art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. W związku z tym obiekt ten nie jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Wskazać zatem należy, że art. 29 P.b. zawiera zamknięty katalog inwestycji oraz robót budowlanych, na których wykonanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę oraz że przepis ten – jako zawierający wyjątek od zasady – nie może być interpretowany rozszerzająco. Zasadne jest także stanowisko organu, że jednym z warunków zwolnienia jest to, że budynek gospodarczy musi mieć charakter wolno stojący, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Brak jest jednak ustawowej definicji budynku wolno stojącego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest jednak pogląd, że kluczowa jest samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, to jest jego fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Chodzi tu bowiem o taki budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym, nie wykorzystuje w swojej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego i jako całość stanowi samodzielną konstrukcję, nieograniczoną fizycznie w przestrzeni innymi obiektami (por. wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1522/18; wyrok WSA w Poznaniu z 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 197/18, dostępne w Internecie). Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2017 r. (sygn. akt II OSK 210/17, powołany także w skardze) stwierdził, że wolno stojący budynek gospodarczy to także budynek, który jest przystawiony do innego budynku w taki sposób, że się z nim w pewnych miejscach styka, przy czym jego budowa nie polega na konstrukcyjnym powiązaniu obu budynków. O ile racje można przyznać skarżącemu, że planowany przez niego budynek jest zasadniczo niezwiązany z sąsiednimi budynkami konstrukcyjnie, to nie można podzielić jego stanowiska, że zlokalizowanie budynku gospodarczego w taki sposób, że – jak wynika z dokumentacji graficznej dołączonej do zgłoszenia – dwie ściany boczne będą oddalone od ścian bocznych dwu sąsiadujących budynków o około 2cm pozwala na uznanie, że projektowany budynek jest wolnostojący. W istocie jego realizacja prowadzi do powstania zabudowy pierzejowej. O ile bowiem projektowany budynek gospodarczy nie będzie w żaden sposób powiązany z już istniejącymi, to nie można uznać, że spełnia wymóg budynku wolnostojącego. Przyjęcie takiego poglądu przeczyłoby cesze obiektu dla niej charakterystycznej dotyczącej zachowania wolnej przestrzeni wokoło obiektu. Faktem jest, że żaden przepis nie definiuje czy wystarczy 2 cm tej przestrzeni wokoło, czy np. musi być to 10 cm czy też więcej, jednak w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest o tyle specyficzny, że skarżący planuje zlokalizować budynek gospodarczy pomiędzy dwoma wolnostojącymi budynkami mieszkalnymi. Zdaniem Sądu dylatacja 2 cm pomiędzy konstrukcją budynku planowanego a ścianami istniejących obiektów nie może prowadzić do przyjęcia, że zgłoszenie dotyczy budynku wolnostojącego.
Skoro zgłoszone zamierzenie wymagało pozwolenia na budowę, prawidłowo w podstawie prawnej sprzeciwu powołano art. 30 ust. 6 pkt 1 u.p.b. Przepis ten obliguje organ architektoniczno-budowlany do wniesienia sprzeciwu, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.
Mając powyższe na uwadze skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.