II SA/Gd 1207/24

II SA/Gd 1207/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 30 września 2020 r., nr NSP-VIII.7581.1.22.2017.MB w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzja Wojewody Pomorskiego zapadała następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 12 sierpnia 1975 r., wydaną na podstawie art. 1, 15 i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, z 1974 r., poz. 64) orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. W., zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego pod nr [...], oznaczonej jako parcela [...] o pow. 8.187 m2. Wywłaszczenie polegało na odjęciu prawa własności nieruchomości stanowiącej własność Pani L. D. W pkt 2 decyzji przyznano Pani L. D. odszkodowanie za grunt w kwocie 147.366 zł. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek [...], na cele budowy parkingu dla samochodów ciężarowych i osobowych Z.
Wnioskiem z 29 listopada 2011 r., uzupełnionym pismem z 30 stycznia 2012 r., Pani L. D. (poprzedniczka prawna Skarżącego) wystąpiła o zwrot nieruchomości oznaczonej obecnie m.in. jako działki nr [...]-[...], powstałe w wyniku przekształceń geodezyjnych działki nr [...], wywłaszczonej na podstawie decyzji z 12 sierpnia 1975 r.
Postanowieniem z 28 marca 2012 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, od załatwienia wniosku i wyznaczył Starostę Gdańskiego (Starosta), wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do prowadzenia sprawy.
Decyzją z 30 grudnia 2016 r. Starosta orzekł o:
odmowie zwrotu położonej w G. przy ul. Ż., obręb P. działki nr [...] o pow. 0,0131 ha, karta mapy 10, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...];
zwrocie niezabudowanej nieruchomości położonej w G., obręb P., stanowiącej wydzieloną geodezyjnie działkę: nr [...] o pow. 0,0200 ha, karta mapy 10, położoną przy ul. Ż., KW nr [...], nr [...] o pow. 0,0105 ha, karta mapy 10, położoną przy ul. Ż., KW nr [...], nr [...] o pow. 0,0069 ha, karta mapy 10, położoną przy ul. Ż., KW nr [...], stanowiących własność Gminy na rzecz Skarżącego;
zobowiązaniu Skarżącego do zwrotu na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 3.006,23 zł (trzy tysiące sześć złotych 23/100).
Starosta orzekł również:
że należność, o której mowa w ust. 3 podlega spłacie w całości w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, na konto wskazane przez Urząd Miasta;
o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy opisanej w pkt 3 decyzji, polegającym na ustanowieniu hipoteki przymusowej na nieruchomości opisanej w pkt 2 niniejszej decyzji, w wysokości 6.012,46 zł (sześć tysięcy dwanaście złotych 46/100) na rzecz Gminy;
że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu,
że ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział nieruchomości, stanowiącej wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...] o pow. 0,0331 ha, karta mapy 10, KW nr [...] na działki nr [...] o pow. 0,0131 ha /dr/ i nr [...] o pow. 0,0200 ha /Bp;
że decyzja stanowi podstawę do dokonania zmiany wpisu prawa własności w księdze wieczystej oraz dokonania wpisu hipoteki.
Starosta ustalił, że na części działki nr [...] - o pow. 0,0131 ha – projektowanej jako działka nr [...] (po podziale), wywłaszczonej pod budowę parkingu dla samochodów ciężarowych i osobowych Z. - zrealizowana została droga publiczna gminna - ul. Ż. Ulica Ż., zaliczona do dróg gminnych i stanowi ogólnodostępną drogę publiczną: ciąg komunikacyjny dzielnicy P., co oznacza, że nie jest możliwy jej zwrot.
Organ uznał również, że na działkach nr [...] (była dz. nr [...]), nr [...] (była dz. nr [...]), [...] (wydzielona z byłej dz. nr [...]), wywłaszczonych pod budowę parkingu dla samochodów ciężarowych i osobowych Z., nie zrealizowano celu wywłaszczenia w postaci budowy parkingu. Jak wynika z zeznań Pana L. E. na wywłaszczonej nieruchomości powstała w latach 1975 - 1985 betoniarnia oraz garaż. Fakt parkowania na części nieruchomości samochodów ciężarowych Z. oraz samochodów osobowych pracowników tych zakładów, wbrew twierdzeniom Gminy zawartych w piśmie z 20 grudnia 2016 r., że jako parking w dacie wywłaszczenia należy rozumieć "miejsce postoju pojazdów mechanicznych (...), miejsce wyznaczone do okolicznościowego postoju pojazdów na placu lub ulicy (itp.)", zdaniem Starosty nie jest tożsamy z budową parkingu, tym bardziej parkingu dla samochodów ciężarowych. Organ zwrócił uwagę, że zewnętrzne fragmenty wywłaszczonej nieruchomości, tj. działki będące przedmiotem postępowania, zostały przeznaczone i wydzielone na początku lat 80 - tych XX wieku z terenu wywłaszczonego pod parking Z. pod ul. R. i ul. Ż. i również ten cel nie został zrealizowany na działkach nr [...], nr [...] i projektowanej działce nr [...]. Wobec powyższego organ orzekł, że działki nr [...]-[...] stały się zbędne na cel wywłaszczenia.
Decyzją z 28 sierpnia 2017 r., Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku sprzeciwu wniesionego przez Skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 50/18, uchylił zaskarżoną decyzję.
Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda zgromadził dodatkowy materiał dowodowy, m.in. wystąpił o dokumentację zgromadzoną w sprawie nr WS-V.6821.1.1.07-2019.MD, prowadzonej przez Prezydenta Miasta Gdańska, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, w związku z faktem, że sprawa ta obejmuje swym zakresem kwestię wywłaszczenia decyzją Prezydenta z 12 sierpnia 1975 r., będącą również przedmiotem niniejszej sprawy.
Decyzją z 30 września 2020 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty w całości i orzekł o odmowie zwrotu działki nr [..]-[...], położonej w G. przy ulicy Ż., dla których Sąd Rejonowy w Gdyni, V Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi odpowiednio księgi wieczyste nr [...] i [...].
Organ odwoławczy wskazał, że cel wywłaszczenia w decyzji z 12 sierpnia 1975 r. został określony jako "na cele na budowę parkingu dla samochodów ciężarowych i osobowych Z. ". Wojewoda zauważył, że mimo iż cel został określony jasno i precyzyjnie, to należy go rozpatrywać przez pryzmat upływu czasu i zmieniających się przepisów prawa i realiów. Zdaniem Wojewody należy zwrócić uwagę na fakt, że sama przestrzeń, użytkowana przez Z., która służyła jako parking, plac manewrowy czy też inny teren, będący bezpośrednio związany z działalnością zakładu będzie przesądzał o realizacji celu wywłaszczenia.
W kontekście precyzyjnie określanego celu wywłaszczenia Wojewoda stwierdził, że funkcje takiego "parkingu" mogły być różne i odbiegać od dziś definiowanych dla pojęcia "parking". A mianowicie miejsca postojowe, plac manewrowy, skład materiału, produktów, urządzeń, czy też inny sposób wykorzystania wywłaszczonego terenu, bezpośrednio związany z funkcjonowaniem zakładu, będzie wyczerpywał znamiona realizacji celu wywłaszczenia.
Wojewoda uznał, że rozpoznając sprawę organ powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość zwrotu nieruchomości lub jej części określone w art. 229 u.g.n., czy też przesłanki uniemożliwiające zwrot, których zasadność potwierdzona została w orzecznictwie, takie jak m.in. posadowienie na terenie wywłaszczonej nieruchomości drogi publicznej, czy też władanie nieruchomością przez osoby trzecie. Niezbędne jest także określenie celu, na jaki wywłaszczono nieruchomość, a także czy cel wywłaszczenia został zrealizowany (a jeżeli tak - to czy na całej nieruchomości). Następnie, konieczne jest określenie, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki umożliwiające zwrot wywłaszczonej nieruchomości wymienione w art. 137 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. W dalszej kolejności należy poddać analizie zagospodarowanie nieruchomości.
Mając na względzie zgromadzony materiał dowodowy, w tym protokół oględzin Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, że drogą publiczną nie jest wydzielony liniami rozgraniczającymi teren określony zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Usytuowanie drogi publicznej w liniach rozgraniczających teren w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza zwrotu części tego terenu, gdy nie znajduje się na nim budowla spełniająca warunki drogi publicznej. W celu potwierdzenia dokonanych ustaleń Wojewoda uznał, że ma obowiązek dokonać oceny zagospodarowana terenu wydzielonej części działki nr [...] (obecnie działka nr [...]), tj. projektowanej działki nr [...], na której stwierdzono posadowienie drogi publicznej, w celu oceny ich prawidłowości.
Wojewoda wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż na terenie działki nr [...] posadowiono drogę w znaczeniu ustawy o drogach publicznych, tj. budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, która zaliczona została do kategorii dróg publicznych, rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego z dnia 15 kwietnia 1996 r., nr 3/96, położoną w ciągu komunikacyjnym o natężonym ruchu samochodowym i pieszym. Zatem bezsporne jest, że na całej projektowanej działce nr [...] posadowiona jest droga publiczna.
Przechodząc do kwestii zasadności zwrotu pozostałych działek, Wojewoda stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy i dokonana analiza w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że cel wywłaszczenia jakim była budowa parkingu dla samochodów ciężarowych i osobowych Z. nie został zrealizowany na działkach nr: [...], [...] (obecnie działka nr [...]), [...] (obecnie działka nr [...]). W ocenie Wojewody, nie można stwierdzić na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że na terenie działek objętych niniejszym postępowaniem nie zrealizowano celu wywłaszczenia.
W ocenie Wojewody uznać należało powyższą tezę organu pierwszej instancji za niezgodną z zebranymi dokumentami, gdyż materiał dowodowy wskazuje na chociażby częściowe zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Mowa tu o zeznaniach świadka - pracownika Z. w latach 1970 do 1995 r. – który zeznał, że część terenu stanowiącego wywłaszczoną nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] była wykorzystywana przez Z. i na terenie tym parkowały samochody Z. Świadek zeznał również, że na części spornego terenu powstała betoniarnia. Dlatego, w ocenie Wojewody, istotne jest doprecyzowanie powierzchni, na jakiej zlokalizowana była betoniarnia oraz powierzchni wywłaszczonej działki nr [...], która była we władaniu Z.
Zdaniem Wojewody materiał dowodowy wskazuje na zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Mowa tu o zeznaniach świadków: E. R., który zamieszkiwał w latach 1975 do 1985 nieopodal nieruchomości wywłaszczonej oraz L. E. i H. L., pracowników Z. Wszyscy oni zeznali, że część terenu stanowiącego wywłaszczoną nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...], była wykorzystywana przez Z. i na terenie tym parkowały samochody Z. Świadkowie są zgodni co do kwestii posadowienia w późniejszym okresie na części spornego terenu betoniarni. Dlatego, w ocenie Wojewody, istotne jest doprecyzowanie powierzchni, na jakiej zlokalizowana była betoniarnia oraz powierzchni wywłaszczonej działki nr [...], która była w użytkowaniu Z. oraz od kiedy funkcjonowała betoniarnia na terenie spornej działki. W oparciu o dostępną dokumentację, realia jakie obowiązywały ponad 40 lat temu w kwestiach standardów jakimi powinien odpowiadać "parking", a także zeznania świadków, byłych pracowników Z., zdaniem Wojewody należy uznać, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa parkingu dla samochodów ciężarowych i osobowych Z., został zrealizowany. Powyższy fakt nie budzi wątpliwości, jednakże zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na istnienie na części spornej nieruchomości betoniarni.
Powołując się na orzecznictwo Wojewoda wskazał, że nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji, a dopiero później została zagospodarowana przez aktualnego właściciela w inny sposób. Późniejsze bowiem wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości, czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości.
Z zeznań świadków wynika, że węzeł betoniarski funkcjonował na spornej działce od 1975 do 1985 r. (zeznania E. R. z 19 kwietnia 2018 r.). Natomiast L. E., zeznał 10 grudnia 2015 r., że do 1975 r., plac był pusty a następnie powstała betoniarnia. Swoje zeznania uzupełnił na przesłuchaniu 14 lutego 2018 r., gdzie wskazał, że parking istniał od 1970 r., a w latach 1975 - 1976 stał się fragmentem węzła betonowego. Natomiast H. L. zeznał 21 lutego 2018 r., że działka była pusta, a później powstał węzeł betoniarski. Zeznania w kwestii zagospodarowania spornej działki w latach 1975 - 1976, wskazują, że cały teren nie był zagospodarowany i stanowił pusty teren użytkowany jako parking, a w późniejszym czasie tj. na przełomie lat 1975-1976 lub na początku 1976 r., w części zagospodarowany przez węzeł betoniarski. Jak wynika z protokołu z przesłuchania z 10 grudnia 2015 r. L. E. stwierdził, iż "na wywłaszczonej nieruchomości powstała w latach 1975 - 1985 betoniarnia oraz garaż (...), na terenie działki obecnej [...] parkowały pojazdy samochodowe osobowe i ciężarowe Z. i pracowników (...)".
Wojewoda stwierdził, że zeznania wszystkich ww. świadków, są spójne choć ogólne, na co może mieć wpływ czas, jaki upłynął od wywłaszczenia. Jednocześnie wskazał na archiwalne zdjęcia z 1973 r. oraz z 1996 r., na których widać, że teren nieruchomości stanowi pusty plac z wyraźnie widocznymi śladami użytkowania przez pojazdy (zdjęcie z 1973 r.). Natomiast drugie zdjęcie z roku 1996 r. stanowi dowód na użytkowanie terenu przez węzeł betoniarski, posadowione budynki oraz plac postojowy, jednakże jest to stan zagospodarowania terenu po ponad 20 latach od dnia wywłaszczenia. Zdjęcia te potwierdzają zeznania świadków w kwestii zagospodarowania terenu i jednoznacznie potwierdzają istnienie parkingu i betoniarni oraz budynków w późniejszym czasie po wywłaszczeniu. W sprzeczności natomiast z archiwalnym zdjęciem z 1996 r. stoją zeznania świadków w kwestii terenu zajętego pod parking Z. Z zeznań skonfrontowanych z ww. fotografią wynika, że wskazywany teren przez H. L. oraz L. E. zajmowany był przez betoniarnię i budynek, a teren funkcjonujący jako plac parkingowy, znajdował się po przeciwległej stronie działki. Dlatego w tej materii Wojewoda uznał, że nie należy dać wiary świadkom. Reasumując, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie mają zeznania świadków skonfrontowane ze zgromadzonym materiałem dowodowym.
W ocenie organu odwoławczego, Starosta nieprawidłowo uznał, że cel wywłaszczenia, jakim była budowa parkingu nie został zrealizowany. Powołując się na orzecznictwo organ odwoławczy zauważył, że nie zawsze dla uznania realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest prowadzenie prac, gdyż czasami wystarczy pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym. W ocenie Wojewody, cel wywłaszczenia został zrealizowany w momencie przeniesienia własności, gdyż teren ten był niezbędny dla Z. jako parking (plac) i nie wymagał żadnych nakładów dla spełnienia funkcji użytkowej i funkcjonalnej dla zakładu. Zeznania świadków oraz materiał dowodowy wskazują, że budynki i betoniarnia powstały po fakcie użytkowania terenu przez Z. i najczęściej wskazuje się na rok 1976 jako początek częściowej adaptacji terenu na inne cele niż cele związane z funkcjonowaniem Z. Dlatego Wojewoda stwierdził, że cel wywłaszczenia, jakim było szeroko rozumiana budowa parkingu dla z., został zrealizowany na terenie działek nr [..]-[..], a późniejsze zmiany zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości nie mają znaczenia dla jej zbędności na cel wywłaszczenia. W związku z czym bez znaczenia dla sprawy jest fakt posadowienia na części działki nr [..] drogi, gdyż podstawą orzeczenia odmowy zwrotu spornych nieruchomości jest fakt realizacji celu ich wywłaszczenia.
Skarżący zaskarżył decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając jej naruszenie:
art. 15 i 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 k.p.a., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na podstawie zeznań świadków, które zostały złożone na potrzeby innej sprawy, prowadzonej przed innym organem administracji, tym samym pozbawiając skarżącego możliwości podważenia zeznań świadków w postępowaniu administracyjnym, jak i możliwości udziału w przesłuchaniu świadków na potrzeby niniejszej sprawy,
art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na przeprowadzonym wadliwie oraz sprzecznie z zasadami obiektywności i bezstronności przesłuchaniu świadków przed innym organem pierwszej instancji aniżeli Starosta Gdański wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej w niniejszej sprawie, na domiar w trakcie którego zadawano świadkom sugestywne pytania bez zamiaru ustalenia rzeczywistych faktów, wskazano świadkom sporny teren, a także przesłano pytania do świadków przed faktycznym przesłuchaniem, umożliwiając im przygotowanie się do przesłuchania, co czyni je nieprzydatnymi dla niniejszej sprawy, jak i sprawy, w której te zeznania zostały pozyskane;
art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w ten sposób, że Wojewoda pominął w swoich rozważaniach, że:
celem wywłaszczenia była budowa parkingu dla samochodów osobowych i ciężarowych z., a jak wskazali świadkowie (których zeznania Skarżący niezależnie kwestionuje z uwagi na sposób przeprowadzenia przesłuchania) jakichkolwiek prac zmierzających do realizacji tego celu;
nie została nigdy wydana decyzja lokalizacyjna dla realizacji celu wywłaszczenia, a zatem nie mógł on zostać zrealizowany, co wskazuje w powiązaniu z tymczasowym zajęciem terenu przez węzeł betoniarski w ramach G. bezpośrednio po wywłaszczeniu nieruchomości, że wywłaszczenie było przedwczesne i bezpodstawne, wobec czego sporna nieruchomość jest i była zbędna na cel wywłaszczenia;
art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w ten sposób, że ustalenia Wojewody są sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym, a także sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego z uwagi na to, że:
organ dowolnie przyjął, że sporny teren był wykorzystywany przez Z. na potrzeby parkingu już od 1970 r., gdy z zeznań świadków wynika, że najwyżej tylko część terenu była w taki sposób wykorzystywana, zgodnie z projektem podziału działki [...] powstałym na potrzeby sprawy NSP-VIII.7581.1.22.2017.MB i była wykorzystywana w taki sposób po wywłaszczeniu, a nie przed nim;
z zeznań świadków wynika, że przed wywłaszczeniem sporny teren był pusty i niewykorzystywany w jakikolwiek sposób, a zatem nie mógł być na nim realizowany cel wywłaszczenia;
z zeznań świadków w sprawie NSP-VIII.7581.1.22.2017.MB wynika, że cała flota samochodowa z. liczyła 30-60 pojazdów, a na terenie spornym parkowało ich kilka-kilkanaście (czy wg świadka H. L. 5-10 pojazdów), a doświadczenie życiowe i zasady logiki wskazują, że dla kilku - kilkunastu pojazdów nie wykorzystuje się ponad 8.000 m2 wywłaszczonego spornego terenu;
wbrew ustaleniom Wojewody znajdujące się w aktach zdjęcie lotnicze z 1973 r. (czyli sprzed wywłaszczenia) wskazuje, że teren nie był wykorzystywany jako parking czy nawet jako nieutwardzony i nieogrodzony plac dla pojazdów i potwierdza to co zeznali świadkowie, czyli że teren był pusty przed 1975 r., w którym to roku powstał tymczasowy węzeł betoniarski;
art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie zeznań świadka E. P. z 11 lipca 2013 r. złożonych w sprawie NSP-VI1I.7581.1.22.2017.MB, który przez kilkadziesiąt lat pracował w z. i który wskazał, że na terenie wywłaszczonym nie powstał parking i w dalszym ciągu (po wywłaszczeniu terenu) parking funkcjonował na terenie z. wraz z jednoczesnym powołaniem się na zeznania innych świadków;
art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy z uwzględnionych przez Wojewodę zeznań świadków wynika, że tylko część spornego terenu była wykorzystywana na plac parkingowy, a pozostała, większa cześć zgodnie z projektem podziału sporządzonym na potrzeby sprawy NSPVIII.7581.1.39.2020.MB, nie była nigdy wykorzystana w taki sposób, także faktycznie;
art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość nigdy nie została objęta decyzją lokalizacyjną, co pozwala przyjąć w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, że była zbędna na cel wywłaszczenia, wywłaszczenie przeprowadzono na "wyrost", w związku z czym nieruchomość podlega zwrotowi na rzecz spadkobiercy poprzedniego właściciela.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o połączenie rozpoznania lub także rozstrzygnięcia niniejszej skargi wraz ze sprawą II SA/Gd 787/20, gdyż obie sprawy pozostają ze sobą w związku, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pismem z 26 lutego 2021 r. pełnomocnik Gminy Gdynia złożył odpowiedź na skargę wnosząc o jej oddalenie i przedstawiając obszerną argumentację w tym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 18 maja 2021 r. (sygn. akt II SA/Gd 913/20) uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że kontrolowana decyzja Wojewody dotyczyła części nieruchomości wywłaszczonej, oznaczonej numerami ewidencyjnymi: [...]-[...]. Natomiast, równolegle w zakresie żądania zwrotu ww. nieruchomości, która wywłaszczona została na tożsamo określony w decyzji cel, organy administracji orzekały w odniesieniu do działki nr [...] (aktualnie [...]) o powierzchni 7577 m2, położonej w G. przy ul. A. W tej ostatniej sprawie orzekł również sąd, wydając 17 lutego 2021 r. wyrok uchylający zaskarżoną decyzję (sygn. akt II SA/Gd 787/20). Sąd uznał zatem, że nie będąc formalnie związany wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 787/20, obowiązany jest uwzględnić zajęte tam stanowisko bowiem żądanie zwrotu dotyczy jednej wywłaszczonej nieruchomości (dz. [..]), która następnie uległa dalszym podziałom, m. in. na działkę [...] (objętą sprawą II SA/Gd 787/20) oraz działki nr [...]-[...], objęte niniejszym postępowaniem.
Kluczową w tym stanie rzeczy jest więc okoliczność, że z decyzji z 12 sierpnia 1975 r. jasno wynika cel wywłaszczenia, a mianowicie - że nieruchomość oznaczona nr [...] o powierzchni 8187 m2 została wywłaszczona w celu budowy parkingu dla samochodów ciężarowych i osobowych Z. Zdaniem Sądu też, mimo że organy administracji prowadzą w odniesieniu do zwrotu nieruchomości o nr [...] co najmniej dwa wyżej opisane postępowania, co związane jest z kolejnymi podziałami tej nieruchomości, to ze względu na ten sam cel wywłaszczenia, konieczna jest kompleksowa ocena materiału dowodowego w tych sprawach. Stąd też, orzekając w niniejszej sprawie, sąd uznał za konieczne uwzględnienie stanowiska wyrażonego w spawie II SA/Gd 787/20, bowiem jest ono w oczywisty sposób powiązane z niniejszą sprawą.
Sąd Wojewódzki przywołał następnie brzmienie art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1900 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n." i podzielił stanowisko organów, że żądanie Skarżącego należało rozpoznać w trybie art. 136 u.g.n., przywołując następnie definicję zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia zawartą w art. art. 137 ust. 1 u.g.n., w świetle której nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Sąd wyjaśnił, że z powyższych przepisów wynika, że prawidłowo przeprowadzone postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinno prowadzić do ustalenia przede wszystkim następujących kwestii: 1) jaki był cel wywłaszczenia (nabycia nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.), 2) co zostało faktycznie zrealizowane na wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości, a w szczególności – czy w ramach faktycznych działań zrealizowanych na nieruchomości, wpisujących się w cel wywłaszczenia - został on zrealizowany na całej nieruchomości, czy też tylko na jej części, 3) w jaki sposób nieruchomość wywłaszczona była (ewentualnie jest nadal) wykorzystywana od dnia wywłaszczenia (nabycia), a wreszcie 4) czy użycie nieruchomości, ewentualnie wynik prac na niej wykonanych, stanowią realizację celu wywłaszczenia. Wskazał, że w jego przekonaniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również w zgromadzonym materiale dowodowym nie można uzyskać pełnych odpowiedzi na wszystkie powyższe pytania.
Sąd wskazał, że podstawowym obowiązkiem organów orzekających w sprawie było ustalenie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia ze zbędnością nieruchomości, bowiem jest to podstawowa przesłanka umożliwiająca jej zwrot. Ustalenia tego zaś należało dokonać poprzez skonfrontowanie wskazanego w ww. decyzji wywłaszczeniowej celu wywłaszczenia z faktycznym wykorzystaniem przejętej działki. Przy czym, ustalenia te powinny dotyczyć wykorzystania na cel wywłaszczenia całej nieruchomości i mieć oparcie w zebranym materiale dowodowym.
Sąd przypomniał, że z decyzji z 12 sierpnia 1975 r. jasno wynika cel wywłaszczenia działki nr [...], określony jako "w celu budowy parkingu dla samochodów ciężarowych i osobowych Z.". Tak określony cel nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i jest przy tym konkretny. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n., a nie w sposób dorozumiany, czy rozszerzająco. Zatem o realizacji tego celu świadczyć może użytkowanie nieruchomości jako parkingu lub placu manewrowego w zakresie działalności z. Zdaniem Sądu, o ile zgromadzone w toku postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie dowody, wskazują, że na terenie wywłaszczonej działki zrealizowany został cel wywłaszczenia jakim była "budowa parkingu dla samochodów ciężarowych i osobowych Z.", to z materiału tego nie wynika, że cel ten został osiągnięty na całej wywłaszczonej działce.
Zgromadzony w sprawie materiał dowody w ocenie Sądu nie wskazuje w sposób jasny i konkretny, aby na terenie całej wywłaszczonej działki ([...]) powstał parking dla samochodów ciężarowych i osobowych Z. Wojewoda nie przedstawił dowodów w postaci dokumentów, potwierdzających istnienie na przedmiotowym terenie parkingu przed zlokalizowaniem betoniarni. W takiej sytuacji, wbrew twierdzeniem Skarżącego, podstawą takich ustaleń mogą i powinny być inne dowody, w szczególności zeznania świadków. W ocenie sądu zaś, z zeznań świadków E. R., L. E. i H. L. wynika bezspornie, że przynajmniej część wywłaszczonej nieruchomości była użytkowana jako parking dla samochodów Z. Oczywiście rację ma Skarżący, oczekując by zeznania te były konfrontowane z całym materiałem dowodowym zebranym w sprawie, a więc także z zeznaniami pozostałych świadków (w szczególności E. P.), czy innymi dokumentami, takimi jak zdjęcia lotnicze, czy umowa darowizny lokalu użytkowego, znajdującego się na spornej nieruchomości z 29 września 2003 r., z której wynika, że na wywłaszczonej nieruchomości (aktualnie oznaczonej jako działka nr [...]) wzniesiono w 1976 r. lokal użytkowy biurowy dla potrzeb powstałej później betoniarni.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy mając na uwadze, że wniosek Skarżącego odnosi się do całej działki o nr [...], powinien kompleksowo ocenić okoliczność zrealizowania na niej celu, wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej z 1975 r., mimo że postępowania – z względu na dalsze podziały tej działki – zostały rozdzielone. W ramach tych ustaleń – choć Sąd ma pełną świadomość trudności w tym zakresie – organ winien ustalić, w jakim zakresie cel ten został zrealizowany w odniesieniu do działek, będących przedmiotem kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji oraz decyzji, której dotyczył wyrok wydany w sprawie II SA/Gd 787/20. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, że cel ten zrealizowano na całej wywłaszczonej działce. Z uwagi na powyższe, przyjęcie przez Wojewodę, że na terenie całej działki wywłaszczonej działki zrealizowany został cel wywłaszczenia, jakim była budowa parkingu dla samochodów ciężarowych i osobowych Z., a betoniarnia i zabudowania z nią powiązane powstały już po stworzeniu na tym całym terenie parkingu, nie znajduje potwierdzenia w całokształcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Sąd zauważył przy tym, że na podstawie tego samego materiału dowodowego Prezydent Miasta Gdańska w decyzji z 30 grudnia 2019 r. dokonał oceny, że po wywłaszczeniu działki nr [...], tj. w latach 1875 – 1985, z jej terenu korzystała zarówno betoniarnia S. jak i Z. Organ odwoławczy może dokonać odmiennych ustaleń w toku postępowania odwoławczego, jednakże muszą znajdować one potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że dokonana przez Wojewodę ocena realizacji celu wywłaszczenia na terenie działek nr [...]-[...] nie znajduje przekonywującego odzwierciedlenia w całokształcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym została przeprowadzona z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 136 § 1 k.p.a., a przede wszystkim art. 80 k.p.a., które to naruszeniem niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda zgodnie z wymogiem art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez sąd. W szczególności, podejmie starania w kierunku ustalenia, w jakim zakresie cel wywłaszczenia został zrealizowany na przejętej działce i te ustalenia odniesie do działek, będących przedmiotem postępowania.
Gmina Miasta Gdynia (dalej: Gmina) zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu:
na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez naruszenie przepisu art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej k.p.a.) skutkujące błędnym ustaleniem, iż Wojewoda rozpatrzył materiał dowodowy w sposób niewłaściwy i niepozwalający na przyjęcie, iż cała przejęta nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia;
naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez błędne zastosowanie przepisu art. 80 k.p.a. przejawiające się uchyleniem decyzji Wojewody wskutek błędnej oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że organ odwoławczy wadliwie rozpoznał zgromadzony materiał dowodowy i na tej podstawie wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy;
naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewystarczające uzasadnienie wyroku z 18 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 913/20, w zakresie dostrzeżonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku naruszeń przepisów postępowania w kwestii częściowo błędnej oceny przez Wojewodę zebranego materiału dowodowego oraz brak sformułowania czytelnych wskazań co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji;
na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na zawężającej interpretacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji z dnia 12 sierpnia 1975 r., bowiem Sąd nie uwzględnił możliwości realizacji tegoż celu przez zagospodarowanie działek nr: [..]-[..], obr. [..], przez użytkowanie przedmiotowego terenu jako bezpośrednio związanego z działalnością Z.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 października 2024 r. (sygn. akt I OSK 1325/21) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd Naczelny sprostował także oczywistą omyłkę pisarską w komparycji zaskarżonego wyroku w ten sposób, że w miejsce numeru zaskarżonej decyzji "NSP-VIII.7581.22.2017.MB" wpisuje "NSP-VIII.7581.1.22.2017.MB".
Uzasadniając wyrok Sąd drugiej instancji stwierdził, że Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołał zeznania świadków, to jest E. R., L. E. i H. L. a następnie na ich podstawie ustalił, że w latach 1975 - 1976, cały sporny teren nie był zagospodarowany i stanowił pusty teren użytkowany jako parking, a w późniejszym czasie tj. na przełomie lat 1975-1976 lub na początku 1976 r., został w części zagospodarowany przez węzeł betoniarski. Wojewoda zeznania świadków skonfrontował ze znajdującymi się w aktach sprawy zdjęciami lotniczymi, w tym ze zdjęciem z 1973 r., z którego wynikało, że sporna nieruchomość stanowiła pusty plac ze śladami użytkowania przez samochody, jak również ze zdjęciem z 1996 r. pozwalającym w jego ocenie na ustalenie jakim terenie znajdował się parking a na jakim powstała następnie betoniarnia.
Sąd Wojewódzki nie podzielając stanowiska Wojewody co do zrealizowania na spornym terenie celu wywłaszczenia, to jest parkingu, zaniechał wskazania, jakie dowody zgromadzone w aktach sprawy przeczą powyższym ustaleniom.
Sąd kasacyjny zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda podkreślał, iż w tej konkretnej sprawie zrealizowanie celu wywłaszczenia, a więc parkingu nie wymagało żadnych nakładów, trafnie podkreślając, że kilkadziesiąt lat temu istniały inne standardy adaptacji terenów pod miejsca postoju dla pojazdów i ocenę realizacji celu wywłaszczenia w badanym przypadku należało prowadzić z uwzględnieniem pełnego jej kontekstu. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie rozważano kwestii tego, czy w analizowanej sprawie, wziąwszy pod uwagę specyfikę celu wywłaszczenia, wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia wymagało podjęcia konkretnych działań realizatorskich.
Sąd kasacyjny wskazał, że słusznie w skardze kasacyjnej podkreślano, że stwierdzenie zrealizowania celu wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. nie zawsze wymaga przeprowadzenia niezbędnych prac. W niniejszej sprawie dla ustalenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany wystarczające byłoby ustalenie, że teren objęty decyzją a następnie żądaniem zwrotu wykorzystywany był jako parking Z., co w tym zakresie czyni zasadnym zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej trafnie zwrócono również uwagę na fragmenty zeznań świadków (zeznania L. E. z 15 lutego 2018 r., kierownika ds. transportu w latach 1976-1995, zatrudnionego w Z. od 1970 r.), z których wynika, że na parkingu na terenie Z. mogło parkować jedynie około 20% samochodów, zatem pozostała ich część musiała parkować na parkingu zorganizowanym na terenie wywłaszczonej nieruchomości, zwracając również uwagę na wskazaną przez owego świadka liczbę samochodów. Zwrócono również uwagę na wynikającą z zeznań tego świadka możliwość parkowania na wywłaszczonym terenie także prywatnych aut pracowników Z.
Do powyższych okoliczności Sąd Wojewódzki nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co uniemożliwia odniesienie się do przeprowadzonej przezeń oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Wojewoda dokonując oceny zeznań świadków uznał również, że część wywłaszczonego terenu przeznaczona została na realizację betoniarni już po zrealizowaniu na działce celu wywłaszczenia w postaci parkingu. Wskazał jednak, że nawet krótkotrwałe wykorzystywanie spornego terenu na cel wywłaszczenia oznacza, że późniejsze jego zagospodarowanie na inny cel wyłącza możliwość zwrotu. Również i w tym zakresie, Sąd Wojewódzki nie podzielając stanowiska Wojewody nie wyjaśnił przyczyn tak dokonanej oceny, to jest nie wskazał z jakich dowodów w jego ocenie wynika, że wbrew stanowisku Wojewody, betoniarnia nie została zrealizowana już po wykorzystaniu działki na cel wywłaszczenia.
Sąd Wojewódzki kwestionując dokonaną przez Wojewodę ocenę materiału dowodowego wskazał na konieczność konfrontowania zeznań świadków z innymi dowodami przeprowadzonymi w sprawie, to jest zdjęciami lotniczymi, zeznaniami świadka E. P. oraz umową darowizny z 23 września 2003 r., z której wynika, że na wywłaszczonej nieruchomości wybudowano w 1976 r. lokal użytkowy biurowy dla potrzeb powstałej później betoniarni.
Odnosząc się do tej argumentacji Sąd kasacyjny wskazał, że Wojewoda konfrontował zeznania świadków ze zdjęciami lotniczymi. Zeznania świadka E. P. nie znajdują się w aktach administracyjnych obecnie rozpoznawanej sprawy. W skardze kasacyjnej Gmina zwracała uwagę, że zeznania te zostały pozyskane przez organ przy okazji wizyty w siedzibie B.Sp. z o.o. (przechowawcy dokumentów osobowo-płacowych byłych Z.), podczas której okazało się, że w sąsiedztwie mieszka ww. świadek. Zatem przesłuchanie tego świadka odbyło się z naruszeniem procedury wynikającej z przepisów k.p.a. w zakresie sposobu przeprowadzania dowodu z zeznań świadka. Zgodnie z przepisem art. 79 § 1 i 2 k.p.a., strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, ponadto, ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Mając powyższe na uwadze, organ pierwszej instancji w piśmie z 13 listopada 2013 r. Nr WS.VI.6821.1.1.07-2013.WP.312587 oraz w piśmie z d grudnia 2013 r. Nr WS.VI.6821.1.1.O7-2013.TG.328716, informował Skarżącego, że powyższe zeznanie nie zostanie dopuszczone jako dowód w postępowaniu. Gmina zwróciła również uwagę, że świadek ten w okresie bezpośrednio po wywłaszczeniu nie pracował w Z. (ten stan zmienił się w roku 1989), toteż pominięte zeznania ww. osoby nie mogły być źródłem wiarygodnej informacji o tym, co działo się na przedmiotowej nieruchomości w latach bezpośrednio po jej przejęciu.
Sąd kasacyjny zwrócił uwagę, że przywoływane przez Gminę pisma organu pierwszej instancji również nie znajdują się w aktach administracyjnych rozpatrywanej obecnie sprawy. Sąd kasacyjny nie wyklucza, że materiały te, to jest zeznania świadka oraz przywołane przez Gminę pisma znajdują się w aktach sprawy zakończonej decyzją Wojewody z 15 lipca 2020 r., nr NSP-VIII.7581.1.39.2020.MB kontrolowaną przez Sąd Wojewódzki w sprawie zakończonej wyrokiem z 17 lutego 2021 r. II SA/Gd 787/20 (przywołanym również w niniejszej sprawie przez Sąd Wojewódzki i uchylonym, co Sądowi kasacyjnemu znane jest z urzędu, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2024 r. I OSK 951/21). Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił jednak, z jakich przyczyn zeznania świadka nieznajdujące się w aktach sprawy, w sytuacji nieprzeprowadzenia w toku postępowania sądowoadministracyjnego dowodu z protokołu tychże zeznań uznaje za mogące mieć znaczenie dla oceny zrealizowania celu wywłaszczenia.
Przywołana przez Sąd umowa darowizny, z której wynikać ma fakt wybudowania budynku biurowego w 1976 r. również nie znajduje się w aktach administracyjnych sprawy. Zatem również w tym zakresie nie jest możliwe skontrolowanie prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji co do konieczności wzięcia jej pod uwagę przy ocenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji zasadności uchylenia decyzji Wojewody upatrywał również w fakcie dokonania przez organ pierwszej instancji odmiennej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym na ustaleniu, że po wywłaszczeniu działki nr [...] to jest w latach 1975-1985 z jej terenu korzystała zarówno betoniarnia jak i Z. Jak jednak wskazano w wyroku z 27 września 2024 r. I OSK 951/21, ewentualne - równoległe - udostępnienie tego parkingu na potrzeby innego zakładu, nie zmienia faktu, że cel wywłaszczenia na spornym terenie był zrealizowany. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że jak wynikało z ustaleń Wojewody, korzystanie z wywłaszczonego terenu poprzez posadowienie na nim betoniarni nastąpiło już po jego wykorzystaniu na cele parkingu.
Podsumowując za zasadne uznać należało zarzuty objęte punktem 1 a i b petitum skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki zarzucając Wojewodzie dokonanie ustaleń faktycznych z naruszeniem przepisów postępowania to jest art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. nie wskazał, na czym naruszenie to miałoby polegać.
Za uzasadniony uznać należało również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd kasacyjny rozpoznający sprawę podzielił stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej w świetle, którego Sąd Wojewódzki po uchyleniu zaskarżonej decyzji nie wypowiedział się w istocie na temat dalszego postępowania organu i nie zawarł wskazań w tym przedmiocie. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że niniejsze postępowanie wszczęte zostało w 2011 r. Organ drugiej instancji, na skutek wyroku Sądu Wojewódzkiego w Gdańsku z 30 stycznia 2018 r. II SA/Gd 50/18 uzupełnił postępowanie dowodowe włączając dokumenty pozyskane w toku postępowania prowadzonego w sprawie zwrotu pozostałej części nieruchomości objętej decyzją wywłaszczeniową. Uchylając decyzję Wojewody Sąd Wojewódzki wskazał, że "ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda Pomorski, zgodnie z wymogiem art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd". Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że choć Sąd pierwszej instancji zakwestionował ocenę materiału dowodowego dokonaną przez Wojewodę, to sam nie przesądził w jakiej części sporna nieruchomość powinna podlegać zwrotowi. Jednocześnie zarzucając Wojewodzie, że postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, Sąd nie wskazał również jakich dowodów, ani na jaką okoliczność organ ten powinien poszukiwać. Z treści przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Skoro postępowanie dowodowe winno być w myśl stanowiska Sądu pierwszej instancji uzupełnione, to zważywszy na fakt, że postępowanie toczy się od 20 lat, a od wywłaszczenia upłynęło niemal 50 lat, zgodzić trzeba się ze skargą kasacyjna, że rzeczą tegoż Sądu było konkretne wskazanie dalszych działań organu w celu doprowadzenia do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Tego elementu niewątpliwie zabrakło, co trafnie wytknięto w skardze kasacyjnej (pkt 1.c skargi kasacyjnej).
Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozpoznając ponownie sprawę Sąd Wojewódzki dokonana ponownie oceny prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez Wojewodę, stanowiących podstawę dla uznania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, uwzględniając okoliczność, że w niniejszej sprawie dla ustalenia zrealizowania celu wywłaszczenia wystarczające byłoby ustalenie, że teren objęty decyzją a następnie żądaniem zwrotu wykorzystywany był jako parking Z.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu, pomimo że nie wszystkie jej zarzuty uznać należy za uzasadnione.
Na wstępie wyjaśnić trzeba, że stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie natomiast z treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Powyższe oznacza, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05), a Sąd rozpoznający sprawę związany jest zarówno oceną prawną jak i wskazaniami, co dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd kasacyjny.
W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że ustalając czy cel wywłaszczenia został zrealizowany wystarczyło dokonać ustaleń, czy teren objęty decyzją o wywłaszczeniu a następnie żądaniem zwrotu wykorzystywany był jako parking Z. Stanowisko to jest odmienne od stanowiska Skarżącego w którym twierdził on, że realizacja celu wywłaszczenia wymagała wybudowania parkingu. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny rację przyznał Wojewodzie, uznając że do stwierdzenia realizacji celu wywłaszczenia wystarczające byłoby ustalenie, że teren objęty wnioskiem o zwrot był wykorzystywany jako parking Z. bez konieczności jego urządzania. Kwestia ta jako przesądzona przez Sąd drugiej instancji nie podlega weryfikacji w niniejszym postępowaniu.
Ponowne rozpoznanie niniejszej sprawy ogranicza się do oceny prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez Wojewodę, prowadzących ten organ do wniosku, że cel wywłaszczenia polegający na wykorzystywaniu spornego terenu na parking Z. został zrealizowany.
W ocenie Sądu rozpoznającego ponownie sprawę wniosek taki jest przedwczesny.
Z art. 7 k.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, natomiast stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W doktrynie zasadnie podnosi się, że z art. 7 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne, s. 108). Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z art. 7 i 77 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy, w którym zapisany jest hipotetyczny stan faktyczny. Fakty zapisane w normie prawa materialnego składają się na fakty mające znaczenie prawne dla sprawy, do których ustalenia obowiązany jest organ administracji publicznej rozpoznając sprawę (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 19, Warszawa 2024).
Organy administracji prowadząc postępowanie administracyjne zobowiązane są prowadzić je w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). W tej mierze podzielić należy stanowisko judykatury, że przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa, zasadom art. 8 k.p.a. nie odpowiada takie prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie - bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy - uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 1983 r., I SA 367/83).
Ustalenia faktyczne w sprawie zawsze dokonywane są na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), co możliwe jest jedynie w przypadku zebrania całości materiału dowodowego istotnego dla rozstrzygania w konkretnej sprawie administracyjnej. Sąd podziela przy tym stanowisko, że oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów), należy uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Z przepisu art. 80 k.p.a. wynika, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie. Organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Ocena materiału dowodowego nie może też być wybiórcza. Jeśli organ dokonuje jedynie wybiórczej oceny materiału dowodowego dopuszcza się naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego, gdyż wówczas ma ona charakter oceny dowolnej. Organ administracji publicznej może określonym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 19, Warszawa 2024).
Przedmiotem kontrolowanego postępowania Wojewody było żądanie zwrotu działek nr [..].-[..] położonych w G. przy ul. Ż., dla których prowadzone są księgi wieczyste [...] i [...]. Owszem, postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem o zwrot nieruchomości stanowiącej na dzień wywłaszczenia działkę nr [...] o pow. 8.187 m2, to jednakże w niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia jest jedynie część tej działki, obejmująca wskazane wyżej działki [..]-[..]. Oznacza to oczywiście, że w ramach prowadzonego postępowania uwzględnić należy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym działki nr [..] (dawniej nr [..]) o pow. 7577 m2, jako części wywłaszczonej działki nr [..], jednakże jego uwzględnienie nie powoduje braku konieczności ustaleń faktycznych dotyczących bezpośrednio działek objętych przedmiotem żądania.
Wojewoda Pomorski w przedmiotowym postępowaniu powołał się na treść zeznań świadków: Pana E. R., Pana L. E. i Pana H. L. wskazując, że potwierdzają one zrealizowanie celu wywłaszczenia na działkach objętych prowadzonym postępowaniem. Tymczasem z protokołu przesłuchania Pana E. R. znajdującego się wakatach administracyjnych tej sprawy wprost wynika, że przedmiotem przesłuchania jest udzielnie odpowiedzi poprzez zakreślenie na mapie tej części działki nr [..], która zajęta została na potrzeby Z. Podobnie przesłuchania świadków Pana L. E. i Pana H. L. dotyczą wyłącznie zagospodarowania działki nr [..]. Zeznania te, że w żadnym fragmencie nie odnoszą się stanu zagospodarowania działek nr [..]-[..], których dotyczyła decyzja Wojewody. W sprawie, w której kwestionowane było przeznaczenie całej działki nr [..] na parking Z. w całości, zeznania te nie mogą stanowić podstawy oceny realizacji celu wywłaszczenia na tej części, której zeznania te nie dotyczą. Skoro świadkowie wypowiadali się co do działki nr [..] (w tym rysowali obszar jej zagospodarowania na mapie), to nie sposób na podstawie tych zeznań stwierdzić m.in., jaki był stan zagospodarowania działek [..]-[..], w tym czy sporna betoniarnia została zlokalizowana także na tych działkach. W konsekwencji konfrontacja tych zeznań ze zdjęciami lotniczymi jest co najmniej przedwczesna, ponieważ uzyskane informacje nie odnoszą się bezpośrednio do przedmiotu postępowania.
Naruszaniem przepisów postępowania jest także pominięcie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka E. P. Jak słusznie zauważył Sąd kasacyjny, protokół tych zeznań nie znajduje się w aktach sprawy. Nie zwalnia to jednak Wojewody od pozyskania tego protokołu z akt, w których się znajduje lub przesłuchania świadka na potrzeby niniejszej sprawy. Okoliczność – jak podnosiła Gmina Gdynia, że zeznania te zostały pozyskane przez organ przy okazji wizyty w siedzibie B. Sp. z o.o. (przechowawcy dokumentów osobowo-płacowych byłych Z.), podczas której okazało się, że w sąsiedztwie mieszka ww. świadek, a przesłuchanie tego świadka odbyło się z naruszeniem procedury wynikającej z przepisów k.p.a. w zakresie sposobu przeprowadzania dowodu z zeznań świadka, nie zwalnia organu administracji z obowiązku ponowienia tej czynności w reżimie k.p.a. Wobec braku protokołu przesłuchania świadka nie sposób na tym etapie ocenić (skontrolować) wpływu tych zeznań (ich przydatności) na ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności, że pozostali świadkowie nie wypowiadali się na temat zagospodarowania działek nr [..]-[..]. Organ administracji powołując się na nieprzydatność określonego środka dowodowego musi umożliwić skontrolowanie prawidłowości tej oceny, co w okolicznościach tej sprawy wymaga dostępu do dokumentu, na którym relację Pana P. utrwalono.
Podobnie, skoro organ administracji jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, to w niniejszej sprawie powinien był także pozyskać umowę darowizny, z której wynikać ma fakt wybudowania budynku biurowego w 1976 r. Brak tego dokumentu w aktach sprawy również nie pozwala na ocenę jego przydatności do ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie realizacji celu wywłaszczenia na spornych działkach. W ocenie Sądu naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. jest także brak w aktach sprawy dowodów będących podstawą ustalenia daty, okoliczności i umiejscowienia węzła betoniarskiego. Wojewoda na str. 12 i 13 uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że "w oparciu o dostępną dokumentację, realia jakie obowiązywały ponad 40 lat temu w kwestiach standardów jakimi powinien odpowiadać parking" należy uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organ drugiej instancji nie wyjaśnia jednak jaką dokumentację ma na myśli. Powołuje się także w tej mierze na zeznania świadków, które zdaniem Sądu z przyczyn wskazanych wyżej nie są dowodem wystraczającym do ustalenia stanu zagospodarowania działek nr [..]-[..]. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził już w niniejszej sprawie, że fakt następczego posadowienia betoniarni (już po zrealizowaniu celu jakim był parking) nie jest przeszkodą do stwierdzenia realizacji celu wywłaszczenia, jednakże zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie pozwala na dokonanie ustaleń w tym przedmiocie. Przypomnieć należy przy tym, że w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nie wystarczające jest zatem powoływanie się na bliżej nieokreślone dokumenty lub inne dowody, ponieważ uniemożliwia to kontrolę prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.
Podsumowując: brak przesłuchania świadków E. R., L. E. i H. L. na okoliczność zagospodarowania działek nr [..]-[..]; brak przesłuchania świadka E. P. zgodnie z rygorem k.p.a., czy choćby brak pozyskania protokołu przesłuchania tego świadka; brak pozyskania umowy darowizny, z której wynikać ma fakt wybudowania budynku biurowego w 1976 r., a także brak w aktach sprawy dowodów z dokumentów będących podstawą ustalenia daty, okoliczności i lokalizacji węzła betoniarskiego, prowadzą do konkluzji, że postępowanie dowodowe przeprowadzono z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zebrane i przeprowadzone w sprawie dowody nie są bowiem wystarczające do ustalenie, czy na działkach objętych niniejszym postępowaniem zrealizowane cel wywłaszczenia w rozumieniu zdefiniowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 2024 r. Materiał dowodowy jest niepełny i wymaga uzupełnienie przez Wojewodę.
Mając powyższe względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu Sądu oraz w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2024 r. (I OSK 1325/21) wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 p.p.s.a.).
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda Pomorski:
przesłucha świadków: E. R., L. E. i H. L., na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia na obszarze działek nr [..]-[..];
pozyska protokół przesłuchania świadka E. P., a w razie potrzeby przesłucha go na okoliczność realizacji celu wywłaszczenia na obszarze działek nr [..]-[..] i dopiero na tej podstawie oceni przydatność dowodową tych zeznań;
pozyska umowę darowizny, z której wynikać ma fakt wybudowania budynku biurowego w 1976 r., i oceni jej przydatność dowodową;
pozyska dowody, w tym dokumenty dotyczące daty, okoliczności i lokalizacji węzła betoniarskiego;
w przypadku ujawnienia w trakcie ponownie prowadzonego postępowania innych dowodów – w tym świadków mogących mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, Wojewoda zobowiązany będzie do ich pozyskania lub przeprowadzenia na potrzeby ustaleń stanu faktycznego sprawy. Ewentualna niemożność ponownego przesłuchania świadków ze względu na upływ czasu nie zwalania Wojewody od czynienia starań celem pozyskania dodatkowych środków dowodowych, tak aby w ramach istniejących realnych możliwości uzyskania materiału dowodowego dokonać rzetelnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie.
dopiero w pełni zebrany materiał dowodowy pozwoli Wojewodzie na dokonanie oceny czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na działkach nr [..]-[..], co jest ustaleniem niezbędnym do prawidłowego zastosowania prawa materialnego, to jest art. 136 ust. 3 u.g.n.
Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: orzeczenie.nsa.gov.pl.