II SA/Gd 194/14

II SA/Gd 194/14 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2015-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Janina Guść /przewodniczący/
Katarzyna Krzysztofowicz
Mariola Jaroszewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II OZ 522/14 - Postanowienie NSA z 2014-05-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 21
art. 252, art. 26 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 19
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej "A" we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 16 stycznia 2013 r., nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej "A" we W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lutego 2014 r., nr [...], mocą której uchylono decyzję Wójta Gminy z dnia 16 stycznia 2013 r. w części określającej termin wykonania prac polegających na usunięciu odpadów z nieruchomości położonej w B., Gmina P., stanowiącej działkę nr [...] i określono nowy termin wykonania tego obowiązku na dzień 31 lipca 2014 r., w pozostałym zakresie utrzymano tę decyzję w mocy.
Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 16 stycznia 2013 r., wydaną na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., nr 185, poz. 1243 ze zm.), Wójt Gminy po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania z terenu nieruchomości nr [...] obręb B., należącej do A., nakazał temu podmiotowi usunięcie z powyższej nieruchomości odpadów o kodach 17 05 04 - gleba, ziemia w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, oraz 17 01 07 - zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06, pochodzących z inwestycji - wykopy pod fundamenty budynku - w następującej ilości: 2035 m3 - do głębokości 2 m w granicach zasypanego naturalnego zbiornika wodnego oraz do głębokości 0,5 m na terenie poza granicami zasypanego naturalnego zbiornika wodnego. Organ określił termin wykonania prac do dnia 30 czerwca 2013 r.
Organ ustalił, że odpady zostały nawiezione w związku z likwidacją naturalnego zbiornika wodnego i pochodziły z inwestycji – wykopy pod fundamenty budynku. Jego granice przedstawione zostały na mapie informacyjnej przedstawiającej stan sytuacyjno-wysokościowy przed likwidacją, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. Wskazano, że wykonanie decyzji nastąpi przez zawarcie umowy z przedsiębiorcą na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania odpadów. Organ wyjaśnił na podstawie ekspertyzy analizującej wpływ likwidacji zbiornika m.in. na działce nr [...] na działki sąsiadujące, sporządzonej w równolegle toczącym się postępowaniu w przedmiocie zmian stanu wody na gruncie, że w lipcu i sierpniu 2012 r. zbiornik wodny na wskazanych działkach został zasypany materiałem gruntowym (spoistym, drobnoziarnistym). Rzędne terenu w obrębie wskazanych działek zwiększyły się od 0,4 m do 1,8 m poza obszarem naturalnego zbiornika wodnego do nawet 3,5 m w lokalizacji zlikwidowanego zbiornika. Nasypy wykonane zostały z glin piaszczystych i piasków gliniastych z humusem, lokalnie zawierających śmieci, gruz ceglany i styropian, co potwierdziło, że pochodzi z wykopu pod fundamenty budynku. W oparciu o oględziny i dane z ekspertyzy organ przyjął średnią głębokość nasypu 2,0 m w granicach zlikwidowanego zbiornika wodnego i 0,5 m poza jego granicami. Opierając się tych danych organ oszacował ilość nawiezionych odpadów i zaklasyfikował je jako 17 05 04 – gleba, ziemia w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, oraz 17 01 07 – zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06. Ustalono, że teren działki nr [...] nie jest miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów, dlatego też należało zobowiązać podmiot do ich usunięcia z tej nieruchomości.
Od decyzji odwołanie złożyła A. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 2 ust. 1 i art. 34 ustawy o odpadach z 2001 r. poprzez zakwalifikowanie nawiezionej ziemi jako odpadu, podczas gdy została ona nawieziona celem wyrównania terenu i przywrócenia go do stanu zgodnego z przeznaczeniem. Zarzucono także naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez wcześniejszego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej naruszenia stosunków wodnych na działce spowodowanych poprzez nawiezienie odpadów i niezawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej naruszenia stosunków wodnych oraz dowolną ocenę materiału dowodowego. Zarzucono w odwołaniu zaniechanie ustalenia kiedy, skąd i przez kogo nawiezione zostały odpady, wskazując na K. W. K. jako osobę, która miała uporządkować działkę. Kwestionuje się również ocenę, że nawieziona ziemia jest odpadem.
Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję wójta w części określającej termin wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczyło nowy termin na dzień 31 lipca 2014 r., w pozostałym zakresie utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21), a także w związku z art. 34 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 ust. 1 i art. 3 pkt 13 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r.
Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia kolegium wskazało, że w trakcie postępowania przeprowadzono oględziny oraz uzyskano ekspertyzę dotyczącą wpływu likwidacji zbiornika wodnego (stawu) na działkach nr [...]-[...] oraz [...]-[...] w miejscowości B., na działki sąsiadujące wykonaną przez B. Kolegium uznało na podstawie opinii, że na opisanych w niej działkach znalazły się masy ziemi, które się tam wcześniej nie znajdowały, a których "przeznaczeniem" było zasypanie znajdującego się na działkach zbiornika wodnego. Opinia nie budziła zastrzeżeń co do jej zupełności, logiczności wniosków oraz fachowości. Fakt nawiezienia wskazanych mas ziemi potwierdza także oświadczenie K. K., złożone podczas oględzin w dniu 7 sierpnia 2012 r. zgodnie z którym nawiezione masy ziemne pochodzą z wykopu pod fundamenty budynku.
Odnosząc powyższe ustalenia do przepisów prawa o odpadach kolegium zwróciło uwagę na zmianę stanu prawnego. Organ pierwszej instancji wydał swoją decyzję w dniu 16 stycznia 2013 r. na podstawie art. 34 ustawy o odpadach z 2001 r. Ustawa ta została uchylona z dniem 23 stycznia 2013 r. przez ustawę z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Stosownie do treści art. 252 tej ostatniej ustawy, z dniem jej wejścia w życie ustawa z 2001 r. przestała obowiązywać. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte i zakończone w pierwszej instancji przed dniem wejścia w życie ustawy o odpadach z 2012 r., jednakże w dniu rozstrzygania przez organ drugiej instancji obowiązywała już ustawa nowa.
Ustawodawca nie przewidział stosowania dotychczasowych przepisów w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem 23 stycznia 2013 r. Jedynie w art. 246 nowej ustawy o odpadach przewidziano, że w sprawach wszczętych i niezakończonych stosowanie przepisów karnych oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu. Oznacza to, że w pozostałym zakresie, mimo wszczęcia postępowania pod rządami ustawy o odpadach z 2001 r. stosuje się przepisy ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 692/13). W związku z powyższym kolegium dokonało weryfikacji działań organu pierwszej instancji pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów ustawy o odpadach w czasie, kiedy wydawał on swoją decyzji, a także odniosło ustalenia faktyczne do obowiązującej aktualnie ustawy o odpadach z 2012 r.
Kolegium wyjaśniło, że przepisy art. 2 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach z 2001 r. oraz przepisy art. 2 pkt 11 ustawy o odpadach z 2012 r. w podobny sposób traktowały masy ziemne lub skalne usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji jako odpady. Według organu nie budziło żadnych wątpliwości, że przemieszczenie mas ziemnych miało związek z planowaną przez A. inwestycją budowlaną, o której mowa w art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach z 2001 r.
Mając na uwadze ten przepis, a także nowy art. 2 pkt 11 ustawy o odpadach z 2012 r., A. został wezwany do wykazania którejś z przesłanki wyłączającej stosowanie ustawy o odpadach. Kolegium wezwało A. oraz wykonawcę prac, K. K. do przedstawienia którejś z decyzji pozwalającej na wyłączenie w tej sprawie przepisów o odpadach. K. K. na wezwanie nie odpowiedział, natomiast A. wyjaśnił w piśmie z dnia 17 stycznia 2014 r., że nie posiada żadnych decyzji administracyjnych na planowane prace, albowiem miały one charakter porządkowy, oraz że na działkach nie wykonywano żadnych robót budowlanych. Prace były niezbędne z uwagi na nieprawidłowe odprowadzenia wody deszczowej z działek sąsiednich. Ponieważ A. nie wykazał żadnej przesłanki wyłączającej stosowanie ustawy o odpadach kolegium uznało, że nawiezione na działkę skarżącego masy ziemne muszą zostać potraktowane jak odpady. W tej sytuacji znajduje zastosowanie ustawa o odpadach, która m.in. nie pozwala na ich składowanie w miejscu do tego nieprzeznaczonym, jak również zobowiązuje właściciela odpadów do ich usunięcia z takiego miejsca. Tym samym zarzut odwołania o niestosowaniu w przedmiotowej sprawie ustawy o odpadach uznano za niezasadny.
Kolegium przychyliło się do stanowiska wójta, który w oparciu o opinię biegłych i klasyfikację rozpoznanych materiałów w trybie rozporządzenia z dnia 27 września 2001 r. ustalającego katalog odpadów (Dz. U. nr 112, poz.1206), uznał, że nawiezione na działkę odwołującego się masy ziemi stanowiły substancję złożoną w miejscu do tego nieprzeznaczonym i wymagają usunięcia.
Kolegium potwierdziło również prawidłowość skierowania decyzji do posiadacza odpadów, którym w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o opadach z 2001 r. (art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach z 2012 r.) jest władający powierzchnią ziemi, a którym w niniejszej sprawie jest według ewidencji gruntów właściciel działki nr [...] A.
Odnosząc się do zarzutu niezawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych kolegium oceniło go jako niezasadny. Przepis art. 29 ustawy Prawo wodne ustanawia samodzielne przesłanki mówiące o tym, kiedy i kogo można zobowiązać do przywrócenia stanu poprzedniego w odniesieniu do naruszenia stosunków wodnych. Ustawa o odpadach nie warunkuje orzeczenia obowiązku usunięcia odpadów od wyników jakiegokolwiek innego postępowania administracyjnego czy karnego. Kolegium dokonało korekty rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie terminu usunięcia odpadów kierując się tym, że organ przewidział okres 6 miesięcy od daty wydania decyzji. Tym samym Kolegium orzekło o tym, że obowiązek ma zostać zrealizowany do końca lipca 2014 r.
W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (obecnie art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach z 2012 r.), poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że do skarżących zastosowanie ma domniemanie zawarte w tym przepisie, polegające na tym, że jako władający powierzchnią przedmiotowej nieruchomości posiadaczami odpadów znajdujących się na ich terenie, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy obala te domniemanie. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak należytego zgromadzenia i rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zarzucono brak dążenia do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania, w szczególności przez ograniczenie rozpoznania sprawy wyłącznie do przyjęcia domniemania z art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy o odpadach. Pominięto fakt, że K. K. przyznał w toku postępowania nawiezienie przedmiotowych odpadów, co uczynił wbrew powierzonych mu przez skarżącego w ramach zlecenia czynności, przekraczając zakres umocowania. Nieuwzględniono tego, że skarżący powierzył działanie w sprawie osobie, która w zakresie swej działalności zawodowej trudni się wykonywaniem tego typu czynności, tak więc skarżący nie ponosi winy w wyborze i nie powinien ponosić szkody działaniem K. K. Nieuwzględniono przy rozpoznaniu sprawy, że w stosunku do K. K. toczy się postępowanie karne m.in. o nawiezienie odpadów. Zarzucono naruszenie art. 80 k.p.a. przez wydanie decyzji w oparciu o domniemanie i brak uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego, który prawidłowo oceniony winien doprowadzić do konkluzji, że wyłączną odpowiedzialność za nawiezienie odpadów winien ponosić dokonujący tej czynności - działający wbrew umocowaniu K. K.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia 16 stycznia 2013 r.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W toku postępowania przed sądem wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika złożyła C. wyjaśniając, że aktem notarialnym z dnia 22 kwietnia 2014 r. A. pokryła udziały w C. wkładem niepieniężnym w postaci niezbudowanej nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...]. C. jest zatem obecnie właścicielem działki nr [...].
Z kolei skarżący złożył pismo procesowe z dnia 7 października 2014 r. wyjaśniając, że A. zawarł z K. K. umowę o dzieło w dniu 2 lipca 2012 r., której przedmiotem było wypompowanie z działki wody oraz doprowadzenie jej do użytkowania zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, czyli na cele budowlane. Na mocy pełnomocnictwa z dnia 2 lipca 2012 r. zlecono K. K. wypompowanie wody i dokonanie rekultywacji działki do stanu zgodnego z jej przeznaczeniem stosownie do planu zagospodarowania przestrzennego. Nie zlecono nawiezienia jakiejkolwiek ziemi, K. K. miał właściwie ukształtować rzeźbę terenu i w miarę możliwości wyrównać poziom działki bez nawożenia czegokolwiek. K. K. był znany skarżącemu jako klient, prezes zarządu D. zajmującej się między innymi wykonywaniem robót budowlanych i pełną obsługą nieruchomości. Do pisma dołączono szereg dokumentów, w tym umowę o dzieło zawartą z K. K. i wydruk z KRS spółki D. (pismo i dokumenty k. 104-135).
Postanowieniem podjętym na rozprawie w dniu 1 października 2014 r. sąd dopuścił C. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Polega ona na kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło prawo, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lutego 2014 r., podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (w decyzji omyłkowo podano "art. 138 § 2 pkt 2"), uchylająca decyzję nakazową Wójta Gminy z dnia 16 stycznia 2013 r. (podjętą na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, Dz. U. z 2010 r., nr 185, poz. 1243) w części dotyczącej terminu usunięcia odpadów i utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie. W rezultacie ostała się mocy decyzja nakazująca A. usunięcie oznaczonych odpadów w terminie do 31 lipca 2014 r. Co do zasady zatem, nakaz usunięcia odpadów skierowany do skarżącego utrzymany został przez organ odwoławczy, jednakże decyzja ostateczna wydana została na podstawie art. 26 ust 1, 2 i 6 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6 i 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21), która weszła w życie w dniu 23 stycznia 2013 r.
Stosownie do treści art. 252 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r., z dniem jej wejścia w życie ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach przestała obowiązywać. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w 2012 r., pod rządami ustawy o odpadach z 2001 r., jednakże w dniu rozstrzygania przez organ drugiej instancji obowiązywała już ustawa nowa. Ustawodawca nie przewidział stosowania dotychczasowych przepisów w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem 23 stycznia 2013 r. Jedynie w art. 246 nowej ustawy o odpadach przewidziano w sprawach wszczętych i niezakończonych stosowanie przepisów karnych oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu. Oznacza to, że w pozostałym zakresie, mimo wszczęcia postępowania pod rządami ustawy o odpadach z 2001 r. stosuje się przepisy ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokach: z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 692/13; z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 195/14; z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 197/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przedstawiony stan prawny obowiązujący w dniu skarżonego rozstrzygnięcia przemawia zatem za oceną, że prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia upatrywało w art. 26 ustawy o odpadach z 2012 r. Analizując przepisy zawarte w art. 26 ust. 1 i 2 tej ustawy trzeba dojść do wniosku, że stanowią one odpowiednik norm zawartych w art. 34 ustawy o odpadach z 2001 r. Według art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach z 2012 r. posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2). Natomiast art. 34 ustawy o odpadach z 2001 r. przewidywał, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji (ust. 1). Decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest z urzędu (ust. 2).
Na gruncie kontrolowanej sprawy administracyjnej, wszczętej w poprzednim stanie prawnym, nie zachodzi zatem możliwość naruszenia zasady nieretroakcji prawa. Obywatel nie został zaskoczony przez organ administracji publicznej wydawaniem nakazów bądź zakazów nieadekwatnych do stanu prawnego z dnia dokonania określonej czynności, lub też nakazów i zakazów w tym dniu prawu nieznanych (zob. też wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1097/13; w Poznaniu z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Po 121/14; dostępne j.w.).
W decyzjach obu instancji jako ich adresatów wskazano A., właściciela działki nr [...] w B., gm. P. Organ pierwszej instancji powołał się na treść art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach z 2001 r., uznając, że właścicielem odpadów nawiezionych na działkę nr [...] jest właściciel nieruchomości, ustalony na podstawie informacji z ewidencji gruntu.
Kolegium kierując opisane nakazy na skarżącego uznało, że adresatem decyzji powinien być posiadacz odpadów, którym zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach z 2012 r. jest władający powierzchnią ziemi, a więc w niniejszej sprawie również ustalony na podstawie ewidencji gruntów właściciel działki nr [...]. Kolegium ustalając okoliczności faktyczne sprawy nie miało wątpliwości, że dokonano zasypania istniejącego stawu znajdującego się na szeregu działek, w tym na działce nr [...], materiałem kwalifikującym się jako odpady. Według kolegium przemieszczenie mas ziemnych mogło mieć związek z planowaną inwestycją budowlaną, o której mowa w art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o odpadach z 2001 r. Podobne wyłączenie znajduje się w aktualnym stanie prawnym w art. 2 pkt 11. Wobec czego z uwagi na treść art. 2 pkt 11 ustawy o odpadach z 2012 r. A. (oraz K. K.) wezwany został do przedstawienia decyzji zezwalającej na wyłączenie przepisów o odpadach. Jak ustalono w zaskarżonej decyzji A. nie wykazał żadnej przesłanki wyłączającej stosowanie ustawy o odpadach, ponieważ nie posiada decyzji administracyjnych na planowane prace, według oświadczenia skarżącego miały one charakter porządkowy, a "na działkach nie wykonywano żadnych robót budowlanych".
Sąd zgadza się z kolegium w kwestii tego, że zarówno w poprzedniej jak i obecnej ustawie o odpadach adresatem obowiązków wynikających z art. 34 ust. 1 (ustawa z 2001 r.) i art. 26 ust. 1 (ustawa z 2012 r.) jest zawsze posiadacz odpadów. Według definicji posiadacza odpadów na gruncie ustawy z 2001 r., zawartej w art. 3 ust. 3 pkt 13, jest nim każdy, kto faktycznie włada odpadami (wytwórca odpadów, inna osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna). Ustawodawca wprowadził też domniemanie prawne, zgodnie z którym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zdefiniowano w art. 3 ust. 3 pkt 22 poprzedniej ustawy wytwórcę odpadów, którym jest każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów, oraz każdego, kto przeprowadza wstępne przetwarzanie lub mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba, że umowa o świadczenie usług stanowi inaczej.
Także nowa ustawa, w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 19 zdanie drugie, wprowadziła domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.
Żadna z ustaw o odpadach nie definiuje kim jest władający powierzchnią ziemi. W tym względzie należy odwołać się do definicji zawartej w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), według której władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem podmiot ujawniony jako władający.
W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, że skarżący, właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], będący władającym powierzchnią ziemi zanieczyszczonej odpadami, jest posiadaczami odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach z 2012 r. (odpowiednio art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o odpadach z 2001 r.), posługując się domniemaniem prawnym zawartym w tych przepisach. Na tej podstawie przyjęto również, że skarżący jest podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia. Ustalając to organ nie uwzględnił formułowanych w postępowaniu administracyjnym zarzutów skarżącego (zaakcentowanych w odwołaniu), szerzej opisanego w skardze, według którego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy obala domniemanie prawne, na jakim oparły się organy. Według skarżącego bowiem, działający na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez A. oraz na podstawie umowy o dzieło K. K. przyznał w toku postępowania, że to on nawiózł przedmiotowe odpady, jak również wszczęto wobec tej osoby postępowanie karne.
Organ pierwszej instancji, co wynika z uzasadnienia decyzji, ustalił podczas oględzin w dniu 7 sierpnia 2012 r., że K. K. posiadający pełnomocnictwo A. do podjęcia w terminie od 2 lipca do 31 lipca 2012 roku czynności na działce nr [...] polegających na wypompowaniu wody i dokonaniu rekultywacji, w celu doprowadzenia działki do stanu zgodnego z jej przeznaczeniem, stosownie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (cele budowlane). Organ powołał się na oświadczenie K. K., że posiada pełnomocnictwo do działania w imieniu właścicieli działek nr [...]-[...] oraz że zamierza prowadzić prace na działkach nr [...]-[...] dopóki ich właściciele nie wyrażą chęci ich zatrzymania. Ustalono, że K. K. na terenie tych działek "prowadził roboty niwelacyjne, a nawieziona ziemia, którą zasypano naturalny zbiornik wodny była pełnowartościowa i pochodziła z wykopu pod budynek". Ustalono też, że właścicielka działki nr [..] B. A. zamierza złożyć zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej w P. o możliwości popełnienia przestępstwa naruszenia jej mienia (w postaci nawiezienia odpadów),co następnie uczyniła, a sprawa zarejestrowana została w Prokuraturze Rejonowej w P. sygn. akt [...].
Po dokonaniu ustaleń Wójt Gminy uznał, że "masy ziemne nawiezione na działkę nr [...] obręb B., celem zasypania naturalnego zbiornika gromadzącego wody opadowe pochodzą zgodnie z oświadczeniem Pana K. z inwestycji - wykopy pod fundamenty budynku (...)". Organ powołując się na treść art. 2 ust. 2 ustawy o odpadach z 2001 r. ustalił, że właściciel działki nr [...] nie przedstawił żadnego dokumentu wymienionego w tym przepisie, a obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera postanowień dotyczących warunków zagospodarowania mas ziemnych i skalnych dotyczących inwestycji.
Powołując się na ekspertyzę wykonaną przez L. H. ustalono również, że nasypy wykonane zostały z glin piaszczystych i piasków gliniastych z humusem, lokalnie zawierających śmieci, gruz ceglany czy styropian, co zasugerowało że mogą pochodzić one z odkładu eksploatacyjnego żwirowni bądź też z urobku wykopu fundamentowego, a co pokrywa się z oświadczeniem K. K., że nawiezione masy ziemne pochodzą z wykopu pod fundamenty budynku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji przytoczyło ustalenia organu pierwszej instancji co do przyznania przez K. K. pochodzenia nawiezionych mas ziemnych jako pochodzących z wykopu pod fundamenty budynku, a także za niebudzący wątpliwości fakt zasypania na wymienionych działkach zbiornika wodnego oraz uznało w ślad za organem pierwszej instancji, że nawiezione na działkę skarżącego masy ziemne stanowiły substancję złożoną w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Rozważając zaś problem adresata decyzji nakazującej usunięcie odpadów kolegium uznało, że posiadaczem odpadów w rozumieniu art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach z 2012 r. (art. 34 ust. 1 ustawy z 2001 r.), zobowiązanym do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania jest władający powierzchnią ziemi, według definicji z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach z 2012 r., a więc właściciel nieruchomości, który nią włada. Zgodnie z informacją z rejestru gruntów jest nim A.
Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji kolegium nie wyjaśniało i nie ustalało roli K. K. w nawiezieniu przedmiotowych odpadów, poza zobowiązaniem w toku postępowania odwoławczego, na które wymieniony nie udzielił odpowiedzi (ale też nie podjął wezwania), w celu ustalenia, czy nie zachodzi sytuacja wyłączająca stosowanie ustawy o odpadach z 2012 r.
Odnosząc się do spornej w niniejszej sprawie kwestii "posiadacza odpadów" na gruncie ustawy o odpadach zarówno z 2001 r. jak i 2012 r. należy podkreślić, co też jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że obalenie domniemania prawnego, zgodnie z którym władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości, tak samo uregulowanego w aktualnej i poprzedniej ustawie o odpadach, jest możliwe i może nastąpić poprzez wskazanie, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1721/06; z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 330/12; z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2007/11, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 889/10, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Również w doktrynie przyjmuje się, że domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Omawiane domniemanie wprowadzone bowiem zostało przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazując wyraźnie na innego posiadacza odpadów (por. Wojciech Radecki "Ustawa o odpadach. Komentarz", Wydawnictwo ABC, Warszawa 2008, s. 327).
Wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był faktycznym wytwórcą odpadów. Nie pozwala to jednak zignorować dowodów wskazujących na tę osobę, jeżeli zostaną one w sprawie zgromadzone. Należy bowiem podkreślić, że z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, co pośrednio przyjęto w zaskarżonej decyzji, wynika jednoznacznie, kto nawiózł na działkę skarżącego (a także inne działki) ziemię pochodzącej z wykopu, czy też wykopów pod budynek. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego i ustalenia wójta, K. K. przedmiotowe prace wykonał za wiedzą i zgodą mocodawcy (właściciela działki nr [...]), dysponując pełnomocnictwem udzielonym mu przez skarżącego. Niemniej, co wymaga podkreślenia, ani z treści pełnomocnictwa ani umowy o dzieło ujawnionej przed sądem nie wynika, żeby A. zlecał wykonującemu dzieło zasypanie zbiornika wodnego odpadami. Jednocześnie treść wspomnianych dokumentów, w świetle wyjaśnień złożonych w pismach procesowych skarżącego, może przemawiać za oceną, że wykonanie określonych w umowie i pełnomocnictwie czynności powierzono osobie, która trudni się podobnymi czynnościami profesjonalnie. Przemawiałoby za tym również pochodzenie nawiezionych odpadów, z innych budów, co ustaliły organy.
Tym samym stanowisko organu odwoławczego jest błędne, a co najmniej przedwczesne, nie uwzględnia bowiem możliwości obalenia domniemania prawnego na jakie powołuje się skarżący, a w konsekwencji możliwości, że ustalenie okoliczności, w jakich odpady znalazły się na gruncie skarżącego jest istotne w sprawie, jeżeli pozwala odpowiedzieć na pytanie, kto jest wytwórcą odpadów. Posiadaczem odpadów, do którego można skierować decyzję dotyczącą ich usunięcia nie jest bowiem jedynie osoba faktycznie władająca nieruchomością, na której one się znajdują, jest nim również ich wytwórca, zdefiniowany odpowiednio w art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach z 2012 r. oraz art. 3 ust. 3 pkt 22 ustawy o odpadach z 2001 r. Definicję wytwórcy odpadów należało zatem przywołać i odnieść do ustalonych okoliczności niniejszej sprawy. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach z 2012 r. stanowi, że przez wytwórcę odpadów rozumie się "każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej". W poprzednim stanie prawnym przez wytwórcę odpadów rozumiało się "każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów, oraz każdego, kto przeprowadza wstępne przetwarzanie, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej".
Zaznaczyć też należy, że odpady, których dotyczy niniejsze postępowanie nie są nierozerwalnie związane z gruntem, co zresztą, nakazując ich usunięcie, musiały przyjąć organy. Nie oznacza to zatem, że skoro odpady stanowią masy ziemi nawiezione na działkę nr [...], to ich posiadaczem musi być właściciel działki.
Trzeba także zwrócić uwagę, że art. 26 ust. 4 ustawy o odpadach z 2012 r. wyraźnie dopuszcza sytuację, w której posiadacz odpadów nie będzie miał tytułu prawnego do nieruchomości, na której one się znajdują. Stanowi on bowiem, że jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu.
Tym samym trafne są zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, tj. art. 7, 11, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ organy ograniczyły rozpoznanie sprawy w zasadzie wyłącznie do przyjęcia domniemania z art. 3 ust. 3 pkt 13 zdanie drugie ustawy o odpadach z 2001 r. (organ pierwszej instancji) oraz z art. 3 ust. 1 pkt 19 zdanie drugie ustawy o odpadach z 2012 r. (organ odwoławczy), pomijając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz poczynione na jego podstawie ustalenia, zgodnie z którymi odpady na działkę skarżącego zostały niewątpliwie nawiezione przez K. K., który posiadał pełnomocnictwo udzielone przez właściciela działki nr [...] (A.) i z którym zawarta została umowa o dzieło. Nie jest zdaniem sądu wystarczające ustalenie przez organem odwoławczym, że nie zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki wyłączające określone w art. 2 pkt 11 ustawy z 2012 r. (art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z 2001 r.), ponieważ istota niniejszej sprawy sprowadza się do bezkwestyjnego ustalenia posiadacza odpadów oraz wyjaśnienia, czy nie był nim K. K., jako wytwórca odpadów.
Mając na uwadze wskazane przepisy postępowania organy rozpatrujące niniejszą sprawę winny były podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w szczególności winny były ustalić w sposób niebudzący wątpliwości kto jest posiadaczem odpadów, których dotyczy przedmiotowe postępowanie, zobowiązanym do ich usunięcia. Tymczasem rozstrzygające sprawę organy ustaliły posiadacza odpadów poprzez zastosowanie domniemania prawnego, ignorując pozostałe dowody zgromadzone dotąd w sprawie (w szczególności teść protokołu oględzin z dnia 7 sierpnia 2012 r.), wskazujące na osobę będącą wytwórcą tych odpadów. Z tych względów sąd uznał za dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów ustalenia faktyczne organów znajdujące wprawdzie pewne potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który jednakże nie został w pełni rozpatrzony. Zarzut dowolności zostaje bowiem wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Natomiast w niniejszej sprawie, wynikający z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. obowiązek wnikliwego zbadania całokształtu materiału zgromadzonego w danej sprawie niewątpliwie nie został przez organy wypełniony.
Wymaga też zauważenia następująca okoliczność, znana sądowi z urzędu wskutek rozpoznania szeregu innych spraw dotyczących nawiezienia odpadów przez K. K. na działki w B. (sprawy o sygn. akt: II SA/Gd 197/14 – wyrok z dnia 17 września 2014 r., II SA/Gd 505/14 – wyrok z dnia 19 listopada 2014 r., II SA/Gd 195/14 – wyrok z dnia 6 sierpnia 2014 r., dostępne w CBOSA). Otóż wyrokiem nakazowym Sądu Rejonowego Gdańsk – Południe z dnia 12 listopada 2012 r., sygn. akt VIII W 3651/12 K. K. został uznany za winnego tego, że w okresie od 13 lipca 2012 r. do 7 sierpnia 2012 r. w miejscowości B. umyślnie płoszył i niepokoił a także niszczył siedliska i ostoje chronionych gatunków płazów (...) oraz ptaków (...) w taki sposób, że bez wymaganego zezwolenia przy pomocy ciężkiego sprzętu zasypał masami ziemnymi naturalny zbiornik wodny oraz przyległe do niego tereny działek gminy P. oznaczonych nr. [...], przez co rażąco zwiększył ilość spływających wód na sąsiednie tereny niżej położone i za to przy zastosowaniu art. 9 § 2 k.w. na podstawie art. 131 pkt 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 24 § 1 i 3 k.w. skazano go na karę grzywny w kwocie 2.000,- zł. Fakt ten istotny z punktu widzenia oceny kto, również w obecnie kontrolowanej sprawie, może zostać uznany za posiadacza odpadów na gruncie ustawy o odpadach, powinien być również przedmiotem wyjaśnienia organów, bowiem zaistniał przed wydaniem obu decyzji, a nadto organ pierwszej instancji ustalał, że miały miejsce zgłoszenia popełnienia przestępstw przez wymienionego, składane przez kilku właścicieli wymienionych działek.
Wskazać też należy, że według organów obu instancji nawiezione na działkę nr [...], masy ziemi stanowią odpady w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach (z 2001 r. i z 2012 r.) Według ustaleń nawieziono na tę działkę odpady o następujących kodach: 17 05 04 - gleba, ziemia w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, oraz 17 01 07 - zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06, pochodzące z inwestycji - wykopy pod fundamenty budynku. Pozostaje w sprawie bezsporne, że działka skarżącego nie stanowi miejsca przeznaczonego do składowania lub magazynowania odpadów.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach z 2012 r., odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Podobną definicję zawierał art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 r. Zgodnie z tym przepisem odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Rodzaje odpadów określa nadal obowiązujące w dniu skarżonego rozstrzygnięcia, na mocy art. 250 ust. 1 ustawy o odpadach z 2012 r., rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. nr 112, poz.1206). Zatem o tym, co jest odpadem, przesądza treść definicji ustawowej oraz rozporządzenia. Rozporządzenie w sprawie katalogu odpadów kwalifikuje zarówno glebę i ziemię, jak i różne rodzaje gruzu jako odpad. Gleba, ziemia, w tym kamienie oznaczone zostały kodem 17 05 04. Natomiast kodem 17 01 07 oznaczone zostały w rozporządzeniu zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia.
Zgodnie z art. 2 ustawy o odpadach z 2012 r., przepisów ustawy nie stosuje się do:
- gruntu w pierwotnym położeniu (w miejscu), w tym niewydobytej zanieczyszczonej gleby, i budynków trwale związanych z gruntem (pkt 2);
- niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty (pkt 3);
- mas ziemnych lub skalnych przemieszczanych w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż, jeżeli koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż lub plan ruchu zakładu górniczego zatwierdzony decyzją, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. nr 163, poz. 981), lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego określają warunki i sposób ich zagospodarowania (pkt 11).
Z art. 2 ust. 2 ustawy o odpadach z 2001 r. wynikało zaś, że jej przepisów nie stosuje się do:
- mas ziemnych lub skalnych usuwanych albo przemieszczanych w związku z realizacją inwestycji, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie robót budowlanych określają warunki i sposób ich zagospodarowania, a ich zastosowanie nie spowoduje przekroczeń wymaganych standardów jakości gleby i ziemi, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (pkt 1);
- mas ziemnych lub skalnych przemieszczanych w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż, jeżeli koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż, udzielona na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego określają warunki i sposób ich zagospodarowania (pkt 1a);
- mas ziemnych pochodzących z pogłębiania akwenów morskich w związku z utrzymywaniem infrastruktury zapewniającej dostęp do portów oraz infrastruktury portowej, a także z pogłębiania zbiorników wodnych, stawów, cieków naturalnych, kanałów i rowów w związku z utrzymywaniem i regulacją wód, stanowiących niezanieczyszczony urobek (pkt 2).
Jak wynika z powyższego, obie ustawy o odpadach pozwalają w szczególnych sytuacjach uznać, że masy ziemne nie są odpadem, ale czynią tak tylko w razie spełnienia określonych przesłanek. Jeśli natomiast masy ziemne przemieszczane są w związku z realizacją inwestycji, ale w sposób nieprzewidziany przepisami, traktuje się je jak odpady i w związku z tym winny być spełnione wymogi wynikające z ustawy o odpadach.
Organ odwoławczy zbadał w niniejszej sprawie przesłanki wyłączające stosowanie ustawy o odpadach, a zatem, czy przemieszczenie mas ziemnych pozostawało w związku z realizacją inwestycji, co wynika z uzupełnienia materiału dowodowego w toku postępowania odwoławczego. Niemniej kwestia posiadacza odpadów, w sytuacji obalenia domniemania, że posiadaczem odpadów jest władający powierzchnią ziemi, nie została dostatecznie wyjaśniona. Tym samym wydając decyzje w niniejszej sprawie organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z przedstawionych względów zarzuty skargi w większości sąd uznał za zasadne.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. Na podstawie art. 152 tej ustawy sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania sąd postanowił na podstawie art. 200 w związku z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustalając, że na zasądzone na rzecz skarżącego koszty składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego wraz z opłatą od pełnomocnictwa w wysokości 257 zł.
Z uwagi na uchylenie decyzji organów obu instancji sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ pierwszej instancji, który winien uwzględnić treść przedstawionej oceny prawnej przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia.