II SA/GD 223/21

II SA/Gd 223/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-09-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-04-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2880/21 - Wyrok NSA z 2024-11-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 37d ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak po rozpoznaniu w dniu 8 września 2021 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 stycznia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę.
Uzasadnienie
A. (dalej jako Spółka lub skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 stycznia 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg i Zieleni z 16 września 2020 r. wymierzającą Spółce karę pieniężną w wysokości 212,80 zł za umieszczenie w dniu 8 lipca 2020 r. wolnostojącej tablicy reklamowej o wymiarach 5,027 m x 2,365 m i łącznej powierzchni ekspozycji 11,89 m2, przy Placu, na działce nr [..], obręb [..], niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej G. Tą samą decyzją umorzono postępowanie w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej i nałożenia obowiązku dostosowania opisanej wyżej tablicy reklamowej do postanowień Uchwały Krajobrazowej, prowadzone w odniesieniu do Gminy Miasta– właściciela działki.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Organ pierwszej instancji podczas kontroli przeprowadzonej 8 lipca 2020 r. stwierdził umieszczenie wolnostojącej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni ekspozycji 11,89 m2, przy Placu, na działce nr [..], obręb [..]. Pismem z tego dnia organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pouczył o prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości złożenia wyjaśnień oraz zawiadomił o planowanych na dzień 6 sierpnia 2020 r. oględzinach miejsca.
Przeprowadzone oględziny ujawniły usunięcie przedmiotowej wolnostojącej tablicy reklamowej, w związku z czym zakończono zbieranie materiału dowodowego o czym zawiadomiono strony 27 sierpnia 2020 r.
W tym stanie rzeczy organ, działając na podstawie art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., decyzją z 16 września 2020 r. wymierzył Spółce karę pieniężną za umieszczenie ww. wolnostojącej tablicy reklamowej uznając, że tzw. uchwała krajobrazowa na analizowanym terenie nie dopuszcza reklamy w formie i wymiarach, jak stanowiąca przedmiot postępowania. Jednocześnie, organ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a., gdyż waga naruszenia nie jest znikoma. Zdaniem organu, tak można byłoby mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych. Strona, umieszczając wolnostojącą tablicę reklamową z naruszenia czerpała korzyści finansowe. Ponadto, naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej w sposób bezsporny sprzeciwiało się celowi jaki przyświecał jej uchwaleniu, tj. głównie ochronie krajobrazu oraz ochronie ładu przestrzennego. Strona, jako podmiot profesjonalnie zajmujący się reklamą zewnętrzną, tzw. outdoor powinna tak zorganizować swoją działalność, żeby wypełniać obowiązujące przepisy prawa, w tym również postanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie wykonywania swojej działalności. Strona z naruszenia czerpała korzyści, wynajmując/dzierżawiąc powierzchnię reklamową podmiotom zewnętrznym, a wolnostojąca dwustronna tablica reklamowa została usunięta dopiero po wszczęciu postępowania.
W obszernym odwołaniu Spółka zakwestionowała możliwość stosowania ww. kary do reklam umieszczonych przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej. Stwierdziła, że organ błędnie za dzień wszczęcia postępowania i jednocześnie dzień, od którego naliczana jest kara, przyjął dzień sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a nie doręczenia tego zawiadomienia stronie, a także błędne uznał, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary muszą być spełnione łącznie oraz, że ocena przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa" konsumuje się w ocenie tego, czy naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania bezprawne w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych, w sytuacji gdy przesłanka ta celowo została przez ustawodawcę sformułowana jako klauzula generalna i wymaga rozważenia całokształtu okoliczności charakteryzujących daną sprawę z perspektywy sprawiedliwościowej funkcji kary administracyjnej, jak np. fakt demontażu przedmiotowej tablicy przed powzięciem przez Spółkę wiedzy oprowadzonym postępowaniu.
Na skutek rozpoznania ww. odwołania, decyzją z 26 stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że strona nie negowała faktu, treści, rozmiaru, miejsca oraz czasu umieszczenia przedmiotowej tablicy reklamowej wolnostojącej, a także jej niezgodności z obowiązującą uchwałą krajobrazową obowiązującą na terenie Miasta. Także zdaniem organu odwoławczego to Spółka była podmiotem umieszczającym sporną reklamę, i na którym ciążył obowiązek dopełnienie wszystkich wymogów formalnych w związku z faktem jej umieszczenia, w tym jej zgodności z ww. uchwałą, której przepis § 21 przewidział 24-miesięczny okres dostosowawczy istniejących w dniu wejścia w życie uchwały niezgodnych z nią tablic reklamowych.
Organ wskazał też, że wbrew twierdzeniom odwołania, Dyrektor nie dokonał łącznej wykładni art. 189f k.p.a., a w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił brak podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Kolegium podzieliło także stanowisko organu I instancji, że w sprawie brak jest przesłanek do uznania, iż wystąpiło znikome naruszenie prawa. Podstawowym aspektem jest tu bowiem okoliczność wpływu tego naruszenia na poszanowanie prawa. Na podmiocie prowadzącym działalność taką jak odwołująca się strona spoczywa bowiem obowiązek znajomości przepisów prawa oraz ich respektowania tak, aby ustrzec się ewentualnych negatywnych skutków wynikających z ich naruszenia. Zatem w sprawie nie znajduje zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż naruszenie którego dopuściła się strona nie ma charakteru znikomego.
Wreszcie, Kolegium wyjaśniło, że k.p.a. nie utożsamia wszczęcia postępowania z faktem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, ani nie wskazuje, jaka jest data wszczęcia, jeśli postępowanie wszczynane jest z urzędu. Wobec faktu, że ów akt prawny nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką, zgodnie z orzecznictwem, uznaje się dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę. Niewątpliwie więc skierowanie do strony pisma z informacją o toczącym się z urzędu postępowaniu oznacza, że jest ono już w toku. Ponadto materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwalał organowi na wydanie zaskarżonej decyzji, w której obciążył stronę karą pieniężną i umorzył postępowanie wobec Gminy Miasta, gdyż bezspornie został ustalony podmiot, który umieścił przedmiotową tablicę reklamę niezgodną z uchwałą krajobrazową.
W skardze Spółka domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie wniosła o uchylenie tych decyzji i umorzenie postępowania bądź uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Spółka zarzuciła naruszenie:
1. art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. w zw. z art. 42 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 7a §1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) polegającą na uznaniu, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. znajduje zastosowania do tablic lub urządzeń reklamowych umieszczonych na nieruchomościach lub na obiektach budowlanych przed dniem wejścia w życie uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, podczas gdy przepis ten wyraźnie przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną jedynie w sytuacji, gdy tablica lub urządzenie reklamowe zostały umieszczone już po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, gdyż wyłącznie wówczas istnieje możliwość, aby umieszczenie nośnika reklamowego było niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej; a tym samym poprzez błędne uznanie przez organy obu instancji, że przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. sankcjonuje ewentualny brak realizacji obowiązku dostosowawczego, o którym mowa w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w sytuacji gdy ustawodawca nie odsyła w przepisie art. 37d ust. 1 do przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p.;
2. art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 §4 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu przez organy obu instancji, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest dzień sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu stanowi w świetle ww. przepisu dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia, co w okolicznościach niniejszej sprawy miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie z uwagi na fakt, że skarżąca zdemontowała tablicę reklamową jeszcze przed dniem odebrania zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co obligowało organy obu instancji do umorzenia postępowania bez wymierzania kary;
3. art. 189f § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na:
a. uznaniu przez organy obu instancji, że ocena przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa" konsumuje się w ocenie ziszczenia się wskazanych błędnie przez te organy stanów faktycznych, w sytuacji gdy przesłanka ta celowo została przez ustawodawcę sformułowana jako klauzula generalna i wymaga rozważenia całokształtu okoliczności charakteryzujących daną sprawę z perspektywy sprawiedliwościowej funkcji kary administracyjnej,
b. pominięciu przez organy - w konsekwencji przyjęcia ww. błędnego założenia interpretacyjnego - szeregu szczególnych okoliczności niniejszej sprawy istotnych dla oceny przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", w tym przede wszystkim faktu demontażu tablicy przed powzięciem przez Skarżącą wiedzy o podjętym przez organ I instancji postępowaniu, a także uwarunkowań faktycznych i prawnych w zakresie realnej możliwości demontażu nośnika objętego postępowaniem (w szczególności faktu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii w kraju przed upływem końca terminu dostosowawczego uchwały krajobrazowej i konieczności zorganizowania w tych warunkach przez Spółkę "na nowo" demontażu blisko 300 nośników reklamowych na terenie Miasta);
4. art. 8 oraz art. 11 w z zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji przesłanek, jakimi kierowały się organy obu instancji przy wydawaniu decyzji karnych, które to decyzje z całą pewnością nie pogłębiają zaufania obywateli do organów władzy publicznej.
Zdaniem skarżącej, organy w sposób bezpodstawny powiązały obowiązek dostosowawczy z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. z odpowiedzialnością przewidzianą w art. 37d ust. 1 ustawy, podczas gdy ustawodawca nie zawarł takiego odesłania. Przyjęta przez organy wykładnia, zakładająca że art. 37d ust. 1 u.p.z.p. sankcjonuje brak realizacji obowiązku dostosowawczego stanowi wykładnię contra legem, a zarazem próbę nieuprawnionej, celowościowej wykładni przepisów sankcyjnych na niekorzyść potencjalnego sprawcy deliktu administracyjnego. Tymczasem, relewantną dla oceny zastosowania reżimu karnoadministracyjnego jest chwila umieszczenia (montażu, instalacji, budowy) nośnika reklamowego. Umieszczenie nośnika niezgodnego z uchwałą może mieć miejsce bowiem wyłącznie w czasie obowiązywania uchwały. Innymi słowy, podmiot, który umieścił nośnik przed dniem wejścia w życie uchwały nie mógł "umieść nośnika niezgodnego z uchwałą", gdyż wtenczas nie było możliwości oceny, czy nośnik, który umieścił jest, czy nie jest zgodny z uchwałą. Słowo "niezgodny" jest cechą charakteryzującą nośnik reklamowy, lecz niezgodność ta sama nie tworzy strony przedmiotowej deliktu reklamowego. Dopiero czyn umieszczenia nośnika niezgodnego z uchwałą jest czynem zabronionym. Ustawodawca zatem świadomie sankcjonuje jedynie czyny popełnione po dniu wejścia w życie danej uchwały krajobrazowej, jako czyny naruszające obowiązujące, na dzień ich dokonania, przepisy prawa w zakresie warunków i zasad sytuowania tablic i urządzeń reklamowych. W tym zakresie strona odwołała się do zasady nullum crimen sine lege, którą według wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 września 1995 r., sygn. akt U 4/95 należy też odnosić do wszelkich innych regulacji o represyjnym charakterze.
Ponadto, Spółka zwróciła uwagę na nakaz ścisłej (literalnej) wykładni przepisów sankcyjnych, a odstąpienie od tego nakazu może nastąpić jedynie na korzyść potencjalnego sprawcy czynu zabronionego. Skoro zatem przepis art. 37d ust. 1 u.p.z.p. nie odsyła do art. 37a ust. 9 u.p.z.p. stanowiąc równocześnie jasno i wyraźnie, że przewidziana w nim sankcja nakładana jest za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego w sposób niezgodny z uchwałą krajobrazową, to zakazane jest rozszerzanie zastosowania tego przepisu na przypadek braku realizacji obowiązku dostosowawczego z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Ergo, obowiązek ten jest niesankcjonowany we wskazanym trybie, a przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. stanowi lex imperfecta. Pogląd ten nie narusza przy tym spójności wprowadzonej w 2015 r. regulacji ustawowej, która statuuje obowiązek dostosowawczy względem kilku kategorii obiektów: obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic i urządzeń reklamowych. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że w odniesieniu do dwóch pierwszych grup obiektów - tj. obiektów małej architektury i ogrodzeń - art. 37a ust. 9 u.p.z.p. stanowi lex imperfecta. Brak dostosowania obiektów małej architektury i ogrodzeń do uchwały nie rodzi żadnych sankcji karnoadministracyjnych. Odmienne potraktowanie realizacji obowiązku dostosowawczego w odniesieniu do tablic i urządzeń reklamowych nie może opierać się na wykładni dorozumianej, lecz musi znajdować wyraźne oparcie ustawowe, którego aktualnie brak w u.p.z.p.
Dalej Spółka wywodziła, że regulacja art. 37d ust. 4 u.p.z.p. łącząca bieg naliczania kary z tokiem postępowania ma charakter szczególny. Odmiennie niż na gruncie innych, podobnych procedur karnoadministracyjnych, takich jak np. samowolne zajęcie pasa drogowego pod reklamę, w art. 37d ust. 4 u.p.z.p. ustawodawca nie przyjął jako miarodajnego dla naliczania wysokości kary okresu niezgodności nośnika z uchwałą krajobrazową od dnia jej umieszczenia w przestrzeni publicznej, lecz przyjął, że datą początkową, od której następuje naliczanie kary jest dzień wszczęcia postępowania z urzędu. W tym zaś zakresie orzecznictwo i doktryna przyjmują, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest dzień podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, o której strona została powiadomiona, przy czym "dzień podjęcia czynności w sprawie" rozumie się tutaj nie w sensie faktycznie dokonanej czynności (złożenie podpisu, nadanie pisma), lecz w sensie prawnym tzn. jako dzień uzyskania skuteczności prawnej przez dokonana przez organ czynność urzędowa - a ta odnosi każdocześnie skutek prawny dopiero z dniem jej "zakomunikowania" stronie (dniem doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, lub innego pisma, z którego wynika, że postępowanie zostało przez organ podjęte). Chodzi zatem o dzień dokonania czynności urzędowej organu wobec strony. Akcentowanie daty doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a nie jego sporządzenia, wynika z tego, że zawiadomienie staje się skuteczne prawnie dopiero z dniem jego doręczenia. Wtenczas czynność nabiera zewnętrznego charakteru i jest czynnością dokonaną wobec strony. Nie ma natomiast stosunku procesowego bez stron tego stosunku, w szczególności nie można mówić o stosunku procesowym, w którym występuje wyłącznie organ administracji. Dlatego, o ile poprzez sporządzenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu organ jest niewątpliwie związany tą czynnością od dnia podpisania przedmiotowego zawiadomienia, to postępowanie rozpoczyna swój bieg (staje się prawnie skuteczne) od chwili przystąpienia strony do postępowania, a to ma miejsce dopiero w momencie, gdy strona poweźmie informację o wszczęciu postępowania w jej sprawie.
W niniejszej sprawie nadto wszczęcie postępowania z urzędu, o którym mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p. rodzi nie tylko skutki procesowe, ale również materialnoprawne. Skutki materialnoprawne wszczęcia postępowania z urzędu w postaci biegu naliczania kary pieniężnej ustawodawca odnosi w art. 37d u.p.z.p. w sposób wyraźny do sprawcy deliktu administracyjnego, a nie do organu prowadzącego postępowanie w sprawie. Skoro zatem ustawodawca łączy skutki materialnoprawne dla strony ze wszczęciem postępowania z urzędu, to również i z tego względu za datę wszczęcia postępowania z urzędu w rozumieniu art. 37d ust. 4 u.p.z.p. uznać należy datę wszczęcia tegoż postępowania wobec strony tj. ze skutkiem prawnym dla strony. Jak zauważyła Spółka, przedmiotowa kara ma przede wszystkim na celu wymuszenie na sprawcy deliktu reklamowego dobrowolnego doprowadzenia przez niego przestrzeni publicznej do stanu zgodnego z prawem, a funkcji tej nie wypełni kara, o której sprawca nie ma jakiejkolwiek wiedzy - tj. kara naliczana od dnia sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu do dnia doręczenia mu tego zawiadomienia. Ponadto, takie rozumienie przepisu powoduje, że wysokość kary może przybrać wysoce nieproporcjonalny rozmiar w stosunku do naruszenia przypisywanego sprawcy, który często może nie mieć świadomości o naruszeniu przepisów uchwały krajobrazowej. Co więcej, metodologia ustalania daty wszczęcia postępowania z urzędu prowadzi także do przerzucenia na sprawcę deliktu reklamowego konsekwencji ewentualnych trudności w skutecznym doręczeniu mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W związku z tym, dla uniknięcia poczucia niesprawiedliwości społecznej (karania za czyn, o którym sprawca nie wiedział, że jest czynem zabronionym) ustawodawca oparł sposób naliczania kary na "warunku zagrożenia" tzn. powzięcia przez sprawcę wiedzy pewnej, że jego czyn jest przez organ kwalifikowany jako naruszający prawo.
W ocenie skarżącej Spółki, orzekające organy dokonały wadliwej interpretacji przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy uznał, że ocena tej przesłanki powinna być dokonywana przez pryzmat świadomości prawnej sprawcy popełnianego deliktu administracyjnego. Przesłanka ta nie może ziścić się w sytuacji gdy delikt popełniany jest w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą przez przedsiębiorców, od których należy wymagać znajomości obowiązujących przepisów prawa. Z kolei organ I instancji uznał, że ocena omawianej przesłanki konsumuje się w ocenie tego, czy naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania bezprawne w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych. Tymczasem, konieczne było rozważenie całokształtu okoliczności charakteryzujących daną sprawę z perspektywy sprawiedliwościowej funkcji kary administracyjnej. Wynika to z faktu, że celem wprowadzenie instytucji odstępstwa od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej było ograniczenie negatywnych konsekwencji zautomatyzowanego stosowania przepisów administracyjnego prawa materialnego regulujących zasady nakładania administracyjnych kar pieniężnych, które niejednokrotnie nie dały się pogodzić ze standardami demokratycznego państwa prawnego.
W świetle tego, w niniejszej sprawie istotne dla oceny tej przesłanki było uwzględnienie faktu demontażu tablicy przed powzięciem przez skarżącą wiedzy o podjętym przez organ I instancji postępowaniu oraz faktu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii w kraju przed upływem końca terminu dostosowawczego uchwały krajobrazowej i konieczności zorganizowania w tych warunkach przez Spółkę demontażu blisko 300 nośników reklamowych na terenie miasta. W tym kontekście Spółka zwróciła uwagę, że w trakcie biegu okresu dostosowawczego zewidencjonowała i poddała analizie prawnej pod względem zgodności z przepisami uchwały krajobrazowej kilkaset nośników reklamowych zlokalizowanych na obszarze Miasta, spośród których 299 wymagało dokonania demontażu z uwagi na mniejszą lub większą ich niezgodność z postanowieniami przedmiotowej uchwały. Zorganizowanie procesu faktycznego demontażu ww. tablic stanowiło więc duże przedsięwzięcie organizacyjne nie tylko z uwagi na jego logistykę, ale również konieczność wywiązania się z dotychczas zawartych umów (liczonych w setkach) z kontrahentami na ekspozycję reklamy w konkretnych lokalizacjach oraz uzgodnienia warunków rozwiązania dotychczasowych umów z właścicielami (posiadaczami) nieruchomości, na których tablice te zostały umieszczone. Natomiast ogłoszenie stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii uniemożliwiło realizację zaplanowanego harmonogramu faktycznego demontażu tablic.
Wobec tego, karanie Spółki za brak podjęcia działań demontażu tablic w okresie stanu epidemii jawi się jako niesprawiedliwie, zwłaszcza wobec faktu, że finalnie tablica reklamowa, której dotyczy niniejsze postępowanie została zdemontowana i to jeszcze przed wszczęciem postępowania.
Końcowo Spółka stwierdziła, że niedbałość uzasadnienia zarówno zaskrzonej decyzji, jak i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji stanowi naruszenie zasad opisanych w art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyła, że choć uzasadnienie decyzji Kolegium jest obszerne, to część właściwa dotycząca wyjaśnienia podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia zamyka się w około 1 stronie tekstu. Organ odwoławczy zbagatelizował wszystkie argumenty prawne podniesione przez skarżącą w odwołaniu i wyłącznie jedno- lub maksymalnie dwuzdaniowo odpowiedział na jej zarzuty. W obu decyzjach zabrakło w szczególności pogłębionej wykładni art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zakresie objęcia jego zastosowaniem tablic lub urządzeń reklamowych istniejących na dzień wejścia w życie uchwały krajobrazowej. Organy też, choć twierdziły, że za ich stanowiskiem w określonych kwestiach przemawiają poglądy doktryny, to jednak tych poglądów nie przytaczały. W efekcie organy obu instancji podjęły wadliwe i arbitralne rozstrzygnięcia, które wywołują u skarżącej usprawiedliwione przeświadczenie, że przy rozpoznawaniu i rozstrzyganiu jej sprawy dominujące znaczenie miały aspekty pozanormatywne - oczekiwania społeczne i polityczne.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Sądowa kontrola, przeprowadzona pod względem legalności wydanych w sprawie decyzji wykazała, że zarówno decyzja Kolegium z 26 stycznia 2021 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora z 16 września 2020 r., zostały wydane zgodnie z prawem.
Przedmiotem tej kontroli w niniejszej sprawie uczyniono decyzje administracyjne wydane w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej nałożonej w związku z naruszeniem postanowień tzw. uchwały krajobrazowej.
Na mocy art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., rada gminy została uprawniona do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tego rodzaju uchwała jest nazywana uchwałą krajobrazową. Wskazać należy, że celem tego rodzaju aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje, dotyczące tej uchwały, wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym, przepisy ustawy nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej – ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) – ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania – ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).
W dniu 22 lutego 2018 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta (Dz. Urz. Woj. z 2018 r., poz. 1034). Uchwała ta weszła w życie 3 kwietnia 2018 r. Co istotne dla niniejszej sprawy, ustawodawca wprowadzając możliwość podjęcia uchwały krajobrazowej i określenia w niej zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, jednocześnie przewidział zastosowanie określonych instrumentów finansowych związanych z usytuowaniem reklam. Mianowicie, w art. 37d u.p.z.p. ustawodawca przewidział karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3). Ponadto, zgodnie z ust. 5 omawianego przepisu, w przypadku, gdy w dniu wydania ww. decyzji tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej w decyzji tej określa się wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
Przechodząc na grunt uchwały krajobrazowej, należy wskazać, że w § 2 ust. 1 i 2 uchwałodawca lokalny ustanowił zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały, z zastrzeżeniem, że do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w niniejszej uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości. Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 pkt 26, reklama typu C jest to jednostronna lub dwustronna tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe, wolnostojące, trwale związane z gruntem, w formie posadowionej na jednym słupie, z powierzchnią służącą ekspozycji reklamy o wymiarach 5,04 m na 2,38 m lub 6 m na 3 m, z dopuszczalnym odchyleniem o 5% każdego z wymiarów. Z kolei § 13 ust. 5 ww. uchwały stanowi, że w granicach obszaru SR dopuszcza się sytuowanie niżej wymienionych rodzajów tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wolnostojących trwale związanych z gruntem, z zachowaniem następujących zasad:
1) słup reklamowy:
a) dopuszcza się sytuowanie wyłącznie na powierzchni utwardzonej lub bezpośrednio przy krawędzi takiej powierzchni,
b) zakazuje się doświetlenia;
2) reklama typu A:
a) dopuszcza się wyłącznie w formie przeszklonej gabloty reklamowej z obudową w odcieniu szarości wyłącznie w zakresie od bieli do czerni lub o naturalnej powierzchni metali,
b) powierzchnia służąca ekspozycji reklam powinna się znajdować nie niżej niż 0,2 m nad poziomem terenu,
c) zakazuje się doświetlenia;
3) pylon wizytówkowy:
a) dopuszczalna szerokość wynosi nie więcej niż szerokość dwóch tabliczek formatu drobnego wraz z ich polem ochronnym o szerokości nie większej niż połowa wysokości tabliczki (od krawędzi tabliczki do zewnętrznej krawędzi pylonu),
b) dopuszczalna wysokość wynosi nie więcej niż 2 m;
4) pylon zbiorczy:
a) dopuszcza się sytuowanie pylonu w granicach nieruchomości, na której prowadzona jest reklamowana działalność w odległości nie mniejszej niż 35 m od skrajnych punktów styku z pasem drogowym nieruchomości albo w pasie drogowym bezpośrednio przed tą nieruchomością,
b) dopuszczalna wysokość pylonu wynosi do 2 m,
c) dopuszczalna szerokość wynosi nie więcej niż 2/5 wysokości pylonu;
5) pylon cenowy:
a) dopuszcza się pylon w formie jedno- lub dwustronnej tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego.
Jak wynika z akt sprawy, działka nr [..], obręb [..] w G., znajduje się w strefie SR uchwały krajobrazowej. W niniejszej sprawie nie jest zaś kwestionowane, że – jak jednoznacznie ustalił organ na podstawie prowadzonych w terenie wizji i oględzin – w dniu 8 lipca 2020 r., a więc po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, na działce tej znajdowała się wolnostojąca tablica reklamowa o wymiarach 5,027 m x 2,365 m i łącznej powierzchni ekspozycji 11,89 m2, a więc reklama typu C. Analiza treści uchwały wskazuje zaś, że na analizowanym terenie nie jest dopuszczalne sytuowanie tego rodzaju reklam.
W związku z tym, należało stwierdzić, że ww. reklama została umieszczona niezgodnie z uchwałą. W takiej sytuacji, organ był zobowiązany do wymierzenia kary administracyjnej, o której mowa w art. 37d ust. 1 u.p.z.p. Strona jednak kwestionuje możliwość zastosowania owej kary do reklam, które już istniały w dniu wejścia w życie uchwały określającej wymogi i zasady sytuowania m.in. reklam na terenie jej obowiązywania. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.
Przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że karze podlega podmiot, który "umieścił" tablice reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodnie z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Zestawienie słowa "umieścił" z okolicznością, że uchwały określające zasady i warunki sytuowania m.in. tablic reklamowych mogły być podejmowane od dnia 11 września 2015 r., tj. wejścia w życie ww. przepisu, prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było objęcie karalnością nie tylko obiektów posadowionych już w trakcie obowiązywania uchwały krajobrazowej, ale także tych, które były już "umieszczone" w chwili, kiedy uchwała krajobrazowa weszła w życie. Za koncepcją tą przemawia także treść art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który przewiduje, że uchwała krajobrazowa ponadto określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Z istoty swej przepisy dostosowawcze dotyczą stanów faktycznych istniejących przed wejściem w życie przepisów zmieniających. Nie ulega więc wątpliwości, że także wobec tych reklam, które umieszczono na danym terenie w przeszłości, a które po wejściu w życie uchwały krajobrazowej okazały się niezgodne z jej postanowieniami, ustawodawca przewidział karalność. Taka jest bowiem konsekwencja pozostawania w przestrzeni publicznej reklamy, która nie została dostosowana do uchwały krajobrazowej, w terminie w niej przewidzianym. Należy zauważyć, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasad sytuowania obiektów malej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń, nie tylko dla obiektów nowych, ale także do obiektów istniejących, zatem zakładając racjonalność prawodawcy, przewidziana karalność za naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej odnosi się zarówno do obiektów nowopowstałych, jak i wcześniej już istniejących. Gdyby bowiem ustawodawca nie dopuszczał karalności istnienia tablic reklamowych umieszczonych w przeszłości zgodnie z prawem, lecz niezgodnych z przepisami aktualnie obowiązującymi regulacjami z zakresu porządkowania krajobrazu i przestrzeni publicznej, to nie przewidywałby w ustawie kompetencji, a właściwie obowiązku, określenia okresu dostosowawczego istniejących reklam do zasad i warunków określonych w uchwale krajobrazowej.
Przeciwne rozumienie art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p., jakie prezentuje strona skarżąca, prowadziłoby do sytuacji, że mimo określenia w prawie miejscowym obowiązku i daty dostosowania istniejących obiektów, po opływie okresu dostosowawczego umieszczona w przeszłości i nadal istniejąca tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe bez żadnych ograniczeń mogłoby dalej funkcjonować jako element krajobrazu. W takim wypadku przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. byłby przepisem niemającym żadnego znaczenia prawnego, a uchwała krajobrazowa nie odnosiłaby swojego celu, jakim jest uporządkowanie i ujednolicenie przestrzeni publicznej. Byłby to zatem akt martwy w odniesieniu do obiektów od dawna istniejących w przestrzeni publicznej i często szpecących krajobraz. Co więcej, takie rozumienie zakłada lepsze traktowanie podmiotów umieszczających w przeszłości tablice i urządzenia reklamowe, gdyż mimo pozornego obowiązku ich dostosowania do wymogów uchwały krajobrazowej, ich istnienie w dotychczasowym kształcie, nieprzewidzianym przez uchwałodawcę na danym terenie, obowiązek ten nie mógłby być w żaden sposób egzekwowany, inaczej niż w przypadku podmiotów, które swoje reklamy umieszczą już w czasie obowiązywania uchwały krajobrazowej. Ponadto, skarżąca w swej interpretacji pomija też oczywistą funkcję przepisów dostosowawczych, które z istoty swej odnoszą się do sytuacji istniejących (zastanych) przed wejściem w życie nowych przepisów, a co do których ustawodawca wyznacza dotkniętym nimi podmiotom czas na dostosowanie się do nowych rozwiązań prawnych. Taki czas nie dotyczy przecież nowych stosunków prawnych, które kształtowane są na podstawie wchodzących w życie przepisów prawa, bowiem ich adresaci mają obowiązek stosowania obowiązującego prawa, a nie prawa, które utraciło moc.
Wprawdzie więc art. 37d ust. 1 u.p.z.p. określając karalność nie odwołuje się wprost do art. 37a ust. 9 ustawy, jednakże należy stwierdzić, że zwrot "niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1" odnosi się do całej treści uchwały krajobrazowej, a nie tylko jej wybranych fragmentów. W rozważanym wypadku, zwrot ten należy więc odnosić także do przepisu § 21 uchwały krajobrazowej, który przewiduje dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z przepisami uchwały termin dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale ustalony na 24 miesiące od dnia jej wejścia w życie.
Obowiązująca uchwała krajobrazowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r., zatem termin dostosowawczy upływał 3 kwietnia 2020 r. Należy jednak zauważyć, że jako termin do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, został on zawieszony w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, na mocy art. 15zzr z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374). Stan ten został wprowadzony w kraju w dniu 14 marca 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). W związku z tym, z dniem 14 marca 2020 r. ww. termin dostosowawczy został zawieszony, a więc nie biegł dalej.
Przepis art. 15zzs został uchylony na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875 ze zm.), który - zgodnie z art. 76 in principio tej ustawy - wszedł w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia. Ustawę ogłoszono w dniu 15 maja 2020 r., a tym samym od dnia 16 maja 2020 r. włącznie nie obowiązywał już art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r., powodujący wstrzymanie bądź zawieszenie biegu terminów procesowych. W myśl zaś art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 14 maja 2020 r., terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. To oznacza, że zawieszony termin na dostosowanie tablic reklamowanych do postanowień uchwały krajobrazowej, biegł dalej od dnia 24 maja 2020 r. Z racji tego, że okres zawieszenia wynosił 21 dni (licząc od 14 marca 2020 r. do 3 kwietnia 2020 r., kiedy powinien kończyć bieg termin 24-miesięcy, wynikający z uchwały), w konsekwencji termin dostosowawczy określony w § 21 uchwały krajobrazowej upłynął z końcem 13 czerwca 2020 r.
Nie ulega zaś wątpliwości, że termin ten nie został przez stronę dochowany, gdyż jak ustaliły organy, a czego Spółka nie kwestionuje, w dniu 8 lipca 2020 r., a więc po wejściu w życie uchwały krajobrazowej i po upływie terminu dostosowawczego, nadal na działce nr [...] była umieszczona wolnostojąca tablica reklamowa typu C, która nie jest dopuszczalna na terenie SR uchwały krajobrazowej.
Mając to na uwadze, zdaniem sądu, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 37d ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 42 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., gdyż prawidłowa wykładnia przepisów art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. z § 21 uchwały krajobrazowej prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było objęcie odpowiedzialnością także obiektów reklamowych, które istniały w dniu wejścia w życie regulacji krajobrazowych na danym terenie, a których w przewidzianym terminie nie usunięto bądź nie dostosowano do wymogów uchwały krajobrazowej.
Co więcej, obszernemu stanowisku Spółki w zakresie braku możliwości zastosowania kary administracyjnej przewidzianej w art. 37d ust. 1 u.p.z.p. do tablic reklamowych istniejących przed dniem wejścia w życie uchwały krajobrazowej przeczy jej postawa i dalsza argumentacja zawarta w skardze. Mianowicie, sama Spółka podnosi, że podjęła działania mające na celu zewidencjonowanie i analizę prawną pod względem zgodności z przepisami uchwały krajobrazowej, która to analiza wykazała konieczność demontażu około 299 nośników z uwagi na mniejszą lub większą niezgodność z obowiązującymi przepisami. Z powyższego wynika, że sama Spółka zauważyła konieczność dostosowania posiadanych nośników do wymogów uchwały krajobrazowej, licząc się z ewentualnymi konsekwencjami w postaci kary administracyjnej. Trudno bowiem zakładać, że duży przedsiębiorca, czerpiący korzyści z wynajmu powierzchni reklamowych, w sytuacji braku zagrożenia jakąkolwiek sankcją – a tak byłoby w przypadku przyjęcia argumentacji Spółki o braku karalności za umieszczenie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, przeprowadza skomplikowaną logistycznie i czasochłonną, jak podkreśla sama strona, operację analizy zgodności nośników z prawem miejscowym, a następnie ich demontażu, pozbawiając się dochodów z tego tytułu. Argumentację Spółki należy uznać zatem za wykluczającą się, a w kontekście przeprowadzonej przez sąd wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, zarzuty skargi trzeba było ocenić jako pozbawione zasadności. Zdaniem sądu, prawidłowo też organ ustalił wysokość wymierzanej kary administracyjnej, przyjmując jako datę jej wymierzenia dzień 8 lipca 2020 r., bowiem bez wątpienia w tej dacie sporna reklama była umieszczona, pozostając w sprzeczności z uchwałą krajobrazową.
Jak stanowi art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym, w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować, jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Zdaniem strony skarżącej powinien być to dzień doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu, nie zaś data sporządzenia takiego zawiadomienia, jak ma to miejsce w rozważanym wypadku. Ze stanowiskiem tym również sąd się nie zgadza.
Jak zauważono w skardze, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. Trafnie też strona podaje, że o owej czynności organ jest zobligowany poinformować trony postępowania, lecz błędnie wywodzi z tego, iż to właśnie skuteczne doręczenie informacji stanowi datę początkową postępowania administracyjnego w danej sprawie. Mianowicie, obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcie postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 278/20, dostępny w CBOSA). Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postepowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie. Stanowisko takie jest powszechnie akceptowane w doktrynie i orzecznictwie, stąd też na powyższą ocenę nie mogły mieć wpływu przywołane w skardze orzeczenia sądów. Należy bowiem zauważyć, że wyrok sygn. akt II SA/Bk 75/20 i wyrok VI SA/Wa 868/19 (dostępne w CBOSA), dotyczą innej sytuacji, niż mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Mianowicie, odnoszą się one do wszczęcia postępowania z urzędu, ale które zgodnie z przepisami ma nastąpić w określonym terminie. W takim tylko wypadku orzecznictwo uznaje za datę wszczęcia zawiadomienie strony o postępowaniu, w sensie jego doręczenia, a nie tylko wysłania. W tych bowiem sytuacjach przyjęcie za datę wszczęcia postępowania momentu faktycznego zawiadomienia strony, pełni funkcję gwarancyjną, szczególnie w sprawach, gdzie na stronę nakładana jest jakaś opłata. Nie można jednak tego wprost przekładać na niniejszą sprawę, gdyż jak wskazano, w odniesieniu do kary przewidzianej w art. 37d ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca nie wprowadził terminu, w jakim organ może wszcząć postępowanie i nałożyć przedmiotowa karę.
Co więcej, w ocenie sądu, wykładnia art. 61 § 4 k.p.a. co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu, ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu strona dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień oraz została poinformowana o zaplanowanych oględzinach, na które jednak się nie stawiła. Natomiast czynności dokonane bez udziału stron stwierdzały tylko obiektywne fakty, tj. posadowienie w danym dniu na działce tablicy reklamowej określonego rodzaju, których zresztą Spółka nie kwestionowała. Należy też zauważyć, że organ zabezpieczając także prawa strony zawiadomił o ww. czynnościach i wszczęciu postępowania w tej samej dacie, kiedy czynności te podejmował, a więc nie "ukrywał" postępowania przed stroną. Ponadto, między wysłaniem zawiadomienia, a doręczeniem go stronie nie podejmował żadnych czynności istotnych dla rozstrzygnięcia, ani które wymagałyby udziału strony i przedstawienia jej stanowiska.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w dniu 8 lipca 2020 r. organ I instancji przeprowadził na działce nr [..] wizję, podczas której stwierdził istnienie wolnostojącej tablicy reklamowej, której umieszczenie było niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej i co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strony zostały zaś zawiadomione pismem z 8 lipca 2020 r., w którym poinformowano również o wszczęciu przedmiotowego postępowania oraz o zaplanowanym z udziałem stron dowodzie z oględzin. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia stron o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 8 lipca 2020 r.
Sąd zauważa przy tym, że w niniejszej sprawie kara została wymierzona tylko za 1 dzień, tj. dzień 8 lipca 2020 r. Przepis art. 37d ust. 4 u.p.z.p. przewiduje natomiast za datę końcową okresu, za jaki jest wymierzana kara, m. in. dzień demontażu spornej tablicy reklamowej. W rozważnym wypadku, jak wynika z akt sprawy, brak na działce spornej tablicy reklamowej został stwierdzony podczas oględzin z 6 sierpnia 2020 r., w związku z czym, według przepisu, do tego czasu powinna być nalicza kara, o ile nic innego nie wynika z ustaleń organów. W aktach sprawy brak jest informacji, aby demontaż tablicy reklamowej został stwierdzony także w dniu 8 lipca 2020 r., wobec czego ustalenia organów w tym zakresie należy uznać za niewystarczające. Niemniej jednak, zdaniem sądu, uchybienie to nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji, gdyż w rzeczywistości działania organu były korzystne dla Spółki, zaś ewentualne uchylenie decyzji i naliczenie kary zgodnie z wynikającą z akt datą demontażu tablicy, byłoby działaniem na niekorzyść strony skarżącej, czego zabrania art. 134 § 2 p.p.s.a., a sąd jednocześnie nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
Reasumując, w ocenie sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo za datę wszczęcia postępowania, od której naliczana jest kara przyjęły dzień 8 lipca 2020 r. Z uwagi zaś na możliwość naruszenia praw strony skarżącej, sąd zaakceptował też wymierzenie kary za 1 dzień. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. należało uznać więc za niezasadne.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., sąd także uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Strona zarzuca, że organy nie rozważyły należycie przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", której spełnienie umożliwia odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej, w szczególności błędnie odniesiono ją do świadomości prawnej sprawcy deliktu administracyjnego i korzyści osiąganych przez podmiot sprawczy z naruszenia. Należy wskazać, że ustawodawca nie definiuje w żaden sposób omawianej przesłanki, ani nie określa, w jaki sposób ma być ustalana waga naruszenia prawa. Jest to zatem przesłanka wysoce ocenna, co oznacza, że musi być rozpatrywana w kontekście danej sprawy, a jej analiza przez organ pozostaje w ramach uznania administracyjnego. Stąd też istotne przy kontroli tego typu rozstrzygnięć organu jest to, czy organ przekroczył granice tego uznania i czy przyjęte przez niego kryteria ocenne są adekwatne do okoliczności sprawy. W tym kontekście, zdaniem sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można pomijać kwestii związanych z faktem, że podmiot, który obciążono opłatą profesjonalnie zajmuje się reklamą, w tym prowadzeniem kampanii reklamowych na posiadanych przez siebie nośnikach, istnienia 24-miesięcznego terminu dostosowawczego reklam i urządzeń reklamowych oraz celów, jakim miały służyć przepisy naruszone przez stronę, a które to okoliczności zostały uwzględnione przez organy.
Celem art. 37a ust. 1 u.p.z.p., na mocy którego podejmowane są uchwały krajobrazowe, było wzmocnienie ochrony krajobrazu miast przed postępującym chaosem zajmowania przestrzeni publicznej przez reklamy. Uchwały te służą gospodarowaniu krajobrazem, rozumianego jako strategia mająca na celu ulepszenie poszczególnych krajobrazów i polepszenie jakości życia człowieka (zob. J. Busquets Fabregas, A. Cortina Ramos, Raport "Zarządzanie obszarem: gospodarowanie krajobrazem jako proces", 6. Konferencja Rady Europy poświęcona Europejskiej Konwencji Krajobrazowej, Starburg 14 marca 2011 r., tłum polskie dostępne pod adresemhttp://ochronaprzyrody.gdos.gov.pl/files/artykuly/5461/management_of_the_territory_PL.pdf). W szerszym ujęciu uchwały podejmowane na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. są narzędziem służącym wdrożeniu Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98). Jak już bowiem wskazano, celem omawianych regulacji jest ochrona krajobrazu, definiowana w Konwencji jako działania na rzecz zachowania i utrzymywania ważnych lub charakterystycznych cech krajobrazu tak, aby ukierunkować i harmonizować zmiany, które wynikają z procesów społecznych, gospodarczych i środowiskowych (art. 1 lit. d konwencji krajobrazowej). W praktyce bowiem często charakterystyczne elementy krajobrazu miasta, np. zabytkowe budynki, posiadające nie tylko walory architektoniczne, ale także historyczne, ważne dla społeczności, są zakrywane reklamami, zaś wspomniane uchwały mają właśnie uregulować m.in. kwestie związane z możliwością i zasadami umieszczania reklam w takich miejscach, co niewątpliwie przyczynia się zachowania takich charakterystycznych elementów krajobrazu miejskiego. Z drugiej zaś strony mamy przedsiębiorcę - podmiot profesjonalnie działający na rynku reklam, stanowiący część międzynarodowej grupy zajmującej się reklamą, który z umieszczania tablic reklamowych i wynajmu ich powierzchni czerpie korzyści. Podmiot taki powinien się zatem orientować w obowiązujących przepisach i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami. Spółka z pewnością więc miała świadomość wejścia w życie uchwały krajobrazowej i wynikających z niej zasad i wymogów umieszczania reklam, na co wskazuje fakt, że sama podjęła analizę zgodności posiadanych tablic reklamowych z tym aktem. W związku z tym, strona taka powinna mieć świadomość ustalonego terminu na dostosowanie istniejących reklam i tablic reklamowych do postanowień uchwały. Mimo to, dopiero pod koniec okresu dostosowawczego podjęła działania mające związek z tym dostosowaniem. W konsekwencji, próba uczynienia zadość uchwale zbiegła się z czasem wybuchu pandemii choroby COVID-19, która niewątpliwie utrudniła realizację tak dużej operacji, bo obejmującej montaż około 299 nośników. Trudności te nie mogą jednak, jak domaga się tego strona skarżąca, mieć decydującego znaczenia przy ocenie przesłanki, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż utrudnienia te wystąpiły już pod koniec okresu dostosowawczego, zaś strona miała już 23 miesiące (do czasu wybuchu epidemii w kraju, która miała miejsce w marcu 2020 r.) na wykonanie ciążących na niej obowiązków. Co więcej, w związku z wybuchem epidemii termin dostosowawczy uległ zawieszeniu na mocy cytowanych wyżej przepisów prawa, skutkiem czego strona miała wydłużony czas na dostosowanie się do wprowadzonych rozwiązań prawnych, co czyni argumentację odwołującą się do utrudnień związanych z pandemią niezasadną. Należy też zauważyć, że w art. 189d k.p.a. ustawodawca zawarł katalog okoliczności, które organ administracji bierze pod uwagę wymierzając karę administracyjną, w tym wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Przepis ten wskazuje zatem, co może mieć wpływ na wagę naruszenia prawa, a więc kwestie związane z tym, jakich wartości naruszyciel chronił lub jakim interesom służyło owo naruszenie prawa. W niniejszym zaś przypadku, jak trafnie wskazał organ I instancji, naruszenie prawa przez Spółkę nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości, niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony. W związku z tym, zdaniem sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo rozpatrzyły przesłankę "znikomej wagi naruszenia prawa", od której spełnienia – łącznie z przesłanką zaprzestania naruszenia, której zaistnienie nie budzi wątpliwości – ustawodawca uzależnił możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej.
Zarazem odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego na niedostatki uzasadnienia przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary wskazać należy, że sąd częściowo podziela stanowisko skarżącej w tym zakresie. Jakkolwiek, lakoniczność uzasadnienia w tym zakresie nie oznacza, że przekroczone zostały granice uznania administracyjnego i nie wyklucza kontroli sądowej. Sąd bowiem jest w stanie ustalić przesłanki, którymi kierował się organ stosując art. 189f k.p.a. i analiza ta, jako mieszcząca się w granicach uznania organu, nie została w sposób prawidłowo zdyskwalifikowana w skardze.
Mając to wszystko na uwadze sąd doszedł do przekonania, że wydane decyzje odpowiadały prawu. W szczególności w sprawie w sposób niesporny ustalono istnienie, po dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej, reklamy, która na danym terenie nie była dopuszczalna zgodnie z postanowieniami ww. uchwały, jak również ustalono podmiot, który ową reklamę umieścił. Z tego też względu konieczne było umorzenie postępowania wobec Gminy Miasta, jako właściciela działki, na której umieszczono sporną tablice, gdyż jednoznacznie ustalono, że nie był to podmiot umieszczający reklamę, a który zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p., jest w pierwszej kolejności podmiotem odpowiedzialnym. Także kwota wymierzonej kary odpowiada prawu, w szczególności prawidłowo ustalono datę, od której winna ona być naliczana. Strona nie kwestionowała też prawidłowości wyliczeń kary (wzoru, stawek), jak również sąd w tym zakresie nie dopatrzył się naruszeń. Organy przeanalizowały ponadto możliwość zastosowania odstąpienia od wymierzenia kary, o którym mowa w art. 189f § 1 k.p.a., uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie.
W konsekwencji, przeprowadzone postępowanie należało uznać za zgodne z regułami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy pozwalał bowiem ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, został też poddany ocenie, która nie nosi znamion dowolności. W konsekwencji tego organy zasadnie zastosowały art. 37d ust. 1, ust. 4 i ust. 9 u.p.z.p., nakładając karę pieniężną za umieszczenie w dniu 8 lipca 2020 r. na działce nr [..], obręb [..] w G. wolnostojącej tablicy reklamowej typu C, obciążając wymierzoną kwotą A., jako podmiot umieszczający ww. tablicy reklamowej niezgodnie z postanowieniami obowiązującej uchwały krajobrazowej. Powyższej oceny nie zdołały zaś podważyć zarzuty skargi, co wynika z przeprowadzonych przez sąd rozważań.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), skargę oddalił jako niezasadną.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na mocy art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tej sprawie złożyła skarżąca, przy braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania.