II SA/GD 2161/02

II SA/Gd 2161/02 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2005-01-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Andrzej Przybielski
Jan Jędrkowiak /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Ziółkowski
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Sygn. powiązane
I OSK 623/05 - Wyrok NSA z 2006-03-22
Skarżony organ
Wojewoda
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak, Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Przybielski, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Agnieszka Szczepkowska, po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na decyzję Wojewody z dnia 24 lipca 2002 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ja decyzję Starosty z dnia 10 lipca 2001 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy Miejskiej 300 (trzysta) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że opisane w pkt 1 decyzje nie podlegają wykonaniu.
Uzasadnienie
Na mocy umowy sprzedaży z dnia 6 kwietnia 1978 r., sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. [...], w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Skarb Państwa przejął, za odszkodowaniem, na własność od E. C. nieruchomość położoną w R. przy ul. [...] stanowiącej działkę nr [...]. Zgodnie z zarządzeniem nr [...] Naczelnika Miasta z dnia 9 marca 1977 r. w sprawie szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w R. wskazana nieruchomość przeznaczona została na cele Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w R.
Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpili spadkobiercy E. C. oraz H. C., T. J., B. C. i Z. C., reprezentowany przez opiekuna prawnego – K. C.
Po rozpatrzeniu wskazanych wniosków decyzją z dnia 10 lipca 2001 r. nr [...], Starosta orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców każdemu w 1/5 części, nieruchomości położonej w R. oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] objętej księgą wieczystą Kw nr [...] stanowiącą własność Gminy Miasta R. będącą w trwałym zarządzie Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w R. W uzasadnieniu wskazano, że zwrot wskazanej nieruchomości był możliwy, albowiem stała się ona zbędna na cel, dla którego została wywłaszczona. Wywłaszczona nieruchomość była przeznaczona pod zieleń wysoką, brodzik oraz częściowo pod pawilon kąpieliska. Organ ustalił, iż dopiero po 13 latach od dnia wywłaszczenia, tzn. w 1991 r., rozpoczęto prace adaptujące teren ww. nieruchomości pod boisko sportowe. W ocenie organu takie zagospodarowanie wskazanej nieruchomości nie odpowiada zamierzeniom z dnia przejęcia nieruchomości. Nadto, organ ustalił wysokość odszkodowania podlegającego zwrotowi, przy uwzględnieniu nakładów poczynionych na tę nieruchomość przez Gminę Miasta R.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Miasto R. – właściciel przedmiotowej nieruchomości wskazując, iż wybudowanie na nieruchomości boiska sportowego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą nie spowodowało zmiany przeznaczenia tego terenu w zatwierdzonym szczegółowym planie zagospodarowania terenu, a w rezultacie jej zbędności na cel wywłaszczenia. Podkreślono, iż wskazana działka została wywłaszczona na cele sportu i rekreacji i w rezultacie po zagospodarowaniu jej cel ten nie
uległ zmianie. Opierając się na orzecznictwie Sądu Najwyższego organ wskazał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zwrotu wskazanej działki, albowiem charakter zrealizowanej inwestycji nie odbiega od zamierzonej, a jedynie został zmodyfikowany cel wywłaszczenia. Skarżący zarzucił nadto nieuwzględnienie niektórych nakładów poczynionych przez niego na przedmiotowej nieruchomości, m.in. muru oporowego od strony rzeki, prac ziemnych oraz instalacji, a w rezultacie zaniżenie wysokości odszkodowania przysługującego Gminie od spadkobierców byłego właściciela z tytułu zwrotu przedmiotowej nieruchomości.
Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że cel wywłaszczenia działki nr 157 został dokładnie wskazany w planie zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie budowa pawilonu sportowego, brodzika oraz części pawilonu kąpieliska. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika natomiast, że na przedmiotowej nieruchomości zorganizowano w 1991 r. boisko sportowe.
Według organu odwoławczego realizacja wskazanej inwestycji nie jest zgodna z zakładanym celem wywłaszczenia, wobec czego zaistniały podstawy do jej zwrotu spadkobiercom poprzedniego właściciela.
Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżyła Gmina Miasto R. zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem umowa z E. C. zawarta została w 1978 r., kiedy brak było przepisów określających zbędność nieruchomości. Z tego też powodu wskazana umowa nie zawierała terminu zagospodarowania gruntu, a co za tym idzie fakt, że nieruchomość została zagospodarowana na potrzeby Ośrodka Sportu i Rekreacji, dopiero po 11 latach, nie może uzasadniać zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 pkt l ustawy. W sprawie nie zachodzi również przesłanka z art. 137 pkt 2 ustawy, gdyż wskazywany przez organy administracji plan zagospodarowania był jedynie projektem planu i nie można z niego wywodzić celu wywłaszczenia. W ocenie skarżącego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, iż na dzień wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zrealizowany został cel wywłaszczenia i nie zachodziły przesłanki uznania wskazanej nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Wywłaszczenie nastąpiło na potrzeby Ośrodka Sportu i Rekreacji w R. i w związku z tym urządzono na przedmiotowym obszarze boisko sportowe, z którego korzystają szkoły podstawowe, gimnazja w ramach zajęć z kultury fizycznej oraz kluby sportowe.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Art. l § l oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem.
Stosownie do postanowień art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, lub jak w niniejszej sprawie, na cel określony w umowie nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.). Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest obowiązany ustalić, czy przesłanka ta zaistniała, a poczynione ustalenia determinują rozstrzygnięcie sprawy. Stwierdzenie zaś, że przesłanka zbędności nie zaistniała, uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości.
Zgodnie z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomości nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W zakresie przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia kluczowym elementem i w konsekwencji podstawą do oceny, czy mamy do czynienia ze stanem zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji (umowie) wywłaszczeniowej, jest precyzyjne ustalenie tego celu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż do wywłaszczenia E. C. z własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] położoną w R. doszło w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. na podstawie umowy z dnia 6 kwietnia 1978 r. Umowa ta nie przewidywała szczegółowo określonego celu wywłaszczenia, a wskazywała jedynie, że zgodnie z zarządzeniem nr [...] Naczelnika Miasta R. i z dnia 9 marca 1977 r. w sprawie szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w R. wskazana nieruchomość przeznaczona została ogólnie na cele Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w R. Nie budzi wątpliwości również fakt, że na przedmiotowej działce urządzono boisko sportowe pełniące funkcje rekreacyjno - sportowe dla szkół i klubów sportowych.
Takie ogólnikowe określenie celu wywłaszczenia powoduje, iż ocena zbędności nieruchomości dokonywana powinna być w oparciu o postanowienia wskazanego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w R., do którego umowa odwoływała się. Plan powyższy zakładał zrealizowanie całego kompleksu budynków sportowo - rekreacyjnych, w tym m.in. stadionu sportowego, hali sportowej i pływalni krytej, kąpieliska otwartego z basenem oraz boiska ćwiczebnego i do gier małych, które miały służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkańców R. w zakresie sportu wyczynowego, masowej kultury i czynnej rekreacji. Z rysunku planu, stanowiącego integralną część szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w R. wynika, iż na działce nr [...] przewidywano realizację brodzika, części pawilonu kąpieliska oraz zespołów zieleni wysokiej. W rzeczywistości w 1989 r. rozpoczęto urządzanie na wskazanej działce boiska sportowego.
Z problemem ustalenia celu wywłaszczenia pozostaje w ścisłym związku odpowiedź na pytanie czy, a jeśli tak, to w jakim zakresie możliwe jest rozszerzenie lub modyfikacja przeznaczenia nieruchomości określonego w umowie o przeniesieniu własności na Skarb Państwa (zwłaszcza, jeśli w umowie określone zostało w sposób ogólny i nieprecyzyjny), które nie będzie mogło być traktowane jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia.
Ustosunkowując się do powyższej kwestii Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r., III AZP 11/87, OSNC 1988/11/149 stwierdził, że skoro nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel niż cel uzasadniający wywłaszczenie, obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości istnieje chociażby nieruchomość ta mogła być wykorzystana na inny cel. Przez zmianę celu jednak należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej
i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji i mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym. czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia. Przykładem w tym ostatnim przypadku może być wywłaszczenie nieruchomości pod budowę ośrodka zdrowia ze zmianą następnie na budowę szpitala wojewódzkiego. Taka zmiana celu mieści się w celu bardzo zbliżonym do zawartego w decyzji stanowiącej podstawę wywłaszczenia i nie uzasadnia zatem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W aspekcie niniejszej sprawy z powyższego można wyciągnąć wniosek, iż me stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. W ocenie Sądu, podzielającego przywołane stanowisko Sądu Najwyższego, zrealizowanie na działce nr 157 boiska sportowego zamiast brodzika, pawilonu kąpieliska i zespołów zieleni wysokiej nie może być kwalifikowane jako jakościowa zmiana inwestycji określonej w umowie szczegółowym planie zagospodarowania terenu Ośrodka Sportu i Rekreacji w R., a jedynie jako modyfikacja planowanej inwestycji nie zmieniająca jej charakteru. Zrealizowany obiekt funkcjonując w ramach Ośrodka Sportu i Rekreacji nadal miał służyć celom sportowo - rekreacyjnym mieszkańców R., co jest w pełni zgodne z założeniami towarzyszącymi planowaniu całej inwestycji.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, iż błędnie skarżący powołuje się na brak zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem w dacie zawierania umowy z byłą właścicielką, tj.
w 1978 r., nie obowiązywały przepisy określające pojęcie zbędności nieruchomości.
Przesłankę zbędności bada się i ocenia na dzień wydawania decyzji o zwrocie i według stanu prawnego wówczas obowiązującego, dlatego też nie budzi wątpliwość możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 137 cytowanej ustawy.
Mając na uwadze wyżej wskazane względy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdzając, iż organy administracji obu instancji naruszyły przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę określił, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane w całości.
Ze względu na treść art. 97 par. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. który nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone.
Uwzględniając skargę Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia l1 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm.).