II SA/Gd 210/22

II SA/Gd 210/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-11-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 145 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 lutego 2022 r. nr SKO/Gd 6468/21 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Kartuz z dnia 25 października 2021 r., nr RL-R.6331.5.2013.NL, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego T. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
T. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 3 lutego 2022 r., nr SKO Gd 6468/21, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Kartuz z 25 października 2021 r. nr RL-R.6331.5.2013.NL, uchylającą decyzję ostateczną Burmistrza Kartuz z 23 grudnia 2019 r., nr RL-R.6331.5.2013.NL, w sprawie nakazania właścicielce gruntu nr [...] w R. E.C.-K. przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom powstałym na gruncie nr [...] w R., poprzez zmniejszenie szerokości grobli ziemnej wokół stawu na działce nr [...] w R. tak, aby grobla w całości (tj. z podstawą włącznie) znalazła się w granicach działki nr [...] w R., pozostawiając pas o szerokości co najmniej 50 cm pomiędzy podstawą grobli a granicą działek nr [...] i nr [..] w R., i odmawiającą nakazania B. K., T. K., B. K. i E. C.-K. – właścicielom działki nr [...] położonej w miejscowości R. przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub wybudowania urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie nr ew. [...] w R.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 23 grudnia 2019 r., nr RL-R.6331.5.2013.NL, Burmistrz Kartuz nakazał E.C.-K. – właścicielce działki nr [...] w R. – przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie działki nr [..] w R. poprzez zmniejszenie szerokości grobli ziemnej wokół stawu położonego na jej nieruchomości tak, aby grobla w całości, wraz z podstawą, znalazła się w granicach działki nr [...], z zachowaniem pasa o szerokości minimum 50 cm pomiędzy podstawą grobli a granicą działek nr [...] i [...]. Powyższą decyzją zakończono postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego T. M. w sprawie zmiany stanu wody na działce nr [...] w związku z robotami przeprowadzonymi przy stawie zlokalizowanym na działce nr [...] w R. Ze sporządzonej w toku postępowania w listopadzie 2018 r. opinii biegłego wynikało, że w obrębie działek nr [...] i [...] w R. nastąpiła zmiana stosunków wodnych, której przyczyną było nadmierne podniesienie grobli wokół stawu zlokalizowanego na działce nr [...], z której masy ziemne osuwają się na działkę nr [...] w R., powodując przekierowanie wód opadowych na tę działkę. Biegłego stwierdził, że na terenie działki nr [...] w R. nastąpiła zmiana stanu wody spowodowana przez trzy niezależne od siebie przyczyny. Biegły wskazał, że przyczyną podniesienia stanu wody na powierzchni ok. 75 m2 , tj. 0,182% powierzchni działki [...] położonej na długości 25m wzdłuż stawu ziemnego na działce [...], jest nadmiernie wyniesiona grobla stawu będącego przedmiotem sporu. Biegły zwrócił przy tym uwagę, że grobla ta częściowo zsunęła się na teren działki nr [...], zmieniając naturalny kierunek spływu wód opadowych i kierując niewielką część wód z działki nr [...] na działkę [...]. Jako kolejną i podstawową przyczynę podniesionego poziomu wód na w granicach działki [...], biegły wskazał zły stan i wieloletnie zaniechania w konserwacji bieżącej rowów melioracyjnych znajdujących się zarówno na działce [...], jak i [...]. Ostatnim zidentyfikowanym powodem podniesienia poziomu wód gruntowych na terenie działki [...], w ocenie biegłego, było celowe zasypywanie rowu melioracyjnego położonego na granicy działek nr [...] i [...], które nastąpiło na skutek prac ziemnych prowadzonych na działce [...] w R. Ponadto, ekspertyza określiła działania, jakie należy podjąć w celu wyeliminowania negatywnych skutków zmiany kierunku spływu wód w obszarze wokół stawu ziemnego na działce nr [...], tj. m.in.: zmniejszenie szerokości grobli ziemnej wokół stawu na działce nr [...] w taki sposób, aby grobla ta w całości (tj. włącznie z podstawą grobli) mieściła się w granicach działki nr [...], pozostawiając pas o szerokości 50 cm pomiędzy podstawą grobli a granicą działek, wykonanie w pasie granicznym działek [...] i [...] urządzenia zbierającego napływające wody z terenów położonych powyżej i odprowadzającego je do rowu melioracyjnego poniżej. Biegły wskazał również możliwości techniczne rozwiązania pozostałych zidentyfikowanych przyczyn podmakania działki nr [...].
Organ I instancji stwierdził, że wykonanie obowiązku nałożonego na właściciela działki nr [...] nie przyczyni się do kompleksowego rozwiązania problemu, bez podjęcia działań naprawczych przez właściciela działki nr [...]. Rozwiązanie problemu jest w przewadze uzależnione od samego właściciela działki nr [...], a wszelkie działania towarzyszące podejmowane przez właścicieli działek sąsiednich nie odniosą skutku, jeśli nie zostaną poprzedzone inicjatywą samego zainteresowanego. Organ wskazał jednak, że samo wystąpienie niewielkiej szkody na działce nr [...] w R. spowodowanej zmianą na działce nr [...] w R. uzasadniało nałożenie na właściciela działki nr [...] obowiązków z art. 29 Prawa wodnego. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna.
Rozpoznając wniosek B. K., T. K., B. K. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 23 grudnia 2019 r. w powodu pozbawienia ich jako współwłaścicieli działki nr [...] udziału w postępowaniu zakończonym wskazaną decyzją, postanowieniem z 16 lipca 2020 r. Burmistrz Kartuz wznowił postępowanie we wskazanej sprawie, wskazując na przesłankę z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.
Decyzją z 14 października 2020 r. Burmistrz uchylił ostateczną decyzję własną z 23 grudnia 2019 r., a w administracyjnym toku instancji decyzją z 21 grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło ww. decyzję w całości oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że organ I instancji nie dopełnił drugiego z wymogów przewidzianych w przepisie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylił decyzję dotychczasową bez wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z 16 marca 2021 r. Burmistrz Kartuz uchylił decyzję ostateczną z 23 grudnia 2019 r. i nakazał B. K., T. K., B. K. i E. C.-K.– współwłaścicielom działki nr [...] położonej w R. przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie działki nr [...] w R. poprzez zmniejszenie szerokości grobli ziemnej wokół stawu położonego na ich nieruchomości tak, aby grobla w całości, wraz z podstawą, znalazła się w granicach działki nr [...], z zachowaniem pasa o szerokości minimum 50 cm pomiędzy podstawą grobli a granicą działek nr [...] i [...]. Organ orzekając w trybie art. 234 Prawa wodnego z 2017 r., po chronologicznym przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, wskazał, że w toku postępowania zwrócił się do biegłego o uzupełnienie opinii w kwestii dotyczącej ponownego rozważenia sposobu przywrócenia pierwotnego stanu wody na gruncie nr [...] w R. W aneksie z września 2020 r. do opinii w sprawie zmiany stosunków wodnych w obszarze działki nr [...] ze szkodą dla działki [...] w obrębie ewidencyjnym R., gm. Kartuzy biegły, odpowiadając na konkretnie sformułowane pytania organu wyjaśnił, że nie można łączyć kwestii przywrócenia poprawnego spływu wód opadowych i roztopowych na działce nr [...] wynikającego z niedrożności rowów melioracyjnych z wodami stagnującymi na pow. ok. 75 m2, tj. 0,182% powierzchni całej działki nr [...] w pasie szerokości 3 m wzdłuż grobli zmiennej zbiornika wodnego na działce nr [...]. Nadmierne uwodnienie tego obszaru spowodowane jest zmianą kierunku spływu wód opadowych przez groblę wskazanego zbiornika. W zakresie pow. 75 m2 udrożnienia rowów melioracyjnych nie wystarczy do pełnej likwidacji zjawiska zalewania. Ponadto, w ocenie biegłego, udrożnienie rowu znajdującego się przy granicy działek [...] i [...], nie spowoduje, że staw przestanie w sposób szkodliwy oddziaływać na obszar działki nr [...], bowiem nie jest on poprowadzony wzdłuż grobli ziemnej stawu na granicy działek [...] i [...] – jego długość nie obejmuje odcinka 25 m, na jakiej styka się grobla ziemna z działką nr [..]. Zdaniem biegłego, zmiana stanu wody na powierzchni 75 m2 (0,182%) działki nr [...] jest szkodą. W obszarze tym grunt jest silnie rozmiękczony, co utrudnia wjazd maszynami rolniczymi i prowadzenie zabiegów agrotechnicznych. Przesunięcie zaś grobli poprawi sytuację w obszarze 75 m2 położonych wzdłuż stawu, gdzie utrudnione jest prowadzenie produkcji rolnej. W piśmie z 15 stycznia 2021 r., ustosunkowując się do zastrzeżeń wnioskodawców biegły wyjaśnił, że nie ma innych, prostszych, tańszych i mniej inwazyjnych w zastosowaniu rozwiązań nie wymienione w ekspertyzie.
W oparciu o opinię biegłego oraz materiał dowodowy uzupełniony w toku postępowania wznowieniowego organ I instancji stwierdził, że uzupełnienie do opinii biegłego wskazuje jasno, że zmiana stanu wody na gruncie nr [...] w R. na fragmencie o powierzchni ok. 75 m2 jest szkodą, która powstała w związku ze zmianami w obrębie działki nr [...] w R. Bez względu na wielkość szkody istnieje konieczność podjęcia działań przez właścicieli działki nr [...] związanych z jej usunięciem jej skutków.
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez współwłaścicieli działki nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 1 października 2021 r., nr SKO Gd 2120/21, uchyliło w całości decyzję Burmistrza Kartuz z 16 marca 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która weszła w życie 1 stycznia 2018 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte 13 marca 2013 r., a zatem – także po wznowieniu postępowania i uchyleniu ostatecznej decyzji z dnia 23 grudnia 2019 r. – w sprawie ma zastosowanie przepis art. 29 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. Odnosząc się zaś do uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium zwróciło uwagę na niekonsekwencję organu w zakresie dokonanej oceny opinii biegłego sporządzonej w niniejszym postępowaniu. Kolegium uznało, że wskazanie – za rzeczoznawcą – na rozwiązania, które podjąć powinni właściciele działki nr [...], przy jednoczesnym podkreśleniu, że podjęcie ww. działań, bez bieżącego utrzymywania urządzeń melioracyjnych na działce T. M. nr [...] w R., nie odniesie skutku i nie zażegna problemu. Kluczowym więc, w rozpatrywanej sprawie, jest podjęcie przez właściciela urządzeń wodnych na działce nr [...] ich konserwacji. Takie działanie należy wdrożyć w pierwszej kolejności – dalsze zaniechanie konserwacji urządzeń wodnych na działce nr [...] będzie powodowało zmianę stanu wody na ww. gruncie oraz, w konsekwencji, szkodę w postaci zalewania przedmiotowej działki. Podejmowanie działań na ościennych działkach, bez podejmowania działań konserwacyjnych ze strony właściciela działki nr [...], nie przyniesie oczekiwanego rezultatu i nie rozwiąże problemu. Kolegium zaznaczyło, że brak podejmowania działań związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych na działce nr [...], nawet w przypadku podejmowania działań zalecanych w ekspertyzie autorstwa A. S., przez właściciela działki nr [...], skutkować będzie utrzymaniem istniejącego stanu uwilgotnienia działki, tj. szkoda nie zostanie zażegnana.
Zdaniem Kolegium, celem prowadzonego postępowania nie jest uregulowanie stosunków wodnych w okolicy, lecz ustalenie, czy zaszły konkretne, wymienione w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego przesłanki (zmiana stanu wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich) oraz nałożenie na stronę konkretnego obowiązku – przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W postępowaniu o naruszenie stosunków wodnych powinnością organu jest ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie. Jeżeli odpowiedź jest pozytywna, organ winien jednoznacznie ustalić, kto i kiedy zmiany tej dokonał, na czym ona polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i jaki po jej dokonaniu, oraz jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie, a przede wszystkim czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich, tj. czy powoduje lub może powodować powstanie szkody. W świetle art. 29 ust. 3 Prawa wodnego to obowiązkiem organów administracji, a nie biegłego, jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego sprawy celem sprawdzenia, czy w sprawie doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Niewątpliwie w celu wyjaśnienia, czy wykonane na gruncie określone prace doprowadziły do zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, zasadne czy wręcz niezbędne jest dopuszczenie przez organ administracji dowodu z opinii biegłego. Ocena zmiany stosunków wodnych i skutków tej zmiany wymaga bowiem co do zasady wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji i postępowań wodnoprawnych. Dopuszczając dowód z opinii biegłego organ musi mieć jednak na uwadze, że biegły nie jest powołany do ustalania stanu faktycznego sprawy, lecz do naświetlania i wyjaśniania okoliczności wskazanych przez organ administracji publicznej z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych.
Burmistrz Kartuz, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 25 października 2021 r. uchylił decyzję ostateczną Burmistrza Kartuz z 23 grudnia 2019 r. i odmówił nałożenia na właścicieli działki nr [...] w R. obowiązku przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub wybudowania urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie nr [...] w R. Organ I instancji przedstawił chronologicznie przebieg postępowania i powołując się na stanowisko Kolegium wyrażone w decyzji kasacyjnej z 1 października 2021 r. stwierdził, że po raz kolejny był zmuszony do przewartościowania zebranego materiału dowodowego i całkowitej zmiany dotychczas zajmowanego stanowiska. Stwierdził, że ze sporządzonej ekspertyzy wynika, że na działce nr [...] wystąpiła nieznaczna szkoda (0,182%), której bezpośrednią przyczyną jest zawłaszczenie fragmentu jej terenu w związku z budową/konserwacją spornego stawu. Organ stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu nie określa się rodzaju zabiegów/działań podejmowanych w obrębie urządzenia wodnego na działce nr [..], ponieważ nie podlega to rozważaniu w tym postępowaniu. Jak wskazał organ, grobla stawu zlokalizowanego na terenie działki nr [...] obr. R. zlokalizowana jest poza granicą działki nr [...] obr. R., nachodząc na działkę nr [...] obr. R., do której właściciele ww. urządzenia nie posiadają tytułu prawnego. Sytuacja ta została opisana w ekspertyzie biegłego A. S. i jest widoczna na ogólnodostępnych mapach satelitarnych. Na skutek zajęcia terenu o powierzchni ok. 75 m2 na działce nr [...] w R., przez fragment stawu, którego większa część zlokalizowana jest na działce nr [...] w R., fragment działki nr [...] w R. (0,182% powierzchni tej działki) nie może być wykorzystywany przez właściciela działki sąsiedniej oraz wykazuje większy stopień uwodnienia i rozluźnienie gruntu. Sytuacja powinna ulec poprawie po przesunięciu grobli stawu tak, aby w całości mieścił się on w granicach działki nr [...] obr. R., ponieważ stwierdzone szkody powstały na skutek zajęcia części gruntu nr [...] obr. R. przez urządzenie wodne, którego zdecydowanie większa część znajduje się na działce nr [...] obr. R. Pozostałe szkody związane ze zmianą stopnia wilgotności gruntu i utrudnianiem jego wykorzystania, co potwierdza ekspertyza mgr. A. S., są w większym stopniu zależne od właściciela działki nr [...] obr. R. i wynikają z zaniedbania drożności urządzeń wodnych, których właścicielem jest jednocześnie właściciel działki nr [...] obr. R.
Wskazano, że zwiększenie stopnia uwilgotnienia działki nr [...] obr. R. wynika głównie z zaniechania działań konserwacyjnych wobec urządzeń wodnych na działce nr [...] przez właściciela tych urządzeń, zatem szkoda na tym gruncie została spowodowana przez samego poszkodowanego. Dlatego, w rozpatrywanym przypadku, to właściciel urządzeń wodnych na działce nr [...] powinien podjąć, w pierwszej kolejności, działania związane z konserwacją urządzeń wodnych na tej działce. Tylko takie działanie może przyczynić się do zażegnania szkody na pozostałej części działki nr [...] w R. Stwierdzona szkoda na pozostałym fragmencie działki nr [...] w R. o powierzchni 75 m2 jest natomiast wynikiem działań podejmowanych w związku z budową/konserwacją urządzenia wodnego (stawu) na działce nr [...] obr. R., a związanych z zajęciem 0,182% powierzchni terenu działki nr [...] obr. R., w miejscu lokalizacji grobli stawu. Działania określone w ekspertyzie A. S. miały na celu przesunięcie grobli stawu zlokalizowanego na działce nr [...] obr. R. tak, aby sporny staw nie zawłaszczał terenu, do którego jego właściciel nie posiada tytułu prawnego (tj. fragmentu działki nr [...] obr. R.). W związku z naruszeniem prawa własności do nieruchomości, co przyczyniło się bezpośrednio do powstania szkody na fragmencie 75 m2 działki nr [..] obr. R., kwestia ta powinna zostać rozwiązana się na gruncie prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Szkoda spowodowana bowiem na gruncie nr [..] obr. R. stanowi wtórny efekt naruszenia prawa własności do ww. działki, jakiego dopuścili się właściciele działki nr [...] obr. R. Uregulowanie kwestii naruszenia prawa własności powinno doprowadzić do zniwelowania problemu.
W odwołaniu od powyższej decyzji T. M. wskazał na decyzję, którą Starosta Kartuski m.in. nakazał właścicielce działki nr [...], likwidację wykonanej rozbudowy stawu. Według skarżącego, zasypanie rowu melioracyjnego na granicy działki nr [...] i [...] i zaniechanie bieżącej konserwacji położonych tam urządzeń melioracyjnych nie przyczyniło się do powstania szkody na działce nr [..]. W ocenie skarżącego, właścicielka działki nr [...] w R. wykonała w 2012 r. bagrowanie stawu nie mając pozwolenia wodnoprawnego wymaganego przepisami Prawa wodnego, zatem obowiązkiem Burmistrza było powiadomienie o tym fakcie odpowiednich organów.
Rozpoznając odwołanie decyzją z 14 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przywołało ustalenia opinii biegłego z zakresu hydrologii i hydrauliki stosowanej w inżynierii i gospodarce wodnej – A. S., uznając, że jest ona spójna i logiczna, a zatem stanowi wiarygodny dowód w niniejszej sprawie. Kolegium wskazało, że w opinii biegłego stwierdzono, że analiza stanu stosunków wodnych w obszarze działek [...] i [...] dokonana na podstawie wyników dwóch wizji terenowych oraz analizy dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, wykazała istnienie lokalnego zaburzenia relacji hydrologicznych objawiającego się:
- występowaniem wyraźnie podmokłego i rozluźnionego gruntu w odległości do 3 m od granicy działki [...] wzdłuż stawu ziemnego na działce [..], tj. na długości ok. 25 m, co oznacza, że zmienione parametry spójności gruntu i ewentualne szkody związane z budową/pogłębieniem stawu na działce [...], dotyczą powierzchni ok. 75m2, tj. 0,182% powierzchni działki [...],
- występowaniem podmokłego, lecz nie rozluźnionego gruntu na całej powierzchni działki [...] użytkowanej rolniczo, tj. pokrytej trawami użytkowymi i wykorzystywanymi jako łąka i pastwisko trwałe,
- występowaniem silnie zamulonych i wyraźnie niedrożnych rowów melioracyjnych w granicach działki [...] oraz działek położonych poniżej i mających wpływ na warunki spływu wód,
- celowym zasypywaniem rowu melioracyjnego położonego wzdłuż granicy działek [...] i [...] na skutek prowadzonych prac ziemnych, związanych z wyrównywaniem powierzchni terenu działki [...].
Jak zauważył organ odwoławczy, analiza kierunków przepływu wód w obszarze przedmiotowych działek, wskazuje na występowanie trzech, niezależnych od siebie przyczyn zmiany stanu wody na terenie działki [...] w obrębie R. Przyczyną podniesienia poziomu wody na powierzchni ok. 75m2, tj. 0,182% powierzchni działki [...] położonej na długości 25 m wzdłuż stawu ziemnego na działce [...], jest nadmiernie wyniesiona grobla ziemna stawu będącego przedmiotem sporu. Grobla ta częściowo zsunęła się wręcz na teren działki [...], zmieniając naturalny kierunek spływu wód opadowych i kierując niewielką część wód z działki [...] na działkę [...].
Przyczyną silnego uwilgotnienia całej powierzchni działki [...] i okresowych utrudnień w prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej (w tym wypasu bydła stanowiącego wartościowy element krajobrazu rolniczego), jest zły stan i wieloletnie zaniechania w konserwacji bieżącej rowów melioracyjnych, znajdujących się zarówno na działce [...], jak i [...]. Szczególnie zły jest stan urządzeń melioracji wodnych szczegółowych w ujściowym odcinku rowu, tj. w odległości do 200 m przed jego wprowadzeniem do Strugi S. Sieć rowów melioracyjnych w obszarze ww. działek wykazuje oznaki silnego zamulenia materiałem ziemnym, zmniejszającym przekrój urządzeń i ich drożność. Jest także silnie porośnięta roślinnością o charakterze szuwarowym, która zwiększa szorstkość koryt rowów, stwarzając dodatkowe opory dla spływu wód. Ponadto, roślinność ta dodatkowo zwiększa sedymentację (osadzanie) materiału ziemnego w dnie rowów. Wyżej (tj. w większej odległości od ujścia) położona część rowów melioracyjnych, została w roku 2018 r. wykonserwowana, jednak prace te nie objęły najważniejszych, ujściowych odcinków rowów. Zły stan techniczny rowów melioracyjnych biegły uznał za podstawową przyczynę podniesionego poziomu wód w granicach działki [...].
Kolejnym i ostatnim zidentyfikowanym powodem podniesienia poziomu wód gruntowych na terenie działki [..], jest celowe zasypywanie rowu melioracyjnego, położonego na granicy działki [...] i [...], Zasypywanie to ma charakter zorganizowany i wystąpiło na skutek prac ziemnych prowadzonych na znacznym obszarze działki [...]. Na skutek tych prac, zwały ziemi zostały zdeponowane w rowie melioracyjnym, co znacząco zmniejszyło jego przepustowość i utrudniło poprawny spływ wód z zachodniej i północno - zachodniej części działki [...], w tym z obszaru położonego wokół spornego stawu ziemnego.
Kolegium wskazało, że analizując stan wód na terenie działek [...], [...] położonych w R. autor opinii doszedł do wniosku, że zmiana stosunków wodnych w obszarze działki [...] wystąpiła na skutek trzech, niezależnych od siebie przyczyn, a wyniesiona nad powierzchnię terenu grobla ziemna stawu na działce [...], która zmienia kierunek przepływu wód na powierzchni ok. 75m2, tj. 0,182% obszaru działki [...], stanowi tylko jedną z nich, a w dodatku jest to przyczyna o bardzo ograniczonym zasięgu. Pozostałe bardziej istotne przyczyny zmiany stanu wody na terenie działki [...], to brak konserwacji oraz celowe zasypywanie rowów melioracyjnych na terenie działki [...] i na terenach bezpośrednio przyległym.
Zgadzając się z poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami dotyczącymi stanu faktycznego przedmiotowej sprawy Kolegium również podzieliło ocenę organu w zakresie opinii biegłego uznając, że jest ona spójna, logiczna , a zatem stanowi wiarygodny dowód w niniejszej sprawie.
Kolegium wskazało, że w świetle art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r., sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do jego zastosowania. Konieczne jest ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem a szkodą. Aby wskazany przepis mógł znaleźć zastosowanie w danej sprawie zmiana stanu wody na gruncie musi zawsze wiązać się ze szkodliwym oddziaływaniem na grunty sąsiednie. Jeżeli nie ma szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie, to w takim przypadku zmiana stanu wody na gruncie nie rodzi odpowiedzialności przewidzianej w art. 29 ust. 1 Prawa wodnego i obowiązku organów do wydawania określonych nakazów.
W niniejszej sprawie, w ocenie Kolegium, organ I instancji udowodnił, że podstawową przyczyną podniesionego poziomu wód w granicach działki [...] jest zły stan techniczny rowów melioracyjnych wynikający z braku ich konserwacji oraz celowego zasypywania, zatem odmowę nałożenia na właścicieli działki nr [...] położonej w miejscowości R. obowiązku przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub wybudowania urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie działki nr [...] w R. należało uznać za uzasadnioną.
W skardze skarżący domagał się uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji skarżący zarzucił naruszenie:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę materiału dowodowego, skutkującą błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że:
- zmiana stanu wody poprzez przebudowanie stawu na działce [...] położonej w R. nie pogorszyła stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, tj. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...],
- decydujący wpływ na podniesienie wód w granicach działki nr [...] ma zły stan techniczny rowów melioracyjnych na niej zlokalizowanych,
- oddziaływanie przebudowanego stawu zlokalizowanego na działce uczestników jest nieistotne dla zaburzenia stosunków wodnych na nieruchomości skarżącego, podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego wynika, że:
- do zaburzenia gospodarki wodnej na działce skarżącego doszło przez przebudowę urządzenia wodnego (stawu) na działce nr [..] stanowiącej własność uczestników;
b. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione oraz brak wyjaśnienia w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji jej podstawy prawnej,
2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że zaburzenie stosunków wodnych poprzez budowę urządzenia wodnego na działce nr [...] nie powoduje szkód na nieruchomości skarżącego. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że z przeprowadzonego w toku postępowania dowodu z opinii biegłego w sposób jednoznaczny wynika, że na działce nr [...] w R. wyniesienie grobli zlokalizowanego tam stawu zmienia kierunek przepływu wód i powoduje szkodę na działce nr [...] powstałą bez winy właściciela tej działki (skarżącego). Pomimo zaś wskazania w treści decyzji, że szkoda na nieruchomości skarżącego występuje i to poprzez zakłócenie gospodarki wodnej w związku z wybudowanym stawem na nieruchomości nr [...] organy swoje rozstrzygnięcie wydały na podstawie wniosku, że decydujący wpływ na podniesienie wód w granicach działki nr [...] ma zły stan techniczny rowów melioracyjnych na niej zlokalizowanych. O ile drożność rowów melioracyjnych jest związana z odprowadzaniem wód z działki należącej do skarżącego, to jego zdaniem nie ma to związku ze szkodami powstałymi wskutek działań dokonanych przez uczestników na należącej do nich nieruchomości. Biegły stwierdził bowiem, że rozmoczenie i rozluźnienie gruntu na granicy działek nr [...] oraz [...] jest wynikiem stworzenia urządzenia wodnego (stawu) na działce [...] poprzez zmianę kierunku przepływu wód. Zatem skutek w postaci zalewania działki skarżącego jest efektem zaburzenia gospodarki wodnej na nieruchomości [...].
Za nieprawidłowe skarżący uznał ustalenia organów, że oddziaływanie przebudowanego stawu zlokalizowanego na działce uczestników jest nieistotne dla zaburzenia stosunków wodnych na nieruchomości skarżącego. Jest to wniosek nielogiczny i nie wynika ze zgromadzonego materiału w sprawie, a organy wydając decyzje postąpiły wbrew dowodom zebranym w toku postępowania, tj. opinii biegłego. Ograniczone oddziaływanie stawu na nieruchomość skarżącego nie zmienia faktu, że w związku z jego budową doszło do zakłócenia stosunków wodnych. Takie działania uczestników są niezgodne z prawem i wymagają podjęcia działań (nakazania im przywrócenia stanu poprzedniego), które spowodują zaprzestanie niszczycielskiej działalności powodowanej przez wody pochodzące z działki nr [...].
W ocenie skarżącego, organy naruszyły także art. 107 § 3 w z w. z art. 11 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które uznały za udowodnione oraz brak wyjaśnienia w uzasadnieniu prawnym zaskarżonej decyzji jej podstawy prawnej. Zdaniem skarżącego, uzasadnienie decyzji Kolegium nie zawiera odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i stanowi ono w zasadzie powielenie uzasadnienia organu I instancji.
Skarżący podkreślił, że z treści art. 29 Prawa wodnego nie wynika, żeby organy miały możliwość wartościowania przyczyn negatywnego oddziaływania na grunt sąsiedni. Stwierdzenie zakłócenia stosunków wodnych poprzez działania uczestników i ich negatywny wpływ na nieruchomość skarżącego jest wystarczającą podstawą do uznania, że spełnione zostały przesłanki z przywołanego przepisu. Organy, pomimo ustalenia przesłanek odpowiedzialności uczestników na gruncie prawa wodnego, wydały jednak decyzje sprzeczne z treścią art. 29 ustawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 3 lutego 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Kartuz z 25 października 2022 r. uchylającą decyzję tego organu z 23 grudnia 2019 r. o nakazie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom powstałym na gruncie nr [...], i orzekającą merytorycznie o odmowie nakazania przywrócenia poprzedniego stanu wody na działce nr [...].
Zaskarżone decyzje wydano w wyniku ponownego rozpoznania istoty sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną z 23 grudnia 2019 r. o nakazaniu E.C.-K. przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie, tj. działce nr [...] poprzez zmniejszenie szerokości grobli wokół stawu na działce nr [...] w R. tak, aby grobla w całości znalazła się w granicach działki nr [...] i pozostawienie pasa szerokości 50 cm pomiędzy podstawą grobli a granicą działek nr [..] i [...]. Możliwość ponownego rozpoznania sprawy zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] zaktualizowała się w związku z wystąpieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., i potrzebą zapewnienia stronom pozbawionym udziału w ostatecznie zakończonym postępowaniu możliwości obrony swoich interesów. Instytucja wznowienia postępowania stwarza bowiem prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w sposób precyzyjny w art. 145 § 1 k.p.a.
Specyfika postępowania nadzwyczajnego polega na tym, że po przesądzeniu dopuszczalności wznowienia postępowania (wskazana podstawa wznowienia i zachowany termin) oraz istnienia przyczyn wznowienia postępowania, zadaniem organu jest ponowne rozpoznanie istoty sprawy. Istota tego merytorycznego etapu polega na tym, że sprawa jest faktycznie i prawnie rozpoznawana na nowo, z uwzględnieniem zmian w stanie faktycznym i prawnym. Zastosować tu należy wszystkie reguły wypływające z zasady praworządności, a zatem organ związany jest przepisami prawnymi obowiązującymi w dniu wydania decyzji podjętej w trybie wznowienia postępowania. Celem wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Wobec tego organ administracji publicznej, wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania.
Zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji wydane zostały na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1121), zwanej dalej Prawem wodnym z 2001 r., którego zastosowanie usprawiedliwiono dyspozycją art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2233), zwanej dalej Prawem wodnym z 2017 r., zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (1.01.2018 r.), niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.
Zdaniem Sądu, ze względu na specyfikę postępowania wznowieniowego zastosowanie powyższych przepisów nie miało podstaw prawnych. Sprawa zmiany stanu wody na gruncie prowadzona w trybie zwykłym zakończyła się decyzją z 23 grudnia 2019 r. O ile nadzwyczajne wznowienie postępowania umożliwiło wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego i powrót do ponownego rozpoznania sprawy w takim zakresie, aby strony pominięte mogły aktywnie w niej uczestniczyć, o tyle we wznowionym postępowaniu należało orzekać już według stanu prawnego i faktycznego z daty wydania nowej decyzji w tej sprawie (tak wyrok NSA z 10 marca 2015 r., II OSK 1903/13 (LEX nr 1666089).
W konsekwencji, przedmiotową sprawę należało rozpoznać w oparciu o art. 234 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r. zamiast na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. To uchybienie jednak nie miało zasadniczego wpływu na wynik sprawy ze względu na zbieżność treściową regulacji art. 29 ust. 3 i art. 234 ust. 3.
Zgodnie z art. 234 ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:
1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;
2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie.
Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2)
Zgodnie z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3).
Dyspozycją zarówno przepisu art. 234 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r., jak art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r., objęta jest sytuacja, w której doszło do zmiany stanu wody na gruncie i zmiana ta wpływa szkodliwie na grunty sąsiednie. Zwrot normatywny "zmiana ta wpływa" wskazuje, że zarówno zmiana, jak i jej szkodliwy wpływ powinny realnie wystąpić. Gdyby ustawodawca miał zamiar objąć powyższą regulacją także stany faktyczne, w których doszło do zmiany stanu wody na gruncie, a nie wystąpiło szkodliwe odziaływanie tej zmiany na grunt sąsiedni (szkoda rzeczywista), to wskazałby to wyraźnie w przepisie, posługując się np. trybem przypuszczającym: "mogą szkodliwie wpływać". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na konieczność badania związku pomiędzy zmianą stanu wody a szkodą (szkodliwym oddziaływaniem) na gruncie sąsiednim. Stosuje się w tym przypadku konstrukcję związku przyczynowo-skutkowego, który w sprawach z zakresu stosunków wodnych dotyczy nie tylko określonych działań ludzkich i ich skutków, ale zaistnienia określonych zjawisk przyrodniczych (zmiana stanu wody - np. kierunku lub intensywności spływu, zalanie gruntu, podtopienie budynku itp.).
Stanowisko w kwestii wykładni przepisu art. 234 ust. 3 Prawa wodnego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym w większości na tle stosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r., ale nadal aktualnym, gdyż przepis art. 234 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r. jest niemal dosłownym powtórzeniem tego unormowania (zob. wyrok NSA z 1 czerwca 2022 r., III OSK 5094/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie wskazano, że z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. wynika kompetencja organu do nałożenia na właściciela gruntu obowiązków o charakterze naprawczym, a więc przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom, co dotyczy szkód już powstałych, a nie tych, jakie mogą powstać w przyszłości. Przepis ten może zostać zastosowany jedynie, jeżeli spowodowane już przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie (zob. wyroki NSA z 17 stycznia 2017 r., II OSK 1035/15, z 17 października 2017 r., II OSK 248/16, z 6 lipca 2017 r., II OSK 2795/15, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organy powinny zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości, powodującym zmiany w stosunkach wodnych, a stwierdzoną szkodą na innych gruntach istnieje związek przyczynowo-skutkowy. Powyższe stanowisko co do wykładni art. 234 ust. 3 Prawa wodnego znalazło w pełni potwierdzenie w wydanym już pod rządami nowej ustawy Prawo wodne w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2021 r., III OSK 530/21 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dla zastosowania art. 234 ust. 3 Prawa wodnego (wcześniej art. 29 ust. 3) niezbędne zatem jest zaistnienie łącznie dwóch przesłanek - zdarzeń wywołanych przez właścicieli gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Prowadzone przez organy postępowanie wyjaśniające ma wykazać, czy zmiana nastąpiła oraz czy miała ona wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne. Konieczne jest także ustalenie, czy zaistniała zmiana pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na sąsiednim gruncie szkodą.
Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w niniejszym postępowaniu nie dawał podstaw do sformułowania innego wniosku niż ten, że zmiana naturalnych stosunków wodnych na działce nr [...], do której doszło wskutek robót przeprowadzonych w obrębie zlokalizowanego tam stawu (wyniesienie grobli ziemnej stawu w związku z jego pogłębieniem), wywarła szkodliwy wpływ na stan wód na działce nr [...], a okoliczności te pozostają w związku przyczynowo – skutkowym.
Istota uchybień, które zaważyły na bycie prawnym obu zaskarżonych decyzji koncentruje się wokół wadliwie, niekompleksowo dokonanej oceny zgromadzonego w toku postępowania zwykłego i uzupełnionego w toku postępowania wznowieniowego materiału dowodowego. W tego rodzaju sprawach zasadniczym dowodem jest opinia biegłego hydrologa i taka opinia w postępowaniu zwykłym została sporządzona w listopadzie 2018 r. Wynika z niej, że są trzy, niezależne od siebie, przyczyny zmiany stanu wody na terenie działki nr [...], z czego wyniesienie nad powierzchnię terenu grobli ziemnej stawu na działce nr [...] spowodowało zmianę o najbardziej ograniczonym zasięgu. Biegły na podstawie oględzin w terenie oraz analizy dokumentacji stwierdził występowanie wyraźnie podmokłego i rozluźnionego gruntu w odległości 3 m od granicy działki nr [...] wzdłuż stawu ziemnego na działce nr [..], tj. na długości około 25 m. Zdaniem biegłego, oznacza to, że zmienione parametry spójności gruntu i tym samym szkody związane z budową/pogłębianiem stawu na działce nr [...], dotyczą powierzchni około 75 m2, tj. 0,182% powierzchni działki [...]. Biegły w sposób jednoznaczny wskazał, że przyczyną podniesienia poziomu wody na powierzchni około 75 m2 działki nr [...] jest nadmiernie wyniesiona grobla ziemna stawu zlokalizowanego na działce nr [...]. Stwierdzono, że grobla ta częściowo zsunęła się na teren działki nr [...] zmieniając kierunek naturalny spływu wód opadowych i kierując niewielką część wód z działki nr [...] na działkę nr [...]. W tej sytuacji biegły uznał wniosek skarżącego o podjęcie działań mających na celu przywrócenie stanu poprzedniego za uzasadniony we wskazanym zakresie.
Biegły jednocześnie stwierdził, że równoległymi, ale niezależnymi przyczynami podniesienia poziomu wód na działce nr [...], jest zły stan i wieloletnie zaniechania w konserwacji rowów melioracyjnych znajdujących się zarówno na działce nr [...], jak i działce nr [..] oraz celowe zasypanie rowu melioracyjnego położonego na granicy obu tych działek. Adekwatnie do dostrzeżonych zmian biegły sprecyzował możliwości techniczne rozwiązania zaistniałej sytuacji. W zakresie skutków wyniesienia nad poziom terenu grobli ziemnej stawu biegły zaproponował zmniejszenie szerokości grobli wokół stawu na działce nr [...] w taki sposób, aby grobla ta w całości (tj. włącznie z podstawą grobli), mieściła się w granicach działki nr [...], pozostawiając pas o szerokości co najmniej 50 cm pomiędzy podstawą grobli a granicą działek. Zalecił również wykonanie w pasie granicznym działek nr [...] i [..] urządzenia zbierającego napływające wody z terenów położonych powyżej i odprowadzającego je do rowu melioracyjnego położonego poniżej, sugerując, że takim urządzeniem może być drenaż, otwarty rów odwadniający, system sączków lub dowolne, inne rozwiązanie techniczne o równoważnej wartości użytkowej.
Powyższa opinia stała się podstawą decyzji z 23 grudnia 2019 r. nakazującej przywrócenie poprzedniego stanu wody na działce nr [...] na odcinku graniczącym z groblą ziemną stawu na działce nr [..] poprzez zmniejszenie szerokości grobli wokół stawu na działce nr [...] w R. tak, aby grobla w całości znalazła się w granicach działki nr [...] i pozostawienie pasa szerokości 50 cm pomiędzy podstawą grobli a granicą działek nr [...] i [...].
W toku wznowionego już postępowania biegły w aneksie do opinii, stanowiącym w istocie wyjaśnienia biegłego na precyzyjnie sformułowane pytania organu, wyraźnie wskazał, że:
a) nie można łączyć kwestii przywrócenia poprawnego spływu wód opadowych i roztopowych na działce nr [...] wynikającej z niedrożności rowów melioracyjnych z wodami stagnującymi na powierzchni około 75 m2, tj. 0,182% powierzchni całej działki nr [...] w pasie szerokości 3 m wzdłuż grobli zmiennej zbiornika wodnego na działce nr [...]. Nadmierne uwodnienie tego obszaru spowodowane jest zmianą kierunku spływu wód opadowych przez groblę wskazanego zbiornika. Udrożnienie rowów melioracyjnych nie wystarczy do pełnej likwidacji zjawiska zalewania powierzchni 75 m2 działki nr [...],
b) udrożnienie w pierwszej kolejności rowów melioracyjnych nie spowoduje, że staw przestanie w sposób szkodliwy oddziaływać na obszar działki nr [...],
c) zmiana stanu wody na 75 m2 działki nr [...] jest szkodą; grunt jest silnie rozmiękczony, co utrudnia wjazd maszynami rolniczymi i prowadzenie zabiegów agrotechnicznych,
d) przesunięcie grobli poprawi sytuację w obszarze 75 m2 działki nr [...] położonych wzdłuż stawu, gdzie utrudnione jest prowadzenie produkcji rolnej; nie wpłynie jednak na poziom uwilgotnienia pozostałej części działki, spowodowanego przede wszystkim fatalnym stanem urządzeń melioracyjnych i ich niedrożnością wynikającą z zamulenia i celowego zasypywania.
W kolejnym pisemnym wyjaśnieniu z 15 stycznia 2021 r. biegły, w kontekście zastrzeżeń współwłaścicieli działki nr [...], stwierdził, że nie ma innych prostszych, tańszych i mniej inwazyjnych rozwiązań, mających na celu zaradzenie stwierdzonym zmianom stanu wód, niż wymienione w ekspertyzie. Jeszcze raz podkreślił, że przyczyną zmiany stosunków wodnych na fragmencie działki [...] jest wykonanie prac zimnych na działce nr [...].
Zdaniem Sądu, na podstawie wszystkich wypowiedzi biegłego nie można było wyciągnąć wniosków o braku spełnienia przesłanek do zastosowania art. 234 ust. 3 Prawa wodnego 2017 r. i odmowie orzeczenia nakazu przywrócenia stanu poprzedniego wody na działce nr [...] w związku z robotami przeprowadzonymi w obrębie stawu na działce nr [...].
Powodem do odstąpienia od zobowiązania współwłaścicieli działki nr [...] do przywrócenia poprzedniego stanu wody na działce nr [...] nie mogło być stwierdzenie, że przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr [..] nie zaradzi wszystkim problemom podwyższonego poziomu wody działce nr [..]. Stwierdzenie, że zaniedbania i zły stan techniczny rowów melioracyjnych na działce nr [...] i innych okolicznych gruntach jest podstawową przyczyną uwilgotnienia działki nr [...], nie wyłącza odpowiedzialności współwłaścicieli działki nr [..] za spowodowaną ich działaniami zmianę kierunku spływu wód związaną z pogłębieniem stawu na działce nr [...]. Biegły zwrócił uwagę, że każda z przyczyn uwilgotnienia działki nr [...] ma charakter odrębny, niezależny, co powoduje, że ani udrożnienie rowów nie uzdrowi niepożądanej stagnacji wody w obrębie 75 m2 przy granicy ze stawem na działce nr [...], ani przywrócenie stanu poprzedniego na działce nr [...] nie wpłynie na poziom uwilgotnienia pozostałego terenu działki nr [...]. Nie oznacza to jednak, że zmiana stanu wód zaistniała na ograniczonym obszarze działki nr [...] w związku z robotami przeprowadzonymi w obrębie stawu na działce nr [...] stanowiąca szkodę w rozumieniu art. 234 Prawa wodnego z 2017 r. pozostać ma bez sankcji.
Okoliczność, że szkoda w postaci podwyższenia poziomu wód na działce nr [...] nie wynika tylko i wyłącznie z działań podjętych przez właścicieli działki nr [...] w obrębie zlokalizowanego tam stawu, ale jest również wynikiem zaniedbań właściciela działki nr [...] w zakresie utrzymania rowów melioracyjnych we właściwym stanie technicznym i użytkowym, nie wyłącza zastosowania art. 234 Prawa wodnego z 2017 r. (wcześniej art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r.). Przepis ten wymaga bowiem jedynie ustalenia związku przyczynowego pomiędzy powstałą szkodą (jakichkolwiek rozmiarów i wartości), a zmianą stosunków wodnych na gruncie. Konieczność naprawienia szkody jest niezależna od jej rozmiarów i od kosztów przywrócenia stanu poprzedniego. Przepis art. 234 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r. nie relatywizuje potrzeby usunięcia skutków szkodliwych działań od kosztów podjęcia takich działań.
Skoro, jak bezspornie wynika z ustaleń i oceny sformułowanej przez biegłego, do szkody powstałej na części działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej ze stawem na działce nr [...], przyczyniły się prace wykonane na działce nr [...] w obrębie stawu, zasadnym było nałożenie na współwłaścicieli działki nr [...] obowiązków zmierzających do usunięcia negatywnych skutków zmiany stosunków wodnych. Co istotne, stanowiska biegłego nie podważono w toku postępowania dowodowymi przeciwnymi, uznając jego opinię za prawidłowo sporządzoną, rzetelną, wiarygodną i mogącą stanowić dowód ustaleń i rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreślić przy tym należy, że ustalenia odnośnie braku zgłaszania przez skarżącego strat na łąkach, nieprzerwanego pobierania dopłat rolno – środowiskowych oraz poddawana działki nr [...] zabiegom koszenia, nie podważają dokonanej przez biegłego specjalistycznej kwalifikacji stanu 75 m2 działki nr [...] jako szkody polegającej na silnym rozmiękczeniu i uwilgotnieniu gruntu, które uniemożliwia właściwą jego eksploatację zgodną z rolniczym przeznaczeniem. W toku postępowania zresztą skarżący wskazał, że działka nr [...] jest koszona, z wyjątkiem jej części graniczącej z działką nr [..] wzdłuż stawu.
W takiej sytuacji stanowisko orzekających organów nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, zwłaszcza w dowodzie z opinii biegłego, aneksu do niej i wyjaśnień biegłego. Ani Burmistrz ani Kolegium nie zdołało podważyć wniosków wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego formułując stanowisko nie znajdujące w nim oparcia.
Zdaniem Sądu, uchybienia procesowe w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organów polegają na braku kompleksowości poczynionych ustaleń, w których pominięto treść aneksu do opinii, który biegły sporządził w odpowiedzi na sprecyzowane pytania organu. Ta uzupełniająca opinia biegłego w sposób rozwiewający wszelkie wątpliwości potwierdziła wystąpienie szkody na powierzchni 75 m2 działki nr [..] przy granicy z działką nr [..], spowodowanej zmianą kierunku spływu wód opadowych i roztopowych przez groblę ziemną stawu zlokalizowanego na działce nr [...] oraz niezależność tej sytuacji od skutków zmiany poziomu wód na pozostałej części działki nr [...] i ich przyczyn.
W ocenie Sądu, naruszono przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. albowiem nie dokonano wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, formułując wnioski przesądzające o rozstrzygnięciu sprawy na podstawie wybiórczo wybranych dowodów i niekompleksowo przeanalizowanej ich treści.
W konsekwencji odmowa nakazania przywrócenia poprzedniego stanu wody na działce nr [...] narusza wskazane wyżej przepisy postępowania administracyjnego oraz art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiąc w istocie przejaw nieuzasadnionego odstąpienia od zastosowania art. 234 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r.
Wskazać przy tym należy, że wbrew twierdzeniom organów zaistniałej sytuacji szkody nie można było sprowadzić do czysto cywilistycznego naruszenia własności i skierować skarżącego na drogę postępowania cywilnego celem przywrócenia stanu poprzedniego.
W przypadku bowiem szkodliwego oddziaływania zmiany stanu wód na grunty sąsiednie przepis art. 234 ust. 3 Prawa wodnego z 2017 r. przewiduje administracyjny tryb postępowania dla rozstrzygnięcia sporu. Na gruncie stosowania tożsamego art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. Sąd Najwyższy w uchwale z 27 czerwca 2007 r., III CZP 39/07, uznał, że dopuszczalna jest droga sądowa do dochodzenia przez właściciela gruntu dotkniętego szkodliwym wpływem zmiany stanu wody roszczeń o ochronę własności, z wyjątkiem roszczeń o przywrócenie stanu poprzedniego i o wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019). Sąd Najwyższy wyjaśnił, że "sprawy o ochronę własności są sprawami cywilnymi (art. 1 k.p.c.), w których zasadą jest dopuszczalność drogi sądowej (art. 2 § 1 k.p.c.). Ustawodawca dopuszcza jednak wyjątki, stanowiąc w art. 2 § 3 k.p.c., że nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Takim przepisem szczególnym jest art. 29 ust. 3 Pr.wod., zgodnie z którym, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom" (LEX 270825). W konsekwencji Sąd Najwyższy przyjął, że w razie szkodliwego wpływu zmiany stanu wody, w wyniku bezprawnego działania właściciela gruntu sąsiedniego, przywrócenie stanu zgodnego z prawem może polegać na przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom, a realizacja takich żądań na drodze sądowej jest niedopuszczalna. Tylko wówczas, gdy roszczenie negatoryjne o przywrócenie stanu zgodnego z prawem przybiera inną postać niż żądanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, to takie roszczenie powinno być dochodzone w postępowaniu sądowym. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem skarżący dążył do przywrócenia stanu poprzedniego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Kartuz z 25 października 2022 r. W konsekwencji ponownie zaktualizuje się potrzeba rozpoznania sprawy zmiany stosunków wodnych na działce nr [...] w R. spowodowanej robotami prowadzonymi przez właścicieli działki nr [...] przy stawie zlokalizowanym na tej działce, w której organy zobowiązane będą kierować się oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Rozpoznając sprawę organy ponownie przeanalizują zakres działań niezbędnych do kompleksowego rozwiązania problemu stagnacji wód na części działki skarżącego spowodowanej robotami przy stawie na działce nr [...], albowiem środki zaradcze zaproponowane przez biegłego w opinii nie ograniczały się wyłącznie do działań przy grobli, ale obejmowały również działania związane z urządzeniami zbierającymi wodę. W ustaleniach tych organ winien właściwie uwzględnić i ustosunkować się do stanowiska każdej ze stron, w tym stanowiska skarżącego co do zakresu niezbędnych działań zaradczych, oraz odwołać się do wiedzy specjalnej.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych, na które składa się wpis sądowy od skargi.