II SA/Gd 19/23

II SA/Gd 19/23 - Postanowienie WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 58 par. 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 7 października 2022 r., nr L/377/2022 w przedmiocie uchwalenia zmiany studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Stowarzyszenie "W." na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40) - w skrócie: "u.s.g." - zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uchwałę Rady Miejskiej w Skarszewach z dnia 7 października 2022 r., nr L/377/2022 w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Skarszewy podnosząc, że Stowarzyszenie działa na terenie gminy w interesie ogółu mieszkańców i jego działania sprowadzają się do zabezpieczenia kwestii środowiskowych.
Wskazano w skardze, że od wielu lat Stowarzyszenie wskazuje, że realizowanie na terenie gminy chlewni przemysłowych w sposób negatywny wpływa na stan środowiska oraz standard życia mieszkańców. Podniosło skarżące, że ograniczenia dotyczące lokalizacji obiektów przeznaczonych dla potrzeb chowu i hodowli zwierząt określone w podjętym Studium nie dotyczą istniejących obiektów o wielkości produkcji większej niż określona w treści Studium. W ocenie Stowarzyszenia wprowadzone zaskarżonym aktem zapisy naruszają interes mieszkańców, są wewnętrznie niespójne i zakładają dowolność organów w swoim działaniu, w tym dopuszczają realizacje inwestycji hodowlanych w niedalekiej odległości od zabudowań mieszkalnych.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Skarszewach wniosła o jej oddalenie podnosząc, że nie zostało wykazane na czym polega naruszenie interesu mieszkańców czy przyszłych inwestorów. Uchwalone zaś przepisy Studium są spójne, logiczne i zgodne z prawem i jako takie będą stanowiły podstawę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy Skarszewy.
Udzielając odpowiedzi na zobowiązanie Sądu do wykazania naruszenia interesu prawnego Stowarzyszenia związanego w uchwaleniem aktu prawa miejscowego strona skarżąca wskazała, że interes prawny wynika z zakresu działania stowarzyszenia. A celami działania są: działanie na rzecz ochrony środowiska i krajobrazu kulturowego regionu K., w szczególności obszaru dorzecza W. Ochrona Krajobrazu polega między innymi na czynnym monitorowaniu i włączaniu się w realizacje zadań zakresu stosowania i przygotowywaniu aktów mających wpływ na środowisko na obszarze gminy.
Skarżące Stowarzyszenie nadesłało kopie protokołu spotkania założycielskiego, listę jego członków oraz statut. Ponadto wskazało jednoznacznie, że skarga została wniesiona w imieniu Stowarzyszenia, a nie w imieniu grupy mieszkańców w trybie art. 101 ust. 2a u.s.g..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 259, dalej jako p.p.s.a) kontrola sądowa obejmuje akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Jak stanowi art. 101 ust. 1 ustawy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Jednocześnie, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest wprawdzie aktem prawa miejscowego, lecz aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy i jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej (wyrok NSA z 3 sierpnia 2007 r., II OSK 614/2007, LexisNexis nr 3993407, Lex nr 334317; wyrok WSA w Łodzi z 9 maja 2012 r., II SA/Łd 1042/2011, LexisNexis nr 5186362, Lex nr 1158967). Mimo to, utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjmuje, że akty te objęte są kognicją tych sądów, gdyż nie można generalnie wykluczyć naruszenia przez studium interesów prawnych indywidualnej osoby (wyrok NSA z 10 maja 2012 r., II OSK 468/2012, LexisNexis nr 3932894; wyrok WSA w Łodzi z 9 maja 2012 r., II SA/Łd 1042/2011, Lexis Nexis nr 5186362, Lex nr 1158967, - tak Wiesław Kisiel w komentarzu do art. 101 u.s.g., Lexis Nexis 2013)
Z powołanych regulacji, w szczególności art. 101 ust.1 u.s.g. wynika, że aby skutecznie wnieść skargę na sporną uchwałę, trzeba wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 - Lex nr 1391696, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 - Lex nr 1657653, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11 - Lex nr 1340094, 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/12 - Lex nr 1361627).
W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego". W wyroku z 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02 (OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 84) Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Podkreślić raz jeszcze należy, że interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny.
Reasumując, o statusie strony w postępowaniu sądowym, toczącym się na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g. decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.
Przepis art. 101 ust. 2a u.s.g. stanowi, że skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Przepis ten w sprawie nie ma zastosowania, bowiem strona skarżąca wprost wskazała, że stroną skarżącą jest Stowarzyszenie, a nie poszczególne osoby zamieszkujące teren gminy S.
Natomiast naruszenie indywidualnego interesu prawnego Stowarzyszenia nie zostało wykazane. W szczególności nie stanowią o naruszeniu własnego interesu Stowarzyszenia podniesione w skardze zarzuty dotyczące konieczności realizowania działań na rzecz ochrony środowiska bowiem brak jest potwierdzenia, że realizacji zapisów Studium przyczyni się do pogorszenia stanu środowiska na terenie gminy. Także nie stanowi naruszenia interesu strony skarżącej twierdzenie o mogącej nastąpić dewastacji i niekorzystnych zmian stanu środowiska, bowiem jest to twierdzenie hipotetyczne i nie powiązane z naruszeniem jakiegokolwiek przepisu prawa.
Twierdzenia o wewnętrznej sprzeczności uchwalonych przepisów Studium nie przesądzają o naruszeniu przysługującego Stowarzyszeniu prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przez zasady sporządzania studium należy rozumieć zawarte w nim postanowienia oraz standardy dokumentacji planistycznej. Pojęcie trybu sporządzania studium odnosi się natomiast do sekwencji czynności podejmowanych w celu uchwalenia tego aktu prawa miejscowego. Żeby przystąpić do oceny zasadności tych zarzutów, sąd musiałby najpierw stwierdzić, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, przysługującego Stowarzyszeniu (np. prawa własności Stowarzyszenia), czego jednak ani w skardze, ani w toku postępowania sądowoadministracyjnego Stowarzyszenie nie uczyniło, utożsamiając naruszenie zasad procedury uchwalania Studium z naruszeniem spersonalizowanego interesu prawnego strony skarżącej. Tymczasem dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego upoważnia sąd do badania czy zachowane zostały zasady i procedura uchwalania aktu. Skonstruowanie statutu Stowarzyszenie poprzez zawarcie w nim jako celów działań w celu ochrony środowiska, zapobieganiu jego dewastacji i wprowadzania w nim niekorzystnych zmian nie spowodowało powstania po stronie skarżącego interesu prawem chronionego.
Kwestii "naruszenia interesu prawnego" nie należy utożsamiać z "naruszeniem prawa". Jak trafnie wyjaśniono w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem" (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808).
Dostrzega Sąd, że w treści skargi skarżące Stowarzyszenie nie powołało żadnego przepisu prawa, którego naruszenie wiązałoby z wniesieniem skargi. Nie wykazało także interesu prawnego we wniesieniu skargi, ani też tym bardziej naruszenia własnego interesu, które to naruszenie pozwoliłoby Sądowi na merytoryczne odniesienie się do sformułowanych, dosyć zresztą ogólnikowo, zarzutów pod adresem treści uchwalonego Studium.
Z uwagi na powyższe sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a..