II SA/Gd 192/03

II SA/Gd 192/03 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2005-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-02-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Anna Orłowska
Elżbieta Kowalik-Grzanka
Krzysztof Gruszecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 27 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J.i J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 24 października 2002 r. nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209) odmówił nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości zabudowanej, położonej w S. przy ul. [...], oznaczonej nr [...] w obrębie 6 o powierzchni 756 m2. będącej w użytkowaniu wieczystym na prawach wspólności ustawowej do 3/100 części J. i J. C.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w świetle przepisów ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości przedmiotowa nieruchomość nie została przez wnioskodawców nabyta w; trybie osadnictwa rolniczego. W tym też stanie nie spełniona została jedna z przesłanek warunkujących dopuszczalność uwłaszczenia.
W odwołaniu od w/w decyzji J. i J. C. podnieśli, iż zaskarżona decyzja w swym uzasadnieniu nie precyzuje, która z przesłanek warunkujących zamianę użytkowania wieczystego w prawo własności nie została spełniona. W ocenie odwołujących organ w sposób nieuprawniony dokonał zawężającej interpretacji w/w ustawy, w której wprost wymienia się "nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe".
Decyzją z dnia 9 grudnia 2002 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta utrzymało w mocy.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż odwołującym, będącym członkami wspólnoty mieszkaniowej przysługuje prawo wieczystego użytkowania 3/100 części nieruchomości, stanowiącej własność Gminy. W świetle przepisów kodeksu cywilnego użytkowanie wieczyste może zaś istnieć jedynie na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa, gminy bądź związku gmin; tym samym wnioskodawcy jako osoby fizyczne nie mogą nabyć prawa własności przedmiotowej nieruchomości.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku J. i J. C. wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji, jako nie znajdujących uzasadnienia w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organy nie wyjaśniły jaka przesłanka warunkująca nabycie prawa własności nie została spełniona; w tym też stanie sprawa winna podlegać rozstrzygnięciu sądu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W myśl art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy nabycia prawa własności nieruchomości.
Dla oceny zasadności postępowania organu administracji zasadniczego znaczenia nabiera treść art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, który w dacie orzekania przez organ stanowił, iż osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340
ze zm.), tj. zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności tych nieruchomości.
Sąd zwraca uwagę, iż uwzględnieniu winna podlegać nadto dyspozycja
art. 232 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16,
poz. 93 ze zm.) zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa a położone w granicach administracyjnych miast oraz grunty Skarbu Państwa położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania miasta i przeznaczone do realizacji zadań jego gospodarki, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym i osobom prawnym.
Wskazać należy, iż użytkowanie wieczyste jako forma prawna korzystania z cudzych gruntów w celach inwestycyjnych mimo, iż jest prawem na rzeczy cudzej lokuje się powyżej ograniczonych praw rzeczowych. Według panującego współcześnie, uzasadnionego poglądu, prawo użytkowania wieczystego jest prawem pośrednim między własnością i ograniczonymi prawami rzeczowymi (por.
S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego, Warszawa 1999, s. 347), przy czym bez wątpienia bliższe jest prawu własności niż ograniczonym prawom rzeczowym. Wyeksponował to ustawodawca, rezerwując w systematyce Kodeksu cywilnego odrębne miejsce dla użytkowania wieczystego, po prawie własności, a przed ograniczonymi prawami rzeczowymi. Co istotne, problematyka użytkowania wieczystego podlega komplementarnej regulacji Kodeksu cywilnego i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261,
poz. 2603 ze zm.). Uzupełniająca się regulacja obu aktów normatywnych dotyczy wszystkich zagadnień, poczynając od ustanowienia użytkowania wieczystego, poprzez treść i wykonywanie prawa, na wygaśnięciu stosunku użytkowania kończąc. W poszczególnych obszarach występuje dostrzegalna różnica ilościowego natężenia norm kodeksowych i ustawy gruntowej. Zawsze jednak pełny obraz instytucji użytkowania wieczystego stwarza łączna regulacja obu aktów normatywnych.
Nie można więc w praktyce stosowania prawa uciec od wysiłku łącznej lektury Kodeksu cywilnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto uwzględniać należy akty prawne o charakterze komplementarnym, do których zaliczyć można ustawę z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Zwrócić należy uwagę, iż według Kodeksu cywilnego przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być: 1) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa położone w granicach administracyjnych miast oraz grunty położone poza tymi granicami, lecz włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta i przekazane do realizacji zadań jego gospodarki (art. 232 § 1 in principio k.c.); 2) grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków (art. 232 § 1 in fine k.c.); 3) ponadto w wypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być także inne grunty Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków (art. 232 § 2 k.c.).
Wykładnia powyższego przepisu prowadzi jednoznacznie do wniosku, iż przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być wyłącznie grunty Skarbu Państwa oraz grunty samorządowe. Nie mogą zaś sięgać do takiej formy rozporządzenia inni właściciele nieruchomości gruntowych. Nadto, co istotne, przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być wyłącznie grunty (nieruchomości gruntowe). Natomiast oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tej nieruchomości budynków i innych urządzeń (art. 30 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
Zasadniczo użytkowanie wieczyste jest prawem obciążającym całą nieruchomość gruntową stanowiącą wyodrębnioną część powierzchni ziemskiej
(art. 46 k.c.). Należy jednak pamiętać o dalszym funkcjonowaniu przeniesionego z przeszłości "użytkowania wieczystego, ułamkowej części gruntu", powiązanego ze sprzedażą lokali państwowych lub komunalnych. Stosowano taką konstrukcję pod rządem ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), a później pod rządem ustawy z dnia
29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), aż do czasu wejścia w życie ustawy z dnia
24 czerwca 1994 roku o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż z nabyciem lokalu mieszkalnego oraz oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu na podstawie przepisów w/w ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach mamy do czynienia w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, przy czym skarżący kwestionują rozstrzygnięcie organów administracji wydane w oparciu o przepisy ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.
Brzmienie art. 1 ust. 1 przedmiotowego aktu prawnego wskazuje, że dla możliwości nabycia prawa własności jest wymagane legitymowanie się prawem użytkowania wieczystego nieprzerwanie w okresie między dniem 26 maja 1990 r. a dniem 24 października 2001 r. (dzień wejścia ustawy w życie). Ze względu na użycie przez ustawodawcę spójnika "oraz" między wskazanymi datami należy przyjąć, że osobą uprawnioną do nabycia prawa własności będzie tylko ta osoba, której przysługiwało prawo użytkowania wieczystego we wskazanym przedziale czasowym; jedyny wyjątek od tej zasady, przewidziany w art. 1 ust. 2 ustawy dotyczy następców prawnych osób fizycznych, ale tylko tych, które same mogły uzyskać stwierdzenie nabycia.
Co istotne w niniejszej sprawie, ustawa z 2001 r. nie wprowadziła żadnych szczególnych rozwiązań w przypadku współużytkowania wieczystego, co oznacza, że osobą uprawnioną do ubiegania się o stwierdzenie nabycia prawa własności będzie także współużytkownik wieczysty, któremu prawo to przysługiwało nieprzerwanie w okresie wskazanym w art. 1 ust. 1 ustawy. Ewentualne zmiany wielkości udziału w prawie współużytkowania wieczystego w okresie między dniem 26 maja 1990 r. a dniem 24 października 2001 r. lub po tej dacie pozostają bez znaczenia. Innymi słowy, nabycie prawa własności następuje niezależnie od tego, czy wielkość udziału w prawie użytkowania wieczystego zmieniała się we wskazanym okresie, ani też w następstwie jakich zdarzeń cywilnoprawnych (spadkobranie, czynności prawne) doszło do zmiany wielkości udziału .
Mimo że ustawa z 2001 r. wyraźnie o tym nie stanowi, należy przyjąć, że jej przepisy stosuje się odpowiednio do osób fizycznych będących właścicielami lokali, którym przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej jako w prawie związanym z własnością wyodrębnionego lokalu.
Dla możliwości stwierdzenia nabycia prawa własności niezbędne jest jednak kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek: a) odpowiedni wniosek powinni złożyć wszyscy użytkownicy (współużytkownicy) wieczyści oraz b) wszyscy użytkownicy (współużytkownicy) wieczyści powinni spełniać warunki umożliwiające uwzględnienie wniosku. Konieczność spełnienia obu przesłanek wynika z treści cytowanego wyżej art. 232 k.c., który wyklucza możliwość istnienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomościach innych niż stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków bądź Skarbu Państwa.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż jednym ze współużytkowników wieczystych nieruchomości położonej przy ul. [...] w S. jest osoba prawna, w stosunku do której nie znajdują zastosowania przepisy w/w ustawy; tym samym ustalenie przez organ prowadzący postępowanie, iż wniosek złożyli tylko niektórzy ze współużytkowników wieczystych, nie zobowiązywało do zawiadomienia o wszczęciu postępowania pozostałych uprawnionych i o możliwości złożenia przez nich odpowiedniego wniosku (art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a.). Ewentualne bowiem przekształcenie użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym doprowadziłoby do sytuacji naruszającej dyspozycję art. 232 k.c.
W związku z powyższym postępowanie organów administracji uznać należy za zgodne z prawem.
Organy administracji w toku prowadzonego postępowania w myśl art. 7 i 77 k.p.a. ustaliły bowiem, iż stosowny wniosek w przedmiocie nabycia prawa własności udziału w nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność gminy Słupsk złożyli jedynie skarżący, będący współużytkownikami wieczystymi. W następstwie poczynionych ustaleń organy administracji prawidłowo przyjęły, iż w sytuacji uwzględnienia wniosku skarżących powstałaby sytuacja niedopuszczalna w świetle dyspozycji art. 232 § 1 Kodeksu cywilnego; otóż skarżący staliby się właścicielami ułamkowej części nieruchomości gruntowej, której pozostała część stanowiłaby nadal przedmiot użytkowania wieczystego. Bez wątpienia, w świetle wyżej wskazanych przepisów, sytuacja taka jest niedopuszczalna.
Sąd zwraca nadto uwagę, iż w niniejszej sprawie organ nie miał obowiązku zawiadomienia o wszczęciu postępowania i możliwości złożenia stosownego wniosku pozostałych współużytkowników wieczystych (art. 61 § 4 w zw. z art. 9 k.p.a.); konstatacja taka wypływa z zakresu podmiotowego art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości oraz z faktu, iż w świetle stanu faktycznego sprawy do kręg użytkowników wieczystych zaliczyć należy osobę prawną.
Niezależnie od powyższego podnieść należy, iż skarga nie zawiera żadnych merytorycznych zarzutów, stanowiąc w istocie przejaw polemiki z prawidłowym pod względem zgodności z prawem postępowaniem organów administracji oraz wydanymi w jego toku decyzjami administracyjnymi.
Reasumując przedmiotowe rozważania Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie; stad też na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę oddalił.