II SA/GD 2244/00

II SA/Gd 2244/00 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2004-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2000-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Barbara Skrzycka-Pilch /przewodniczący/
Krzysztof Gruszecki /sprawozdawca/
Stanisław Nowakowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: s. NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: NSA Stanisław Nowakowski asesor WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Protokolant: Barbara Kroczak po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. D. na decyzję Wojewody z dnia 10 sierpnia 2000 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu 24 listopada 1998 roku na wniosek Pana H. G. Kierownik Urzędu Rejonowego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez pana T. D. w R. przy ul. [...] na działce nr [...].
W wyniku przeprowadzonego postępowania w dniu 8 września 1999r. Starosta na podstawie art.55 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U.Nr 89, poz.414 ze zm.) wydał decyzję zezwalającą Panu T. D. na użytkowanie zmodernizowanego budynku warsztatowego o powierzchni całkowitej 135 m2 w miejscowości R. przy ul. [...] na działce nr [...].
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Pan H, G, podnosząc, że wykonane prace budowlane polegały właściwie na zbudowaniu nowego budynku w miejscu dotychczasowego, a prowadzony zakład blacharsko-lakierniczy jest uciążliwy dla otoczenia i nie powinien być użytkowany.
Rozpoznając to odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 17 listopada 1999r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że zostało ono podjęte z uwagi na zastosowanie błędnych przepisów prawa materialnego. Zgodnie bowiem z postanowieniami art.103 ust.2 Prawa budowlanego z 1994r. w sprawie tej powinny znajdować zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U.Nr 38, poz.229 ze zm.).
Rozpoznając powyższą sprawę Starosta decyzją z dnia 4 lipca 2000r. Nr [...] udzielił Panu T. D. pozwolenia na użytkowanie zmodernizowanego budynku warsztatowego w R. przy ul. [...] na działce nr [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ I instancji stwierdził, że zgodnie z Planem zagospodarowania przestrzennego gminy R. na terenie przedmiotowej nieruchomości może być prowadzona działalność usługowa, obiekt ten spełnia wymagania wynikające z obowiązujących przepisów prawa w związku z czym spełnione były przesłanki pozwalające na pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.
Od powyższej decyzji ponownie odwołanie wniósł Pan H. G. opisując uciążliwości, których źródłem jest zakład blacharsko-lakierniczy. Zwrócił również uwagę na fakt, że przebudowany budynek jest wyższy od poprzedniego co ogranicza dopływ światła słonecznego do jego budynku mieszkalnego. Powołując się na powyższe okoliczności odwołujący się wniósł o uchylenie kwestionowanego orzeczenia.
Rozpatrując to odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 10 sierpnia 2000r. na podstawie art.138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art.42 ust.3 Prawa budowlanego z 1974r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekając merytorycznie odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu.
W uzasadnieniu orzeczenia Organ II instancji stwierdził, iż, zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie przepisami ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U.Nr 38, poz.229 z późn. zm.). Ww. przepisy obligują organ
I instancji do oceny inwestycji samowolnie realizowanej pod rządami "starego" prawa budowlanego pod kątem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U.Nr 17 poz.62 z 1980 r., z późn. zm.), co w zależności od ustaleń skutkuje udzieleniem przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na użytkowanie, bądź odmową i podjęciem przez właściwy organ nadzoru budowlanego stosownego postępowania restrykcyjnego. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego przedstawionego organowi II instancji inwestycja objęta zaskarżonym pozwoleniem na użytkowanie - budynek warsztatowy, który de facto stanowi warsztat blacharsko-lakierniczy narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. dla przedmiotowej działki. Według wzmiankowanego planu na przedmiotowym terenie określonym w tymże planie jako teren usługowo-mieszkalny dopuszcza się lokalizację jedynie działalności gospodarczej nieuciążliwej np. rzemiosła, handlu, gastronomii. Zdaniem organu odwoławczego planowana inwestycja me spełnia wymogów ww. planu, gdyż wnioskowana przez inwestora usługa ma charakter uciążliwy.
W art.3 pkt 6 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jedn.: Dz.U.Nr 49, poz.196 z późn. zm.) sprecyzowane zostało pojęcie uciążliwości dla środowiska. Przez uciążliwości dla środowiska rozumie się zjawiska fizyczne lub stany utrudniające życie albo dokuczliwe dla otaczającego środowiska, a zwłaszcza hałas, wibracje, zanieczyszczenie powietrza i zanieczyszczenie odpadami. Zatem hałas, wibracje, zanieczyszczenie powietrza i zanieczyszczenie odpadami itp. będą uciążliwe dla środowiska, a tym samym dla ludzi nie tylko w sytuacji gdy przekroczone zostaną dopuszczalne normy natężenia tych zjawisk bądź stanów ale także wówczas gdy będą utrudniającymi życie bądź dokuczliwymi. Już sama potrzeba wykonywania dla zamierzonych inwestycji specjalistycznych ekspertyz i opinii dotyczących ww. negatywnie oddziałujących na środowisko zjawisk, w zakresie ustalenia czy nie przekroczą one dopuszczalnych norm, określonych właściwymi przepisami, świadczy o uciążliwym charakterze tej inwestycji. Stwierdzenia zawarte w tego rodzaju ekspertyzach i opiniach o nie przekraczaniu poziomu natężenia hałasu, wibracji czy zanieczyszczenia powietrza przewidzianego w obowiązujących normach, bądź o ich przekraczaniu nie świadczą o uciążliwości, bądź nieuciążliwości obiektów będących źródłem tych stanów czy zjawisk, lecz o stopniu ich uciążliwości, chyba że czynności te wykażą, iż zjawiska takie nie wystąpią.
Bez potrzeby uciekania się do wykonywania wspomnianych ekspertyz czy opinii można wskazać takie rodzaje działalności usługowej, które towarzyszą funkcji zabudowy mieszkaniowej i są nieuciążliwe dla otoczenia. Będą to przykładowo usługi: fryzjerskie, kosmetyczne, lecznicze (gabinet lekarski), krawieckie, rymarskie, szewskie, szklarskie, sklepy spożywcze i innych branż, których wielkość dostosowana jest do potrzeb mieszkańców tego terenu. Do takich nieuciążliwych zakładów usługowych nie sposób zaliczyć zamierzenia Pana T. D. Organ odwoławczy zauważył również, iż zakład ten nie służy zaspokajaniu podstawowych potrzeb mieszkańców.
Z załączonych ekspertyz i uzgodnień wynika, iż poziom zanieczyszczenia powietrza nie przekracza obowiązujących norm (na marginesie należy dodać, iż nie przeprowadzono ekspertyzy dotyczącej emitowania hałasu), lecz nie w przekraczaniu norm - jak wskazano wyżej zawiera się uciążliwość dla środowiska, a tym samym dla osób zamieszkujących na sąsiednich posesjach lecz w emitowaniu zanieczyszczenia powietrza oraz hałasu w stopniu dokuczliwym.
Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pan T. D. opisując swoją dotychczasową pracę zawodową związaną z warsztatem mechanicznym w R., którego właścicielem stał się w 1979r. Skarżący stwierdził również, że przedmiotowy warsztat stanowi jedyne źródło utrzymania jego pięcioosobowej rodziny. Zwrócił on również uwagę na fakt, że posiada uprawnienia mistrzowskie w zawodach blacharz i lakiernik oraz na fakt, że wykształcił bardzo wielu uczniów.
Pan T. D. podnosił również, iż Pan H. G. nabył budynek mieszkalny obok istniejącego warsztatu, w związku z czym miał świadomość uciążliwości jakie z tego tytułu mogą wynikać. Później jednak zaczął interweniować w Urzędzie Gminy, skarżąc się na występujące uciążliwości oraz błędnie przeprowadzony podział nieruchomości.
W związku z tymi interwencjami oraz kontrolami przeprowadzonymi przez Straż Pożarną, Inspektora BHP, Inspekcję Pracy, Inspekcję Sanitarno-Epidemiologiczną przeprowadzono szereg robót minimalizujących wszelkie uciążliwości wynikające z prowadzonej działalności zarówno dla pracowników warsztatu jak i sąsiednich nieruchomości. Prace te zdaniem skarżącego rzeczywiście zostały częściowo wykonane bez pozwolenia na budowę ale spowodowane to było błędną informacją udzieloną przez Urząd Gminy, następstwem czego było prowadzenia postępowania w sprawie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Ponadto w skardze podniesiono również, że Pan H. G. zaczął zgłaszać zastrzeżenia do prawidłowości funkcjonowania warsztatu dopiero po tym jak stracił w nim pracę, a jego syn ukończył naukę zawodu. Do skargi dołączone zostały kopie dowodów potwierdzających prawo do nieruchomości, uprawnienia do wykonywania zawodu oraz prowadzenia działalności rzemieślniczej.
Następnie w piśmie z dnia 10 października 2000r. skarżący wyjaśnił, że jego warsztat składa się z dwóch części. W jednej przylegającej do budynku Pana H. G. mieści się część blacharska. Natomiast do tej części przylega parterowa część, w której mieści się lakiernia. Przeprowadzone prace budowlane realizowane były jedynie w części blacharskiej. W wyniku tych prac podniesiono między innymi tę część budynku, w której mieści się część zakładu mechaniczno-blacharska, a na piętrze wykonano pomieszczenia socjalno-biurowe. Ponadto Pan T. D. kilkakrotnie podkreślał, że wykonywane prace budowlane realizowane były wyłącznie w części budynku, w której wykonywane są prace mechaniczno-blacharskie, a nie lakiernicze, w związku z czym jego zdaniem postępowanie nie powinno odnosić się do usług lakierniczych. W piśmie tym podkreślono również, że postępowanie nie powinno odnosić się do całości budynku, ale jedynie części zmodernizowanej.
Następnie w piśmie z dnia 20 stycznia 2004r. skarżący po raz kolejny opisał przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego podkreślając, że remont lakierni był wykonany w 1977 roku i polegał na umieszczeniu w innym pomieszczeniu pieca c.o., co nie było wzięte pod uwagę w ramach prowadzonego postępowania.
W późniejszym okresie wykonywano natomiast jedynie prace renowacyjne takie jak np. położenie kafelków. Natomiast w 1990r. nie miało miejsca powiększenie zakładu, gdyż z jednej strony był on ograniczony budynkiem Pana H. G. z drugiej natomiast lakiernią.
Skarżący poinformował również, że toczy się postępowanie w sprawie nakazania rozbiórki samowoli budowlanej.
Ustosunkowując się do skargi organ II instancji wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art.97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. 02.153.1271 z późn. zmianami) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153 poz. 1270).
W myśl art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153 poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
W rozpatrywanym przypadku faktem bezspornym jest, że miała miejsce samowola polegająca na modernizacji oraz podniesieniu wysokości budynku warsztatowego należącego do Pana T. D. w R. Prace te zostały wykonane w 1990r. W związku z tym do rozpatrywania przedmiotowej sprawy zgodnie z postanowieniami art.103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, gdyż samowola budowlana została zrealizowana przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1979 roku.
Dlatego też dla oceny prawidłowości zaskarżonych rozstrzygnięć zasadniczego znaczenia nabierają postanowienia art.42 ust.3 Prawa budowlanego z 1974r., gdy ż w tamtym stanie prawnym był to jedyny przepis, który pozwalał zalegalizować samowolę budowlaną po spełnieniu warunków określonych przez przepisy prawa. W dacie orzekania przez organy administracji stanowił on, że "Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu".
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu budowlanego wymagane art.42 ust.3 ustawy z 1974r. - Prawo budowlane obejmować winno zbadanie, czy dany obiekt zbudowany został zgodnie z obowiązującymi w danym przypadku przepisami prawa.
Uwzględnić należy przy tym cel pozwolenia na użytkowanie wynikający z powołanego przepisu. Jest on niewątpliwie zdecydowanie inny niż w przypadku wydawania pozwolenia na budowę. O ile bowiem przy wydawaniu pozwolenia na budowę chodzi o wyznaczenie dozwolonego w ramach obowiązujących norm kształtu planowanej inwestycji, o tyle przy udzielaniu pozwolenia na użytkowanie chodzi o sprawdzenie, czy zrealizowana już inwestycja spełnia wymagania prawa. Wymagania te należy rozumieć szeroko, nie ograniczając ich do zdatności do użytkowania jedynie z uwagi na potrzeby inwestora, ale także interes osób trzecich, wymagania ochrony środowiska, przepisy sanitarne itd. (Patrz bliżej wyrok NSA z 23.07.1999r. – IV SA 1149/97, LEX nr 47807).
Z przykładowo zacytowanego poglądu jednoznacznie wynika, że zgodność z obowiązującymi przepisami prawa w przypadku obiektu objętego postępowaniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie powinna być rozważana szeroko i obejmuje swoim zakresem zarówno zgodność z przepisami określającymi warunki techniczne jakie powinny spełniać obiekty budowlane, jak i zgodność z przepisami określającymi standardy w zakresie ochrony środowiska jak i zgodność z przepisami prawa budowlanego.
W przypadku stanowiącym przedmiot rozważań nikt nie kwestionuje, że obiekt objęty postępowaniem "legalizacyjnym" odpowiada warunkom technicznym wymaganym dla tego typu budynków. W związku z powyższym okoliczności podnoszone przez skarżącego, że poniósł on duże nakłady finansowe na modernizację obiektu nie mają wpływu na ocenę prawidłowości decyzji organów administracji.
W postępowaniu administracyjnym przed organem odwoławczym skoncentrowano się bowiem na zgodności przedmiotowego obiektu z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego gminy R., który jest przepisem prawa miejscowego. Zgodność z przepisami prawa, o których była mowa wyżej obejmuje również tę grupę przepisów. Aby mogło więc dojść do wydania decyzji pozwalającej na użytkowanie konkretnego obiektu jego lokalizacja powinna być zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego.
W rozpatrywanym przypadku zgodnie z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. obowiązującego w dacie orzekania przez organy administracji działka nr [...] położona w R. przy ul. [...] przeznaczona była pod:
a) urządzenia użyteczności publicznej,
b) działalność gospodarczą nieuciążliwą np. handel, gastronomia, rzemiosło itp.,
c) budownictwo mieszkaniowe.
Nie budzi wątpliwości, że obiekt objęty postępowaniem w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie jest obiektem użyteczności publicznej ani budynkiem mieszkalnym. Skarżący podnosi jednak, że prowadzi w nim działalność rzemieślniczą, gdyż jak wynika z dołączonych dokumentów posiada uprawnienia mistrzowskie w zawodach blacharz i lakiernik, w związku z czym nie można przyjmować aby prowadzona przez niego działalność naruszała postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego.
Dla oceny zgodności lokalizacji przedmiotowego obiektu z postanowieniami planu zagospodarowania (a tym samym również zasadność zarzutów Pana T. D.) zasadniczego znaczenia nabiera fakt, że w przepisach tych generalnie określono, że dozwolona jest działalność gospodarcza nieuciążliwa np. rzemiosło. Z postanowień tych jednoznacznie wynika, że wszystkie dozwolone rodzaje działalności mają być nieuciążliwe. Również więc działalność rzemieślnicza powinna być nieuciążliwa.
W dacie orzekania przez organ II instancji pojęcie uciążliwości było pojęciem prawnym, które definiował art.3 pkt 6 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994r, Nr 49, poz. 196 ze zm.), który stanowił, że uciążliwością dla środowiska są zjawiska fizyczne lub stany utrudniające życie albo dokuczliwe dla otaczającego środowiska, a zwłaszcza hałas, wibracje, zanieczyszczenie powietrza i zanieczyszczenie odpadami. W związku z tym należy przyjąć, że każdy rodzaj działalności stanowiący źródło emisji hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza będzie uciążliwy bez względu na to czy ma miejsce przekroczenie obowiązujących w tym zakresie standardów.
W rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości, że zakład blacharski stanowi źródło emisji hałasu, gdyż był on objęty kontrolą Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska, która stwierdziła występowanie w tym zakresie przekroczeń, następstwem czego było między innymi wydanie decyzji określającej normy emisji.
Dlatego też należy przyjąć, że skoro prowadzona w budynku działalność rzemieślnicza jest uciążliwa dla otoczenia to narusza postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego, organy administracji nie mogły więc zezwolić na użytkowanie tego obiektu gdyż wówczas same naruszałyby przepisy prawa. Stanu tego nie zmieniają również podnoszone przez skarżącego okoliczności, że w miejscu tym prowadzony był warsztat mechaniczny już w latach 70 dwudziestego wieku oraz fakt, że tylko część budynku warsztatowego objęta była modernizacją.
W postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie bada się bowiem jedynie czy zbudowany obiekt nie narusza przepisów prawa. Nie jest natomiast istotne jakiego rodzaju działalność była w nim prowadzona wcześniej oraz czy wykonane prace objęły cały budynek, czy tylko jego część. Okoliczności te mogą mieć bowiem znaczenie w postępowaniu o rozbiórkę samowoli budowlanej, a nie w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie.
Dlatego też mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę oddalił.