II SA/Gd 109/23

II SA/Gd 109/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-06-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2444/23 - Wyrok NSA z 2025-04-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 129 ust. 5 pkt 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 24 listopada 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.126.2022.AR w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
P. Spółka Akcyjna (zwana dalej spółką) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 24 listopada 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.126.2022.AR, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Kartuskiego z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr GN.6821.432.2015.AK o ustaleniu na rzecz S. M., P.M., J. M., B. W. oraz A. B. odszkodowania w kwocie 38.876 zł z tytułu szkód powstałych w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [..] o pow. 14,3889 ha położonej w obrębie K., gmina P. w wyniku decyzji Naczelnika Gminy P. numer 605/1/74 z dnia 4 grudnia 1974 r. zezwalającej Z. na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV.
Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją Naczelnika Gminy P. z 4 grudnia 1974 r., nr 605/1/74, zezwolono Z. na budowę napowietrznej linii energetycznej 400 kV. Zgodnie z wykazem własności użytkowników gruntów, nad którymi przebiega niniejsza linia energetyczna, obejmuje ona m.in. działkę nr [..], położoną w obrębie K., będącą własnością A.M.
Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Kartuzach, I Wydział Cywilny, z 15 listopada 2016 r., sygn. akt I Ns 257/16, spadek po zmarłym 6 lipca 1992 r. A. M. na podstawie ustawy nabyli: żona M. M. w 1/4 części oraz zstępni P. M., J. M., B. W., A. B. i S. M., każdy w 1/5 części. Zaś spadek po zmarłej 9 marca 2011 r. M. M. na podstawie ustawy nabyli zstępni: P. M., J.M., B. W., A. B. i S. M., każdy w 1/5 części.
Na wniosek S. M., Starosta Kartuski, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wszczął 4 grudnia 2015 r. postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [..], położonej w obrębie K., gmina P. Następnie pełnomocnik wnioskodawcy rozszerzył wniosek o przyznanie odszkodowania w imieniu B. W., A. B., J. M. i P. M. również na ich rzecz.
Decyzją z 13 lipca 2018 r., na podstawie art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., powoływana dalej jako u.g.n.), Starosta Kartuski ustalił na rzecz S. M., P. M., J. M., B.W. oraz A. B. odszkodowanie w łącznej wysokości 39.127 zł, podzielone stosownie do wielkości udziału każdego wnioskodawcy (każdemu w wysokości 1/5 łącznej kwoty odszkodowania) z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła P. S.A. (dalej: spółka, skarżąca). Decyzją z 23 stycznia 2020 r. Wojewoda Pomorski uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 183/20 oddalił sprzeciw skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 października 2020 r. I OSK 1692/20, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, na zlecenie organu I instancji w dniu 24 listopada 2021 r. rzeczoznawca majątkowy M. G. sporządził operat szacunkowy, w którym określił wartość szkody powstałej wskutek ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości na kwotę 38.876 zł.
Decyzją z dnia 29 kwietnia 2022 r. nr GN.6821.432.2015.AK Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 38.876 zł na rzecz wnioskodawców, zgodnie z przypadającymi im udziałami, za szkody powstałe wskutek ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, w wyniku decyzji Naczelnika Gminy P. numer 605/1/74 z dnia 4 grudnia 1974 r. zezwalającej Z. na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV oraz o zobowiązaniu do wypłaty odszkodowania P. S.A., jako następcy prawnego po Z., w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka zarzucając m. in. przedawnienie roszczenia.
Wojewoda Pomorski opisaną na wstępie decyzją utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
Jak wskazał Wojewoda, w niniejszej sprawie sporne jest to, czy wnioskodawcom winno zostać wypłacone odszkodowanie oraz w jakiej wysokości, a w tym, czy roszczenie nie stało się zobowiązaniem naturalnym w wyniku przedawnienia.
Następnie organ wskazał, powołując się na uchwałę NSA z dnia 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20, że w sprawie brak jest przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za ograniczenie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie K., gmina P., w oparciu o właściwą wykładnię przepisów obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawą takiego rozstrzygnięcia powinien być przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nakazujący Staroście, wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
Odnosząc się do zarzutu przedawnienia, Wojewoda stwierdził, że jest on niezasadny, bowiem jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, chociaż sama instytucja odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom zawartym w przepisach art. 117 - 125 kodeksu cywilnego (to jest przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod (najogólniej mówiąc) media nie ulega przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie.
Przechodząc do ustalenia kręgu podmiotów, które mogą wystąpić z ww. roszczeniem, wskazano, że zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.
Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r. (sygn. akt I OPS 1/20) odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wnioskodawcy zatem jako spadkobiercy właściciela nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia są uprawnieni do domagania się odszkodowania. Wskazał organ, że co prawda prawo własności przedmiotowej nieruchomości nabył w dniu 7 kwietnia 1992 r. S. M. (na podstawie umowy o dożywocie w związku z zaprzestaniem działalności rolniczej przez rolnika), jednakże odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość. Nie idzie za rzeczą jak np. hipoteka czy służebność. Nie przysługuje każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości z tytułu nabycia własności lecz tylko osobom wywłaszczonym i ich spadkobiercom.
Przechodząc dalej Wojewoda zauważył, że podstawowe znaczenie w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości spowodowane wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), zwanej dalej u.z.t.w.n., ma okoliczność czy odszkodowanie takie nie zostało już ustalone i wypłacone w przeszłości. W toku przedmiotowego postępowania ustalono, że odszkodowanie nie zostało wcześniej wypłacone. Pismo z dnia 26 stycznia 2016 r. nr GnF.6871.4.2016 wskazuje, że w archiwum Urzędu Gminy w P. brak jest decyzji w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za szkody powstałe na działce nr [...], w związku z zezwoleniem na budowę linii elektroenergetycznej 400 kV relacji Gdańsk Błonia - Żarnowiec. Dowodów na wypłatę odszkodowania nie przedstawiła spółka, nie znajdowały się one również w Archiwum Zakładowym Starostwa Powiatowego w K., Archiwum Zakładowego Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku ani w Archiwum Państwowym w Gdańsku. W Sądzie Rejonowym w K. nie odnaleziono w spisach archiwalnych dokumentów dotyczących złożenia do depozytu sądowego odszkodowania dla właściciela działki [..]. Skarżący złożyli oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, że nigdy nie zostało im przyznane odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia 4 grudnia 1974 r. oraz że według ich wiedzy takie odszkodowanie nie zostało przyznane również M. i A. M.
Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinię o wartości nieruchomości, zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego. Wojewoda Pomorski na podstawie art. 80 k.p.a. dokonał analizy formalnoprawnej oraz funkcjonalnej sporządzonego operatu szacunkowego, a także zbadał jego wartość dowodową w niniejszej sprawie. Rzeczoznawca majątkowy M. G. w operacie szacunkowym z dnia 24 listopada 2021 r. określił wartość szkody powstałej wskutek decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia 4 grudnia 1974 r. nr 605/1/74 na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na łączną kwotę 38.876 zł. Biegły stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, tj. z dnia 4 grudnia 1974 r., ustalił m.in. na podstawie sporządzonego przez M. W. protokołu oględzin nieruchomości z dnia 28 czerwca 2017 r. Zgodnie z ww. protokołem według stanu na dzień wydania decyzji, tj. na dzień 4 grudnia 1974 r. działka nr [...] stanowiła grunt niezabudowany. Działka była użytkowana rolniczo. Z powodu nieposiadania przez Urząd Gminy P. danych dotyczących przeznaczenia przedmiotowego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na dzień wydania decyzji Naczelnika Gminy P. nr 605/1/74 z dnia 4 grudnia 1974 r., biegły przyjął faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości według stanu na dzień 4 grudnia 1974 r. tj. przeznaczenie rolne.
W badaniu rynku nieruchomości analizą objęto ceny transakcyjne prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych oznaczonych w dokumentach planistycznych jako tereny rolne. Rzeczoznawca majątkowy, okres badania wyznaczył od listopada 2019 r. do dnia wyceny, natomiast obszarem badania został objęty powiat kartuski.
Biegły zważywszy na niewystarczającą ilość danych o cechach rynkowych nieruchomości zapisanych w aktach notarialnych i różnorodność nieruchomości lokalowych będących przedmiotem sprzedaży nie skorygował cen z tytułu tzw. trendu czasowego.
Rzeczoznawca majątkowy stosując podejście porównawcze (art. 153 ust. 1 u.g.n.), metodę porównywania parami (§ 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego) określił wartość prawa własności, a następnie wartość szkód i zmniejszenia wartości nieruchomości z tytułu lokalizacji linii elektroenergetycznej 400 kV. Biegły w przedmiotowej wycenie uwzględnił: zmiany warunków korzystania z nieruchomości, zmiany przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości oraz skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń.
Autor wyceny ustalił, że w obrębie działki nr [...] w związku z linią elektroenergetyczną 400 kV powierzchnia o ograniczonym sposobie użytkowania w związku z czynnikami o których mowa w § 43 ust. 3 pkt 1, 2, i 3 rozporządzania wynosi 23 424 m2, w tym 28 m2 stanowi powierzchnia zajęta pod słup energetyczny, a 23 396 m2 stanowi powierzchnia pasa technologicznego linii energetycznej. Natomiast powierzchnia o ograniczonym sposobie użytkowania w związku z czynnikami o których mowa w § 43 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia wynosi 18 445 m2, w tym 28 m2 stanowi powierzchnia zajęta pod słup energetyczny, natomiast 18 417 m2 stanowi powierzchnia pasa technologicznego linii energetycznej (vide: strony 7 i 8 wyceny).
Dokonując stosownych obliczeń biegły oszacował jednostkową wartość działki nr [...] na kwotę 5,08 zł/m. Dokonując zaś ustalenia zmniejszenia wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w związku z lokalizacją linii wysokiego napięcia 400 kV, określił je na poziomie 23.770 zł, szkodę związaną z obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń oszacował na kwotę 14.992 zł, natomiast zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z posadowieniem słupa elektroenergetycznego określił na poziomie 114 zł. Łączna wartość szkody powstałej wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nr [...] wyniosła 38 876 zł.
Zdaniem Wojewody, operat szacunkowy został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności, zatem dokument ten może stanowić podstawę określenia odszkodowania za zmniejszenie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].
W skardze Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Kartuskiego, zarzucając naruszenie:
1. art. 925 w związku z art. 924 kodeksu cywilnego w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 36 u.z.t.w.n. i art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że wnioskodawcy są uprawnieni do uzyskania odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości jako spadkobiercy osoby wywłaszczonej (osób wywłaszczonych) mimo, że nie byli spadkobiercami osoby wywłaszczonej w dacie otwarcia spadku (śmierci spadkodawcy/spadkodawców),
2. art. 925 w związku z art. 924 kodeksu cywilnego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że wnioskodawcy stali się spadkobiercami nabywając spadek po A. M. przed datą otwarcia spadku, a więc przed śmiercią spadkodawcy,
3. art. 77 § 1 i 2 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez odstąpienie przez Wojewodę Pomorskiego od nałożonego przepisami prawa obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pomimo istnienia rzeczywistych przesłanek wskazujących na błędy popełnione przez organ w toku postępowania, które miały bezpośredni wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji.
Zdaniem spółki Wojewoda nieprawidłowo ustalił, że wnioskodawcy są uprawnieni do uzyskania odszkodowania, bowiem podstawą do przeniesienia własności nieruchomości będącej przedmiotem sprawy nie było spadkobranie lecz inny tytuł prawny - prawo własności przedmiotowej nieruchomości nabył w dniu 7 kwietnia 1992 r. na podstawie umowy o dożywocie w związku z zaprzestaniem działalności rolniczej przez rolnika S. M. W ocenie spółki przejście prawa własności nieruchomości na nabywcę nieruchomości niweczy roszczenie o odszkodowanie za wywłaszczenie. Skoro bowiem nieruchomość nie wchodzi w skład spadku to w odniesieniu do tej nieruchomości strony nie są spadkobiercami. Wojewoda Pomorski uznając wnioskodawców za spadkobierców musiał uznać, że do otwarcia spadku doszło nie w dacie śmierci A. M. Prawa majątkowe przysługujące spadkodawcy przechodzą na spadkobierców tylko w takim zakresie, w jakim przysługiwały spadkodawcy. Organ nieprawidłowo uznał, że wnioskodawcy są spadkobiercami po A. M. mimo przejścia własności nieruchomości przed jego śmiercią. Nieruchomość nie weszła w skład spadku, w związku z tym w zakresie tej nieruchomości spadek nie został otwarty.
Spółka wskazała, że analiza uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 1/20 wskazuje, że chodzi wyłącznie o spadkobierców w rozumieniu sukcesji uniwersalnej polegającej nie tylko na samym fakcie dziedziczenia prawa do odszkodowania ale również prawa własności. Za takim rozumieniem tegoż orzeczenia przemawia następująca teza cytowanej uchwały: "Za przyjęciem stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do otrzymania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego wywłaszczonego właściciela nieruchomości przemawia przede wszystkim konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia. Zasada ta stanowi bowiem uzupełnienie ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, co ma szczególne znaczenie w przypadku wywłaszczenia, z uwagi na zachodzący związek pomiędzy chronionymi prawami, tj. prawem własności i prawem do odszkodowania z tytułu wywłaszczenia stanowiącym prawo majątkowe o charakterze kompensacyjnym w związku z utratą prawa własności. (...) Zachowanie tej konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem, w przypadku gdy osoba wywłaszczona zmarła przed zaspokojeniem roszczenia odszkodowawczego, możliwe jest tylko wówczas gdy w miejsce zmarłego, podmiotami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania będą jego spadkobiercy. To bowiem z konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie wówczas gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia wynika, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że spadkobiercy osoby wywłaszczonej, którzy jako sukcesorzy pod tytułem ogólnym (uniwersalnym) wstępują w ogół praw i obowiązków zmarłego właściciela, w tym również praw i obowiązków związanych z wywłaszczoną już nieruchomością, pozbawieni zostaliby udziału w niezaspokojonych prawach majątkowych swojego spadkodawcy przysługujących mu z tytułu wywłaszczenia własności nieruchomości, a konsekwencją tego stanu rzeczy byłoby wywłaszczenie bez odszkodowania".
W ocenie spółki w niniejszej sprawie Wojewoda zastosował w sposób nieuprawniony szerokie podejście do definicji spadkobiercy, uznając, że spadkobiercą prawa do odszkodowania jest każdy kto uzyskał stwierdzenie nabycia spadku bez względu na to, że nieruchomość, której to prawo dotyczy nie wchodziła do spadku w dacie jego otwarcia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 135 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 24 listopada 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Kartuskiego, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 29 kwietnia 2022 r., jest zgodna z prawem.
Mocą kontrolowanych decyzji rozstrzygnięto wniosek S. M., P. M., J. M., B. W. i A.B. o odszkodowanie w związku ze szkodą polegającą na zmniejszeniu wartości nieruchomości spowodowaną ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie K., gmina P., w wyniku decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia 4 grudnia 1974 r. nr 605/1/74 zezwalającej Z. na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV.
Na dzień 4 grudnia 1974 r. właścicielami działki nr [...] według zapisów w księdze wieczystej nr [...] byli małżonkowie A. i M. M. Wpis prawa własności nastąpił w dniu 30 listopada 1979 r. na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia 30 grudnia 1973 r. nr PBG.ON-451/2741/73. Wprawdzie w załączonym do decyzji Naczelnika Gminy P. nr 605/1/74 z dnia 4 grudnia 1974 r. wykazie własności użytkowników gruntów jako właściciela przedmiotowej działki wskazano A. M., sprzeczność ta jednak nie miała istotnego znaczenia w sprawie. Niewątpliwie spadek po zmarłym 6 lipca 1992 r. A. M. na podstawie ustawy nabyli: żona M. M. w 1/4 części oraz zstępni P. M., J. M., B.W., A. B. i S. M., każdy w 1/5 części. Zaś spadek po zmarłej 9 marca 2011 r. M. M. na podstawie ustawy nabyli zstępni: P. M., J.M., B. W., A. B. i S. M., każdy w 1/5 części.
Objętego wskazaną wyżej decyzją Naczelnika Gminy P. zezwolenia na budowę linii energetycznej udzielono na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64) - zwanej dalej u.z.t.w.n. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z kolei, zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) - zwanej dalej u.g.n., i przepisach regulujących kwestie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.
Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, OSP 2010/11/110; wyroki NSA m.in. z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 954/07 i z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2112/17).
W konsekwencji, do stosunków zaistniałych pod rządami u.z.t.w.n. należy stosować przepisy u.g.n. Realizacja niezaspokojonych roszczeń odszkodowawczych, o których mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n., wynikających ze stosunków administracyjnoprawnych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., następuje w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach tej ustawy, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20.
Ponieważ art. 35 u.z.t.w.n. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n., dlatego też nie budzi obecnie wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie u.z.t.w.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 23/16 oraz z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 908/16). Jeżeli bowiem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, nie sposób bronić poglądu o jego nieprzysługiwaniu (zob. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13).
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości i trwa ono nadal na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej. W związku z tym roszczenie odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa do nieruchomości dokonanego na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. winno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji organów administracyjnych.
W orzecznictwie sądowoadministarcyjnym generalnie przyjmuje się, że odszkodowanie ustalane w drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W świetle obecnie obowiązujących przepisów, przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem, ani w ustawie z 1958 r. (u.z.t.w.n.), ani też w ustawie z 1997 r. (u.g.n.) takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Powyższe oznacza, że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom zawartym w przepisach art. 117 – 125 kodeksu cywilnego (przedawnieniu), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod elementy infrastruktury przesyłowej nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie, co prawidłowo stwierdził Wojewoda w zaskarżonej decyzji odnosząc się do zarzutów odwołania.
Zgodnie z treścią art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przez osobę wywłaszczoną należy rozumieć właściciela nieruchomości w dacie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 9/18). Niewątpliwie bowiem osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie, w tym za szczególną jego postać przewidzianą w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. oraz art. 124 u.g.n., jest "osoba wywłaszczona". Na gruncie art. 128 ust. 4 u.g.n. podmiotem uprawnionym do odszkodowania będzie osoba ograniczona w przysługującym jej prawie rzeczowym (zob. wyrok NSA z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1326/19). Nadto, w uchwale z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20 NSA wskazał, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 u.z.t.w.n., może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. a nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
W konsekwencji należało uznać, że wnioskodawcy – S. M., P. M., J. M., B. W., A. B. – mogli skutecznie wystąpić z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, albowiem są spadkobiercami A. i M. M., będących współwłaścicielami działki nr [...] w dacie ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości.
Zarzuty skargi dotyczące błędnego ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do odszkodowania są niezasadne, bowiem przeniesienie w dniu 7 kwietnia 1992 r. prawa własności nieruchomości objętej ograniczeniem na rzecz S. M. (na podstawie umowy o dożywocie w związku z zaprzestaniem działalności rolniczej przez rolnika) pozostaje bez wpływu na aktualność roszczeń odszkodowawczych jego spadkobierców.
Argumentacja skarżącej sprowadzająca się do tezy, że warunkiem przejścia na spadkobierców osoby wywłaszczonej roszczenia o odszkodowanie jest równoczesne nabycie przez nich w drodze spadkobrania nieruchomości objętej ograniczeniem nie znajduje oparcia w przepisach prawnych. Teza taka nie wynika także z uchwały NSA z dnia 22 lutego 2021 r., I OPS 1/20.
Osobą uprawnioną do odszkodowania jest niewątpliwie były, tj. posiadający takie prawo w dacie wywłaszczenia, właściciel nieruchomości oraz jego następcy prawni na mocy sukcesji uniwersalnej. Skutek decyzji zezwalającej na realizację linii energetycznej, a tym samym ograniczającej prawo własności nieruchomości, przez którą owa linia miała przebiegać, nastąpił w czasie wydania tej decyzji, a tym samym należy go odnieść do podmiotu, któremu przysługiwało takie prawo w czasie wydania tej decyzji. Obowiązek zapłaty odszkodowania wiąże się ściśle z uszczerbkiem majątkowym w postaci ograniczenia prawa rzeczowego do nieruchomości. Uszczerbek ten ponosi podmiot legitymujący się tytułem do nieruchomości w momencie dokonywania ograniczenia prawa rzeczowego. Późniejsi nabywcy takiej nieruchomości uzyskują prawo rzeczowe już ograniczone orzeczonym wywłaszczeniem, a tym samym dokonane wcześniej wywłaszczenie nie wyrządza szkody w ich prawach majątkowych. Konsekwencją przyjęcia, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej (art. 128 ust. 1 u.g.n.) jest uznanie, iż wierzytelność o zapłatę odszkodowania nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość, albowiem nie jest roszczeniem wynikającym z zobowiązania realnego, a także nie podlega obowiązkowemu wpisowi do księgi wieczystej. Roszczenie o zapłatę odszkodowania za ograniczenie prawa rzeczowego nie przechodzi na singularnego nabywcę własności takiej nieruchomości i nie przysługuje każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2112/17, wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., I OSK 273/22). Prawo do odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości, które powstaje w dacie wydania decyzji stanowiącej podstawę tego ograniczenia, nie jest prawem związanym z prawem własności tej nieruchomości i jest oderwane od losów prawnych nieruchomości.
Wskazać nadto należy, że jak już wcześniej była o tym mowa, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposób wywłaszczenia, zaś kwestie odszkodowania za wywłaszczenie i ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości regulują art. 128-135 u.g.n. Art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o których mowa w art. 120 i art. 124 – 126 tej ustawy, a odszkodowanie - o jakim w nim mowa - wynikać może zarówno z art. 128 ust. 1 tej ustawy - w sytuacji pozbawienia prawa, jak i z art. 128 ust. 4 tej ustawy - w razie ograniczenia prawa do nieruchomości.
O ile w przypadku wywłaszczenia polegającego na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości można wyobrazić sobie sytuację, w której własność wywłaszczonej w ten sposób nieruchomości wchodzi w skład spadku i przechodzi na spadkobierców, o tyle taka sytuacja w przypadku wywłaszczenia polegającego na odjęciu prawa własności nieruchomości nie mogłaby nastąpić. Przyjęcie poglądu skarżącej, że warunkiem przejścia prawa do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na spadkobierców osoby wywłaszczonej jest jednoczesne przejście na nich w drodze spadkobrania prawa własności tej nieruchomości, wykluczałoby z możliwości ubiegania się o odszkodowanie spadkobierców osoby wywłaszczonej w tych przypadkach, w których wywłaszczenie wiązałoby się z pozbawieniem, a nie ograniczeniem, prawa własności. W ocenie Sądu taka wykładnia powyższych przepisów jest niedopuszczalna, godząc w konstytucyjne zasady: równości, ochrony prawa dziedziczenia oraz zasady zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Powyższe zasady konstytucyjne adresowane są nie tylko do ustawodawcy, który stanowiąc prawo nie może ich naruszać, ale zasady te stanowią również podstawowe kryterium przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa przez podmioty stosujące prawo.
Zgodnie z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Trybunał Konstytucyjny już na początku swego istnienia wskazał, że istota zasady równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednej miary (por. wyrok z 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, a także wyroki z 6 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97, z 20 października 1998 r. sygn. akt K 7/98, z 17 maja 1999 r. sygn. akt P 6/98, z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt K 10/00, z 21 maja 2002 r. sygn. akt K 30/01, z 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12). Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Również zasada sprawiedliwości społecznej wynikająca z art. 2 Konstytucji nakazuje równe traktowanie podmiotów wykazujących takie same cechy. Na gruncie analizowanej regulacji takimi cechami są pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, w sytuacji gdy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Forma natomiast pozbawienia prawa do nieruchomości – tj. pozbawienie prawa własności do nieruchomości lub jego ograniczenie – są cechami nieistotnymi, które nie powinny wpływać na zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów.
Nadto, jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2021 r., I OPS 1/20, za stanowiskiem, zgodnie z którym spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego byłego właściciela przemawia przy tym nie tylko konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia, ale również konstytucyjna zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z przyjętej konstytucyjnej i ustrojowej zasady wynika, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Tym samym przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Zachowanie tej konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem, w przypadku gdy osoba wywłaszczona zmarła przed zaspokojeniem roszczenia odszkodowawczego, możliwe jest tylko wówczas gdy w miejsce zmarłego, podmiotami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania będą jego spadkobiercy. To bowiem z konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie wówczas gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia wynika, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania.
Przyjęcie stanowiska skarżącej spółki powodowałoby, że w istocie wywłaszczenie działki [...] nastąpiłoby bez słusznego odszkodowania – skoro do jego uzyskania niewątpliwie nie byłby uprawniony ani nabywca nieruchomości pod tytułem singularnym, ani spadkobiercy wywłaszczonych właścicieli działki [...] (A. i M. M.).
W tej sytuacji rolą organów było zweryfikowanie, czy przedmiotowe odszkodowanie kiedykolwiek zostało ustalone i wypłacone osobie uprawnionej. W kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2020 r. I OSK 1692/20 oddalającym skargę od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 183/20 w sprawie ze sprzeciwu P. S.A. od wydanej w tej sprawie decyzji kasacyjnej Wojewody Pomorskiego z dnia 23 stycznia 2020 r. nr NSP-VIII.7581.1.239.2018.KK. NSA w wyroku tym wskazał, że aby skutecznie zastosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. organ administracji publicznej powinien wykazać wszelkimi dostępnymi dowodami, że zachodzą określone w nim przesłanki, a zatem między innymi, że odszkodowanie z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości nie zostało faktycznie ustalone i wypłacone już wcześniej. W sytuacji, kiedy z uwagi na znaczny upływ czasu nie wszystkie fakty są możliwe do odtworzenia w kontekście wydania w przeszłości decyzji odszkodowawczej, ocena zaistnienia przesłanek materialnych musi być dokonywana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jednak prawidłowo zebranego i ocenionego (art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.). Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że podstawowym zadaniem organu, którego obowiązkiem jest rozpatrzenie wniosku złożonego na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest ustalenie na podstawie wszelkich dostępnych dowodów, że odszkodowanie, o którym mowa w tym przepisie nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone.
W ocenie Sądu, organ wypełnił prawidłowo wskazania co do postępowania dowodowego wynikające z powyższego wyroku, a zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał poczynić wiarygodne ustalenie, że w przeszłości odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości działki nr [...] nie zostało ustalone. Okoliczność ta jest bezsporna, nie ma zatem potrzeby powtarzania w tym miejscu ustaleń organów, opisanych szczegółowo w decyzji i niekwestionowanych przez stronę.
W tej sytuacji wniosek wnioskodawców był prawnie zasadny i wymagał przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia wysokości należnego odszkodowania.
W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania należnego wywłaszczonemu, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) - zwanego dalej rozporządzeniem. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również operat oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić ich wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Należy podkreślić, że rzeczoznawca, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, ale również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat - będąc jednym z dowodów w sprawie - był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 sierpnia 2016 r., II SA/Gd 167/16).
Pomimo charakteru dowodu tzw. specjalnego, operat - jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym - podlega ocenie, a ocena ta zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a.). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Przy ocenie operatu weryfikacji organu administracji publicznej podlega zastosowane przez rzeczoznawcę podejście do wyceny (czyli sposób określania wartości nieruchomości), przyjęta metoda i technika szacowania, gdyż w tym zakresie rzeczoznawca nie może działać dowolnie. Na organie spoczywa również obowiązek oceny prawidłowości zastosowanych zasad wyceny wynikających z przepisów u.g.n. i rozporządzenia, w tym prawidłowość dokonanej analizy rynku nieruchomości, wybór nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, scharakteryzowanie cech mających wpływ na wartość nieruchomości przyjętych do porównań oraz nieruchomości wycenianej.
Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).
Oceniając sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy z dnia 24 listopada 2021 r., stanowiący podstawę określenia wysokości szkody związanej z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, Sąd podzielił stanowisko organów, które uznały ten dokument za wiarygodny i rzeczowy dowód na wartość rynkową nieruchomości będącą punktem wyjścia do ustalenia wysokości odszkodowania. Operatu tego skarżąca nie kwestionowała.
Rzeczoznawca, zgodne z wymogami art. 130 ust. 1 u.g.n., dokonał oszacowania wartości działki [...] według stanu z daty wydania decyzji zezwalającej na budowę linii elektroenergetycznej. W przypadku bowiem, gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. Zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Wobec powyższego, rzeczoznawca prawidłowo przyjął do szacunków działki nr [...] stan, w jakim znajdowała się ona w dacie ograniczenia prawa, tj. w dniu 4 grudnia 1974 r., czyli przeznaczenie rolne, konsekwentnie przedmiotem badań czyniąc ceny transakcyjnej prawa własności nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu rolnym.
Analiza treści sporządzonego operatu szacunkowego potwierdza, że dokonane szacunki odpowiadają wymogom § 43 rozporządzenia. Zgodnie z § 43 ust. 3 rozporządzenia, przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. uwzględnia się: zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Biegły w przedmiotowej wycenie uwzględnił: zmiany warunków korzystania z nieruchomości, zmiany przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości oraz skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń.
W tym miejscu podkreślić należy, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Wobec tego zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast, ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Z kolei, szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Metodyka szacowania nieruchomości nie może być bowiem przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też sądu. Wobec tego, w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, kwestionowanie przyjętej metodologii i wkraczanie tym samym w sferę wiadomości specjalnych, musi być oceniane przez sąd ze szczególną ostrożnością.
Nadto wskazać należy, że zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że o ocenę, o której mowa w tym przepisie może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania. Skarżąca nie skorzystała z tej możliwości.
W ocenie Sądu wszystkie istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie okoliczności zostały ustalone i wyjaśnione przez orzekające organy prawidłowo. Dlatego też nie mogą odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy zastosowano zaś prawidłowo właściwe przepisy prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).