II SA/Gd 2077/02

II SA/Gd 2077/02 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2005-08-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-08-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Krzysztof Retyk /sprawozdawca/
Mariola Jaroszewska
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Krzysztof Retyk (spr.) Protokolant Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2005 r na rozprawie sprawy ze skargi D. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 maja 2002 r., nr [...], 2. określa, że wyżej wymienione decyzje nie mogą być wykonywane
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 maja 2002r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 158 § 1 art.157 § 1-2 w związku z art. 156 § 1 pkt 1-2 i art. 107 § Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 19-20 ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27 poz. 192 ze zm.) stwierdziło nieważność decyzji - aktu administracyjnego Geodety Miejskiego w S. z dnia 23 grudnia 1977r. o wydzieleniu działki Nr [...] - działek Nr [...] i Nr [...] w S. przy ul. S. [...].
Ustalono, że decyzją [...] z dnia 1 lutego 2000r. Prezydent Miasta odmówił uchylenia aktu administracyjnego i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności aktu administracyjnego z dnia 23 grudnia 1977r. Geodety Miejskiego Urzędu Miejskiego w S. Decyzja ta została zaskarżona przez współwłaścicieli budynku przy ul. S. [...]. Kolegium decyzją z dnia 21 marca 2002r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ze względu na sprzeczność działania, gdyż postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte odpowiednim postanowieniem jako postępowanie o wznowieniu postępowania, a zakończyło się decyzją o odmowie uchylenia aktu administracyjnego i o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego z dnia 23 grudnia 1977r. Geodety Miejskiego w S. Organ ustalił również, iż odwołanie z dnia 18 lutego 2000r. zawierało wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miasta w S. z dnia 23 grudnia 1977r. o podziale działki Nr [...] położonej przy ul. S. [...], na działki Nr [...] i [...] jako podjętej bez żadnych podstaw prawnych.
Ten wniosek skarżących (współwłaścicieli niewydzielonych części budynku w właścicieli odrębnych lokali w tym budynku w S. przy ul. S. [...]), stanowił podstawę do wszczęcia z urzędu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji - aktu administracyjnego z dnia 23 grudnia 1977r. Geodety Miejskiego w S. o zatwierdzeniu podziału działki Nr [...] na działki Nr [...] i Nr [...] położone przy ul. S. [...] w S.
Organ ustalił, iż decyzją [...] Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z dnia 24 września 1975r. zatwierdzony został projekt planu ogólnego zagospodarowania działki wraz z koncepcją architektoniczną budynku mieszkalno-hotelowego Ośrodka A w S. przy ul. S. Załącznikiem do tej decyzji jest mapa nazwana " Plan ogólny zagospodarowania terenu 1:500 S. ul. Cz. A.". Z informacji Prezydenta Miasta do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji Departament Administracji Publicznej z dnia 1 maja 2000r. pismem nr [...] wynika, że decyzją z dnia 10 listopada 1975r. Prezydent Miasta przekazał grunt niezabudowany w S. przy ul. S. [...], stanowiący działki Nr [...], [...] o łącznej powierzchni- 1244 m2 na rzecz Ośrodka A w G., pod budowę zakładowego domu mieszkalnego. W roku 1978 przed zbyciem lokali, działki Nr [...] i [...] zostały scalone, a następnie podzielone na działkę Nr [...] o pow. 799m2 stanowiącą podwórko i pozostającą nadal w użytkowaniu, a potem zarządzie Ośrodka, zaś działka Nr [...] o pow. 445m2 (po obrębie budynku), została oddana w niewydzielonych częściach we współużytkowanie wieczyste na rzecz nabywców lokali. Brak jest w dokumentacji decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10 listopada 1975r. o oddaniu nieruchomości w użytkowaniu dla [...]. Jak wynika z pisma Prezydenta Miasta z dnia 26 września 1996r. skierowanego do biura Rzecznika praw Obywatelskich w Warszawie "pismem [...] potwierdzony został stan prawny w/w nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990r." Prezydent Miasta podaje również, że [...] otrzymał decyzją z dnia 10 listopada 1975r. działki Nr [...] o pow. 689m2 i Nr [...] o pow. 555m2 w użytkowanie, działki te po podziale przeprowadzonym w 1978r. uzyskały oznaczenie Nr [...] o pow. 799 m2 i Nr [...] o pow. 445 m2, a ze względu na brak dokumentów geodezyjnych Ośrodek jako zarządca nie mógł udowodnić zmiany oznaczenia nieruchomości. Uwłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz tego Ośrodka z mocy prawa, na wniosek kierowany bezpośrednio do Sądu Rejonowego w S. z dnia 11 lipca 1994r. o dokonanie wpisu : w dziale II księgi wieczystej KW nr [...] prawa wieczystego użytkowania do działki w [...] o pow. 799 m2 i udziału w takim prawie w części ułamkowej 0,337 do działki zabudowanej nr [...] - do działu II księgi Kw. Nr [...] - na podstawie art. 64 ustawy z dnia 25 lipca 1985r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. Nr 44 poz. 194).
Z dokumentów geodezyjnych wynika, że właścicielem działki Nr [...] o pow. 799 m2 jest M. H. K. i D. J. K. w 1/2 części każdy, zaś działka Nr [...] o pow. 445 m2 znajduje się we współużytkowaniu wieczystym M. H. K., I. i S. P., I. i S. W., J. i B. G., J. i J. A., R. i T. D., H. i F. L., K. i J. S. oraz E. G. - w odpowiednich częściach do powierzchni lokali stanowiących ich odrębną własność.
Odnosząc się do aktu administracyjnego Geodety Miejskiego Urzędu w S. z dnia 27 grudnia 1977r. dotyczącego podziału działki Nr [...] organ stwierdził, iż akt ten jako decyzja o podziale nieruchomości stanowi zapis długopisem o treści: "Wydzielam po obrysie budynku przy ul. Ś. (przekreślono i napisano S.) [...] 23.12.77r., pieczątka Geodeta Miejski mgr inż. J. A. z up. podpis nieczytelny: Urząd Miejski w S. Biuro Geodety Miejskiego tel. [...] w. 73 pok.100 [...] S. ul. K. [...]".
Powyższy zapis - akt administracyjny napisany jest na mapie geodezyjnej pod działką Nr [...] oznaczoną kolorem żółtym, w której wewnątrz obrysowana jest kolorem czerwonym działka Nr [...], a pozostała część działki [...] pomiędzy granicami oznaczonym kolorem żółtym, a granicami oznaczonymi kolorem czerwonym - oznacza działkę [...]. Mapa, na której dokonano zapisu Geodety Miejskiego znajduje się operacie technicznym dotyczącym miasta S. woj. g. ul. S. [...] wydzielenie działki po obrysie, wykonanym przez inż. A. A. pod poz. 1 tego operatu, jako projekt podziału tej działki.
Z tego wynika, według SKO, że na sporządzonym przez inż. geodetę M. A. operacie technicznym - na znajdującej się w nim mapie geodezyjnej będącej projektem podziału działki [...] – napisano z pomyłkami, że "wydziela po obrysie budynku przy ul. S. [...]". Nie wiadomo kto dokonał wydzielania, gdyż pod pieczątką Geodety Miejskiego mgr inż. J. A. figuruje nieczytelny podpis " z up."
Ustalić należało, według SKO, czy decyzja o podziale działki Nr [...] w S. przy ul. S. jest decyzją administracyjną. Powołując się na powszechnie przyjętą w doktrynie prawniczej definicję, wskazuje SKO, że decyzja administracyjna jest zewnętrznym, władczym i indywidualnym aktem jednostronnie objawiającym wolę organu, podjętym na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa w konkretnej sprawie imiennie oznaczonego adresata, wydanej z zachowaniem wymaganej prawem procedury. W znaczeniu procesowym decyzja administracyjna będzie tym aktem o którym mówi art.104 kpa tzn. aktem załatwiającym sprawę przed organem administracyjnym albo co do jej istoty, albo kończącej sprawę w danej instancji administracyjnej.
Postanowienia art. 107 § 1 kpa ustalają jako elementy decyzji administracyjnej. minimum cztery składniki decyzji: określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie i podpis osoby reprezentującej organ. Brak jednego z nich albo wyklucza ustalenie podstawowych elementów stosunku prawnego, albo też nie wskazuje, że mamy do czynienia z objawem woli organu. Z tych względów przyjął organ, odnosząc się do treści decyzji - aktu administracyjnego Geodety Miejskiego z S., że:
- autor decyzji jest w niej oznaczony (Geodeta Miejski w S.); o jego kompetencjach napisano w dalszej części decyzji,
- adresat decyzji nie jest w tej decyzji wyraźnie oznaczony, choć można domniemywać iż dotyczy ono właściciela, użytkownika czy użytkownika wieczystego.
- rozstrzygniecie decyzji brzmi: "wydzielam po obrysie budynku przy ul. S. [...]", a więc można przyjąć, że rozstrzygnięcie to istnieje bo organ ten w sposób jednoznaczny dokonał wydzielenia z działki Nr [...] innej działki po obrysie budynku, a więc podzielił działkę Nr [...] na dwie działki oznaczone na mapie jako działki Nr [...] pozostałej po wydzieleniu działki Nr [...]- po obrysie budynku przy ul. S. [...].
- podpis osoby reprezentującej organ trudno nazwać jako istniejący i prawidłowo złożony jako osoby reprezentującej organ administracji państwowej, gdyż pod pieczątką Geodety Miejskiego mgr inż. J. A. podpisała się osoba nieznana z imienia i nazwiska dodając do swojego nieczytelnego podpisu adnotację "z up.", a więc działająca z rzekomego upoważnienia; podpis pod decyzją składa osoba pełniąca funkcję organu albo osoba z jego upoważnienia udzielonego na mocy art.268a k. p. a. lub przepisów odrębnych. Wprawdzie art. 268a k.p.a. został dodany do tej ustawy nowelą z 1987r., ale zasady w nim przewidziane są zasadami wynikającymi z art. 107 kpa. i tym samym dotyczą decyzji wydanych z przed 1987r. Można przyjąć zatem, według SKO, że podpis nie został złożony przez upoważnionego pracownika, a brak podpisu Geodety Miejskiego w S., jest oczywisty. Zatem opisana wyżej decyzja Geodety Miejskiego w S. nie zawiera wszystkich niezbędnych składników decyzji wymienionych w art. 107 §1 kpa, nie jest więc objawem woli organu i nie jest decyzją administracyjną.
Podział nieruchomości od lipca i września 1972r. regulowała ustawa z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27 poz. 192 ze zm.). Według art. 19 tej ustawy podział gruntów nierolniczych stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność jednostek gospodarki uspołecznionej nie będących jednostkami państwowymi może nastąpić, jeżeli zamierzony podział nie jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 w/w ustawy, do wszczęcia postępowania i decyzji w sprawach wymienianych w ustawie (a więc także w sprawach podziału gruntów nierolniczych stanowiących własność Skarbu Państwa), właściwe są organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska. Tym samym Geodeta Miejski w S. nie miał kompetencji ustawowych do podziału nieruchomości nierolnych Skarbu Państwa - działki Nr [...] w S. przy ul. S. [...], gdyż organem właściwym do wydania decyzji o podziale tych nieruchomości był Kierownik Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego.
Ponadto, podział nieruchomości nierolniczych Skarbu Państwa może nastąpić tylko wtedy gdy nie jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; taki plan dla przedmiotowych działek został zatwierdzony - jako projekt planu ogólnego zagospodarowania działki wraz z koncepcją architektoniczną budynku mieszkalno-hotelowego Ośrodka A w S., decyzją [...] Zastępcy Kierownika Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z dnia 24 września 1975r. Zatwierdzony plan zagospodarowania terenu przy ul. S. [...] dotyczył przygotowanej inwestycji budynku mieszkalno-hotelowego Ośrodka jako koncepcji wykorzystania nieruchomości, a po realizacji inwestycji dla zachowania tej koncepcji objętej zatwierdzonym planem zagospodarowania, nie było podstaw do podziału, gdyż podział nieruchomości jest z tym planem sprzeczny.
SKO uznając w konsekwencji za rażące naruszenie przepisów prawa art. 19 i art. 20 ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27 poz. 192 ze zm.), na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. stwierdziło nieważność decyzji - aktu administracyjnego Geodety Miejskiego w S. z dnia 23 grudnia 1977r. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że stosownie do art. 156 § 2 kpa nie można stwierdzić nieważności decyzji gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z opisanego stanu działań i czynności prawnych po wydaniu decyzji z dnia 27 grudnia 1977r. wynika, że skutki takie zaszły, tyle że Kolegium nie może stwierdzić, iż to skutki nieodwracalne, bo wywołały je działania i czynności prawne w postępowaniach nie podlegających ocenie organu administracyjnego.
SKO powołało się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000r. OPS 14/99, według której dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Nie chodzi "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, ale przede wszystkim o "odwrócenie" skutków wywołanych decyzją dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością. Decyzje wadliwe, naruszające rażąco przepisy prawa zawierające istotne błędy proceduralne oraz inne przesłanki wynikające z art. 156 § 1 powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego.
D. i M. K. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kwestionowali fakt, że zaskarżona decyzja - akt administracyjny z dnia 23 grudnia 1977r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Ponadto podnieśli , że działka Nr [...] stanowi obecnie własność wnioskodawców, a działka Nr [...] stanowi własność Miasta Gminy S. i jest oddana we współużytkowanie Wspólnoty Mieszkaniowej, w tym wnioskodawcom, nie istnieje zaś twór prawny polegający na tym, że istnieje nieruchomość gruntowa której część jest własnością a część oddaną w użytkowanie wieczyste kilku osobom. Według odwołujących, jeżeli wszystkie późniejsze decyzje, po przedmiotowej decyzji i wywodzące się z niej skutki prawne winny być nieważne, to za nieważne należy uznać jedenaście aktów nabycia lokali mieszkalnych, gdyż nabyte zostały na gruncie działki Nr [...]; zdaniem odwołujących stan ten z punktu widzenia prawa cywilnego jest stanem prawnym nieodwracalnym. Ponadto zdaniem skarżących będąca przedmiotem postępowania decyzja jako akt administracyjny wyszła na zewnątrz i nie została zaskarżona przez strony w prawem przewidzianym terminie. Odwołujący powołują się również na uchwałę składu siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992r. III AZP4/92 i twierdzą, że jeśli obrót nieruchomości poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub nabycie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji.
Siedmiu współużytkowników działki nr [...] wnosiło o nie uwzględnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zaskarżoną decyzją z dnia 17 lipca 2002r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję własną.
Kolegium nie stwierdziło, że decyzja - akt administracyjny o podziale działki nr [...] w S. wywołała czy nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż skutki prawne zaszły, ale Kolegium ich nie oceniało według tych kryteriów. Wpływ usunięcia z obrotu prawnego nieważnej decyzji nie rozstrzyga automatycznie o dokonanych później czynnościach cywilnoprawnych; rozstrzygnięcia te będą zapadać w innych postępowaniach i na innych zasadach.
W ocenie organu odnośnie zmian uprawnień rzeczowych na działce [...] mogą one nastąpić dalej, aż do np. ustanowienia współwłasności, co pozwoli na uniknięcie wymienionych przez wnioskodawców nieważności konstrukcji prawnej przyszłych uprawnień wszystkich stron tego konfliktu.
Decyzja komunalizacyjna nie ma wpływu na rozstrzygnięcia zawarte w decyzji Kolegium z dnia 21 maja 2002r. Przytoczona przez odwołujących uchwała siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992r. zdaniem SKO nie ma zastosowania w sprawie, gdyż nie odpowiada ono stanowi faktycznemu i prawnemu tej sprawy, ponadto późniejsze orzecznictwo NSA ustalone na gruncie art. 156 § 2 k.p.a., a przytoczone w decyzji Kolegium z dnia 21 maja 2002r. - wskazuje na inną interpretacje art. 156 § 2 k.p.a..
Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. K. i M. K. Zarzucili, że przedmiotowa decyzja i decyzja ją poprzedzająca rażąco naruszają prawo, tj. art. 156 § 2 k.p.a.
Według skarżących od ogłoszenia przedmiotowej decyzji upłynęło już prawie 25 lat, a także wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, zaś nieruchomość której dotyczy skarga była już czterokrotnie przedmiotem obrotem prawnego. Nadto podnieśli w skardze te same zarzuty, które znalazły się we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Badając zatem legalność opisanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd uznał, że narusza ona prawo.
Podstawą rozstrzygnięcia przez organ administracji był art. 156 § 1 pkt 1-2 Kpa.
Zgodnie z art. 156 § 1 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
§ 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Z wywodów Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, że opisany akt, którym dokonany został podział nieruchomości – działki nr [...] położonej w S. przy ul. S. nie jest decyzją administracyjną. Z akt administracyjnych (vide: operat techniczny wraz z protokołem granicznym sporządzony przez Geodetę inż. M. A.) wynika, że podział przedmiotowej nieruchomości na działki nr [...] i [...] poprzez "wydzielenie po obrysie budynku przy ul. S. [...]" dokonany został 23 grudnia 1977r. na podstawie odręcznego zapisu o wymienionej wyżej treści, podpisanego przez niezidentyfikowana osobę podpisującą się z upoważnienia Geodety Miejskiego mgr. inż. A. Wydzielenie przedmiotowej działki w opisany sposób ("po obrysie budynku"), jak wynika dalej z akt administracyjnych, nastąpiło na wniosek Zarządu Gospodarki Terenami, zawarty w piśmie z dnia 20 grudnia 1977r. Działka nr [...] bezspornie zaś stanowiła w tym czasie własność Skarbu Państwa.
W stanie prawnym z daty podjęcia powyższego aktu przepis Kodeksu postępowania administracyjnego – ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. (Dz. U Nr 30, poz. 168) odnoszący się do wymogów, jakim winna odpowiadać decyzja administracyjna – art. 99 miał brzmienie następujące: § 1. Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji państwowej i strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, osnowę i datę decyzji, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego.
§ 2. Jeżeli decyzja nie uwzględnia żądania strony w całości lub w części, rozstrzyga sporne interesy stron albo nakłada na stronę lub stwierdza nałożony na nią obowiązek, powinna zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie.
§ 3. Decyzja wydana na skutek odwołania powinna zawierać zawsze faktyczne i prawne uzasadnienie.
§ 4. Organ może ograniczyć treść decyzji do danych wymienionych w § 1 w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny.
W przedmiotowej sprawie opisany akt w sposób oczywisty nie zachowuje pełni formy przewidzianej cytowanym przepisem, nie posiada niezbędnego minimum elementów potrzebnych dla zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, aby rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze administracyjnej uznać za decyzję, powinna ona zawierać: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981r., sygn. akt S.A. 1168/81, OSPiKA z 1982r., Nr 9-10, poz. 169). Podkreślić przy tym trzeba, iż rozstrzygnięcie musiałoby pochodzić od organu właściwego dla podjęcia decyzji. W tym kontekście za trafne należy uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do tego, że opisany akt Geodety Miejskiego nie jest decyzją administracyjną, jak również nie pochodzi od organu administracji upoważnionego w myśl obowiązujących wówczas przepisów do podjęcia decyzji o podziale nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 20 ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.. U. Nr 27, poz. 192, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 grudnia 1997r., do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawach wymienionych w ustawie właściwe były organy gospodarki terenowej i ochrony środowiska prezydium powiatowej rady narodowej.
W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu nadzwyczajne postępowanie administracyjne w celu wzruszenia wadliwej decyzji – aktu administracyjnego, poprzez stwierdzenie jej nieważności. Aby wyeliminować decyzję administracyjną obarczoną wadami wymienionymi w przytoczonym wyżej przepisie art. 156 Kpa, mającymi charakter materialnoprawny, musi być ona aktem istniejącym w obrocie prawnym.
W świetle powyższych rozważań prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej uznać należy za wadliwe. Skoro bowiem przedmiotowy akt nie jest decyzją administracyjną, jak słusznie twierdzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze, to nie było podstaw do wszczęcia z urzędu przedmiotowego postępowania. SKO naruszyło zatem w ocenie Sądu przepis art. 156 Kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Nawet gdyby przyjąć, że akt będący przedmiotem niniejszej sprawy – wydany przez Geodetę Miejskiego w dniu 23 grudnia 1977r., był decyzją administracyjną, wszedł do obrotu prawnego stając się podstawą do dalszych czynności, zarówno o charakterze administracyjnym (vide: pismo Zarządu Miasta z dnia 25 kwietnia 1994r. stwierdzające stan prawny nieruchomości – działki nr [...] jako pozostającej w dniu 5 grudnia 1990r. w zarządzie Ośrodka A w G.) jak i przede wszystkim cywilnoprawnym. Na jej podstawie Państwowe Biuro Notarialne w G. w dniu 28 stycznia 1978r. ujawniło jako właściciela działek o numerach [...] o powierzchni 799 m2 i 162/2 o powierzchni 446 m2 Skarb Państwa (vide: zawiadomienie w aktach administracyjnych). W dalszej kolejności wymienione działki stały się przedmiotem obrotu – co do prawa własności jak i co do prawa użytkowania wieczystego, w związku ze sprzedażą lokali mieszkalnych wyodrębnionych w budynku położonym w S. przy ul. S. [...]. Jest w sprawie bezsporne, że aktualny stan prawny nieruchomości – obu wymienionych wyżej działek, ujawniony został w Księgach wieczystych nieruchomości.
Tym samym zasadny byłby zarzut skargi naruszenia przez organ administracji przepisu art. 156 § 2 Kpa. Przepis ten wprowadza negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, jaką jest nieodwracalność skutków prawnych wywołanych tą decyzją istniejącą w obrocie prawnym. Nieodwracalność skutków prawnych rozpatrywać się winno w zakresie obowiązywania przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego stosowanego przez organ administracji w sprawach indywidualnych. Przytoczyć trzeba w tym miejscu tezę zawartą w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995r. III ARN 8/95 (OSN z 1995r., Nr 18, poz. 223), który stwierdził, że jeśli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego.
Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 28 maja 1992r., III AZP 4/92 (OSNCO z 1992r., Nr 12, poz. 211) zawarł tezę, że jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu tej tezy uznał Sąd Najwyższy, że wzgląd na bezpieczeństwo obrotu prawnego powinien być szczególnie brany pod uwagę gdy w grę wchodzi ochrona uprawnień osób trzecich. Uprawnienia te znajdują szczególną ochronę w postaci rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147, ze zm.). Biorąc pod uwagę zakres tej rękojmi, a zwłaszcza to, że została ona wyłączona expressis verbis tylko w przypadku służebności ustanowionych na podstawie decyzji właściwego organu administracji publicznej (art. 7 pkt 3 tejże ustawy), stwierdził SN, że będzie ona skutecznie osłaniać uprawnienia osoby trzeciej w przypadku przeniesienia na nią własności nieruchomości przez poprzednika czerpiącego swe uprawnienia z decyzji administracyjnej. Przesłanki ustawowe wyłączenia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, określone w art. 8 powołanej ustawy, są tego rodzaju, że organ administracji publicznej co najwyżej może zabiegać na podstawie przepisów prawa cywilnego o wpisanie stosownej wzmianki lub ostrzeżenia.
W cytowanej uchwale Sąd Najwyższy przedstawił wywód dotyczący pojęcia nieodwracalnego skutku prawnego i stwierdził przy tym, że przepisy określające zakres kompetencji i właściwości różnych organów państwowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący i muszą być przez każdy organ przestrzegane z urzędu i w każdym stanie sprawy. W sytuacji, w której decyzja administracyjna stwarza podstawę do zawarcia umowy cywilnoprawnej, albo gdy decyzja ta swymi skutkami prawnymi bezpośrednio wkracza w istniejące stosunki cywilnoprawne powodując ich powstanie, ustanie lub zmianę ich treści, nadal obowiązuje podział kompetencji i ustalony prawnie rozdział właściwości różnych organów państwowych. Prawodawca przywiązując wprost do decyzji administracyjnej ten tylko skutek, że powoduje ona powstanie stosunku cywilnoprawnego, od razu generalnie nie wyłącza tych stosunków ze sfery prawa prywatnego oraz nie wyklucza właściwości sądów odnośnie do rozpoznania sporów powstałych na ich tle. Akt administracyjny indywidualny stanowi wobec tego zdarzenie cywilnoprawne, które albo powoduje powstanie, zmianę lub ustanie stosunków cywilnoprawnych pomiędzy określonymi podmiotami, albo też stanowi przesłankę zawarcia umowy cywilnoprawnej kształtując stosunki prawne pomiędzy podmiotami. Z chwilą jednak, gdy stosunki te już powstaną, ich ważność będzie oceniana na podstawie przepisów im właściwych, tzn. na podstawie przepisów prawa prywatnego ze wszystkimi tego konsekwencjami odnośnie do właściwości organów państwowych oraz trybu postępowania. W orzecznictwie sądowym ugruntował się już pogląd, o czym była mowa wcześniej, że obalenie decyzji administracyjnej - która była przesłanką ważnego zawarcia umowy - już po zawarciu tej umowy, nie powoduje automatycznie bezskuteczności owej umowy, ale za to okoliczności, w których wzruszono decyzję, mogą mieć znaczenie w ocenie przez sąd dopuszczalności uchylenia się od prawnych skutków oświadczenia woli. W takim przypadku skutki prawne decyzji administracyjnej obarczonej wadą powodującą jej nieważność będą miały znamię nieodwracalnych w rozumieniu przepisów art. 156 § 2 Kpa, albowiem ich "odwrócenie" może nastąpić na podstawie orzeczenia sądowego, a nie w drodze administracyjnej. Czyli również i w tym przypadku nie chodzi o jakąś zobiektywizowaną nieprzywracalność stanu prawnego do pierwotnej postaci, lecz o niedostępność restytucji uprawnień na drodze administracyjnej, przez wydanie decyzji w trybie uregulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 19 lutego 2002r. w sprawie sygn. akt I SA 1796/00 (LEX nr 81755) stwierdził, że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji należy rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencje. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to niedowracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Nieodwracalność skutków prawnych oznacza, iż decyzja dotknięta nieważnością nie jest aktem pozornym i bezskutecznym, lecz że pozostając w obrocie prawnym może wywoływać skutki prawne i niektóre z nich należy zachować, z uwagi na ich nieodwracalność, chociażby nawet były dotknięte ułomnościami.
Podzielając poglądy przytoczone powyżej stwierdzić trzeba, przy założeniu istnienia decyzji administracyjnej wydanej przez Geodetę Miejskiego w S. a dotyczącej podziału nieruchomości, że skutki prawne tej decyzji uznać należałoby za nieodwracalne. Zatem nie byłoby dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 art. 156 Kpa, na skutek istnienia opisanej przesłanki negatywnej. W tym kontekście Samorządowe Kolegium Odwoławcze stosując przepis art. 156 § 1 pkt 1 Kpa błędnie uznało, że nieodwracalność skutków prawnych nie może być przedmiotem jej rozważań. W przypadku ujawnienia ciężkiej wady decyzji, a taką wadę niewątpliwie posiada "decyzja" Geodety Miejskiego w S. naruszając przepisy o właściwości, należy ustalić charakter skutków prawnych, które przedmiotowa decyzja spowodowała. Zaniechanie powyższego obowiązku stanowi naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję własną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł także w trybie art. 152 powołanej wyżej ustawy, według którego sąd obligatoryjnie określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być wykonane.