II SA/GD 190/25

II SA/Gd 190/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 399
art. 9m
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Z. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w Słupsku z dnia 20 stycznia 2025 r. nr 10/2025 w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska 1. uchyla punkt 4 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w Słupsku na rzecz Z. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Z. Spółka z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 20 stycznia 2025 r. w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska, zaskarżając je w zakresie punktu 4.
Zaskarżonym aktem skierowanym do Prezesa Zarządu skarżącej spółki, w punkcie 4, zarządzono od dnia otrzymania przez niego zarządzenia przedstawiać na wniosek gminy lub podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości szczegółową kalkulację kosztów zagospodarowania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, z uwzględnieniem składowych tych kosztów, w terminie 7 dni od dnia jego złożenia.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach 28.10.2024 - 19.12.2024 r. ustalono, iż w 2023 r. (dwukrotnie) i w 2024 r. (jednokrotnie) Prezydent Miasta Warszawy zwrócił się do Spółki o przedstawienie kalkulacji kosztów zagospodarowania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych. Spółka trzykrotnie odmówiła przekazania kalkulacji. W latach 2023-2024 nie przekazano kalkulacji kosztów zagospodarowania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych.
W protokole kontroli z dnia 19 grudnia 2024 r. odnotowano, że Prezydent Miasta Warszawy pismami z dnia 3 kwietnia 2023 r. oraz 24 kwietnia 2024 r. "(w teczce zakładu)", zwrócił się do kontrolowanej spółki o przedstawienie na podstawie ww. przepisu kalkulacji kosztów zagospodarowania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych.
Pismem z dnia 24 grudnia 2024 r. spółka wyjaśniła, że "wspomniane pisma nie powinny być w ogóle rozpatrywane ze względu na niewłaściwe umocowanie do reprezentacji gminy osoby podpisującej się pod pismem. Miasto Warszawę reprezentuje Prezydent a nie Dyrektor. Przedstawienie przez Panią A. J. pełnomocnictwo do takiej reprezentacji nie upoważnia. Potwierdza to też brak sformułowania na pieczęci "Z upoważnienia Prezydenta Miasta...".
W piśmie z dnia 30 grudnia 2024 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, w odpowiedzi na uwagi spółki, wskazał, że "osobami uprawnionymi do podpisywania pism sporządzanych w Urzędzie Miasta Stołecznego Warszawy są: dyrektor, zastępcy dyrektora, kierownicy oraz inny pracownicy. W związku z powyższym osoby, które podpisywały pisma (dotyczące przedłożenia kalkulacji kosztów zagospodarowania odpadów komunalnych) nie musiały przedstawiać upoważnienia do działania w imieniu Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy". W związku z tym organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w protokole kontroli.
W piśmie z dnia 10 stycznia 2025 r. skierowanym do organu, spółka podniosła, iż Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy upoważnił Panią A. J. - Dyrektora Biura Gospodarki Odpadami, do prowadzenia określonych spraw i reprezentowania Prezydenta w sprawach związanych z zakresem pracy Biura. Zakres umocowania został szczegółowo określony w upoważnieniu z dnia 24.08.2021 r. W punkcie I zawarto umocowanie w zakresie spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminie. Wśród enumeratywnie wymienionych spraw brak jest upoważnienia do występowania - w imieniu Miasta Stołecznego Warszawy jako gminy - o kalkulację kosztów do instalacji komunalnych, o czym stanowi art. 9m ustawy.
W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 16 stycznia 2025 r. organ odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku wystarczającego umocowania Pani A. J. - Dyrektor Biura Gospodarki Odpadami do występowania w imieniu Gminy Miasta Stołecznego Warszawy wskazał, że A. J. dysponuje upoważnieniem udzielonym jej przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy do prowadzenia określonych spraw i reprezentowania w sprawach związanych z zakresem pracy Biura w tym do spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w Gminach. Zdaniem organu umocowanie (szersze) do reprezentowania Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w sprawach związanych z zakresem pracy Biura oraz w sprawach dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach zawiera w sobie umocowanie do występowania o kalkulację kosztów zagospodarowania odpadów komunalnych do instalacji komunalnych i wszak taki wniosek regulowany jest właśnie ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i stanowi jedną z wielu czynności wykonywanych przez Gminę Miasto Stołeczne Warszawa w ramach prowadzonych spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach. Szerokie ogólne umocowanie Pani A. J. do spraw dotyczących utrzymania czystości i porządku w gminach zawiera zatem w sobie także prawo do wnioskowania o kalkulację kosztów zagospodarowania odpadów komunalnych do kontrolowanej Spółki bez konieczności uzyskania w tym zakresie szczególnego pełnomocnictwa do tylko tej konkretnej sprawy.
We wniesionej do Sądu skardze Spółka zarzuciła organowi naruszenie:
1/ art. 9m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2024 r. poz. 399), dalej zwanej "ustawą" w zw. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024r., poz. 572), dalej zwaną "k.p.a.", poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy występuje jako organ administracji publicznej działający w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy występuje on jako organ m. st. Warszawy, reprezentujący gminę na zewnątrz;
2/ art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465), w zw. z art. 99 § 2 kc poprzez jego pominięcie i przyjęcie, że dyrektor biura, a także zastępca dyrektora biura, kierownik i poszczególni pracownicy Urzędu m. st. Warszawy są umocowani do reprezentowania m. st. Warszawy na zewnątrz, bez umocowania Prezydenta.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uznanie za bezskuteczne nałożenie obowiązku, o którym mowa w pkt 4 zarządzenia - w okolicznościach faktycznych wskazanych w uzasadnieniu (ad. 4), to jest wobec podmiotu nienależycie reprezentowanego.
W uzasadnieniu podniesiono, że nie jest prawdą twierdzenie zawarte w zaskarżonym zarządzeniu, że spółka dopiero po zakończonej kontroli zakwestionowała umocowanie A. J. do złożenia wniosku o kalkulację kosztów, bowiem przekazana kontrolującym już podczas kontroli korespondencja potwierdzała kwestionowanie przez spółkę umocowania do reprezentowania m. st. Warszawy. Skarżąca wyjaśniła też, że na jej wniosek (pismo z dnia 22.03.2023 r.) A.J. - Dyrektor Biura Gospodarki Odpadami Urzędu m.st. Warszawy, przedłożyła upoważnienie z dnia 24.08.2021 r. wydane na podstawie art. 268a k.p.a., w którym został wymieniony zamknięty katalog spraw administracyjnych z zakresu gospodarki odpadami i utrzymania czystości i porządku w gminie do załatwiania których została upoważniona. Wszystkie sprawy, do których załatwiania A. J. została upoważniona tym upoważnieniem są typowymi sprawami z zakresu administracji publicznej, a upoważnienie zostało udzielone przez Prezydenta m.st. Warszawy występującego jako organ administracji. Upoważnienie to jak i fakt, iż kierowane przez A. J. Biuro zajmuje się sprawami gospodarki odpadami i utrzymaniem czystości nie przesądza o jej umocowaniu do reprezentowania na zewnątrz m.st. Warszawy. Tymczasem wniosek o kalkulację kosztów skierowany do Z. stanowi czynność prawną będącą oświadczeniem woli m.st. Warszawy, zatem osoba go składająca powinna mieć umocowanie do składania takiego oświadczenia udzielone przez Prezydenta jako reprezentanta gminy, zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. Nie zasługuje zatem na aprobatę stanowisko organu kontroli, sformułowane w piśmie z dnia 16.01.2025 r. - do którego WIOŚ odnosi się w zarządzeniu pokontrolnym, ale też w piśmie z dnia 30.12.2024 r., w których wskazuje, że pracownicy Urzędu m.st. Warszawy, w tym dyrektor biura, zastępca dyrektora, kierownicy i inni pracownicy nie muszą posiadać czy legitymować się stosownym pełnomocnictwem, gdyż przysługuje im prawo podpisywania pism w imieniu Prezydenta. Mając na uwadze powyższe nieprawidłowe jest ustalenie kontroli, że Z. zobowiązane jest do przekazania pod groźbą kary administracyjnej kalkulacji kosztów m.st. Warszawie
Do skargi dołączono: pismo Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 lutego 2023 r., odpowiedź spółki na to pismo z dnia 7 marca 2023 r., pismo Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 15 marca 2023 r., odpowiedź spółki na to pismo z dnia 22 marca 2023 r., upoważnienie z dnia 24 sierpnia 2021 r. udzielone przez Prezydenta Miasta Warszawy dla A.J. - Dyrektora Biura Gospodarki Odpadami Urzędu m.st. Warszawy, upoważnienie z dnia 1 sierpnia 2022 r. udzielone przez Prezydenta Miasta Warszawy dla P. S. – zastępcy Dyrektora Biura Gospodarki Odpadami Urzędu m.st. Warszawy, pismo spółki do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 30 marca 2023 r.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W ocenie organu analiza przedłożonych przez Urząd M. St. Warszawy upoważnień pozwala na stwierdzenie, że zakres pracy Biura Gospodarki Odpadami Urzędu obejmuje sprawy dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminach, a pozyskanie przez m.st. Warszawa kalkulacji kosztów zagospodarowania odpadów od instalacji komunalnej miało służyć realizacji zadań konkretnie wskazanych w tych upoważnieniach, a zatem osoby, które podpisały wnioski o przedstawienie kalkulacji kosztów były umocowane do wniesienia i podpisania takich wniosków. Organ podniósł też, że dokument dotyczący niewłaściwego umocowania pracowników m.st. Warszawy był wprawdzie zgłaszany w toku kontroli, ale nie jako argument pierwszoplanowy. Spółka kwestionowała szczególnie swój obowiązek przedstawienia kalkulacji gminie z innego województwa niż to, na terenie którego działa. Organ nie jest w posiadaniu pełnej korespondencji pomiędzy m.st. Warszawa a Spółką. Kluczowa dla organu przy wydawaniu zarządzenia pokontrolnego była kwestia odmowy przedłożenia kalkulacji z powodu stanowiska Spółki, że nie ma takiego obowiązku wobec gminy z innego województwa, z którą nie ma podpisanej umowy. Z literalnej wykładni art. 9m ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wynika, aby warunkiem przedstawienia szczegółowej kalkulacji kosztów zagospodarowania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania była podpisana umowa z daną instalacją komunalną. Na taką interpretację wskazuje również użyty w art. 9m ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach spójnik "lub". Tym samym nie ma ograniczenia żądania przekazania kalkulacji kosztów tylko do gminy, z której pochodzą odpady przekazywane do danej instalacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem skargi jest zarządzenie pokontrolne wydane przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony środowiska Delegatura w Słupsku z dnia 20 stycznia 2025 r. nr 10/2025 , a konkretnie punkt czwarty tego zarządzenia, którym zarządzono przedstawiać na wniosek gminy lub podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości szczegółową kalkulację kosztów zagospodarowania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, z uwzględnieniem składowych tych kosztów, w terminie 7 dni od dnia jego złożenia. Zarządzenie to zostało sformułowane w związku ze stwierdzeniem podczas kontroli, że spółka nie wykonała obowiązku przedstawienia na wniosek Prezydenta Miasta Warszawy kalkulacji kosztów zagospodarowania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych.
Sąd podziela stanowisko spółki, że w okolicznościach tej sprawy nie była zobowiązana przedstawić Prezydentowi Miasta Warszawy kalkulacji kosztów zagospodarowania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych.
Zgodnie z art. 9m ustawy, prowadzący instalację komunalną jest obowiązany, na wniosek gminy lub podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, przedstawić szczegółową kalkulację kosztów zagospodarowania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, z uwzględnieniem składowych tych kosztów, w terminie 7 dni od dnia jego złożenia.
Spółka otrzymała od Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy pismo z dnia 28 lutego 2023 r., podpisane przez P. S. Zastępcę Dyrektora w Biurze Gospodarki Odpadami, w którym na podstawie art. 9m ustawy zwrócono się do spółki o przedstawienie szczegółowej kalkulacji kosztów zagospodarowania niesegregowanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania z uwzględnieniem składowych tych kosztów.
Spółka w odpowiedzi pismem z dnia 7 marca 2023 r. zakwestionowała obowiązek przedstawienia kalkulacji kosztów zagospodarowania odpadów komunalnych na żądanie gminy, z którą nie ma zawartej umowy na przyjęcie i zagospodarowanie odpadów.
Pismem z dnia 15 marca 2023 r., podpisanym przez A. J., Dyrektora Biura Gospodarki Odpadami Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy, poinformowano spółkę, że prowadzący instalację komunalną jest obowiązany na wniosek gminy przedstawić szczegółową kalkulację kosztów zagospodarowania odpadów komunalnych bez względu na to, czy dana gmina przekazuje odpady komunalne do instalacji czy nie. Ponownie zwrócono się do spółki o przedstawienie stosownej kalkulacji.
W odpowiedzi pismem z dnia 22 marca 2023 r. spółka zwróciła się o przedstawienie upoważnienia/pełnomocnictwa do działania w imieniu miasta stołecznego Warszawy dla osób występujących w sprawie.
W odpowiedzi spółce przedstawiono upoważnienie z dna 24 sierpnia 2021 r. dla A. J. i upoważnienie z dnia 1 sierpnia 2022 r. dla P. S.
Po analizie treści wskazanych upoważnień spółka uznała, że nie obejmują one zwracania się w imieniu gminy do prowadzących instalacje komunalne o przedstawienie kalkulacji kosztów zagospodarowania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania.
Ze stanowiskiem spółki w tym zakresie należy się zgodzić. Oba upoważnienia zostały sformułowane w sposób kazuistyczny. Treść wskazanych upoważnień nie budzi co do tego wątpliwości. Wbrew stanowisku organu upoważnienia te nie mają szerokiego i ogólnego charakteru, lecz upoważniają do ściśle określonych czynności, wśród których nie ma upoważnienia do zwracania się na podstawie art. 9m ustawy do podmiotów prowadzących instalacje komunalne o przedstawienia kalkulacji kosztów zagospodarowania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania. Z treści tych upoważnień nie da się wnioskować, jak czyni to organ w odpowiedzi na skargę, że "zakres pracy Biura Gospodarki Odpadami Urzędu obejmuje sprawy dotyczące utrzymania czystości i porządku w gminach, a pozyskanie przez m.st. Warszawa kalkulacji kosztów zagospodarowania odpadów od instalacji komunalnej miało służyć realizacji zadań konkretnie wskazanych w tych upoważnieniach, a zatem osoby, które podpisały wnioski o przedstawienie kalkulacji kosztów były umocowane do wniesienia i podpisania takich wniosków". Kazuistyczny sposób sformułowania upoważnień wyklucza jakąkolwiek interpretację rozszerzającą upoważnień dla pracowników Biura Gospodarki Odpadami Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy.
W tej sytuacji nie można spółce zarzucić naruszenia obowiązku wynikającego z art. 9m ustawy.
Bez znaczenia pozostaje argument organu powołany w odpowiedzi na skargę, że "dokument dotyczący niewłaściwego umocowania pracowników m.st. Warszawy był wprawdzie zgłaszany w toku kontroli, ale nie jako argument pierwszoplanowy. Spółka kwestionowała szczególnie swój obowiązek przedstawienia kalkulacji gminie z innego województwa niż to, na terenie którego działa. Organ nie jest w posiadaniu pełnej korespondencji pomiędzy m.st. Warszawa a Spółką.". Organ przyznaje, że spółka już w toku kontroli kwestionowała niewłaściwe umocowanie pracowników m.st. Warszawy, w związku z czym nie można stronie zarzucić żadnego zaniedbania w tym zakresie. Ewentualne zaniedbanie wyjaśnienia tej kwestii obciąża natomiast organ. Spółka przedstawiła organowi swoje argumenty, a skoro organ nie zdecydował się na zwrócenie się do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy o dodatkowe dokumenty, to w konsekwencji rozstrzygnięcie musi opierać się o dokumenty przedstawione przez stronę. A te świadczą, że pracownicy Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy, którzy zwrócili się do spółki o przedstawienie kalkulacji kosztów zagospodarowania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych przeznaczonych do składowania, nie byli do tego upoważnieni.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylił punkt czwarty zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, które oparte zostało na błędnym ustaleniu, iż spółka naruszyła art. 9m ustawy.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zasądzając od organu zwrot na rzecz skarżącej kwotę 697 zł, na którą składa się wpis od skargi (200 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.