II SA/Gd 202/23

II SA/Gd 202/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-12-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący/
Katarzyna Krzysztofowicz /sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 443/23 - Postanowienie NSA z 2023-08-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 roku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. spółki komandytowej z siedzibą w Ł. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 grudnia 2022 roku, nr WI-I.7840.3.210.2022.GM w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
"M. spółka jawna (dalej jako: Spółka, inwestor) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej jako: Wojewoda) z dnia 22 grudnia 2022 r., nr WI-I.7840.3.210.2022.GM, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Puckiego (dalej jako: Starosta) z 17 września 2021 r., nr AB.6740.1500.2020.NF, o odmowie zatwierdzenia Spółce projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości Hel.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 23 grudnia 2020 r. "M." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa (aktualnie "M". spółka jawna) wniosła o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości Hel.
Postanowieniem z 3 stycznia 2021 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie, a inwestora wezwał do usunięcia braków i nieścisłości w złożonym projekcie.
W ww. wezwaniu organ wskazał m.in., że należy wykazać możliwość samodzielnego funkcjonowania budynku zgodnie z przeznaczeniem, ze względu na brak objęcia opracowaniem budowy niezbędnych przyłączy, w które aktualnie nie jest wyposażona działka budowlana. Jeżeli budowa przyłączy została zaprojektowana w oparciu o art. 29a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej jako "Prawo budowlane", do projektu budowlanego należy natomiast dołączyć niezbędne dokumenty. potwierdzające uzgodnienie budowy przyłączy z odpowiednimi gestorami sieci.
W odpowiedzi na to wezwanie, w piśmie z 30 sierpnia 2021 r. inwestor wskazał, że przyłącza wodno-kanalizacyjne zostały wybudowane zgodnie z decyzją nr RGK.7230.11.2021 z 14 czerwca 2021 r. na działkach gminnych nr [...] i nr [...]. Jest to decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 t. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376), a z jej treści wynika, że Burmistrz Helu, jako zarządca drogi, zezwolił na umieszczenie infrastruktury technicznej na terenie działek gminnych w celu budowy przyłączy wodno-kanalizacyjnych dla projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] w Helu. Do pisma strona załączyła kserokopię decyzji.
Analizując ponownie przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany organ stwierdził, że o ile w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu zaznaczono przebieg instalacji wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i elektroenergetycznej wraz z przedstawieniem sposobu ich powiązania z sieciami zewnętrznymi, o tyle w dalszym ciągu w części rysunkowej tego projektu zakłada się ich realizację według odrębnej procedury. W przypadku projektowanego przyłącza elektroenergetycznego przedstawiono umowę o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej nr [...] z 15 stycznia 2021 r. Natomiast w odniesieniu do projektowanych przyłączy: wodociągowego, kanalizacyjnego oraz kanalizacji deszczowej, nie przedłożono żadnego dokumentu potwierdzającego uzyskanie przez inwestora odpowiednich zgód na ich budowę oraz nie rozszerzono przedmiotowego wniosku o ich budowę. Również na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego organ, na podstawie systemu obiegu dokumentów nie stwierdził, aby dla działki nr [...] przyjmowano zgłoszenie budowy przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i kanalizacjo - deszczowej. Wobec tego Starosta stwierdził, że inwestor nie wykazał możliwości samodzielnego funkcjonowania obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto organ - odwołując się do obowiązków wynikających z § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stwierdził, że w sprawie nie dopełniono wymogu zapewnienia możliwości uzbrojenia działki lub bezpośrednio podłączenia budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, a więc warunków zapewniających zgodne z przeznaczeniem użytkowanie projektowanego budynku.
Organ stwierdził też, że na wezwanie dokonano uzupełnienia wyłącznie trzech egzemplarzy projektu budowlanego, zaś czwarty egzemplarz nie został poprawiony. Pomimo przedłożenia trzech uzupełnionych egzemplarzy projektu budowlanego, po ich ponownej analizie, organ uznał, że nie wykonano wszystkich obowiązków wynikających z wydanego w sprawie postanowienia. Ponadto przedłożono trzy egzemplarze opracowania pt. "Ekspertyza techniczna stanu budynków garaży wielostanowiskowych zlokalizowanych na działce nr [...] w miejscowości Hel przy ulicy K. przy granicy z działką nr [...] uwzględniająca oddziaływanie wywołane wzniesieniem ściany oddzielenia pożarowego usytuowanej w granicy działki nr [...].", natomiast nie została ona wpięta do projektu budowlanego, co narusza art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego. Jeżeli bowiem sposób usytuowania projektowanych obiektów budowlanych (wznoszenie ścian oddzielenia pożarowego bezpośrednio przy istniejących budynkach garaży), wymagał sporządzenia ekspertyzy, o której mowa w § 206 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, to taka ekspertyza powinna być częścią projektu budowlanego.
Odnosząc się do niezgodności projektu budowlanego z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2021 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1679), dalej jako "rozporządzenie w sprawie projektu budowlanego", organ wskazał, że do opracowania projektu zagospodarowania terenu należy wykorzystać kopię mapy do celów projektowych, która będzie zgodna z oryginałem mapy do celów projektowych także zakresem opracowania - w przypadku, gdy do sporządzenia projektu zagospodarowania działki wykorzystano tylko część mapy, nie można uznać, że jest ona zgodna z oryginałem.
Ponadto organ wskazał, że treść mapy do celów projektowych należało uzupełnić o przebieg linii zabudowy wynikający z decyzji nr RGK.6730.3.2018 z 15 maja 2018 r. wydanej przez Burmistrza Helu o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, budowie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej na terenie działki nr [...], zgodnie z wymogiem § 30 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1429), dalej jako "rozporządzenie w sprawie standardów technicznych geodezyjnych pomiarów". W tym zakresie organ wskazał, że w skorygowanym projekcie budowlanym załączono część rysunkową projektu zagospodarowania terenu, sporządzoną na kopii mapy do celów projektowej, nieodpowiadającej oryginałowi tej mapy, który został wpięty na stronie 30. projektu budowlanego. Różnice zauważa się chociażby w sposobie zaznaczenia przez geodetę granicy planu, zgodnie ze sporządzoną legendą. Wobec powyższego Starosta uznał, że projekt zagospodarowania terenu nie spełnia wymagań, o których mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego.
W toku postępowania organ I instancji nałożył też na inwestora obowiązek przedłożenia opinii właściwego Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pucku (w skrócie "PPIS") w przedmiocie możliwości usytuowania projektowanego budynku w odległości ok. 36,5 m od granicy z istniejącym na działce nr [...] cmentarzem, zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r., nr 52, poz. 315), dalej jako "rozporządzenie w sprawie terenów odpowiednich na cmentarze". W toku prowadzonego postępowania inwestor przedłożył opinię PPIS z 25 marca 2021 r., w której stwierdzono, że projektowany budynek mieszkalny nie spełnia wymaganej minimalnej odległości od terenu cmentarza. Jak wyjaśniał organ, wprawdzie jest związany ustaleniami wynikającymi z wydanej dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego decyzji o warunkach zabudowy, o czym stanowi wprost art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.", i nie jest wobec tego możliwe na etapie postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę kwestionowanie zasadności ustaleń zawartych w wydanej decyzji o warunkach zabudowy, to jednak organ dokonał sam oceny, czy przyjęta w projekcie budowlanym odległość projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego od istniejącego cmentarza może decydować o braku zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym przypadku § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie terenów odpowiednich na cmentarze. W tym zakresie organ zauważył, że jest to przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a niezgodność planowanej inwestycji z wynikającymi z niego normami skutkować powinna wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.
Opierając się więc na wykładni celowościowej § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie terenów odpowiednich na cmentarze, Starosta uznał, że skoro przepis ten określa minimalne odległości nowego cmentarza od istniejących zabudowań mieszkalnych, to ta sama odległość (150 m) powinna zostać zachowana w przypadku lokalizowania nowo projektowanych budynków mieszkalnych od istniejącego cmentarza. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że rozporządzenie to reguluje wyłącznie odległości, w jakiej powinny się znajdować nowe cmentarze od zabudowy mieszkaniowej. Wskazane w § 3 cyt. rozporządzenia odległości dotyczą zarówno odległości cmentarzy od zabudowy mieszkaniowej, jak i odległości zabudowy mieszkaniowej od cmentarzy. Intencją prawodawcy uchwalającego ten przepis było bowiem zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy i uznano, że bezpieczeństwo to będzie zapewnione, gdy m.in. budynki mieszkalne znajdować się będą w odległości co najmniej 50 m od granicy cmentarza, pod warunkiem, że są one podłączone do sieci wodociągowej. Dotyczy to zarówno odległości mającego powstać cmentarza od budynków mieszkalnych, jak i odległości budynków mieszkalnych od istniejącego już cmentarza.
Dalej organ wyjaśnił, że skoro możliwość zachowania odległości od 150 m do 50 m nowo projektowanego budynku mieszkalnego od istniejącego cmentarza, mogłaby stanowić przesłankę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla takiej inwestycji, z uwagi na jej niezgodność z przepisami odrębnymi (zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), to analogicznie, niemożność spełnienia wymagań tego przepisu stanowi też przesłankę do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla takiej inwestycji. Jak stanowi bowiem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ architektoniczno-budowlany przez wydaniem decyzji o pozwolenie na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.
Reasumując, Starosta stwierdził, że skoro zaprojektowany budynek mieszkalny został zlokalizowany w odległości 36,5 m od istniejącego cmentarza, to należy uznać, że brak jest zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, tj. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie terenów odpowiednich na cmentarze, a tym samym brak jest możliwości udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Odnosząc się zaś do zastrzeżeń składanych w toku postępowania przez przedstawiciela Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w Helu, dotyczących wnioskowanego zamierzenia budowlanego, organ wyjaśnił, że nie powziął on wątpliwości co do zaprojektowanej liczby lokali mieszkalnych w kontekście wymaganej - zgodnie z zapisami decyzji o warunkach zabudowy - minimalnej liczby miejsc postojowych. Podczas prowadzenia postępowania administracyjnego organ nie zakwestionował rzeczywistej liczby zaprojektowanych lokali mieszkalnych, bazując na treści przedłożonego do zatwierdzenia projekcie budowlanym. Zgodnie z treścią części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego (str. 85, 89) wskazano, że zaprojektowano 16. lokali mieszkalnych. Układ funkcjonalno-przestrzenny budynku zakłada możliwość samodzielnego funkcjonowania tej liczby lokali. Jednocześnie organ wskazał, że wydzielenie większej, niż zadeklarowana, liczby mieszkań np. na etapie realizowania przedmiotowej budowy, stanowiłoby istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 4 i pkt 5 Prawa budowlanego.
Pełnomocnik Wspólnoty wskazał też na brak zachowania odległości projektowanego budynku od miejsca gromadzenia odpadów, urządzonego na terenie działki nr [...], które oddalone jest od okien przeznaczonych na pobyt ludzi projektowanego budynku o około 8,29 m. Analizując wyjaśniony przez stronę postępowania stan faktyczny terenu inwestycji oraz terenów bezpośrednio sąsiadujących, Starosta stwierdził niezgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. naruszenie § 23 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie zaprojektowania okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w odległości 8,29 m od wiaty śmietnikowej zlokalizowanej na działce nr [...].
Z uwagi na powyższe naruszenia Starosta, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowalnego, decyzją z dnia 17 września 2021 r., odmówił wydania inwestorowi pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji.
W odwołaniu Spółka zarzuciła organowi:
1. naruszenie art. 7 oraz art. 107 § 3 i art 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania, w tym niepełną, dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, niepodjęcie przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, nieuwzględnienie słusznego interesu Spółki, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia;
2. naruszenie art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, w sytuacji kiedy przedmiotem postępowania jest odebranie stronie uprawnienia, poprzez nieuwzględnienie ustaleń zawartych w punkcie 10. prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy;
3. naruszenie art 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;
4. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 4 ust. 1 pkt.2 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię, w konsekwencji wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, pomimo dysponowania przez inwestora prawomocną decyzją o warunkach zabudowy i sporządzenia dokumentacji projektowej planowanego przedsięwzięcia w oparciu o sformułowania zawarte w tej decyzji;
b) art. 4 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w związku z rozporządzeniem w sprawie określenia terenów odpowiednich na cmentarze, poprzez uznanie, że na etapie rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę organem właściwym do określenia możliwości zabudowy terenu, nawet w sytuacji obowiązywania prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy, jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny;
c) bezprawne nałożenie na inwestora obowiązku uzupełnienia złożonej dokumentacji, w tym o pismo odpowiedniego PPIS dotyczące możliwości usytuowania projektowanego obiektu budowlanego w odległości ok. 36,5 m od granicy z istniejącym na działce nr [...] cmentarzem, co stanowi naruszenie art. 35 ust.1 pkt 1-4 Prawa budowlanego;
d) uzależnienie wydania pozwolenia na budowę od uzyskania zgody PPIS na usytuowanie projektowanego budynku;
5. brak zgodności zakwestionowanej decyzji z ustaleniami prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy, wydanych dla działki planowanego przedsięwzięcia.
W odwołaniu strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji oraz, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., o uwzględnienie pisma PPIS z 3 sierpnia 2021 r. ([...]) złożonego do akt sprawy, a pominiętego przez organ, w którym PPIS uznał się niewłaściwym w sprawie i odmówił zajęcia stanowiska w kwestii możliwości lokowania planowanej zabudowy w odległości ok. 36.5m od granicy z istniejącym na działce nr [...] cmentarzem.
Na skutek rozpoznania odwołania Spółki, Wojewoda Pomorski - decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r. - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w swojej decyzji Starosta zarzucił inwestorowi niewywiązanie się z obowiązku "przedłożenia opinii właściwego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pucku w przedmiocie możliwości usytuowania projektowanego budynku w odległości ok 36,5 m od granicy z istniejącym na działce nr [...] cmentarzem, zgodnie z § 7 rozporządzenia w sprawie terenów odpowiednich na cmentarze". Zgodnie bowiem z rysunkiem projektu zagospodarowania terenu, inwestor planuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w odległości ok 36,5 m od granicy z istniejącym na działce nr [...] cmentarzem.
Rozpatrując, czy takie usytuowanie budynku spełnia wymogi rozporządzenia w sprawie terenów odpowiednich na cmentarze, Wojewoda stwierdził, że przepis § 3 tego rozporządzenia - określający, jakie odległości od zabudowy mieszkaniowej powinny zachowywać cmentarze, nie ma wyłącznie zastosowania do nowo tworzonych cmentarzy, lecz także do nowo powstających budynków w pobliżu istniejących cmentarzy. Zagrożenie sanitarne związane z lokalizacją cmentarza w określonym miejscu jest bowiem takie samo niezależnie od tego czy chodzi o sytuowanie cmentarza, czy o sytuowanie zabudowy wokół terenów cmentarza.
Nietrafnie jednak organ I instancji – zdaniem Wojewody, powołał się na § 7 rozporządzenia w sprawie terenów odpowiednich na cmentarze. Zgodnie z tym przepisem, rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Z treści powyższego przepisu wynika tylko tyle, że rozporządzanie nie ma zastosowania do samych cmentarzy, które istniały w dniu wejścia w życie rozporządzenia, jeśli postanowienia tego rozporządzenia uniemożliwiałyby korzystanie z nich. Na podstawie tej regulacji nie można natomiast zobowiązać inwestora do dostarczenia dokumentu wydanego przez właściwego powiatowego inspektora sanitarnego, dotyczącego możliwości usytuowania projektowanego obiektu budowlanego w izolacyjnej strefie sanitarnej cmentarza.
Niemniej jednak Wojewoda uznał, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji jest niezgodna z przepisami omawianego rozporządzenia, bowiem odległość planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest mniejsza niż 50 m od cmentarza. Takie też stanowisko wynika z pism PPIS z 25 marca 2021 r. i 3 sierpnia 2021 r. Wojewoda zaznaczył przy tym, że w ostatnim z tych pism PPIS stwierdził, że nie ma on prawnej możliwości uzgodnienia usytuowania projektowanego obiektu budowlanego w odległości około 36,5 m od granicy z istniejącym na działce nr [...] cmentarzem, jak żądał tego organ I instancji.
Dalej Wojewoda wskazał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ma, na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązek weryfikacji zgodności inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast ustęp 8. decyzji o warunkach zabudowy z 15 maja 2018 r., nr RGK.6730.3.2018, określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w tym m.in. nakazuje "spełnić wymagania określone w art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, w normach i innych przepisach szczególnych". Z kolei w ust. 3. ww. decyzji ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy - zgodnie z wymaganiami zawartymi w ww. rozporządzeniu oraz przepisami odrębnymi. Zgodnie też z tą decyzją, projekt ściany oddzielenia pożarowego winien respektować istnienie kratek wentylacyjnych usytuowanych w ścianie garaży przy granicy przedmiotowych działek. Jak jednak wynika z ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu budynków garaży wielostanowiskowych, zlokalizowanych na działce na [...], przedłożonej na wezwanie organu I instancji z dnia 1 marca 2021 r., dokumentacja ta nie uwzględnia wentylacji pomieszczeń garaży. Co prawda Wojewoda zauważył, że projekt budowlany jest uzgodniony przez rzeczoznawcę ppoż., niemniej jednak projektowana bezpośrednio przy budynkach garażowych ściana oddzielenia przeciwpożarowego uniemożliwia wentylację garaży w dotychczasowy sposób. Nie spełniono tym samym warunku decyzji o warunkach zabudowy, zaś sposób wentylacji jest niezgodny z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, bowiem nie zapewnia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.
Odnosząc się następnie do stwierdzonego przez organ I instancji naruszenia w zakresie zaprojektowania okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w odległości 8,29 m od wiaty śmietnikowej na działce nr [...], Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 23 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych odległość miejsc do gromadzenia odpadów stałych, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1, 3 i 4, powinna wynosić co najmniej 10 m - od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Z projektu zagospodarowania terenu (rys. 01 str. 74 projektu budowlanego) wynika natomiast, iż istniejąca wiata śmietnikowa znajduje się w odległości 8,29 m od okien pomieszczeń nazwanych w projekcie "garderoba". Pomimo takiego nazewnictwa tego pomieszczenia, należy uznać jednak, że jest to pomieszczenie mieszkalne, gdyż posiada cechy pokoju: zapewniono wentylację oraz naturalne oświetlenie. Zdaniem zaś organu odwoławczego, pokój stanowiący cześć lokalu mieszkalnego, jako pomieszczenie umożliwiające stały pobyt ludzi, czy nazwie się go sypialnia, czy też garderoba, winien spełniać warunki z § 23 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych.
Odnośnie przyłączy organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, natomiast w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że przepis ten dotyczy realizacji inwestycji wieloobiektowych i nie może tym samym dotyczyć budowy przyłączy, bowiem są one urządzeniami, a nie obiektami budowlanymi. Zgodnie z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego są to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym. Przyłącza nie muszą więc być objęte decyzją o pozwoleniu na budowę zasadniczego obiektu. W świetle tego, zdaniem Wojewody, nie było konieczne wzywanie inwestora do objęcia zakresem opracowania planowanych przyłączy, natomiast inwestor powinien objąć zakresem swojego opracowania usunięcie kolizji instalacji wodociągowej i elektroenergetycznej z projektowanym budynkiem. Samo oznaczenie "instalacji do likwidacji" na rysunku projektu zagospodarowania terenu należy uznać za niewystarczające.
Jednocześnie organ odwoławczy za niezasadne uznał zarzuty Starosty w zakresie naruszenia przepisów § 8 ust. 3 pkt 6 i 7 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego, gdyż z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że na rysunku zagospodarowania przedstawiono elementy wymienione w tych przepisach. Odnośnie zarzutu braku doprowadzenia projektu do zgodności z § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia w zakresie braku zgodności części rysunkowej projektu zagospodarowania załączonego do skorygowanego projektu budowlanego z oryginałem mapy do celów projektowych wpiętym na 30. stronie projektu budowlanego, Wojewoda uznał, że wątpliwości Starosty są bezzasadne, gdyż oryginał mapy do celów projektowych na stronie 30. projektu budowlanego sporządzony był w wersji papierowej, zaś oryginał mapy do celów projektowych, na kopii której sporządzono projekt zagospodarowania terenu, sporządzono w postaci elektronicznej. Ponadto odpowiedzialność za sporządzenie projektu zagospodarowania terenu na kopii oryginalnej mapy do celów projektowych (zarówno w formie papierowej, jak i elektronicznej) bierze projektant, poświadczając kopię mapy za zgodność z oryginałem. Projektant tym samym potwierdza, że kopia mapy do celów projektowych, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu, nie odbiega od oryginału.
Jak dalej wyjaśnił Wojewoda, należało też zweryfikować czy mapa, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu, jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (aktualnego na dzień sporządzenia mapy, tj. 27 lipca 2020 r.) i rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2020 r. poz. 1429), Z akt sprawy wynika, że mapa, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu, nie zawiera podpisu kierownika prac geodezyjnych, a tym samym jest niezgodna z wymogami przepisów tych rozporządzeń.
Wreszcie Wojewoda wskazał, że w swojej decyzji Starosta słusznie zauważył, iż jest związany przyjętymi w projekcie budowlanym rozwiązaniami projektowymi, jednocześnie pouczył, iż wydzielenie większej, niż zadeklarowana, liczby mieszkań np. na etapie realizowania przedmiotowej budowy, stanowiłoby istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 4, pkt 5 Prawa budowlanego.
Z tych względów organ odwoławczy uznał, że wydana przez organ I instancji decyzja odmowna była prawidłowa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, lub uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.
Ponadto Spółka, na podstawie art. 136 k.p.a. wniosła o uwzględnienie pisma Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pucku z dnia 3 sierpnia 2021 r. ([..]) złożonego do akt sprawy, a pominiętego przez organ, w którym PPIS uznał się niewłaściwym w sprawie i odmówił zajęcia stanowiska w kwestii możliwości lokowania planowanej zabudowy w odległości ok. 36,5 m od granicy z istniejącym działce nr [...] cmentarzem.
Dodatkowo Spółka zarzuciła, że organ - wbrew treści art. 7a k.p.a. – nienależycie ocenił rolę, jaką spełnia decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i jej wiążący charakter dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Zdaniem Spółki, organ naruszył też art. 4 ust. 1 pkt.2 u.p.z.p. i art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, wydając decyzję odmowną, pomimo dysponowania przez inwestora prawomocną decyzją o warunkach zabudowy i sporządzenia dokumentacji projektowej planowanego przedsięwzięcia w oparciu o sformułowania zawarte w tej decyzji Burmistrza Miasta Helu z dnia 15 maja 2018 r.
W uzasadnieniu zarzutów skarżąca Spółka poniosła, że organ II instancji - dokonując analizy zgromadzonego materiału - pominął istotną okoliczność, a mianowicie drugie pismo PPIS z 3 sierpnia 2021 r., które powinno być przede wszystkim przedmiotem jego rozważań. Pierwsze z pism tego organu jest bezspornie pismem informacyjnym, albowiem udzielając odpowiedzi PPIS nie posiadał informacji o istnieniu decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza Miasta Hel dla przedmiotowej inwestycji. Pismem tym, z 25 marca 2021 r., na które powołuje się Starosta i podtrzymuje to stanowisko Wojewoda, uzasadniając m.in. odmowę wydania pozwolenia na budowę, PPIS, nie mając świadomości istnienia prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla planowanego przedsięwzięcia, przytoczył wprost przepisy rozporządzenia w sprawie terenów odpowiednich na cmentarze.
Oczywistym jest natomiast, że w przypadku braku planu to decyzja o warunkach zabudowy ustala warunki zabudowy dla wskazanej inwestycji. Decyzja ta również ustala/nakłada na inwestora obowiązki, w tym uzyskanie lub sporządzenie odpowiednich opinii, decyzji i uzgodnień, a zakres planowanej inwestycji określony we wniosku inwestora i wynikający z projektu powinien być tożsamy z tym określonym w decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy wytycza zatem podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy wydana inwestorowi dla tej inwestycji w sposób zdecydowany ustala warunki zabudowy nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Jednocześnie stwierdza stanowczo w punkcie 10., że "... żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów realizacji zamierzenia budowlanego na wnioskowanej działce". Poza tym analiza, stanowiąca integralną część decyzji, w punkcie 4. wskazuje, że przedmiotowy teren graniczy od północy z terenem cmentarza, jednakże tereny te wykazują funkcje całkowicie nie konweniujące z planowanym zamierzeniem, wobec czego pominięto ich analizę, jako nieuzasadnioną urbanistycznie.
Decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera też zobowiązania inwestora do przedłożenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy przewidującej budowę ściany oddzielenie ppoż. Po przeprowadzeniu konsultacji inwestora z rzeczoznawcami budowlanymi i ppoż. Spółka uznała, że żądanie Starosty na etapie rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę, dotyczące konieczności budowy takiego muru ppoż., nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach Prawa budowlanego i przepisach szczególnych (przepisach wykonawczych).
W odniesieniu do kwestii odległości od istniejącej na działce nr [...] wiaty - miejsca gromadzenia odpadów stałych, Spółka wyjaśniła, że w projekcie - od strony ww. wiaty, w odległości mniejszej niż 10 m, zaprojektowano na 1 piętrze jedynie okna od garderób, które nie są pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi i mogą być bliżej niż 10 m od miejsca gromadzenia odpadów stałych. Stanowisko organu, że garderoba to sypialnia nie ma przełożenia na obowiązujące przepisy i jest sprzeczne z treścią § 3 pkt 10 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
W zakresie zaś zapewnienia przyłączenia projektowanego budynku do sieci elektroenergetycznej i ciepłowniczej skarżąca zwróciła uwagę, że realizacja ww. przyłączy na podstawie art. 29a Prawa budowlanego to odrębna procedura, przewidziana w projekcie budowlanym, która nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Skoro przyłącza są wybudowane a umowa na dostawę energii elektrycznej zawarta (ogrzewanie budynku będzie realizowane w oparciu o pompę ciepła), błędnym jest wskazywanie, że budynek nie będzie miał możliwości podłączenia do mediów.
Końcowo strona wskazała, że posiada uzgodnienie Zespołu Zakładów Obsługi Miasta z 19 sierpnia 2019 r., zaś mapa do celów projektowych jest zgodna z oryginałem kopii mapy do celów projektowych, co zostało potwierdzone przez projektanta. W zakresie merytorycznym, jedyna różnica graficzna, na którą zwrócił uwagę Wydział Architektury i Budownictwa, to zmiana oznaczenia graficznego granicy planu na oznaczenie A, B, C, D, E uzupełnione o odnośniki. Żaden element i obiekt geodezyjny ani jego opis nie różni się od oryginalnej mapy dc. projektowych [..] a ww. oznaczenie graficzne nie stanowi elementu ani obiektu geodezyjnego. Urząd nie wymagał podpisu kierownika prac geodezyjnych na mapie.
Z tych względów, strona skarżąca uznała, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni przepisów Prawa budowlanego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i niezasadnie uzależnił udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę od przedłożenia przez niego wyżej wspomnianego pisma/opinii, jak również uznał, że inwestor nie wykonał wszystkich obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 1 marca 2021 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
W uzasadnieniu, odnosząc się do w kwestii odległości planowanej zabudowy od terenu cmentarza, organ wskazał, że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie terenów odpowiednich na cmentarze ma zastosowanie również do lokalizacji nowej zabudowy z uwagi na oddziaływanie wszystkich, zarówno już istniejących jak i nowych cmentarzy. Stanowisko to zapewnia równe, spójne i skuteczne stosowanie zasad sanitarnych dotyczących budownictwa w pobliżu cmentarzy bez względu na czas ich utworzenia. Stanowi ono gwarancję bezpieczeństwa sanitarnego na terenach położonych przy cmentarzach.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola legalności wykazała, że decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 22 grudnia 2022 r. jest zgodna z prawem.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 22 grudnia 2022 r., którą Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Puckiego z 17 września 2021 roku, o odmowie zatwierdzenia skarżącej Spółce projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki nr [...], położonej w miejscowości Hel.
Zgodnie z przedstawionym przez inwestora projektem budowlanym, w tym projektem zagospodarowania terenu, projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny miał zostać zlokalizowany w odległości około 36,5 m od granicy z istniejącym na sąsiedniej działce nr [...] cmentarzem.
Z projektu zagospodarowania terenu wynika ponadto, że w odległości 8,29 m od projektowanego budynku, na sąsiedniej działce nr [...], znajduje się wiata - miejsce gromadzenia odpadów stałych. W projekcie - od strony tej wiaty, a więc w odległości mniejszej niż 10 m, zaprojektowano w budynku, na 1 piętrze - okna od pomieszczeń określonych jako "garderoba".
Powyższe fakty są w tej sprawie bezsporne.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią m.in. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) – w skrócie "Prawo budowlane", która w art. 4 stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepis ten statuuje jedną z podstawowych zasad procesu inwestycyjno-budowlanego - zasadę wolności budowlanej, która pozostaje jednocześnie publicznym prawem podmiotowym przysługującym każdemu, kto wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy zachowaniu zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa (por. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 112). Zasada wolności zabudowy obejmuje zarówno sprawy samej zabudowy, jak i późniejszego użytkowania obiektu budowlanego. Wolność budowlana polega ponadto na nieutrudnianiu właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownie wybranym przez nich czasie (S. Zwolak, Istota wolności budowlanej, Przegląd Prawa Publicznego 2016, nr 3, s. 13 oraz przywołana tam literatura).
Z przytoczonych powyżej wypowiedzi doktryny wynika, że prawo zabudowy nieruchomości zostało uzależnione przez ustawodawcę od jego zgodności z przepisami prawa i w tym zakresie doznaje ograniczeń, m.in. ze względu na ochronę prawa do zabudowy przysługującego właścicielom nieruchomości sąsiednich oraz ochronę przed negatywnym oddziaływaniem określonym w przepisach odrębnych.
Należy również podkreślić, że ochrona własności, jaką gwarantuje art. 64 ust. 1 Konstytucji RP nie ma charakteru absolutnego. Zgodnie bowiem z art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ponadto, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Zdaniem Sądu z celem tym zbieżne są względy sanitarne, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1947 ze zm.; w skrócie "ustawa o cmentarzach") oraz w § 1 ust. 1 wydanego na podstawie tej ustawy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. nr 52, poz. 315) – dalej jako "rozporządzenie w sprawie terenów odpowiednich na cmentarze".
Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego.
Nadto, zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Stosownie natomiast do treści art. 35 ust. 3 powołanej ustawy, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia i w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane). Tym samym, z art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane wynika, że w razie niespełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane organ administracji architektoniczno-budowlanej musi odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Jednocześnie przepis art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3.
Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącej Spółce pozwolenia na budowę. Będący przedmiotem niniejszej sprawy projekt zagospodarowania działki, stanowiący element przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego, nie spełnia bowiem wymagań określonych w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, jest bowiem sprzeczny z przepisami szczególnymi i przepisami techniczno – budowlanymi.
Przede wszystkim Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, że planowana inwestycja nie może zostać zrealizowana, ponieważ zawarty w przedłożonym projekcie budowlanym projekt zagospodarowania działki, w szczególności usytuowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce w odległości około 36,5 m od granicy z istniejącym na sąsiedniej działce nr [...] cmentarzem, narusza przepisy szczególne, jakimi w tej sprawie są przepisy § 3 rozporządzenia w sprawie terenów odpowiednich na cmentarze.
Z tej przyczyny, postanowieniem z dnia 1 marca 2021 roku, wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, organ I instancji wezwał skarżącą aby doprowadziła projekt budowlany do zgodności z przepisami tego rozporządzenia, czego skarżąca nie uczyniła (bezsporne). Przy czym organ I instancji błędnie uznał, iż Spółka może to uczynić przedkładając odpowiednią opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o możliwości usytuowania tego budynku w odległości 36,5 m od cmentarza. Tego stanowiska słusznie nie podzielił organ odwoławczy, o czym poniżej.
Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie terenów odpowiednich na cmentarze, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.
Wskazana we wniosku inwestora działka nr [...], położona w miejscowości Hel, znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], na której zlokalizowany jest funkcjonujący cmentarz (okoliczność bezsporna).
Zgodnie z przywołanymi przepisami, minimalna odległość cmentarza od projektowanych zabudowań mieszkalnych powinna wynosić nie mniej niż 50 m (pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone). Tymczasem jest bezsporne, że odległość projektowanego budynku do granicy z działką cmentarza wynosi 36,5 m. Zlokalizowanie zatem zabudowań mieszkalnych, do jakich bez wątpienia należy planowana przez Skarżącą inwestycja, w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza, pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone (lub w odległości mniejszej niż 150 m, przy braku spełnienia tego warunku), nie jest możliwe w świetle powołanego wyżej przepisu.
Należy wskazać, że rozporządzenie w sprawie terenów odpowiednich na cmentarze zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach. Przepis art. 5 tej ustawy reguluje wymagania, jakie muszą spełniać cmentarze, a ust. 3 (w pierwotnym brzmieniu) przewidywał upoważnienie dla Ministra Gospodarki Komunalnej, który w porozumieniu z Ministrem Zdrowia oraz Prezesem Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury miał w drodze rozporządzenia określić, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze. W art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach zaznaczono, że rozporządzenie powinno w szczególności określać:
1) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych,
2) odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody,
3) wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela prezentowane w judykaturze stanowisko, że § 3 cytowanego rozporządzenia ma zastosowanie nie tylko do nowo tworzonych cmentarzy, lecz także do nowo powstających budynków w pobliżu istniejących cmentarzy (zob. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1827/19, z 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2138/13, z 28 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 557/12, czy z 18 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 1518/11, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie podkreśla się, że przepisy ustawy o cmentarzach i ww. rozporządzenia mają przede wszystkim na celu zagwarantowanie zachowania odpowiednich odległości od projektowanych cmentarzy, niezależnie od tego, czy w pierwszej kolejności powstanie cmentarz, czy też zabudowa na pobliskich terenach (zob. wyrok NSA z 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1623/11). Wskazuje się, że zakres regulacji § 3 rozporządzenia w sprawie terenów odpowiednich na cmentarze ma zastosowanie nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy (zob. wyrok NSA z 27 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3047/12). Nielogiczne byłoby bowiem przyjęcie, że przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie tylko i wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych, a nie do nowo projektowanej zabudowy mieszkaniowej, skoro odległość 150 m lub 50 m mierzona od istniejącego cmentarza do projektowanego budynku, czy też od istniejącego budynku mieszkalnego do nowo realizowanego cmentarza, jest tą samą odległością. Szkodliwe oddziaływanie działa zatem w dwóch kierunkach: zarówno w sytuacji sytuowania nowego cmentarza - na zabudowę mieszkaniową zastaną, jak i lokalizacji nowej zabudowy - w sąsiedztwie istniejącego cmentarza. Inny sposób rozumienia tego przepisu byłby sprzeczny z normą kompetencyjną zawartą w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach, która wprost nakazuje w rozporządzeniu określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarzy od terenów, w szczególności mieszkaniowych.
Skoro jest oczywiste, że celem wydania rozporządzenia w sprawie terenów odpowiednich na cmentarze było zachowanie bezpieczeństwa sanitarnego dla zabudowy mieszkaniowej, w tym poprzez m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych", to nie można przepisów tego aktu wykonawczego interpretować w sposób odmienny, gdyż niweczyłoby to całkowicie cel jego wydania, określony w art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach. W takiej sytuacji konieczne jest zastosowanie wykładni celowościowej powołanych przepisów, co musi prowadzić do wniosku, że przepisy tego rozporządzenia określają zarówno, w jakiej odległości od innych terenów, w tym terenów o zabudowie mieszkaniowej, mogą być lokalizowane nowe cmentarze, jak i w jakiej odległości od istniejących cmentarzy może być lokalizowana inna zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa.
Nie ulega wątpliwości, że podstawową wykładnią, którą powinien stosować organ administracji dla odkodowania treści przepisu i oceny, czy będzie on miał zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, jest wykładnia językowa. Niemniej ten rodzaj wykładni jest dopuszczalny jedynie wówczas, gdy nie pozostaje w sprzeczności z wykładnią celowościową i systemową. Przepisy prawa nie mają bowiem charakteru abstrakcyjnego, lecz są częścią obowiązującego systemu prawnego. Jeśli zatem wykładnia językowa (gramatyczna) doprowadziłaby do wniosku, że przepis pozostaje w sprzeczności z celem aktu normatywnego i założeniami ustawodawcy, to wówczas pierwszeństwo należy przyznać innej wykładni, to jest systemowej (celowościowej). Taka właśnie sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Przepis art. 5 ustawy o cmentarzach jednoznacznie wskazuje, że ustanowienie nakazów i zakazów wymienionych w rozporządzeniu w sprawie terenów odpowiednich na cmentarze ma na celu ochronę otoczenia cmentarza przed jego szkodliwym wpływem, w szczególności związanym z bezpieczeństwem sanitarnym. Taki też cel został określony przez ustawodawcę w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy o cmentarzach, z którego wynika, że w rozporządzeniu, tym do którego wydania zobowiązano właściwy organ, określa się m.in. szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych.
Odnosząc się natomiast do próby zastosowania w tej sprawie przez organ I instancji regulacji zawartej w § 7 rozporządzenia w sprawie terenów odpowiednich na cmentarze, należy wskazać, że zgodnie z treścią tego przepisu, przepisów tego aktu wykonawczego nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza.
Niewątpliwie regulacje zawarte w omawianym rozporządzeniu objęły wszystkie istniejące i powstające cmentarze. Jednakże mogły one nie być stosowane w odniesieniu do cmentarzy już istniejących w dacie wejścia w życie tego aktu, o ile ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza (pierwsza przesłanka) i nie sprzeciwił się temu właściwy powiatowy inspektor sanitarny (druga przesłanka). Z tego względu cmentarz sąsiadujący z nieruchomością Skarżącej mógł nie podlegać jego rygorom (na mocy § 7 Rozporządzenia). Jednakże przepisy te jak najbardziej znajdują zastosowanie do decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wydawanych po dniu wejścia w życie rozporządzenia w sprawie terenów odpowiednich na cmentarze. Rozporządzenie to nie przewiduje odstąpienia od stosowania norm w nim zawartych w odniesieniu do nowej zabudowy. Należy przy tym podkreślić, że zastosowanie przepisów Rozporządzenia nie czyni niemożliwym korzystanie z już istniejącego cmentarza, a taka jest przesłanka odstąpienia od jego stosowania. Literalne brzmienie tego przepisu nie budzi wątpliwości (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 497/21).
W tym stanie rzeczy Wojewoda słusznie uznał, że § 7 ww. rozporządzenia nie znajduje zastosowania w tej sprawie, a zatem zobowiązanie inwestora aby przedstawił stosowną opinię PPIS było niezasadne. Nie zmienia to jednak faktu, że inwestor nie doprowadził projektu budowlanego do zgodności z przepisami ww. rozporządzenia, ponieważ uważa, że nie musi tego uczynić.
Jak wynika z pism Spółki, stoi ona bowiem na stanowisku, że zapis zawarty w punkcie 10. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 15 maja 2018 roku dla tej inwestycji: "żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów realizacji zamierzenia budowlanego na wnioskowanej działce", oznacza, że organ nie ma prawa badać zgodności lokalizacji przedmiotowego budynku z przepisami szczególnymi.
Jest to pogląd nieprawidłowy, a przeczą niemu w sposób oczywisty przywołane powyżej przepisy, przede wszystkim art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, a także treść art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Podsumowując, Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, że planowana przez skarżącą inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, tj. § 3 rozporządzenia w sprawie terenów odpowiednich na cmentarze, i z tego powodu, wobec niewykonania przez Spółkę nałożonego na nią przez organ pierwszej instancji obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z zapisami tego rozporządzenia, zasadnie odmówiono wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
Sąd podziela także stanowisko organów, iż planowana inwestycja narusza § 23 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych". Zgodnie z tym przepisem, odległość miejsc do gromadzenia odpadów stałych, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1, 3 i 4, powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.
W tej sprawie jest bezsporne, wynika to również z projektu zagospodarowania terenu, że w odległości 8,29 m od projektowanego budynku, a zatem mniejszej niż 10 m, na sąsiedniej działce nr [...], znajduje się wiata - miejsce gromadzenia odpadów stałych.
Organ wzywał skarżącą, postanowieniem z dnia 1 marca 2021 roku, aby doprowadziła projekt budowlany do zgodności z tym przepisem, jednak skarżąca uważa, iż nie musi tego robić, ponieważ w projekcie - od strony tej wiaty, a więc w odległości mniejszej niż 10 m, zaprojektowano w budynku, na 1 piętrze - okna od pomieszczeń określonych jako "garderoba", a więc pomieszczeń, które w jej ocenie nie są pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w rozumieniu przepisów ww. rozporządzenia. Organy uważają natomiast, że pomieszczenie to, choć nazwane "garderobą", w istocie stanowi pokój mieszkalny, a więc pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi w rozumieniu rozporządzenia o warunkach technicznych.
W ocenie Sądu zarówno skarżącej, jak i organom umknęło, że z treści przepisu § 23 omawianego rozporządzenia wynika, iż odległość miejsc do gromadzenia odpadów stałych powinna wynosić co najmniej 10 m, ale nie od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, lecz co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Wszelkie dywagacje dotyczące tego czy garderoba z oknem jest pokojem, czy też nie, były zatem w tej sprawie zbędne, ponieważ jest bezsporne, że projektowany budynek jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, a więc niewątpliwie budynkiem z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Bezsporne również pozostaje, iż część zaprojektowanych w nim okien znajduje się w odległości 8,29 m od miejsca gromadzenia odpadów stałych, a więc została zaprojektowana z naruszeniem § 23 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Również z tego względu zatem odmowa wydania decyzji pozytywnej dla inwestora – oparta na treści art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego była zasadna.
W światle powyższych ustaleń i rozważań niezasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy prawidłowo przeanalizował przedmiotową sprawę, opierając się na dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji.
Organ odwoławczy wziął także pod uwagę treść obu wydanych w tej sprawie decyzji o warunkach zabudowy, jednak – kierując się wskazanymi przez Sąd przepisami, w tym art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 6 k.p.a., nie mógł pominąć obowiązujących przepisów szczególnych, w tym przepisów rozporządzenia w sprawie terenów odpowiednich na cmentarze.
Należy przy tym wyjaśnić skarżącej, że uprawnienie wynikające dla niej z decyzji o warunkach zabudowy, ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości, nie może być realizowane w sprzeczności z przepisami Prawa budowlanego i innymi przepisami odrębnymi.
Wbrew zarzutom skargi, Wojewoda nie uzależnił wydania pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji od uzyskania zgody PPIS w Pucku na usytuowanie projektowanego budynku wielorodzinnego w projektowanej odległości od cmentarza. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy przyznał, że Starosta bezpodstawnie nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia złożonej dokumentacji o odpowiednie pismo PPIS, jednak naruszenie to, jak słusznie uznał Wojewoda, nie miało wpływu na wynik sprawy. Organ I instancji wezwał bowiem skarżącą aby doprowadziła projekt budowlany do zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie terenów odpowiednich na cmentarze, a z pism Spółki wynika, że nie chce tego uczynić, ponieważ uważa, iż zapis zawarty w punkcie 10. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 15 maja 2018 roku dla tej inwestycji: "żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów realizacji zamierzenia budowlanego na wnioskowanej działce", oznacza, że organ nie ma prawa badać zgodności lokalizacji przedmiotowego budynku z przepisami szczególnymi.
Sąd podziela stanowisko Wojewody, przedstawione w odpowiedzi na skargę, a dotyczące niezasadności zarzutu strony skarżącej dotyczącego błędnej oceny przez organ II instancji zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego na działce nr [...] przy granicy z działką [...] - bezpośrednio przy budynkach garażowych znajdujących się na działce nr [...] (decyzja z dnia 22 lipca 2021 r., nr RGK.6730.6.2021). Jak wyjaśnił organ, kwestia sporna dotyczy uwzględnienia w projekcie budowlanym ściany oddzielenia ppoż. istniejących kratek wentylacyjnych usytuowanych w ścianie garaży przy granicy przedmiotowych działek. W treści ww. decyzji o warunkach zabudowy podano, iż "zgodnie z wymaganiami dot. ochrony interesów osób trzecich, projekt ściany oddzielenia pożarowego winien respektować istnienie kratek wentylacyjnych usytuowanych w ścianie garaży przy granicy przedmiotowych działek; pod warunkiem uzgodnienia takiego rozwiązania z rzeczoznawcą ds. ppoż. W przypadku nieuzyskania takiego uzgodnienia należy uzgodnić rozwiązanie zastępcze jak np. wentylacja przez wrota garażowe lub inne rozwiązanie". Z akt sprawy jednoznacznie wynika natomiast, iż przedłożony projekt budowlany ściany oddzielenia przeciwpożarowego nie uwzględnia istniejących kratek wentylacyjnych w ścianie garaży przy granicy przedmiotowych działek. Co prawda projekt budowlany jest uzgodniony przez rzeczoznawcę ppoż., niemniej jednak projektowana bezpośrednio przy budynkach garażowych ściana oddzielenia przeciwpożarowego uniemożliwia wentylację garaży w dotychczasowy sposób. Zasadnie zatem organ uznał, iż inwestor nie spełnił w tym zakresie warunku decyzji o warunkach zabudowy dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Tym samym również z tej przyczyny należało odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego, jako niezgodnego z decyzją o warunkach zabudowy oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, bowiem rozwiązanie w nim zawarte nie zapewnia poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.
Odnośnie twierdzeń Spółki dotyczących realizacji przyłączy na podstawie art. 29a Prawa budowlanego Sąd wskazuje, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy realizacji inwestycji wieloobiektowych i nie może tym samym dotyczyć budowy przyłączy, bowiem są one urządzeniami, a nie obiektami budowlanymi. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego są to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym. Wojewoda przyznał, że przyłącza nie muszą być objęte decyzją o pozwoleniu na budowę zasadniczego obiektu i uznał, w świetle ww. przepisów, że nie było konieczne wzywanie inwestora do objęcia zakresem opracowania planowanych przyłączy, natomiast inwestor powinien objąć zakresem swojego opracowania usunięcie kolizji instalacji wodociągowej i elektroenergetycznej z projektowanym budynkiem. Samo oznaczenie "instalacji do likwidacji" na rysunku projektu zagospodarowania terenu należy uznać za niewystarczające. I z tym stanowiskiem organu Sąd się zgadza.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewzywania strony przez organy do przedłożenia mapy zawierającej podpis kierownika prac geodezyjnych na mapie, Sąd uznał, iż pozostaje on bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ nawet uwzględnienie go w żaden sposób na jej rozstrzygnięcie nie wpłynie.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za niezasadną.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.