II SA/Gd 196/25

II SA/Gd 196/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Katarzyna Krzysztofowicz
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi I. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 15 stycznia 2025 r. nr SKO.450.154.2024 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 5 listopada 2018 r. B. i G. Ł. oraz B. i M. L. (dalej: "Wnioskodawcy", "Inwestorzy") wystąpili do Burmistrza Miasta Chojnice (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi z nim związanymi na działkach nr [...] i [...] w C.
Decyzją z 4 lutego 2019 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia.
W wyniku odwołań wniesionych od powyższej decyzji przez Wnioskodawców oraz I. i J. S. (dalej: "Skarżący") Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w Słupsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 17 kwietnia 2019 r. uchyliło ją i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Zdaniem Kolegium w sprawie nieprawidłowo określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu, attyki) oraz w sposób niedostateczny udokumentowano dostęp działek objętych wnioskiem do drogi publicznej.
Odnosząc się do wytycznych organu odwoławczego Burmistrz przeprowadził ponowną analizę terenu, biorąc pod uwagę tylko budynki mieszkalne wielorodzinne
z dachami płaskimi i na jej podstawie ustalił nowe parametry dla planowanej inwestycji, po czym decyzją z 8 sierpnia 2019 r. ustalił warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.
W wyniku odwołań wniesionych od powyższej decyzji przez A. i W. K. oraz Skarżących Kolegium decyzją z 18 września 2019 r. uchyliło ją i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Zdaniem Kolegium w sprawie błędnie wyznaczono obszar analizowany i błędnie zastosowano przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.
w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
(Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - dalej: "Rozporządzenie".
Ponownie odnosząc się do wytycznych Kolegium Burmistrz przeprowadził analizę sąsiedniej zabudowy, w wyniku której poszerzył obszar analizowany i sporządził kolejne tabelaryczne zestawienie parametrów istniejącej zabudowy. W wyniku przeprowadzonej analizy organ pierwszej instancji decyzją z 14 stycznia 2020 r. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.
W wyniku odwołań wniesionych od powyższej decyzji przez A. i W.K. oraz Skarżących Kolegium decyzją z 2 marca 2020 r. uchyliło ją i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Zdaniem Kolegium w sprawie błędnie ustalono zakres obszaru analizowanego. Organ odwoławczy zakwestionował również ustalenia w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości elewacji frontowej i kalenicy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy.
W związku z powyższym Burmistrz ponownie przeprowadził analizę terenu wyznaczając nowy obszar analizowany i sporządzając dla niego kolejne tabelaryczne zestawienie parametrów zabudowy. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała możliwość ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji Burmistrza z 29 lipca 2020 r.
W wyniku odwołań wniesionych od powyższej decyzji przez A. i W. K. oraz Skarżących Kolegium decyzją z 4 września 2020 r. utrzymało ją w mocy.
Na powyższą decyzję Kolegium Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "Sąd", "WSA w Gdańsku"), który wyrokiem z 12 maja
2021 r. sygn. II SA/Gd 822/20 uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Zdaniem WSA w Gdańsku decyzja Kolegium z 4 września 2020 r. została wydana
z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także
z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu nie można uznać, że sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona
w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Sąd wyjaśnił w szczególności, że dla prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego konieczne jest ustalenie szerokości frontu działki, która to szerokość ma bezpośredni wpływ na wielkość (długość) analizowanego obszaru. Podkreślono, że kwestia ta ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż warunki zabudowy ustalane są nie dla jednej działki, lecz terenu składającego się z dwóch działek. W takim zaś przypadku miarodajną szerokością frontu działki powinna być łączna szerokość frontu działek stanowiących teren inwestycji wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
WSA w Gdańsku zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie wyznaczono istotne parametry dla nowej zabudowy jako odstępstwa od średnich wynikających z zabudowy poddanej analizie, przy czym w treści sporządzonej analizy nie zawarto jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego rozwiązania. Dotyczy to w szczególności wielkości powierzchni zabudowy ustalonej na 35,5 % przy średniej 25,5 % oraz szerokości elewacji frontowej ustalonej na 20 m przy średniej 14,5 m. Sąd wskazał, że w załączonych do decyzji Burmistrza wynikach analizy nie została w ogóle wskazana wartość średniej powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. Wartość ta wynika jedynie z tabeli znajdującej się
w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji, która nie stanowi integralnego załącznika do decyzji ustalające warunki zabudowy. Powyższe ustalenia nie odpowiadają zatem warunkom określonym w przepisach Rozporządzenia.
Podsumowując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana
z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) - dalej: "k.p.a.",
a w konsekwencji również art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.",
a także przepisów Rozporządzenia, przy czym dotyczy to również decyzji organu pierwszej instancji.
Po przeprowadzeniu nowej analizy Burmistrz decyzją z 31 stycznia 2022 r. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Skarżących Kolegium decyzją z 21 marca 2022 r. uchyliło ją i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Zdaniem Kolegium Burmistrz - wbrew wytycznym WSA w Gdańsku - błędnie ustalił zakres obszaru analizowanego.
Decyzją z 12 października 2022 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Skarżących Kolegium decyzją z 5 grudnia 2022 r. uchyliło ją i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji z uwagi na brak sporządzenia załącznika graficznego na właściwej mapie. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że Burmistrz nie poinformował stron o możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. oraz nie skierował decyzji do prawidłowo ustanowionego pełnomocnika.
Po przeprowadzeniu kolejnej analizy Burmistrz decyzją z 28 kwietnia 2023 r. ustalił warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Skarżących Kolegium decyzją z 12 lipca 2023 r. utrzymało ją w mocy.
Na powyższą decyzję Kolegium Skarżący wnieśli skargę do WSA w Gdańsku, który wyrokiem z 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 884/23 stwierdził nieważność zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z 28 kwietnia 2023 r.
Zdaniem Sądu zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. WSA w Gdańsku podkreślił, że na organ został nałożony obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron tego postępowania. Ma to szczególne znaczenie także z tego powodu, że - jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - jego naruszenie i w konsekwencji skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności takiej decyzji.
Sąd podał, że na etapie postępowania sądowego ustalił, iż jedna ze stron postępowania administracyjnego, tj. Z. G., zmarł 17 kwietnia 2023 r. Miało to więc miejsce już przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, która jest opatrzona datą 28 kwietnia 2023 r. WSA w Gdańsku podkreślił, że na ocenę zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Nie ma również znaczenia, czy następcy prawni zmarłej strony wykazali zainteresowanie sprawą, czy też nie, ani okoliczność, że fakt śmierci strony został ujawniony dopiero
w postępowaniu sądowym.
Podsumowując Sąd zobowiązał organy do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia.
Decyzją z 18 października 2024 r. Burmistrz ustalił następujące warunki zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego: 1) szerokość elewacji frontowej - od 13,1 m do 19,7 m; 2) maksymalna wysokość całkowita budynku - do 9,0 m; 3) dach płaski; 4) dopuszcza się budowę urządzeń budowlanych związanych z projektowanym budynkiem, 5) maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni wnioskowanego terenu - max. 31,9 %, 6) nieprzekraczalna linia zabudowy: na działce nr [...] wyznaczona jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy od strony ul. W., zgodnie z załącznikiem graficznym; na działce nr [...] wyznaczona zgodnie z przepisami odrębnymi, tj. w odległości 3 m od granicy z działką
nr [...], zgodnie z załącznikiem graficznym; 7) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - co najmniej 50 % powierzchni wnioskowanego terenu.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Skarżących Kolegium decyzją z 15 stycznia 2025 r. utrzymało ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał stan sprawy wskazując, że spór skupił się przede wszystkim wokół spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a także na zignorowaniu przez organ pierwszej instancji wskazań zawartych w wyroku WSA
w Gdańsku z 12 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 822/20 w tym zakresie.
Następnie Kolegium przypomniało, że uwzględniając wskazania Sądu Burmistrz wyznaczył obszar analizowany przyjmując jego wielkość w granicach minimalnych,
tj. trzykrotnej szerokości frontu działek nr [...] i [...] - 124,8 m (3 x 41,6 m). Przyjęty obszar odzwierciedla stan faktyczny w ujęciu funkcjonalnym i przestrzennym terenów wokół działki objętej wnioskiem.
W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji zasadnie przyjął,
że realizacja planowanej inwestycji w zakresie funkcji stanowi kontynuację zabudowy istniejącej, nie naruszając zasad ładu przestrzennego. Wbrew bowiem zarzutom odwołania - w prawidłowo i zgodnie z wytycznymi WSA w Gdańsku - wyznaczonym obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji tożsamej z funkcją planowanej inwestycji,
tj. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, na działkach [...]-[...]. Zwrócono uwagę,
że działka nr [...] jest zabudowana budynkiem wielorodzinnym i - podobnie jak teren inwestycji - ma dostęp do tej samej publicznej drogi gminnej ul. W. Co więcej, kwestię spełnienia kontynuacji funkcji przez planowana inwestycję potwierdził już WSA
w Gdańsku w wyroku sygn. akt II SA/Gd 822/20, w którym stwierdzono: "nie ulega natomiast wątpliwości, że zaplanowana przez inwestorów na terenie działek nr [...]
i nr [...], położonych przy ulicy W. w C., budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, spełnia określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek kontynuacji funkcji, skoro w sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, co zresztą nie było kwestionowane ani
w toku postępowania administracyjnego, ani też w skardze wniesionej do Sądu".
Analizując kwestię argumentacji dotyczącej naruszenia w sprawie warunku dobrego sąsiedztwa oraz braku kontynuowania funkcji zabudowy jednorodzinnej Kolegium wyjaśniło, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej
o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Warunek kontynuacji funkcji jest zatem spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących
w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące. Organ odwoławczy przywołał również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), w których uznaje się za dopuszczalne wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w sąsiedztwie dominującej zabudowy jednorodzinnej. Co więcej, nie wykluczono możliwości lokalizowania zabudowy wysokiej (wielorodzinnej) w sąsiedztwie niskiej (jednorodzinnej), gdy jest to podyktowane wynikami przeprowadzanej analizy.
Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił parametry architektoniczno-urbanistyczne planowanej zabudowy. Ustalenia te zostały oparte na wynikach analizy przeprowadzonej przez uprawnionego urbanistę. Kolegium wyjaśniło, że analiza urbanistyczna nie jest aktem administracyjnym, ale stanowi dowód
w sprawie w postaci dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc ma charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego. Z tego też względu organ pierwszej instancji nie ma obowiązku powoływania dodatkowego biegłego w postępowaniu o warunki zabudowy.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących rozbieżności pomiędzy wykonywanymi na potrzeby niniejszej sprawy kolejnymi analizami urbanistycznymi i wydanymi decyzjami Kolegium wskazało, że jest to wynikiem poddawania kolejnych decyzji Burmistrza kontroli odwoławczej oraz realizacji wytycznych WSA w Gdańsku zawartych w wyroku w sprawie
II SA/Gd 822/20 w zakresie konieczności poszerzenia granic obszaru analizowanego
i właściwego wyznaczenia linii zabudowy dla obszaru objętego wnioskiem. Podkreślono,
że - wbrew twierdzeniem odwołujących się - podstawą ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy jest co do zasady cała zabudowa, jaka zlokalizowana jest w granicach obszaru analizowanego, w tym również kwestionowana zabudowa usługowa przy
ul. S., czy też szklarnia warzywna. Potwierdzają to w szczególności przepisy Rozporządzenia (§ 5 ust. 1 oraz § 6 ust. 1).
Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie poszczególnych parametrów architektoniczno-urbanistycznych dla planowanej inwestycji organ odwoławczy wskazał,
że organ pierwszej instancji zastosował reguły ogólne, dochowując tym samym zachowania ładu przestrzennego zgodnie z przepisami prawa. Kolegium wyjaśniło, że:
– maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni wnioskowanego terenu: max. 31,9 % ustalono dla terenu inwestycji, tj. dla obu działek objętych wnioskiem Inwestorów (nr [...] i [...]);
– nie ustalono maksymalnej szerokości elewacji frontowej, lecz przyjęto szerokość elewacji frontowej w widełkach: od 13,1 m do 19,7 m, zgodnie z § 6 ust. 1 Rozporządzenia, który dopuszcza 20% tolerancję wielkości średniej tego parametru;
– w kwestii miejsc parkingowych organ pierwszej instancji odstępując od określania ich ilości zrealizował wytyczne Kolegium z poprzednich decyzji;
– w analizie organ pierwszej instancji przyjął wysokość budynku na działce nr [...] na 7,6 m zgodnie z dokumentem przedłożonym przez Skarżących wraz z ich uprzednim odwołaniem;
– ustalono maksymalną wysokość całkowitą budynku do 9 m z jednoczesnym dopuszczeniem geometrii dachu jako płaski - wówczas nie zachodzi konieczność wyznaczania górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, gdyż wysokość budynku jest zarazem wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej (w ocenie Kolegium nie jest uchybieniem określenie omawianego parametru jako "maksymalnej wysokości całkowitej budynku").
Odnosząc się do zarzutu odwołania co do nieprawidłowego ustalenia w zaskarżonej decyzji sposobu komunikacji terenu inwestycji z drogą publiczną Kolegium zwróciło uwagę, że był on już przedmiotem uprzedniej analizy na wcześniejszych etapach postępowania. Ustalono wówczas, że teren inwestycji ma dostęp do gminnej drogi publicznej
(ul. W.) pośrednio, tj. poprzez stanowiące przedłużenie tej drogi działki
nr [...] i [...], należące do Gminy C. Jako że teren inwestycji nie ma dostępu bezpośredniego właściwe było ustalenie tego dostępu w sposób pośredni poprzez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności gruntowej. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji przyjął pierwsze rozwiązanie (potwierdza to wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...]), wspomniana zaś przez Skarżących działka nr [...] jest elementem terenu inwestycji, a nie samodzielną jednostką.
W odniesieniu do argumentu braku zgody Skarżących wobec planowanej inwestycji Kolegium stwierdziło, że zarzut ten nie podlegał uwzględnieniu, gdyż wydanie decyzji
o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zarówno z tego przepisu, jak i z żadnych innych przepisów tej ustawy nie wynika, aby warunkiem uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu było to, żeby ustalenie warunków zabudowy na wniosek inwestora wymagało uzyskania zgody stron postępowania, tudzież właścicieli nieruchomości sąsiednich. Z kolei kwestia ewentualnych uciążliwości inwestycji dla sąsiednich nieruchomości będzie podlegać analizie w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego,
tj. w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Podkreślono, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy jedynie określić wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych w danym przypadku interesów osób trzecich (np. immisje, hałas, ograniczenie nasłonecznienia, dostępu do nieruchomości, zagrożenie osuwaniem się mas ziemnych), a nie władczo przesądzać
o sposobie spełnienia tych wymagań. W ocenie Kolegium Skarżący nie dostrzegają,
że w rozumieniu powyższych przepisów nie stanowią przeszkody w wydaniu decyzji
o warunkach zabudowy względy słusznościowe, interesy faktyczne, zmniejszenie wartości nieruchomości, subiektywnie pojmowane "zwiększenie uciążliwości" dla mieszkańców nieruchomości sąsiednich.
W skardze na decyzję Kolegium z 15 stycznia 2025 r. I. S. i J. S., reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli
o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza
z 18 października 2024 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Wydanym w sprawie decyzjom w pierwszej kolejności zarzucono całkowite pominięcie wytycznych zawartych w wyroku WSA w Gdańsku z 12 maja 2021 r. sygn. akt
II SA/Gd 822/20, w tym:
– w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego, na podstawie którego wydano obecnie kwestionowane warunki zabudowy - praktycznie bez względu na sposób wyznaczenia obszaru oraz wytyczne Sądu, wnioski z niego wynikające są z nieznanych Skarżącym przyczyn, praktycznie tożsame z poprzednimi ustaleniami, służącymi do wydania już ósmej decyzji Burmistrza, którą obecnie w sposób nieprawidłowy zaaprobowało po raz wtóry Kolegium;
– w toku postępowania wielokrotnie zmieniano zakres obszaru analizowanego tak, aby jego parametry ostatecznie "dostosować" do potrzeb Inwestorów, a nie sąsiedniej zabudowy, na co wskazał WSA w Gdańsku - wyciągając za każdym razem de facto analogicznie wnioski - sprzeczne z istniejącą zabudową i ładem przestrzennym, co zaskarżona decyzja Kolegium obecnie w sposób błędny aprobuje;
– w sytuacji, gdy Kolegium w przeszłości wielokrotnie uchylało w niniejszej sprawie decyzje Burmistrza, w tym ze względu na błędne wyznaczenie obszaru analizowanego, które obecnie organ odwoławczy uznaje z nieznanych Skarżącym przyczyn już za prawidłowe, kiedy praktycznie nic nie zmieniono w przedmiotowym zakresie;
– konieczność dostosowania zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów urbanistyczno-architektonicznych - co Kolegium w zaskarżanej decyzji całkowicie pomija;
– konieczność zachowania zasady dobrego sąsiedztwa - co Kolegium w zaskarżanej decyzji całkowicie pomija;
Skarżący zarzucili również, że postępowanie było prowadzone przez organy obu instancji w sposób zmierzający do wydania warunków zabudowy odpowiadających woli Inwestorów, z całkowitym pominięciem ładu przestrzennego, o czym w sposób dobitny świadczy fakt, iż w niniejszej sprawie wydane zostało już osiem decyzji Burmistrza oraz osiem decyzji Kolegium.
Odnosząc się szczegółowo do decyzji Kolegium z 15 stycznia 2025 r. Skarżący zarzucili jej naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj.:
1. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a także całkowite pominięcie w ustalonych, po raz wtóry, warunkach zabudowy zapisów uchwały nr XVI/220/20 Rady Miejskiej Chojnice z dnia 23 marca 2020 r. oraz załącznika nr 1 do tej uchwały, tj. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Chojnice (dalej: "Studium"), w tym faktu, że działki nr [...] i [...] są położone w dzielnicy zabudowy jednorodzinnej, a nie wielorodzinnej, co w sposób jednoznaczny narusza m.in. zasadę dobrego sąsiedztwa, a także ładu i kontynuacji przestrzennej; w ocenie Skarżących Kolegium odrzucenia powyższego zarzutu, postawionego analogicznie Burmistrzowi, nie wyjaśniło w sposób dostateczny; organ odwoławczy powołuje się li tylko na parametry ustalone w analizie w sposób niewyjaśniony, gdyż strony kwestionują choćby pomiary wysokości części budynków na działkach wchodzących w zakres analizy, całkowicie zapominając o faktycznej lokalizacji wyszczególnionych przez Kolegium obiektów, w różnych częściach miasta;
2. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a także poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nieuzasadnienie rozbieżności pomiędzy wykonanymi na potrzeby niniejszej sprawy kolejnymi analizami urbanistycznymi, a także wydanymi decyzjami, kiedy wszystkie powyższe realizowano dla tego samego terenu, na podstawie tego samego wniosku, choćby poprzez ustalenie:
a) maksymalnego wskaźnika zabudowy, de facto dla tego samego terenu (31,9 % - decyzje z: 12 października 2022 r., 28 kwietnia 2023 r. i 18 października 2024 r.; 22,3 % - decyzja z 31 stycznia 2022 r.; 35,5 % - decyzja z 29 lipca 2020 r; 38,6 % - decyzja z 4 lutego 2019 r.);
b) maksymalnej szerokości elewacji frontowej - rozbieżność miedzy decyzjami o blisko 13 m, de facto dla tego samego terenu (13,1 m do 19,7 m - decyzje z:
12 października 2022 r., 28 kwietnia 2023 r. i 18 października 2024 r.; 9,7 m do
14,5 m - decyzja z 31 stycznia 2022 r.; 7,5 m do 9,3 m - decyzja z 29 lipca 2020 r.; 13 m - 20 m - decyzja z 14 stycznia 2020 r.; 20 m - decyzja z 4 lutego 2019 r.);
c) maksymalna wysokość całkowita budynku - 9 m, kiedy sam Burmistrz w piśmie
z 3 stycznia 2019 r. wskazał "wysokość budynku nie może przekraczać 8,5 m";
d) konieczności zapewnienia miejsc postojowych - rozbieżność między decyzjami, de facto dla tego samego terenu (brak konieczności zapewnienia miejsc postojowych dla budynku wielorodzinnego, który ma powstać w tzw. zakończeniu "ślepej ulicy" – W., bez zapewnienia nawet nawrotu dla dojeżdżających pojazdów - decyzje z 28 kwietnia 2023 r. i 18 października 2024 r.; należy zapewnić minimum po jednym miejscu postojowym na potrzeby każdego lokalu mieszkalnego
w projektowanym budynku mieszkalnym wielorodzinnym - decyzja z 12 października 2022 r.; brak logiki i doświadczenia życiowego w zakresie uznania, że dla budynku wielorodzinnego "jednak" nie trzeba ustalać miejsc postojowych);
Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy odrzucenia powyższych zarzutów, postawionych analogicznie organowi pierwszej instancji, nie wyjaśnił nawet
w sposób dostateczny;
e) art. 7, art. 7a, art. 7b i art. 77 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu
i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie wbrew ciążącemu na organie pierwszej instancji obowiązkowi i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy oraz ustalenie, że na przedmiotowym terenie kontynuacją zasady dobrego sąsiedztwa, z zachowaniem standardów urbanistyczno-architektonicznych, na które wskazywał WSA w Gdańsku
w uzasadnieniu wyroku z 12 maja 2021 r., jest dopuszczenie do zabudowy przedmiotowych działek nie tylko zabudową jednorodzinną, kiedy powyższe wprost wynika z dokumentów planistycznych gminy (Studium);
Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy odrzucenia powyższego zarzutu, postawionego analogicznie organowi pierwszej instancji, nie wyjaśnił nawet
w sposób dostateczny;
3. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a także poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nieuzasadnienie przyczyn:
a) pominięcia, względnie "nadinterpretacji" do niniejszego stanu faktycznego wytycznych wskazanych przez WSA w Gdańsku w wyroku z 12 maja 2021 r.
sygn. akt II SA/ Gd 822/20, w tym w zakresie: wytycznych dotyczących zasad dobrego sąsiedztwa; wytycznych w zakresie kontynuacji standardów urbanistyczno-architektonicznych; uzasadnienia rozbieżności pomiędzy średnimi wskaźnikami wynikającymi z kolejnych analiz urbanistycznych tego samego terenu (tożsamość przedmiotowa) oraz dla tych samych wnioskodawców (tożsamość podmiotowa);
b) pominięcia zapisów Studium oraz wynikającego z ww. faktu, że przedmiotowe działki położone są w dzielnicy zabudowy jednorodzinnej, a nie wielorodzinnej (co istotne, sam organ pierwszej instancji w kolejnej już analizie urbanistycznej wskazał "dla terenu planowanej inwestycji wprowadza się funkcję terenu - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna", czym Burmistrz potwierdził novum planistyczne, które obecnie Kolegium próbuje "włożyć" w istniejąca zabudowę na analizowanym obszarze;
c) wykonania kolejnej już, odmiennej od poprzednich, analizy urbanistycznej terenu, co w sposób jednoznaczny uwypukla celowe działanie organu pierwszej instancji, mające umożliwić w sposób irracjonalny zabudowę działek nr [...] i [...] budynkiem wielorodzinnym, usytuowanym pomiędzy domami jednorodzinnymi;
d) oparcie wyników analizy na podstawie połączenia zabudowy zlokalizowanej
w dwóch różnych dzielnicach miasta C., tj. zabudowy jednorodzinnej przy ulicy W. oraz wielorodzinnej charakterystycznej dla zabudowy m.in. prawej strony ulicy S., którą obecnie Burmistrz wziął pod uwagę, a co obrazuje celowe, naganne działania Burmistrza zmierzające do zburzenia ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa przy ulicy W., a także zapisów Studium oraz załącznika numer 1 do ww., tj. wynikającego z ww. faktu, wyodrębnienia w zabudowie C. dwóch dzielnic, objętych w sposób nieprawidłowy analizą urbanistyczną;
e) ustalenia warunków zabudowy dla budynku wielorodzinnego przy ulicy W. na podstawie ustaleń dla zabudowy usługowej zlokalizowanej przy ulicy S. (działka nr [...] – [...]) wprowadzając przy ulicy W. odstępstwa od dotychczasowego ładu przestrzennego, próbując posadowić pomiędzy dwoma domami jednorodzinnymi blok wielorodzinny;
f) ustalenia warunków zabudowy dla budynku wielorodzinnego przy ulicy W. na podstawie budynku szklarni warzywnej (działka nr [...]) wprowadzając przy ulicy W. odstępstwa od dotychczasowego ładu przestrzennego, próbując posadowić pomiędzy dwoma domami jednorodzinnymi blok wielorodzinny;
Zdaniem strony skarżącej Kolegium odrzucenia powyższego zarzutu, postawionego analogicznie organowi pierwszej instancji, nie wyjaśniło w sposób dostateczny;
4. art. 8 i art. 107 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżanej decyzji oraz art. 9
i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek wydania zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez niewyjaśnienie:
a) co oznacza stwierdzenie "maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni wnioskowanego terenu - max. 31,9 %", tj. czy dotyczy to każdej
z działek z osobna, a tym samym łączna zabudowa wyniesie 63,8 %, dla obu działek, co stanowić będzie ukrytą kontynuację warunków uchylonej uprzednio decyzji m.in. z 8 sierpnia 2019 r., gdzie podano "wielkość powierzchni zabudowy
w stosunku do pow. działki max: 37,8 %", a także dlaczego aktualnie ustalony parametr miałby być prawidłowy, kiedy we wcześniejszej decyzji ustalono go na poziomie o 10 % mniejszym, tj. 22,3 % - decyzja z 31 stycznia 2022 r.;
b) na jakiej podstawie organ pierwszej instancji stwierdził dla działek objętych decyzją nową maksymalną szerokość elewacji frontowej w wysokości 13,1 m do 19,7 m, kiedy na działkach sąsiednich średnia ww. parametru dotychczas nie przekracza 11,03 m, a co wynikało z już zebranego materiału w aktach sprawy, w tym skargi uwzględnionej w wyroku WSA w Gdańsku z 12 maja 2021 r., a szerokość frontu działki na styku z ulicą W. wynosi 12 m;
c) na jakiej podstawie organ pierwszej instancji ustalił obecnie brak konieczności wykonania minimum jednego miejsca postojowego na potrzeby jednego lokalu mieszkalnego, skoro powyższa konieczność wynikała m.in. z uchylonej poprzednio przez Kolegium decyzji Burmistrza z 12 października 2022 r., a w niniejszej sprawie nie zaszły jakiekolwiek zmiany, tak przedmiotowe, jak i podmiotowe;
d) jakie zaszły zmiany analizowanego terenu od 29 lipca 2020 r., kiedy zgodnie
z ustaleniami organu pierwszej instancji maksymalna wielkość szerokości elewacji frontowej została obliczona na 7,5 m do 9,3 m - decyzja z 29 lipca 2020 r., tj. ponad dwukrotnie niższa od obecnie "wyliczonej" (13,1 m do 19,7 m);
e) na jakiej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że dla działek objętych decyzją nie musi w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustalić maksymalnej szerokości elewacji frontowej, dopuszczając jej rozbieżność o blisko 6,6 m, ustalając maksymalny zakres jako przedział, a nie konkretną wartość (13,1 m do 19,7 m);
f) na jakiej podstawie organ odwoławczy stwierdził dla działek objętych decyzją maksymalną szerokość elewacji frontowej do 19,7 m, kiedy faktycznie parametr ten można ustalić wyłącznie z perspektywy działki nr [...], która jest węższa od danych ustalonych przez organy obu instancji (13,1 m), na co już wcześniej zwracały uwagę organy odwoławcze w niniejszej sprawie;
g) na jakiej podstawie i w jaki sposób organ odwoławczy ustalił wysokości budynków objętych analizą urbanistyczną, kiedy Burmistrz pomimo wydania w niniejszej sprawie już ośmiu decyzji nie powołał biegłego, a strona skarżąca po raz wtóry kwestionuje ww. parametry ustalone przez urbanistów - de facto odmiennie do pisma Burmistrza z 3 stycznia 2019 r.;
h) na jakiej podstawie i w jaki sposób organ odwoławczy ustalił wysokość terenu, kiedy pomiędzy działką Skarżących a np. działką nr [...]-[...] położonych przy ulicy B. jest prawie 4 metry różnicy terenu, co w sposób jednoznaczny rzutuje na nieprawidłowość działań urbanistów, a Burmistrz pomimo wydania
w niniejszej sprawie już ośmiu decyzji nie powołał biegłego, mimo że strona skarżąca po raz wtóry kwestionuje ww. parametry;
i) na jakiej podstawie organ odwoławczy ustalił obecnie wysokość budynku położonego na działce nr [...] na 7,6 m, kiedy jeszcze w poprzedniej analizie urbanistycznej ww. wysokość budynku została ustalona przez Burmistrza na 9,3 m, a faktycznie jest to budynek Skarżących i ma on łączną wysokość 7,90 m, tj. jest niższy o blisko 1,5 m od rzekomo prawidłowo ustalonego parametru przez analizujących;
j) dlaczego organ pierwszej instancji nie ustalił w decyzji górnej krawędzi elewacji fantowej, jej gzymsu lub attyki, pomimo, że powyższy obowiązek wynika wprost
z przepisów u.p.z.p. oraz Rozporządzenia, a powyższy parametr został ustalony
w czterech z ośmiu dotychczas uchylonych decyzji w niniejszej sprawie;
k) dlaczego do ustalenia parametrów dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej przyjęto dane dla działki nr [...], gdzie w miejsce szerokości elewacji frontowej podano jej szerokość powiększoną o rzut prostokątny elewacji bocznej wschodniej, tj. łącznie 22,6 m, a także dlaczego organ pierwszej instancji uznał, że na działce
nr [...] stoi budynek wyłącznie z elewacją frontową bez elewacji bocznej;
l) na jakiej podstawie faktycznej oraz prawnej organ odwoławczy wprowadził do zaskarżonej decyzji stanowiący novum parametr "maksymalna wysokość całkowita budynku", kiedy powyższy parametr nie tylko nie znajduje potwierdzenia
w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, lecz także nie został ujęty
w czterech z ośmiu dotychczas uchylonych decyzji w niniejszej sprawie;
m) na jakiej podstawie organ odwoławczy dla terenu planowanej inwestycji wprowadził funkcję terenu zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, która - jak wynika z treści decyzji i analizy urbanistycznej - stanowić ma novum przy ulicy W.,
a także dlaczego wprowadzając tak daleko idące odstępstwa od dotychczasowego ładu przestrzennego przy ulicy W. próbuje "wcisnąć" pomiędzy dwoma domami jednorodzinnymi blok wielorodzinny, całkowicie pomijając zapisy Studium;
n) na jakiej podstawie organ odwoławczy ustalił dostępność komunikacyjną dla działek nr [...] i [...] poprzez działki gminne nr [...] i [...], kiedy faktycznie działka [...] nie ma w ogóle dostępu do przywołanych działek, a także nie ustalono jakichkolwiek służebności na jej rzecz (przechodu i przejazdu) w celu zapewnienia przedmiotowego dostępu;
o) dlaczego nie ustalono dla budynku wielorodzinnego, którego zabudowę próbuje określić organ pierwszej instancji, dopuszczalnej ilości kondygnacji nadziemnych;
p) na jakiej podstawie dla przedmiotowej inwestycji, tj. budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, ustalono linię zabudowy w obszarze 6 m od ulicy, kiedy dla jedynego budynku wielorodzinnego w analizowanym obszarze ww. wynosi 12 m,
a także dlaczego ww. odstępstwa od ogólnych zasad nie uzasadniono;
q) dlaczego organ odwoławczy pominął zapisy § 4 ust. 3 Rozporządzenia, a także
w całości pominął (przemilczał) występowanie uskoków tworzonych przez istniejącą linię zabudowy na działkach sąsiednich;
r) na jakiej podstawie organ odwoławczy stwierdził dla działek objętych decyzją możliwość posadowienia budynku wielorodzinnego wielokondygnacyjnego pomiędzy dwoma domami jednorodzinnymi, jako kontynuacji ładu przestrzennego dla ulicy W., kiedy jest to ulica domów jednorodzinnych;
s) w jaki sposób, w świetle powyższych rozbieżności, ustawowe wymagania dotyczące nowej zabudowy mają stanowić kontynuację dotychczasowej zabudowy ulicy W., kiedy faktycznie są one wyłącznie odstępstwami od ustalonej reguły planistycznej - co wprost potwierdzają załączone do wcześniejszego odwołania dowody;
t) na jakiej podstawie organ odwoławczy odstąpił od uzasadnienia odstępstw od aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości przy ulicy W. opierając zaskarżoną decyzję na licznych wyjątkach, a także dopuszczając się precedensów bezpośrednio naruszających ład przestrzenny przy ulicy W., a w konsekwencji użytkowanie nieruchomości sąsiednich;
Zdaniem strony skarżącej Kolegium odrzucenia powyższego zarzutu, postawionego analogicznie organowi pierwszej instancji, nie wyjaśniło w sposób dostateczny, uznając ustalenia Burmistrza za prawidłowe, czyli jak za swoje;
5. art. 84 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez uznanie, że niepowołanie w niniejszej sprawie biegłego do dokonania rzetelnych i wiarygodnych pomiarów wysokościowych oraz szerokościowych, kiedy powyższe parametry są kwestionowane przez część stron postępowania od jego początku, a w kolejnych analizach urbanistycznych są one ustalone w sposób odmienny nawet przez sam organ pierwszej instancji było niepotrzebne;
6. art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, poprzez:
a) wydanie ósmej już decyzji przez Kolegium w zakresie decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie tego samego wniosku, zawierającej za każdym razem odmienne ustalenia i rozstrzygnięcie;
b) nie wyjaśnienie, w jaki sposób kolejne analizy urbanistyczne tego samego terenu, umożliwiają wydanie siedmiu różnych rozstrzygnięć, zrealizowane na podstawie tego samego wniosku i tego samego stanu faktycznego, w tym w odstępstwie
6 miesięcy - decyzje z 12 października 2022 r. i 28 kwietnia 2023 r.;
c) nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji uzasadnienia wyroku WSA
w Gdańsku z 12 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 822/20, m.in. poprzez:
– ponowne nieprawidłowe ustalenie szerokości elewacji frontowej oraz dopuszczenie znacznych rozbieżności w jej wartości;
– ponowne niewyjaśnienie odstępstw dopuszczonej zabudowy w stosunku do tej znajdującej się przy ulicy W., a także uwzględnienia do ustalenia przedmiotowej zabudowy warunków zabudowy śródmiejskiej występującej
w sąsiedniej dzielnicy;
Zdaniem strony skarżącej Kolegium odrzucenia powyższego zarzutu, postawionego analogicznie organowi pierwszej instancji, nie wyjaśniło w sposób dostateczny.
Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
1. art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie przez organ, że jednym z celów decyzji
o warunkach zabudowy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia
w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne;
2. art. 59 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z nieprawidłowo, wybiórczo oraz niepełnie przeprowadzonym postępowaniem poprzedzającym wydanie decyzji postępowaniem dowodowym;
3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że zostały spełnione do wydania decyzji wszystkie warunki, podczas gdy planowana inwestycja nie odpowiada kontynuacją funkcji, parametrami, gabarytami i formą architektoniczną wobec innych obiektów budowlanych oraz narusza zasadę dobrego sąsiedztwa;
4. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy na obszarze analizowanym
w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym uwzględnienie przy wykonywaniu analizy budynku o charakterze usługowym czy też szklarni, a także zabudowy śródmiejskiej - charakterystycznej dla dzielnicy sąsiedniej,
a nie tej, w której położona jest ulica W., oraz całkowite pominięcie wyznaczonych kierunków zabudowy ulicy W. odmiennie od śródmiejskiej podług zapisów Studium;
5. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...], kiedy ta nie tylko nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, lecz także poprzez inne nieruchomości w ramach tzw. służebności przechodu i przejazdu;
6. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe ustalenie szerokość frontu działki,
a przez to zawyżenie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej (według organu od 13,1 m do 19,7 m), podczas gdy szerokość terenu działki przylegającego do ulicy W. wynosi 12 m, a przepis wprost wskazuje, że "przez front terenu należy rozumieć tę cześć granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę";
7. art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 7 Rozporządzenia poprzez nieustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
8. art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 7 Rozporządzenia poprzez wprowadzenie nieznanego parametru "maksymalna wysokość całkowita budynku";
9. art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 3 Rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie
i nie uwzględnieni istniejących uskoków linii zabudowy na działkach sąsiednich.
W odpowiedzi na skargę Kolegium, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z 27 marca 2025 r. strona skarżąca wniosła o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 15 stycznia 2025 r. utrzymująca
w mocy decyzję Burmistrza Miasta Chojnice z 18 października 2024 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi z nim związanymi na działkach nr [...] i [...]
w C.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r.,
poz. 1130 ze zm.) oraz przepisy wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) stosownie do § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r.
w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
(Dz. U. z 2024 r., poz. 1116).
Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (innych aniżeli inwestycja celu publicznego) ustala się w drodze decyzji
o warunkach zabudowy.
Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie
z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych,
a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu sprzed 24 września 2023 r., zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r.,
poz. 1688), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa
w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji
w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
W myśl art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa
w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Z Rozporządzenia wynika zaś, że ustalając w decyzji o warunkach zabudowy wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ ustala wymagania dotyczące: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA:
z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, czy z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p.
(zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 951/16). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17).
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma fakt, że w toku postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem Inwestorów z 5 listopada
2018 r., a zakończonego decyzją Kolegium z 15 stycznia 2025 r. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowym, zostały wydane dwa prawomocne wyroki tutejszego Sądu,
tj. wyrok z 12 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 822/20 oraz wyrok z 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 884/23.
Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W piśmiennictwie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 388) wskazuje się, że przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji podatkowej. Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazuje się również, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie podatkowym i na sądzie, może być wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w prawem określonym trybie (zob. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, PWN, Warszawa 2000, s. 268). Zwraca się także uwagę,
że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.
Zaprezentowane powyżej poglądy doktryny znajdują również odzwierciedlenie
w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, Sąd Najwyższy w wyroku z 25 lutego 1998 r. sygn. akt III RN 130/97 (OSNP 1999/1/2) wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego oceną prawną na gruncie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r.
o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) wyjaśnił,
że oznacza to, iż: "(...) ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (por. również wyroki NSA:
z 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II FSK 1670/12, czy z 19 lutego 2014 r. sygn. akt I FSK 511/13).
Mając na uwadze poczynione wyżej uwagi konieczne jest dokonanie analizy uzasadnień przywołanych powyżej prawomocnych wyroków WSA w Gdańsku z 12 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 822/20 oraz z 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 884/23.
I tak, w wyroku w sprawie II SA/Gd 822/20 uchylając decyzję Kolegium z 4 września 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z 29 lipca 2020 r. WSA w Gdańsku po pierwsze zakwestionował sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, który przyjęto wówczas w wartości minimalnej, tj. 50 m. W tym zakresie wskazano, że ani w analizie, ani w decyzji Burmistrza nie odwołano się w ogóle do podstawowego parametru wyznaczającego obszar analizowany, jakim jest szerokość frontu działki. Zdaniem Sądu również Kolegium w zaskarżonej decyzji nie uzasadniło sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, stwierdzając jedynie, że obszar ten został ustalony prawidłowo. WSA
w Gdańsku podkreślił, że ustalenie szerokości frontu działki, która to szerokość ma bezpośredni wpływ na wielkość (długość) analizowanego obszaru, ma istotne znaczenie
w niniejszej sprawie, jako że warunki zabudowy ustalane były nie dla jednej działki, lecz terenu składającego się z dwóch działek. W takim zaś przypadku miarodajną szerokością frontu działki powinna być łączna szerokość frontu działek stanowiących teren inwestycji wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
Po drugie, WSA w Gdańsku zauważył, że w sprawie wyznaczono istotne parametry dla nowej zabudowy jako odstępstwa od średnich wynikających z zabudowy poddanej analizie, przy czym w treści sporządzonej analizy nie zostało zawarte jakiekolwiek uzasadnienie dla takiego rozwiązania. Dotyczy to w szczególności wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Wskazano także, że w załączonych do decyzji organu pierwszej instancji wynikach analizy nie została w ogóle wskazana wartość średniej powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym. Wartość ta wynika jedynie
z tabeli znajdującej się w aktach administracyjnych organu pierwszej instancji, która nie stanowi integralnego załącznika do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jednocześnie, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA w Gdańsku wskazał, że ustalenie parametrów nowej zabudowy na zasadzie odstępstwa od zasady wyznaczania wskaźników nowej zabudowy w oparciu o średnie wartości występujące
w obszarze analizowanym nie stanowi jeszcze o naruszeniu przepisów Rozporządzenia
w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. O takim naruszeniu można mówić dopiero wtedy, gdy organ ustalając w ten sposób parametry nowej zabudowy nie wyjaśni przyjętego stanowiska, a nadto, gdy nie znajdzie ono uzasadnienia w analizie urbanistycznej. Podkreślono, że parametry ustalone w decyzji o warunkach zabudowy muszą być zgodne nie tylko z wnioskiem inwestora, ale przede wszystkim z wnioskami przeprowadzonej w sprawie analizy. Odstępstwo od parametrów średnich powinno wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej, tj. być uzasadnione przekonującymi przesłankami zawartymi w tej analizie. Naczelnym bowiem celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).
Po trzecie, WSA w Gdańsku stwierdził, że w niniejszej sprawie planowana przez Inwestorów budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego spełnia określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek kontynuacji funkcji, skoro w sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, co zresztą nie było kwestionowane ani w toku postępowania administracyjnego, ani też w skardze wniesionej do sądu.
Z kolei z prawomocnego wyroku z 11 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 884/23 wynika, że z uwagi na konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Sąd nie odniósł się do meritum sprawy, tj. szczegółowych warunków planowanej zabudowy, lecz wskazał na obowiązek organów dotyczący prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania,
a następnie doręczanie im pism w sprawie.
Zdaniem Sądu ponownie rozpoznającego niniejszą sprawę, wydając zaskarżone decyzje organy zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w przywołanych powyżej wyrokach w myśl art. 153 P.p.s.a.
Przede wszystkim, kierując się wytycznymi z wyroku WSA w Gdańsku w sprawie
II SA/Gd 822/20 organ pierwszej instancji zlecił ponowne przeprowadzenie analizy urbanistycznej z uwzględnieniem, że szerokością frontu działki powinna być łączna szerokość frontu działek stanowiących teren inwestycji wskazany we wniosku.
Jak wynika z akt sprawy, opisana analiza została sporządzona przez mgr M. S. (posiadającą uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzennym),
a nadzór nad zespołem projektowym sprawował mgr Ł. P. (również posiadający uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzennym), co wypełnia dyspozycję art. 60 ust. 4 u.p.z.p., gdyż mgr M. S. posiada dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej (art. 5 pkt 4 u.p.z.p.), natomiast mgr Ł. P. posiada kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzyskane na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (art. 5 pkt 3 u.p.z.p.). W oparciu o tak przygotowaną analizę decyzję wydał właściwy organ administracji (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.), tj. Burmistrz, a pod decyzją podpisał się Zastępca Burmistrza Miasta Chojnice A. K.
W konsekwencji wszelkie zarzuty dotyczące braku skorzystania przez organ z opinii biegłego są niezasadne, bowiem analiza została sporządzona przez wykwalifikowaną osobę w myśl stosownych przepisów.
W analizie wskazano, że teren planowanej inwestycji stanowią dwie działki, których szerokość łącznego frontu wynosi 41,6 m. Trzykrotność tej wartości to 124,8 m, zatem obszar analizowany wyznaczono w oparciu o granice ewidencyjne działek znajdujących się w tym obszarze. Granice obszaru analizowanego przedstawiono na mapie zasadniczej
w skali 1:1000. Powyższe nie tylko wypełnia wytyczne Sądu z wyroku w sprawie II SA/Gd 822/20, ale i spełnia wymogi zawarte w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz § 9 ust. 3 Rozporządzenia.
W oparciu o tak ustalony obszar wykonano jego analizę, stanowiącą załącznik tekstowy do decyzji Burmistrza z 18 października 2024 r.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów dotyczących wyników ustaleń poczynionych w ww. analizie należy odnieść się do zarzutu Skarżących dotyczącego mnogości i sprzeczności różnych wyników sporządzanych analiz w związku
z ośmiokrotnym obrotem sprawy przed organami obu instancji, co skutkowało wydaniem szesnastu decyzji w sprawie zapoczątkowanej wnioskiem Inwestorów z 2018 r. Należy podkreślić, że ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu sądowym zarejestrowanym pod sygn. akt II SA/Gd 196/25 podlegają wyłącznie: decyzja Kolegium z 15 stycznia 2025 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza z 18 października 2024 r. wydane po dwóch prawomocnych wyrokach i analizowane w kontekście tych wyroków. Tutejszy Sąd stwierdził nieważność dwóch decyzji, a wszystkie poprzedzające je decyzje zostały uchylone, w tym dwie na mocy prawomocnego wyroku. A zatem nie można odnosić się do wyników innych analiz i wydanych na ich podstawie w przeszłości rozstrzygnięć dokonanych w postępowaniu zainicjowanym w 2018 r., które następnie zostały pozbawione mocy obowiązującej, bowiem zapadały one w innych okolicznościach
(np. w oparciu o analizę, w której przyjęto szerokość frontu działki jako 50 m, co znacząco zawęziło obszar porównania).
Natomiast w kontekście doboru działek do wykonania analizy należy odnieść się do wielokrotnie powtarzanego zarzutu Skarżących dotyczącego ustalenia w zaskarżonych decyzjach warunków zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego na obszarze, który - w ocenie Skarżących - stanowi obszar budownictwa jednorodzinnego, czyli w konsekwencji na porównywanie parametrów budynków jednorodzinnych
z budynkami wielorodzinnymi czy zabudową usługową. Kwestia ta nie może być jednak przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu w niniejszym postępowaniu, gdyż została prawomocnie przesądzona w (niezaskarżonym przez Skarżących) wyroku w sprawie II SA/Gd 822/20,
w którym stwierdzono expressis verbis, że zaplanowana przez Inwestorów budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego "spełnia określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek kontynuacji funkcji, skoro w sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, co zresztą nie było kwestionowane ani w toku postępowania administracyjnego, ani też w skardze wniesionej do Sądu".
Przechodząc do oceny prawidłowości sporządzonej analizy, co ma kluczowe znaczenie dla oceny łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1
pkt 1-5 u.p.z.p., należy zauważyć, że analiza odnosi się do wszystkich parametrów wymienionych w Rozporządzeniu.
I tak, w zakresie linii zabudowy w analizie wskazano, że teren inwestycji stanowią dwie działki, których fronty nie tworzą linii prostej, lecz uskok. W związku z tym nieprzekraczalną linię zabudowy na działce nr [...] ustalono w myśl zasady ogólnej wyrażonej w § 4 ust. 1 Rozporządzenia, tj. jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Natomiast w przypadku działki nr [...] nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono w myśl § 4 ust. 2 Rozporządzenia, tj. wobec niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy ustalono zgodnie z tymi przepisami. Zatem w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r.,
poz. 1225 ze zm.), które wskazują minimalną odległość od działki sąsiedniej, przyjęto,
że nieprzekraczalna linia zabudowy na działce nr [...] będzie przebiegać w odległości
3 m od granicy z działką nr [...]. Powyższe jest konsekwencją przesądzenia
w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku o sygn. akt II SA/Gd 822/20, że szerokością frontu działki powinna być łączna szerokość frontu działek stanowiących teren inwestycji wskazany we wniosku. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 Rozporządzenia frontem działki jest ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.
Następnie przeanalizowano wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy
w stosunku do powierzchni działki albo terenu wskazując, że średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 31,9 %, a zatem parametr ten nie powinien zostać przekroczony. Powyższa konstatacja została oparta na zasadzie ogólnej wynikającej z § 5 ust. 1 Rozporządzenia, zgodnie z którym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy
w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dobór 51 przykładów do dokonania obliczeń nie wynika zaś z przypadku, czy chęci uczynienia zadość wnioskowi Inwestorów, lecz ze sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego wskazanego w wyroku
w sprawie II SA/Gd 822/20, który wiązał organy w tym zakresie.
Kolejnym analizowanym parametrem była szerokość elewacji frontowej. Średnia wynikająca z analizy 44 przykładów wynosi 16,4 m. Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 Rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Wskazany przez organ zakres tego parametru od 13,1 m do 19,7 m został zatem prawidłowo obliczony, bowiem wskazane wartości stanowią różnicę pomiędzy wartością średnią pomniejszoną o 20 % oraz sumę wartości średniej i 20 % tej wartości.
W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 Rozporządzenia). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 Rozporządzenia). W analizie wskazano, że działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem planowanej inwestycji mają różną wysokość budynków, a zatem tworzą uskok i należało zastosować przywołany § 7 ust. 3 Rozporządzenia. Średnia wysokość całkowita budynku na podstawie 52 przykładów wynosi 9 m, a zatem przyjęto, że nowa zabudowa na terenie objętym wnioskiem nie może przekraczać tej wartości.
W decyzji Burmistrza faktycznie posłużono się sformułowaniem: "maksymalna wysokość całkowita budynku - do 9,0 m" zamiast zwrotu zawartego w Rozporządzeniu,
tj. "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki". Jednak organ pierwszej instancji wyjaśnił w analizie, że skoro Inwestorzy wnioskowali o warunki zabudowy dla budynku z płaskim dachem, to analizie poddano całkowite wysokości budynków. W przypadku dachów spadzistych całkowita wysokość budynku odpowiada wysokości głównej kalenicy dachu, natomiast w przypadku dachów płaskich wysokość ta odpowiada wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Należy wyjaśnić, że elewacja jest to zewnętrzna powierzchnia ściany budynku (lico budynku), gzyms to element architektoniczny w postaci poziomej listwy wystającej przed lico muru, zaś attyka to górny element budynku w postaci ścianki, względnie balustrady osłaniającej dach (przy czym w przypadku nowej zabudowy rzadko można spotykać się
z projektowaniem attyk). W przypadku budynków o dachu stromym maksymalną wysokość budynku niewątpliwie wyznaczać będzie najwyższa część dachu utworzona na przecięciu połaci dachowych (czyli kalenica), lecz wielkość ta nie zawsze tożsama będzie
z parametrem, o jakim mowa w § 7 ust. 1 Rozporządzenia, tj. z górną krawędzią elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Prawodawca nie definiuje pojęcia wysokości elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jednak odwołując się do zasad wykładni językowej należy przyjąć, że pojęcie to oznacza odległość od najwyższego widocznego punktu w budynku do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (por. wyrok NSA
z 4 września 2015 r. sygn. akt II OSK 710/15).
Przechodząc do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) należy wskazać, że zgodnie z § 8 Rozporządzenia parametr ten ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W sporządzonej w niniejszej sprawie analizie wskazano, że w obszarze analizowanym występują dachy o głównych połaciach w układzie dwuspadowym i wielospadowym o kącie nachylenia do 45o oraz dachy płaskie. Natomiast wszystkie budynki mieszkalne wielorodzinne kryte są dachami płaskimi. Zatem biorąc pod uwagę treść wniosku Inwestorów analiza wykazała, że dach planowanej inwestycji wpisuje się w geometrię dachów sąsiedniej zabudowy.
Oceniając sporządzoną w niniejszej sprawie analizę należy uznać, że odniesiono się w niej do wszystkich parametrów określonych w Rozporządzeniu, stosując zasady ogólne wynikające z tych przepisów (tj. nie wprowadzając wyjątków od ustalonych średnich wartości). Skoro zatem obszar analizowany został wyznaczony w oparciu o związanie stanowiskiem WSA w Gdańsku przedstawionym w prawomocnym wyroku w sprawie
II SA/Gd 822/20, to należało uznać, że przeprowadzona analiza została sporządzona prawidłowo, przez upoważnioną i wykwalifikowaną osobę, a jej wyniki są czytelne i nie wzbudzają wątpliwości. W konsekwencji należało uznać, że zasada dobrego sąsiedztwa,
o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., została spełniona - nie tylko w zakresie kontynuacji funkcji, o czym przesądzono w prawomocnym wyroku w sprawie II SA/Gd 822/20, ale i w zakresie poszczególnych parametrów przyszłej inwestycji.
Przechodząc do oceny spełnienia pozostałych przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Sąd uznał, że organy prawidłowo oceniły, iż zostały one spełnione łącznie. Teren planowanej inwestycji (dwie działki) ma bowiem dostęp do drogi publicznej, tj. dostęp pośredni do gminnej drogi publicznej nr [...] (ul. W.) poprzez fragment działki nr [...] oraz działkę nr [...], które to dwie działki stanowią własność gminy miejskiej C.
Biorąc pod uwagę zarzuty skargi dotyczące braku ustanowienia służebności na rzecz Inwestorów należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że mamy do czynienia z dostępem pośrednim do publicznej drogi gminnej przez drogę wewnętrzną (bez ustanowienia służebności), jednakże sposób taki jest zgodny z przywołanym powyżej przepisem.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jednym z warunków ustalenia warunków zabudowy jest istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane
w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (ust. 5). Jak zaś wynika z akt sprawy, do wniosku Inwestorów z 5 listopada 2018 r. załączono stosowne umowy (podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, przyłączenie do sieci gazowej, przyłączenie do sieci elektroenergetycznej).
Ponadto, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze
i nieleśne ani nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Zgodnie bowiem
z rejestrem gruntów działki inwestycyjne oznaczono jako Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane.
W odniesieniu do art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje są zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis ten nie dotyczy zgodności planowanego przedsięwzięcia z wszelkimi przepisami prawa regulującymi dany rodzaj działalności, ale chodzi o zgodność z przepisami, które wprowadzają ograniczenia
w zagospodarowaniu, w tym ograniczenia w zabudowie, na danym terenie (zob. wyrok NSA z 9 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 948/24).
Należy podkreślić, że art. 61 u.p.z.p. wskazuje jednoznacznie, jakie są przesłanki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy. W świetle tego unormowania wydawanie decyzji o warunkach zabudowy podlega krajowemu porządkowi planistycznemu opartemu o tzw. zasadę kontynuacji (zasadę dobrego sąsiedztwa).
W ramach tego mechanizmu nie mają jakiegokolwiek znaczenia postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zob. wyrok NSA
z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 339/24).
Należy również wskazać, że na etapie ustalania warunków zabudowy, w tym
w ramach weryfikacji spełnienia warunków tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) oraz warunku zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), nie bada się w szczególności kwestii związanych z potrzebą projektowania budynków oraz prowadzenia robót budowlanych w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Kwestie te są badane na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Dotyczy to w szczególności takich kwestii jak zapewnienie minimalnego poziomu nasłonecznienia, ewentualnego naruszenia warunków gruntowych, zapewnienia odpowiednich warunków technicznych dojazdu do nieruchomości, a ponadto ilości miejsc parkingowych.
Zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.
W konsekwencji należało uznać, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., co stanowiło przesłankę,
a zarazem konieczność wydania Inwestorom decyzji ustalającej warunki zabudowy działek nr [...] i [...].
Rozstrzygając niniejszą sprawę należało ponadto odnieść się do kwestii ustalenia kręgu stron postępowania, do czego organy zostały zobowiązane na mocy wyroku WSA
w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 884/23.
Z nadesłanych wraz ze skargą akt sprawy wynika, że po zwróceniu akt z Sądu do organu pierwszej instancji Burmistrz przeanalizował uproszczoną informację z rejestru gruntów (wydruk z 25 lipca 2024 r. w aktach sprawy) i na tej podstawie skorygował listę osób będących stronami niniejszego postępowania, zawiadamiając je w dniu 25 lipca
2024 r. o wszczęciu tego postępowania. Również Kolegium w dniu 13 stycznia 2025 r.,
a zatem dwa dni przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wystąpiło do Burmistrza
o nadesłanie uproszczonej informacji z rejestru gruntów w celu weryfikacji aktualności stron postępowania, zaś na podstawie otrzymanej informacji doręczyło ww. stronom decyzję z 15 stycznia 2025 r. W ocenie Sądu organy wykonały zatem zobowiązanie WSA w Gdańsku zawarte w wyroku wydanym w sprawie II SA/Gd 884/23 i prowadziły postępowanie nie naruszając już przepisów w tym zakresie.
Podsumowując: rozstrzygając sprawę w niniejszym postępowaniu sądowym skład orzekający doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja Kolegium, jak
i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza o ustaleniu Inwestorom warunków zabudowy, nie naruszają przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego. Organy wypełniły wskazania zawarte w prawomocnych wyrokach sądowych wydanych w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem Inwestorów z 5 listopada 2018 r. Sformułowane w skardze zarzuty okazały się zatem niezasadne.
Końcowo należy wskazać, że żaden właściciel nieruchomości nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia, w którym mieszka (zob. wyrok NSA z 10 lipca 2015 r. sygn. akt
II OSK 975/15). Jeżeli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia - jak w niniejszej sprawie - warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Natomiast subiektywne odczucia Skarżących odnoszące się do ewentualnych (przyszłych
i niepewnych) negatywnych następstw realizacji inwestycji nie mogły doprowadzić do odmiennej oceny.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w piśmie procesowym z 27 marca 2025 r. (k. 43 akt sądowych), a żadna
z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.[pic]