II SA/GD 197/23

II SA/Gd 197/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Justyna Dudek-Sienkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 marca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2023 r. nr SKO Gd/4876/22 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Sprzeciw P. [...] (dalej: spółka, skarżąca) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: Kolegium) z dnia 18 stycznia 2023 r. nr SKO Gd/4876/22 wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 29 kwietnia 2022 r. spółka wystąpiła do Burmistrza Skarszew z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 18 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr ew. [...] oraz na działkach ew. nr [...]-[...] położonych w miejscowości K., Gmina S.
Decyzją z 17 sierpnia 2022 r. Burmistrz Skarszew odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wskazując, że nie spełnia ona przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p., ponieważ w analizowanym obszarze nie występuje zabudowa produkcyjna dostępna z tej samej drogi publicznej. Realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych prowadziłaby do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła spółka argumentując, że w świetle jednoznacznego brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., planowana inwestycja zwolniona jest z obowiązku spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 18 stycznia 2023 r. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Skarszew i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w celu ustalenia, czy zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem spełnia wymogi wynikające z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ obowiązany jest przeprowadzić analizę formalno-prawną a także analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczając na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadzając na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Mapa, na której organ przeprowadził analizę nie spełnia wymagań, o których mowa w powołanym przepisie - nie zawiera żadnych oznaczeń ją identyfikujących ani oznaczeń nieruchomości stanowiących teren inwestycji. Wyznaczony na niej obszar analizowany również nie spełnia wymogów wynikających z przepisów, nie został bowiem wyznaczony w jednakowej odległości z każdej strony.
Analiza nie spełnia ponadto warunku w zakresie wykazania, że wnioskowana inwestycja nie spełnia wymogów w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie jest wystarczające wskazanie, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa produkcyjna dostępna z tej samej drogi publicznej. Należy wyszczególnić, czy i jaki charakter zabudowy i zagospodarowania terenu występuje w obszarze analizowanym, a jeżeli zabudowy brak, to w jaki sposób wykorzystywany jest teren znajdujący się w obszarze analizowanym.
W analizie wskazano, a w decyzji powtórzono, iż uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. To nie organ jednak decyduje, czy infrastruktura techniczna jest wystarczająca dla zamierzenia inwestycyjnego, ale gestorzy tej infrastruktury udzielając inwestorowi zapewnienia, że jest ona wystarczająca dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zapewnienie takie inwestor winien załączyć do wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie takiego zapewnienia brak.
Również załączona do decyzji mapa z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji nie zawiera żadnych oznaczeń ją identyfikujących oraz numeracji działek stanowiących teren inwestycji. Decyzja nie zawiera ponadto uzasadnienia, z którego wynikałoby, w jaki sposób zagospodarowany jest teren w obszarze analizowanym i tym samym, czy wnioskowany sposób zagospodarowania spełnia warunki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Kolegium doszło do wniosku, iż przeprowadzona przez organ analiza jest niewystarczająca dla ustalenia, czy zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem spełnia wymogi w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Niewystarczające jest też uzasadnienie decyzji w tym zakresie.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zobowiązany został do wezwania spółki do uzupełnienia wniosku o stosowną mapę z zaznaczonymi granicami terenu inwestycji oraz o zapewnienie gestora sieci elektroenergetycznej, iż infrastruktura jest wystarczająca dla realizacji przedsięwzięcia, przeprowadzenia analizy formalno-prawnej a przede wszystkim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z obowiązującymi przepisami, wykazując charakter zagospodarowania terenu znajdującego się w obszarze analizowanym, a następnie, na podstawie dokonanych ustaleń, wydania stosownej decyzji.
W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:
art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a." w zw. z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej: u.o.z.e.) w zw. z art. 2 pkt 18 i 19 u.o.z.e. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo braku istnienia przesłanek ku temu, z uwagi na błędne przyjęcie, że instalacja OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e. nie uwzględnia instalacji OZE o mocy przekraczającej 500kW, podczas gdy definicja ta uwzględnia wszystkie instalacje OZE, bez względu na ich moc, co doprowadziło z kolei do błędnego uznania, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wyłącza zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w przypadku instalacji OZE powyżej 500kW, podczas gdy ustawodawca wprost odniósł się w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do definicji instalacji OZE, obejmującej wszelkie instalacje OZE, bez względu na ich moc zainstalowaną, a gdyby ustawodawca chciał zawęzić zakres tego wyłączenia, mógł się odnieść do definicji mikroinstalacji lub małej instalacji w art. 2 pkt 18 i 19 u.o.z.e., a zatem "interpretacja sądu jest wprost sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisu",
art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo braku istnienia przesłanek ku temu, z uwagi na błędne przyjęcie i uznanie, że w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odwołującego się do definicji z art. 2 pkt 13 u.o.z.e., przez instalację OZE nie należy rozumieć instalacji OZE w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., a więc wszelkich instalacji OZE bez względu na ich moc, ale wyłącznie instalacje o mocy mniejszej lub równej 500kW, bowiem takie instalacje nie wymagają uwzględnienia w aktach planistycznych gminy zgodnie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., podczas gdy odwołanie do definicji instalacji OZE z art. 2 pkt 13 nie budzi wątpliwości co do zakresu i nie powinno być zawężane w drodze wykładni,
art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 61 ust. 3 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., art. 2 pkt 13 u.o.z.e., § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: Rozporządzenie w sprawie wymagań dla nowej zabudowy), art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo braku istnienia przesłanek ku temu, poprzez naruszające konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawa i działania organów i sądów na podstawie i w granicach prawa z uwagi na prawotwórczy charakter orzeczenia i naruszenie zasady clara non sunt interpretanda, a także naruszające wolność zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikającej z wolnościowego prawa własności, polegające na przyjęciu, że istnieją przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla elektrowni fotowoltaicznej EPV K. o mocy 18 MW z uwagi na brak spełnienia przesłanki w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w ramach analizy urbanistyczno-architektonicznej przeprowadzonej na podstawie § 3 Rozporządzenia w sprawie wymagań dla nowej zabudowy, wbrew wyraźnemu, niebudzącemu wątpliwości brzmieniu przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wyłączającemu przesłankę dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do wszelkich instalacji OZE bez względu na ich moc, poprzez przyjęcie że wyłączenie z zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. względem instalacji odnawialnego źródła energii na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. obowiązuje tylko względem instalacji o mocy nieprzekraczającej 500 kW, bowiem w odniesieniu do instalacji przekraczających tę moc konieczne jest ich rozmieszczenie na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na podstawie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. oraz określenie granic terenów pod budowę tych urządzeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., a więc w odniesieniu do takich instalacji, w braku studium oraz mpzp można co prawda wydać decyzję o warunkach zabudowy, ale nie można pominąć wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy taka wykładnia jest całkowicie nieprawidłowa i stanowi niedopuszczalne tworzenie norm prawnych przez organ, które z przepisów w żadnej mierze nie wynikają, a mianowicie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jasno wynika, że zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do "linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii", a więc wszelkich instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu ww. ustawy, bez względu na ich moc, a systemowa wykładnia limitująca powyższe wyłączenie do instalacji o mocy nieprzekraczającej 500kW nie jest w żadnej mierze uzasadniona, w szczególności narusza naczelną zasadę wykładni clara non sunt interpretanda i nie odpowiada ratio legis nowelizacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p., mającej na celu przecięcie sporu orzeczniczego dotyczącego tego, czy instalacje OZE stanowią urządzenia infrastruktury technicznej, a ponadto nie wynika z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., ani z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., bowiem przepisy te nie stanowią o obowiązku lokalizowania instalacji OZE na podstawie studium oraz mpzp (a tym samym o niedopuszczalności wydawania decyzji o warunkach zabudowy), lecz jedynie o obowiązku uwzględniania tego typu urządzeń w studiach i mpzp uchwalanych po wejściu w życie tych przepisów (25 września 2010 r.), a ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, tym samym jego ustalenia nie mogą być w żadnej mierze przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy i uznać należy, że polskim przepisom z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego całkowicie obca jest jakakolwiek relacja prawna między decyzją o warunkach zabudowy a studium, tym bardziej nie można wywodzić z obowiązku uwzględnienia określonych kwestii w studium obowiązku zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jako swoistego surogatu studium i nieistniejącego mpzp w sytuacji, w której przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyraźnie wyłącza zastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa względem wszelkich instalacji OZE, bez względu na ich moc i to nie dlatego, że określone instalacje nie zaburzają na danym terenie ład przestrzenny, ale dlatego, że regulacje w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa (ale i wymogu dostępu terenu do drogi publicznej), a zwłaszcza przepisy Rozporządzenia wymagań dla nowej zabudowy zupełnie nie przystają do takich obiektów jak linie kolejowe, obiekty liniowe, urządzenia infrastruktury technicznej oraz instalacje OZE, zatem ustawodawca przewidział w tym zakresie wyłączenie zastosowania przepisów, których się nijak nie da zastosować,
- art. 138 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: u.o.g.r.) w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust 3 Konstytucji RP, w zw. z § 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "Rozporządzenie w sprawie nowej zabudowy") poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo braku istnienia przesłanek ku temu, poprzez naruszające konstytucyjną wolność zabudowy i zagospodarowania terenu i błędne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana tylko dla działki ewidencyjnej, a nie dla części działki ewidencyjnej, co związane jest z pojęciem "terenu" wskazanym w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., co miałoby być związane z koniecznością uniknięcia obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez wydzielenie z terenu działki gruntów rolnych w zakresie klas I-III, dla których wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalne, gdyż wymaga zgody ministra oraz przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy orzecznictwo wskazuje, że pojęcia "terenu" nie należy utożsamiać z pojęciem "dziatki ewidencyjnej" na zasadzie lege non distinguente.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jego oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.
Ze względu na szczególny charakter i funkcję sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zaznaczyć należy, że sprzeciw należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.
Powołane wyżej przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., uprawniające organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania muszą nastąpić łącznie, tj. zarówno sytuacja, że a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, jak i b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:
a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;
b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);
c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
Tak wąskie i mocno ograniczone pole do zastosowania rozważanego przepisu wynika po pierwsze z tego, że decyzja kasacyjna stanowiła, nawet pod rządami poprzednio obowiązującego prawa, wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Pogląd taki prezentowała doktryna i orzecznictwo na długo przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. np. wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Praw. 2004, nr 2, s. 60). Dokonana w roku 2011 zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Wydanie decyzji kasacyjnej mogło być uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych, to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolejne nowelizacje kodeksu jeszcze mocniej te funkcje uwypukliły dowodząc tego, że prawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego. Chodzi tu w szczególności o zmianę treści art. 136 k.p.a., dokonaną nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935; tzw. nowela kwietniowa). Zmiana ta istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.
W niniejszej sprawie skarżąca spółka wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 18 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr ew. [...] oraz na działkach ew. nr [...]-[...] położonych w miejscowości K., Gmina Skarszewy. Organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wskazując, że nie została spełniona przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W odwołaniu spółka zakwestionowała konieczność spełnienia tego warunku podnosząc, że instalacje odnawialnego źródła energii, do których należy planowana inwestycja, zwolnione są z obowiązku spełnienia tego warunku, co wprost wynika z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Z decyzji Kolegium wynika, że w jego ocenie planowana inwestycja powinna spełniać również przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak przyjął organ I instancji, zachodzi jednak konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w celu jednoznacznego ustalenia, czy planowana inwestycja przesłankę tę spełnia czy też nie.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5 (punkt 6 w tym przepisie nie dotyczy analizowanej inwestycji). W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowano zaś wymóg, wokół którego koncentrowało się przeprowadzone dotąd postępowanie administracyjne przez organy obu instancji i którego zastosowanie w niniejszej sprawie kwestionuje spółka, a polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jest w doktrynie prawa i orzecznictwie sądowym jako przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa. Jak wynika z treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 art. 61 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1378 ze zm., dalej jako u.o.z.e.).
Powołana wyżej ustawa (u.o.z.e.) zawiera przepisy wyjaśniające, jakiego rodzaju urządzenia i obiekty należy kwalifikować jako instalację odnawialnego źródła energii. I tak, z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. wynika, że instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:
a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,
b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego. Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
Będąca przedmiotem postępowania inwestycja, jak wynika z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, polega na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 18 MW wraz z innymi niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami. Planowana inwestycja sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Bez wątpienia więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją instalacji odnawialnego źródła energii służącej do wytwarzania energii słonecznej, opisanej przez dane techniczne i handlowe zawarte we wniosku, a więc ze źródła odnawialnego i niekopalnego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu powołanego wyżej art. 2 pkt 13 u.o.z.e., co z kolei oznacza, że przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. - w myśl art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 547/20, wyrok NSA z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 667/21; IV SA/Po 96/22; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Go1097/21).
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wskazany przez Kolegium pozostający do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza mającą w sprawie zastosowanie normę prawną – jak bowiem wynika z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p nie ma zastosowania do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 u.o.z.e., którymi bezspornie są instalacje fotowoltaiczne. Wskazać należy, że prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe jest poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a. zd. 2), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie - art. 138 § 2a k.p.a. - gdyż to właśnie normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a., stanowiącego, że jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.
Z kolei w wyroku z dnia 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 202/23, Naczelny Sąd Administracyjny wprost wskazał, że działanie podejmowane w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji, o której mowa w 138 § 2 k.p.a., polegające na odniesieniu się do przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie narusza przepisu art. 64e p.p.s.a., bowiem nie stanowi materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty.
Z tego powodu przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie Sąd objął kwestie materialnoprawne w takim zakresie, w jakim było to niezbędne do oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i stwierdził, że niezastosowanie w sprawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., doprowadziło Kolegium do nieprawidłowego wydania decyzji kasacyjnej, albowiem bez uwzględnienia możliwości realizacji spornej inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy przy założeniu, że dla tego typu inwestycji o charakterze produkcyjnym nie ma potrzeby spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa i dostępności do drogi publicznej.
Podniesione w sprzeciwie zarzuty błędnego przyjęcia przez organ, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla części działki ewidencyjnej są o tyle niezasadne, że jakkolwiek wniosek dotyczy rzeczywiście części działki ewidencyjnej, jednak ani organ I instancji ani Kolegium do tej kwestii się nie odnosiły. Sąd zatem nie jest w stanie skontrolować wydanej decyzji w zakresie, w jakim brak jest wypowiedzi organów.
Podsumowując, za zasadny Sąd uznał zawarty w sprzeciwie zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Za naruszające art. 138 § 2 k.p.a. należy uznać bowiem takie działanie organu odwoławczego, który błędnie interpretując przepis prawa materialnego nakazuje organowi I instancji przeprowadzenie ponownego postępowanie co do okoliczności, do których w przypadku prawidłowego odkodowania normy prawnej zawartej w takim przepisie, nie byłoby to uzasadnione.
Okoliczność tą powinien ponownie rozważyć organ odwoławczy i dopiero z uwzględnieniem niniejszego stanowiska Sądu ponownie rozpatrzyć odwołanie od decyzji Burmistrza Skarszew z dnia 17 sierpnia 2022 r. Z uwagi na granice sprawy wywołane sprzeciwem decyzja organu I instancji pozostaje poza kontrolą Sądu, stąd zawarty w skardze wiosek o uchylenie także i tej decyzji nie mógł zostać uwzględniony.
Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Powtórnie rozpoznając sprawę, zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a., Kolegium zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wyda stosowne rozstrzygnięcie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kwoty 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego.