II OSK 906/06

II OSK 906/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-06-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Leszczyński /sprawozdawca/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Roman Hauser /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 212/04 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2006-02-16
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 48 ust. 3 art. 49
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 212/04 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 lutego 2006 r. (II SA/Gd 212/04) po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi K. M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127.0 ze zm.- dalej: ppsa).
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 49 ust. 4 pkt. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000r., ze zm.), w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) oraz art. 104 kpa, po wykonaniu przez inwestora obowiązku wynikającego z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta S. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003r. oraz postanowienia PINB nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r., zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na wznowienie robót Pomorskiej Agencji Rozwoju Regionalnego Spółka Akcyjna z siedzibą w S. przy realizacji środkowego odcinka drogi dojazdowej od ulicy G. w S. do [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej "W" - etap I C, położonego na działce nr 4/13,4/15,4/19 obr.1, nr 230/4 W.
Jak ustalił organ, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta S., działając na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy realizacji środkowego odcinka przedmiotowej drogi dojazdowej, wykonywanych przez Pomorską Agencję Rozwoju Regionalnego S.A w S. bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeprowadzona kontrola oraz orzeczenie techniczne wykazały, że inwestor od listopada 2002 r. prowadzi samowolnie roboty związane z wykonywaniem warstw konstrukcyjnych projektowanej jezdni. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2003 r. nałożył na inwestora obowiązek
przedłożenia stosownych dokumentów do dnia 30 grudnia 2003 r. W dniu 17 listopada 2003 r. inwestor przedłożył wymagane dokumenty, w tym zaświadczenie o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, iż zarówno w opinii technicznej, jak i w informacji ogólnej inwentaryzacji projektanci stwierdzili, że zrealizowane roboty budowlane na przedmiotowym fragmencie drogi zostały wykonane w sposób zgodny z projektem pierwotnym. Organ wskazał także na treść z art. 49 ust. 4 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, na gruncie którego po spełnieniu wymagań określonych w ust. 1 tego przepisu, właściwy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. M., zarzucając, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego - art. 49 ust. 1 pkt l ustawy Prawo budowlane, polegającym na niedopełnieniu obowiązku zbadania projektu zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Przedmiotowa inwestycja bowiem rażąco narusza ustalenia obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. To z kolei narusza jego interes prawny związany z nieruchomościami stanowiącymi jego własność, a przylegającymi bezpośrednio do ustalonej w planach drogi głównej oznaczonej w tych planach jako G1/2 i G2/2, której przebieg został bezpodstawnie zmieniony w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2004r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy decyzję I instancji. Organ odwoławczy powołał się na art. 49 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, podkreślając, iż w ocenie organu wymagania określone w tych przepisach zostały spełnione.
Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, iż przedmiotowa inwestycja rażąco narusza ustalenia obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a organ nadzoru budowlanego przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zbadał zgodności projektu zagospodarowania terenu z tymi planami, organ stwierdził, że zarzut ten jest nietrafny. Z akt wynika, że przedmiotowy odcinek (etap I C) drogi dojazdowej przedstawiony w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do zaskarżonej decyzji, o przebiegu przedstawionym na planie sytuacyjnym projektu
zagospodarowania terenu (rys. 1/1, 1/2 i 1/3 ), jest zgodny z przebiegiem zaznaczonym na załączniku do decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. o warunkach zabudowy zagospodarowana terenu inwestycji polegającej na budowie ulicy na terenie SSE od ulicy G. w S. do terenów byłej Fabryki D. Powyższa decyzja z dnia [...] maja 2002 r. wydana została na podstawie zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Słupsk i Gminy Słupsk Słupska Specjalna Strefa Ekonomiczna uchwalonego w dniu 17 czerwca 1998 r. uchwałą Rady Miejskiej w Słupsku nr XLVIII/522/98 (Dz. Urz. Województwa Słupskiego z 30 września 1998 r. Nr 23, poz. 164).
Nadto organ odwoławczy powołał się na pisma Prezydenta Miasta S. i Wójta Gminy S., oba z dnia 20 lutego 2004 r., w których wymienione organy zaświadczają, że przedmiotowy odcinek jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł K. M., zarzucając jej naruszenia art. 7, art. 75 oraz art. 77 kpa w związku z niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności koniecznych do ustalenia stanu faktycznego i prawnego w przedmiocie realizowanej budowy drogi dojazdowej do [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej od ulicy G. w S.. na odcinku IC. położonym na działkach nr 4/13, 4/15, 4/19 obrębu l i nr 230/4 obrębu W. w aspekcie zgodności jej budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w toku całego postępowania administracyjnego, począwszy od decyzji o pozwoleniu na budowę organy administracji unikały dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, odnoszącego się do planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów, na których realizowana jest przedmiotowa droga. Zdaniem skarżącego z treści planu zagospodarowania przestrzennego, który w tym zakresie jest wspólny dla miasta Słupsk i Gminy Słupsk jednoznacznie wynika, że droga ta miała przebiegać inaczej, aniżeli została zrealizowana. Rozbieżność w tym zakresie jest podstawowa i nie powinna budzić wątpliwości. W jego ocenie posługiwanie się natomiast dowodami pośrednimi jest niezgodne z podstawową zasadą prowadzenia postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 75 i 77 kpa.
W piśmie procesowym z dnia 7 lutego 2006 r. zgłaszając się do sprawy pełnomocnik procesowy skarżącego zarzucił obu organom naruszenie przepisu art. 49 ust. 1 pkt 1 i art. 49 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez dopuszczenie procedury legalizacyjnej realizacji przedmiotowego odcinka drogi dojazdowej w sytuacji, gdy bezwzględnie powinien mieć zastosowanie przepis art. 48 ust. 1. Zdaniem skarżącego organy nie zbadały dostatecznie kwestii, czy realizowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a posiłkowanie się oświadczeniami innych organów bez dokonania własnych ustaleń nie może mieć miejsca, ponieważ pozostaje ono w kolizji z ustaleniami planu. Według pełnomocnika skarżącego plan nie przewiduje dla przedmiotowej drogi oznaczonej symbolem G1 i G2 alternatywnego przebiegu, jaki przewidywany jest w § 29 dla innej trasy. Natomiast przywołany przez PINB § 63 planu przewidujący możliwość korekty ciągów infrastruktury technicznej nie może się odnosić do przebiegu dróg publicznych, które nie stanowią terenów infrastruktury technicznej w rozumieniu zapisów planu, lecz stanowią obszary wyodrębnione (§ 29 i § 32 planu).
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę uznał, że nie jest ona zasadna, bowiem decyzja organu odwoławczego jest zgodna z prawem. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718).
Sąd, przedstawiając przebieg postępowania wskazał, że jest w sprawie niesporne, że budowa drogi na przedmiotowym odcinku nie została zakończona, a roboty budowlane rozpoczęto przed decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 17 stycznia 2003 r. nr 21/2003, która następnie uchylona została ostateczną decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia 11 lipca 2003 r. Inwestor zatem rozpoczął budowę w warunkach samowoli budowlanej, co uzasadniało zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, przy czym przed podjęciem decyzji o nakazie rozbiórki właściwy organ powinien rozważyć, czy nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 48 ust. 2 ustawy.
Na inwestora został nałożony obowiązek przedłożenia zaświadczenia, o którym mowa wart. 48 ust. 3 pkt 1, mimo iż inwestor posiadał ważną decyzję z dnia 20 maja 2002 r. o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu. stwierdzającą zgodność
inwestycji z obowiązującym. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec treści cytowanego przepisu nałożenie wymienionych w postanowieniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. obowiązków należy uznać za prawidłowe. Z kolei ustalenie przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. iż budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter wstępny, albowiem wiążące ustalenie tego faktu następuje po przedstawieniu zaświadczenia o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz decyzji o warunkach zabudowy, a przed podjęciem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19 listopada 2003 r. ustalił dla inwestora opłatę legalizacyjną w kwocie 15.000,00 zł, która została uiszczona. Inwestor zaś wystąpił w dniu 17 listopada 2003 r. z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, dołączając do wniosku dokumenty, do których został zobowiązany postanowieniem PINB z 26 sierpnia 2003r., tym samym zachowując termin wynikający z tego postanowienia. Organ odwoławczy, po spełnieniu przez inwestora wymagań wynikających z przytoczonego wyżej postanowienia PINB z 26 sierpnia 2003r. oraz po uzupełnieniu postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym, trafnie stwierdził, że inwestycja odpowiada warunkom art. 49 ust. 1, 2 i 3 oraz ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Ocena dokonana przez organ II instancji nie jest zdaniem Sądu dowolna, nie narusza zatem przepisu art. 80 kpa.
Nietrafny jest zatem zarzut skargi naruszenia przepisów art. 7, art. 75 i art. 77 kpa, albowiem w sprawie dokonane zostały ustalenia niezbędne dla oceny zarówno zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1) jak i zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 49 ust. 1 pkt 1). Kwestionowane przez skarżącego "oświadczenia zainteresowanych organów" co do zgodności odcinka drogi dojazdowej IC z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie ze zmianą wynikającą z uchwały XLVIII/522/98 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 17 czerwca 1998 r. to zaświadczenia, o których mowa wart. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, będące jednym z warunków legalizacji
samowolnie wykonanych robót budowlanych. Sąd wskazuje, iż treść przedmiotowych zaświadczeń wraz z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta S. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 20 maja 2002 r. stanowi o spełnieniu wymogów określonych przepisem art. 49 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przy braku podstaw do dokonania przez organ nadzoru budowlanego odmiennej oceny co do zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowe są również ustalenia organu II instancji co do zgodności przebiegu odcinka według projektu zagospodarowania działki dołączonego do projektu budowlanego z załącznikiem graficznym do opisanej decyzji o warunkach zabudowy. W toku postępowania wyjaśnione zostały również rozbieżności, wynikające z ostatecznych decyzji o podziale nieruchomości, z dnia 9 września 2002r. i z dnia 8 października 2002 r., co do oznaczenia działek objętych jako teren inwestycji decyzją o warunkach zabudowy. W związku z powyższym niezasadnym jest zarzut skarżącego, iż brak jest wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego odnoszącego się do planu zagospodarowania przestrzennego. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo stosując przytoczone wyżej przepisy prawa budowlanego zebrały materiał dowodowy wymagany dla rozstrzygnięcia przedmiotu niniejszej sprawy. Tym samym zaskarżona decyzja nie narusza również przepisu prawa materialnego - art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył K. M. , reprezentowany przez radcę prawną W. Ż.. Wyrokowi zarzucono:
-(1) naruszenie prawa materialnego przez błędne i niewłaściwe zastosowanie art. 49 ust. 1 pkt 1 Ustawy Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126) poprzez przyjęcie, iż zachodziły przesłanki do legalizacji samowoli budowlanej w postaci środkowego odcinka drogi dojazdowej od ul. G. w S. do [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej "W." etap I C bez zbadania we własnym zakresie czy droga ta przebiega zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, oraz
-(2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu istotnym, mającym wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gdańsku oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych prawem.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w
Gdańsku nietrafnie podzielił stanowisko organów, iż w okolicznościach niniejszej sprawy było możliwe zastosowanie procedury legalizacyjnej przewidzianej przepisami art. 48 i nast. ustawy Prawo budowlane uznając, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy) oraz że budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy).
Wskazano w skardze kasacyjnej, że skarżący konsekwentnie, zarówno w toku postępowania administracyjnego w obu instancjach jak i w toku postępowania przed WSA stawiał zarzut niezgodności wybudowanego odcinka I C drogi z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przejawiającej się w tym, że przedmiotowy odcinek drogi IC został wybudowany ewidentnie w innym miejscu, aniżeli miałoby to wynikać z ustaleń planu miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo kwestionowania przez skarżącego zgodności prowadzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uznał, iż nie zachodzi potrzeba zbadania w toku postępowania przed Sądem tej kwestii, ponieważ inwestor dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zaświadczeniami Prezydenta Miasta S. i Wójta Gminy S. o zgodności realizacji inwestycji z ustaleniami planu miejscowego oraz że pozwala to na przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego kwestionowanej inwestycji. Tymczasem Sąd w związku ze wskazaniem w skardze podstaw niezgodności przebiegu kwestionowanego odcinka drogi z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego winien w toku postępowania dokonać własnych ustaleń czy rzeczywiście przebieg drogi na odcinku IC do SSSE "W" mógł zostać zmieniony w oparciu o powołane zapisy w/w uchwał.
Skarżący, mimo że zgadza się z Sądem, iż przepisy ustawy prawo budowlane, dopuszczają możliwość legalizacji samowoli budowlanej, uważa, że niezbadanie przez Sąd treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i oparcie się wyłącznie na sprzecznej z planem miejscowym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zaświadczeniach organów, będących akcjonariuszami inwestora (Pomorskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w
S.) stanowi naruszenie wyrażonej w art. 7 Konstytucji zasady praworządności, polegające na nierzetelnym zgromadzeniu materiału dowodowego w przeprowadzonym postępowaniu. Nawet jeżeli wadliwa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie została usunięta z obrotu prawnego to nie zwalniało to ani organów nadzoru budowlanego, ani Sądu do dokonania własnych ustaleń i dokładnego zbadania czy przebieg tej drogi nie leży w kolizji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący nadal twierdzi, że § 9 pkt 1 i pkt 2 oraz § 16 ust. 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy prawnej do zmiany przebiegu przedmiotowego odcinka drogi, ponieważ dla obszarów komunikacji samochodowej (§29) plan ten nie przewiduje możliwości jakiejkolwiek modyfikacji. W szczególności nie może to dotyczyć odcinka IC drogi, oznaczonej w planie symbolami G1 i G2, z uwagi na to, że jedyny, przewidziany w planie alternatywny przebieg drogi publicznej dotyczy innej drogi, oznaczonej symbolem Z1/2. Powołany przez organy § 63 planu (możliwość korekty przebiegu ciągów infrastruktury technicznej) również nie może stanowić podstawy do zmiany przebiegu drogi publicznej, ponieważ drogi publiczne nie stanowią w rozumieniu zapisów planu terenów infrastruktury technicznej lecz "obszary wyodrębnione" (§29 i § 32 planu). Poza tym, w przypadku tego odcinka drogi nie są również dopuszczalne rozwiązania wariantowe, ponieważ zgodnie z § 66 planu możliwe jest stosowanie rozwiązań wariantowych w sytuacjach gdy plan przewiduje takie warianty. Wariantowość rozwiązań winna być wskazana na etapie uchwalania planu i określać w sposób precyzyjny zakres dopuszczalnych zmian w lokalizacji drogi. W zakresie przebiegu drogi dojazdowej na odcinku IC plan miejscowy nie przewiduje jakichkolwiek wariantów rozwiązań na etapie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Z załączonej do planu miejscowego mapy, obrazującej m.in. przebieg podcinka drogi IC oznaczonej symbolami G1 i G2 wyraźnie wynika, że przebieg tej drogi został w sposób zasadniczy zmieniony na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu co jest sprzeczne z treścią w/w uchwał wprowadzających zmiany do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
WSA w Gdańsku uznał za nietrafny zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu art. 7, 75 i 77 kpa, chociaż przywołana w skardze ta podstawa prawna, dla oceny
stanu prawnego miała istotne znaczenie, a tym samym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Istota sprawy sprowadza się bowiem do tego, czy była możliwa budowa odcinka drogi IC w oparciu o wyżej wskazane przepisy prawa miejscowego. W ocenie strony skarżącej nawet pobieżna analiza map stanowiących integralną część uchwał Rady Miejskiej w S. i Rady Gminy S. prowadzi do wniosku, iż faktyczny przebieg drogi dojazdowej na odcinku I C jest zupełnie inny od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Wyrok wydany w oparciu tylko i wyłącznie o przepisy prawa budowlanego, z pominięciem prawa miejscowego jest wadliwy i narusza obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadę prawdy obiektywnej.
Do skargi kasacyjnej dołączone zostały kopie map stanowiących załączniki do Uchwały Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 17 czerwca 1998 r. Nr XLVIII 522/98 oraz Uchwały Rady Gminy Słupsk z dnia 17 czerwca 1998 r. Nr XXXIV 223/98.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na gruncie przepisu art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: ppsa) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach polegających na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie art. 183 § 1 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna, wniesiona w niniejszej sprawie, wskazuje na zarzuty odnoszące się do naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak też przepisów materialnoprawnych, w związku z czym należy najpierw rozpatrzyć te pierwsze zarzuty.
W osnowie skargi kasacyjnej nie wskazano wprawdzie konkretnych przepisów postępowania, których naruszenie stanowi podstawę zarzutu, niemniej w jej uzasadnieniu podniesiono naruszenie przepisów art. 7, art. 75 oraz art. 77 kpa. Uczyniono to jednak bez bezpośredniego wskazania naruszenia przez Sąd I instancji art. 174 pkt 2 ustawy ppsa. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, iż zarzut ten łączony jest z brakiem dokonania własnych ustaleń faktycznych przez Sąd I instancji, polegających na samodzielnym zbadaniu zgodności przebiegu realizowanej drogi z planem miejscowym.
Sposób sformułowania powyższego zarzutu nasuwa dwie uwagi, powstające w wyniku konieczności posługiwania się przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Otóż, na gruncie art. 183 § 1 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny. Ponadto, w skardze kasacyjnej, na gruncie rozróżnienia poszczególnych fragmentów art. 174 ppsa, powinny zostać należycie wskazane odpowiednie rodzaje przepisów (bądź materialnoprawnych bądź postępowania). Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom i tym samym pozbawiona konstytuujących ją podstaw i składników treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Właśnie ze względu na powyższe wymagania stawiane skardze kasacyjnej, na gruncie art. 175 § 1 - § 3 ppsa, sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane jest przymusem adwokacko-radcowskim, istotą którego jest założenie merytorycznej kompetencji skutkującego odpowiednim poziomem merytorycznym i formalnym skargi.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania nie został sformułowany prawidłowo nie tylko dlatego, że nie powiązano go z naruszeniem przez Sąd odpowiedniego przepisu ustawy ppsa.
Także dlatego, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wymienione zostały "jednym ciągiem", niejako automatycznie, i jeżeli nawet odnoszą się do ustalania stanu faktycznego, to jednak dotyczą różnych aspektów tego działania. Brak bardziej szczegółowej argumentacji z tym związanej czyni zarzut nieczytelnym i właściwie uniemożliwia poprawną kontrolę kasacyjną, która musiałaby zostać odzwierciedlona w obszernym "wykładzie", dotyczącym wszystkich składników wszystkich wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów, wskazanych ponadto bez
określenia o który fragment tego przepisu idzie. Nawet jeśli z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika z czym strona skarżąca wiąże naruszenie tych przepisów.
Brak argumentacji związanej z niewłaściwym zdaniem strony skarżącej ustaleniem stanu faktycznego nie pozwala na stwierdzenie, z jakim uchybieniem związany jest ten zarzut. Stanem faktycznym jest w sprawie poddanej kontroli Sądu I instancji jest określony przebieg drogi. Z treści zarzutu natomiast wynika, że strona skarżąca nie akceptuje braku samodzielnego sprawdzenia przez sąd zgodności przebiegu drogi z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego jako prawa miejscowego. W istocie zarzut ten jest zarzutem braku kontroli sposobu, w jakim ustalona została przez organy administracyjne subsumpcja faktu budowy drogi w określonym miejscu i o określonym przebiegu z powszechnie obowiązującymi przepisami aktu normatywnego prawa miejscowego. Nie jest to zatem związane z powołanymi w skardze przepisami kpa.
W istocie zatem sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania zawiera się w zarzucie określonym w tej skardze w pkt 1, dotyczącym naruszenia przepisów prawa materialnego. Jego treścią jest błędne i niewłaściwe zastosowanie art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Strona skarżąca nie wyjaśnia jednak bliżej treści tego zarzutu w odniesieniu do wskazanych dwóch zarzutów szczegółowych. Od razu jednak wskazuje na jego związek z brakiem zbadania we własnym zakresie przez Sąd przebiegu drogi z ustaleniami planu miejscowego, co odpowiada uwagom podniesionym w akapicie poprzedzającym.
Kontrola kasacyjna nie wykazała trafności tego zarzutu. Zastosowanie procedury legalizacyjnej przez organy administracyjne zostało uznane przez Sąd za poprawne i zostało to zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Sąd ten także, obszernie cytując i omawiając odpowiednie fragmenty przepisów art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane, wskazał na przesłanki wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W szczególności mocno podkreślił fakt, iż ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Słupska o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 20 maja 2002 r. ustalone zostały warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i że decyzja ta wydana została na podstawie uchwały XLVIII/522/98 Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 17 czerwca 1998 r. Sąd wskazał także na zaświadczenia, wymagane na gruncie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, dostarczenie których zostało nakazane
postanowieniem mimo posiadania ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd także jednoznacznie stwierdził, że inwestycja odpowiada warunkom art. 49 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy, a ocena dokonana przez organ odwoławczy nie jest ocena dowolną.
Zarzut rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnosi się do wzmiankowanych wyżej zaświadczeń Prezydenta Miasta S. i Wójta Gminy S. o zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, wskazując, iż organy te są zainteresowane w realizacji inwestycji.
Wykładnia art. 48 ust. 3 w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje na możliwość nałożenia obowiązku przedstawienia odpowiednich zaświadczeń, wydanych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Jednoznacznie określenie powyższych organów jako podmiotów, które mają zaświadczyć o zgodności inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu nie pozostawia żadnej swobody organowi nakładającemu ten obowiązek i nie wprowadza możliwości badania przez inspektora nadzoru budowlanego zainteresowania tych organów daną inwestycją. Na marginesie należy stwierdzić, iż z funkcji sprawowanej przez te organy wynika naturalny charakter zainteresowania rozwojem danej gminy czy miasta a elementem tego rozwoju jest także infrastruktura drogowa.
Wyjaśnienia wymaga także określony w art. 49 ust. 1 ustawy obowiązek badania przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze sformułowania powyższego oraz związku art. 49 z art. 48 ust. 3 wynika, iż przy badaniu tym winny być wykorzystane zaświadczenia o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy. Oznacza to, że organ podejmujący decyzję na gruncie art. 49 ust. 1 może samodzielnie dokonywać ustaleń o zgodności. Należy jednak podnieść, iż w przypadku postępowania poddanego kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie obowiązywała także ostateczna i nie wyeliminowana z obrotu decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana na podstawie uchwały o zmianie planu miejscowego, stwierdzająca wcześniej zgodność inwestycji z planem. Oznacza to jeszcze mocniejszą podstawę do ukształtowania przekonania organu o zgodności tej inwestycji z planem.
Można podnieść na marginesie, że Sąd I instancji w sposób dość mechaniczny wyjaśnił, dlaczego przyjął, iż ustalona przez organy administracyjne zgodność przebiegu drogi z planem miejscowym jest jednoznaczna. Odwołał się wprawdzie do ustaleń organów administracyjnych, podniósł fakt istnienia w obrocie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wyjaśnił kwestie poboczne dotyczące oznaczeń działek, niemniej nie wskazał dokładnie, co przesądza o zgodności tej inwestycji z przepisami planu. W tym kontekście należy stwierdzić pewne uchybienie w zakresie właściwego standardu uzasadniania wyroku.
Analiza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów planu miejscowego, dokonana w toku kontroli kasacyjnej nie prowadzi jednak do zakwestionowania tej zgodności. Niezależnie bowiem od interpretacji podniesionych przepisów § 9, § 16, § 29, § 32 czy § 63 planu, istotne znaczenie ma treść § 66 planu, brzmiącego: "W przypadku gdy tryb opiniowania wskaże na konieczne odstępstwa od ustaleń planu, powyższe ustalenia należy przyjąć jako rozwiązania wariantowe i uwzględnić lub odrzucić na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu...". Nietrafna jest zatem ta część argumentacji skargi kasacyjnej odnośnie do tego przepisu, która wskazuje na możliwość jego zastosowania jedynie wówczas, gdy sam plan przewiduje rozwiązania wariantowe.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.