II SA/Gd 188/25

II SA/Gd 188/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-07-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 156 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2025 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 stycznia 2025 r. nr NSP-VIII.7581.1.120.2024.AG w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Puckiego z dnia 10 kwietnia 2024 r. nr GN.683.10.2020, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej G. K. kwotę 7.725 (siedem tysięcy siedemset dwadzieścia pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 10 listopada 2017 r. Starosta Pucki (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i 3, art. 12, art. 17 ust. 1 i 3, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496) - dalej: "specustawa drogowa", zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa drogi gminnej – [...]" (dalej: "Decyzja ZRID"). Decyzją ZRID objęto m.in. działkę nr [...] (powstałą wskutek podziału działki nr [...]), obręb M., gmina K., stanowiącą współwłasność W. G., A. J., K. J. i A. L.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez W. G. Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 10 lipca 2018 r. uchylił ją w części orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy.
Pismem z 25 listopada 2020 r. Starosta zawiadomił o wszczęciu postępowania
administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 620 m2, obręb M., gmina K., która na mocy Decyzji ZRID przeszła na własność Gminy K. (dalej: "Gmina", "Skarżąca").
Postanowieniem z 4 maja 2021 r. Starosta powołał rzeczoznawcę majątkowego M. G. jako biegłego w prowadzonym postępowaniu celem sporządzenia opinii w postaci operatu szacunkowego określającego wartość działki nr [...].
W dniu 10 maja 2021 r. rzeczoznawca majątkowy M. G. sporządził operat szacunkowy, w którym wartość rynkową przedmiotu wyceny określił na 52.526 zł.
Po wniesieniu uwag do ww. operatu szacunkowego przez W. G.
i Gminę rzeczoznawca majątkowy M. G. sporządził w dniu 13 lipca 2021 r. nowy operat szacunkowy, w którym wartość rynkową przedmiotu wyceny określił na 56.902 zł.
Po wniesieniu uwag do ww. operatu szacunkowego przez W. G., A. J., K. J. i A. L. rzeczoznawca majątkowy M. G. sporządził w dniu 30 września 2021 r. trzeci operat szacunkowy, w którym wartość rynkową przedmiotu wyceny określił na 57.908 zł.
Decyzją z 9 grudnia 2021 r. Starosta, na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18
ust. 1 i 1e specustawy drogowej oraz art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 57.908 zł, w tym na rzecz: W. G. kwotę 5.428,88 zł za utratę prawa własności w udziale 3/32, A. J. kwotę 18.096,25 zł za utratę prawa własności w udziale 10/32, K. J. kwotę 16.286,62 zł za utratę prawa własności w udziale 9/32 i A. L. kwotę 18.096,25 zł za utratę prawa własności w udziale 10/32 - do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 620 m2, obręb M., gmina K., która na mocy Decyzji ZRID przeszła na własność Gminy K., zobowiązując do zapłaty odszkodowania Wójta Gminy K.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez W. G.
i A. L. Wojewoda decyzją z 27 września 2022 r. uchylił ją w całości
i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Zdaniem organu odwoławczego rzeczoznawca majątkowy M. G. nie wycenił działki nr [...] zgodnie z obowiązującymi przepisami. W ocenie Wojewody
w operacie szacunkowym z 30 września 2021 r. biegły popełnił liczne błędy rachunkowe (przy szacowaniu jednostkowej ceny części przedmiotowej nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę), które znacznie wpływają na określenie wartości prawa własności przedmiotowej nieruchomości.
Po przekazaniu akt sprawy Starosta powołał rzeczoznawcę majątkowego M.N., który w operacie szacunkowym z 11 grudnia 2022 r. wartość rynkową przedmiotu wyceny określił na 78.422 zł.
Pismem z 6 lutego 2023 r. W. G. wniósł uwagi do ww. operatu szacunkowego, przedkładając operat szacunkowy sporządzony w dniu 23 stycznia 2023 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. O., w którym wartość rynkową działki nr [...] określono na kwotę 121.520 zł.
Decyzją z 16 marca 2023 r. Starosta, na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18
ust. 1 i 1e specustawy drogowej oraz art. 129 ust. 5 u.g.n., ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 78.422 zł, w tym na rzecz: W. G. kwotę 7.352 zł za utratę prawa własności w udziale 3/32, A. J. kwotę 24.506,90 zł za utratę prawa własności
w udziale 10/32, K. J. kwotę 22.056,20 zł za utratę prawa własności
w udziale 9/32 i A. L. kwotę 24.506,90 zł za utratę prawa własności
w udziale 10/32 - do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni
620 m2, obręb M., gmina K., która na mocy Decyzji ZRID przeszła na własność Gminy K., zobowiązując do zapłaty odszkodowania Wójta Gminy K.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez W. G., A. J., K. J. i A. L. Wojewoda decyzją z 11 grudnia 2023 r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Po przekazaniu akt sprawy Starosta powołał rzeczoznawcę majątkowego M. O., który w operacie szacunkowym z 23 lutego 2024 r. wartość rynkową działki
nr [...] określił na 232.470 zł.
Decyzją z 10 kwietnia 2024 r. Starosta, na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18
ust. 1 i 1e specustawy drogowej oraz art. 129 ust. 5 u.g.n., ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 232.470 zł, w tym na rzecz: W. G. kwotę 21.794,06 zł za utratę prawa własności w udziale 3/32, A. J. kwotę 72.646,88 zł za utratę prawa własności w udziale 10/32, K. J. kwotę 65.382,19 zł za utratę prawa własności w udziale 9/32 i A. L. kwotę 72.646,87 zł za utratę prawa własności w udziale 10/32 - do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]
o powierzchni 620 m2, obręb M., gmina K., która na mocy Decyzji ZRID przeszła na własność Gminy K., zobowiązując do zapłaty odszkodowania Wójta Gminy K.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Gminę Wojewoda decyzją z 17 stycznia 2025 r. utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej określono osoby uprawnione do uzyskania odszkodowania, tj. właścicieli, użytkowników wieczystych oraz podmioty, którym przysługiwały ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości bądź ich części. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje zaś po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.).
Wojewoda wskazał następnie, że w dniu 23 lutego 2024 r. rzeczoznawca majątkowy M. O. sporządził wycenę, w której oszacował wartość prawa własności gruntu działki nr [...] na kwotę 232.470 zł. W wycenie tej biegły wskazał, że zgodnie
z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości Mechelinki, gmina Kosakowo, zatwierdzonym uchwałą nr XXXII/69/2012 Rady Gminy Kosakowo z dnia
26 września 2012 r. działka nr [...], na dzień wydania Decyzji ZRID, była położona na terenie 50.MN, UT - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług turystyki, 2 KDL - publiczne drogi lokalne, 17.KDD - publiczne drogi dojazdowe. Ustalenia te potwierdził Wójt Gminy Kosakowo w zaświadczeniu planistycznym z 12 lipca 2022 r.
Organ odwoławczy wskazał, że wycena ww. działki została przeprowadzona
w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832) - dalej "Rozporządzenie", które weszło w życie z dniem 9 września 2023 r.
Wojewoda przytoczył następnie treść przepisów § 49 ust. 1 i 4 Rozporządzenia oraz art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wskazując, że w wycenie z 23 lutego 2024 r. rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegły poddał analizie transakcje nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu drogowym, zgodnym z aktualnym przeznaczeniem części działki nr [...] oraz z jej alternatywnym przeznaczeniem, występujące na obszarze terenu powiatu p.,
w okresie od stycznia 2022 r. do lutego 2024 r., a także transakcje nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową z usługami turystyki, zgodnym z aktualnym przeznaczeniem części działki nr [...], występujące na obszarze gminy K., w okresie od stycznia 2022 r. do lutego 2024 r. Autor wyceny stwierdził wpływ współczynnika czasu na zmianę wartości nieruchomości gruntowych
o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową z usługami turystyki na poziomie +8,15 %, w związku z czym dokonał ich korekty wskutek upływu czasu. W odniesieniu do nieruchomości o przeznaczeniu drogowym rzeczoznawca majątkowy wskazał, że z uwagi na niewielką ilość transakcji, ale również specyfikę rynku, utrudnione było ustalenie wielkości zmiany cen z uwagi na upływ czasu. Przyjęto zatem trend w wysokości +3,15 % rocznie ustalony na podstawie większej próby działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe i usługi turystyki, jako w pewnym stopniu determinujący zmiany na rynku.
W związku z tym transakcje nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym zostały skorygowane wskutek upływu czasu.
Organ odwoławczy podał, że biegły oszacował jednostkową cenę nieruchomości
o przeznaczeniu pod zabudowę na poziomie 1.278 zł/m2 oraz jednostkową cenę nieruchomości o przeznaczeniu drogowym na poziomie 294 zł/m2. W związku z faktem,
że transakcje nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę osiągały wyższe ceny niż transakcje nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, zastosowanie znalazł art. 134 ust. 3 u.g.n., zatem biegły oszacował wartość części działki nr [...] o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową i usługi turystyki, zgodnie z przeznaczeniem pod ww. zabudowę. Natomiast części działki nr [...] o przeznaczeniu drogowym została oszacowana na podstawie § 49 ust. 4 Rozporządzenia, zgodnie z przeznaczeniem drogowym.
Wojewoda podał, że ostatecznie biegły oszacował wartość gruntu części przedmiotowej nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę o powierzchni 51 m2 na kwotę 65.180 zł, zaś wartość gruntu części przedmiotowej nieruchomości o przeznaczeniu drogowym o powierzchni 569 m2 na kwotę 167.290 zł. Zatem wartość gruntu działki
nr [...] została oszacowana na łączną kwotę 232.470 zł.
Organ odwoławczy wskazał następnie, że badając stan zagospodarowania działki, na dzień wydania Decyzji ZRID, biegły ustalił, iż na jej terenie znajdowały się składniki budowlane, tj. nawierzchnia asfaltowa (około 5 m) i tablice z nazwami ulic, jednak zgodnie z treścią protokołu wydania nieruchomości z 17 sierpnia 2021 r. składniki te zostały wykonane przez Gminę i stanowią jej własność. W związku z tym wartość ww. składników budowlanych nie została oszacowana w wycenie z 23 lutego 2024 r.
W ocenie Wojewody operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M.O., posiadającego wiedzę specjalistyczną, tj. uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności, zatem dokument ten uznano za wiarygodny i mogący stanowić podstawę określenia odszkodowania za działkę nr [...].
Końcowo organ odwoławczy wskazał, że Decyzji ZRID nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, zatem termin na wydanie działki nr [...] biegł od dnia ostateczności decyzji, tj. od 10 lipca 2018 r. Zgodnie natomiast z pismem inwestora
z 29 sierpnia 2022 r. protokolarne wydanie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło
17 sierpnia 2021 r. Ponadto strony nie złożyły oświadczenia woli wydania przedmiotowej nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. W związku
z tym dotychczasowym współwłaścicielom nieruchomości nie należy się odszkodowanie powiększone o 5% wartości działki nr [...].
W skardze na decyzję Wojewody Gmina, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzuciła wydanym w sprawie decyzjom naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., poprzez brak realizacji oceny prawidłowości operatów szacunkowych stanowiących podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania pomimo zaistniałej znaczącej rozbieżności pomiędzy operatami sporządzonymi dla potrzeb niniejszego postępowania.
W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że decyzje organów obu instancji zostały wydane w oparciu o operat szacunkowy sporządzony 23 lutego 2024 r. przez M. O. Organy pominęły natomiast całkowicie fakt, że wartość odszkodowania była we wcześniejszym okresie przedmiotem ustaleń dokonanych przez M. N., który operatem z 11 grudnia 2022 r. wycenił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na poziomie znacznie niższym, tj. 78.422 zł. Oznacza to, że w toku postępowania administracyjnego dopuszczono dowody z opinii dwóch rzeczoznawców majątkowych, które obarczone są istotnymi rozbieżnościami w zakresie wyceny przedmiotowej nieruchomości - wartość odszkodowania ustalona w oparciu o operat M. O. stanowi blisko trzykrotność wartości ustalonej w oparciu o operat M.N.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazano, że w przypadku powstania wątpliwości co do rzetelności operatów szacunkowych organ ma obowiązek zlecić z urzędu przeprowadzenie oceny prawidłowości sporządzenia operatów w oparciu
o treść art. 157 u.g.n. Skarżąca przyznała, że operat wprawdzie podlega ocenie dowodowej przez organ orzekający, tym niemniej jedyną właściwą drogą weryfikacji operatu szacunkowego jest skorzystanie z możliwości wskazanej w art 157 u.g.n.
W ocenie strony skarżącej w niniejszej sprawie rozbieżności pomiędzy sporządzonymi operatami budzą poważne wątpliwości co do rzetelności sporządzenia co najmniej jednego z nich. Skarżąca zaznaczyła, że ma świadomość, iż operaty szacunkowe mogą się różnić pomiędzy sobą, jednak różnica na tak wysokim poziomie podważa ich wiarygodność i powinna zostać poddana kontroli przez organizację rzeczoznawców majątkowych. Podniesiono, że w niniejszej sprawie wątpliwość co do waloru dowodowego obu sporządzonych dla potrzeb postępowania operatów wynika przede wszystkim
z rażących rozbieżności pomiędzy wysokością ustalonych wynagrodzeń i w takim wypadku organy miały obowiązek dokonania weryfikacji w oparciu o art. 157 ust. 4 u.g.n.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wnosząc o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 17 stycznia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Puckiego
z 10 kwietnia 2024 r. ustalającą odszkodowania w łącznej wysokości 232.470 zł, w tym na rzecz: W. G. kwotę 21.794,06 zł za utratę prawa własności w udziale 3/32, A. J. kwotę 72.646,88 zł za utratę prawa własności w udziale 10/32, K. J. kwotę 65.382,19 zł za utratę prawa własności w udziale 9/32 i A. L. kwotę 72.646,87 zł za utratę prawa własności w udziale 10/32 - do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 620 m2, obręb M., gmina K., która na mocy decyzji Starosty Puckiego z 10 listopada 2017 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa drogi gminnej – [...]" przeszła na własność Gminy K.
Kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowana za wywłaszczoną nieruchomość regulują (w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania przez organy): ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311), ustawa z dnia
21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.) oraz rozporządzenie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832).
Zgodnie z art. 12 specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (tj. nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego), wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ust. 4a). Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia,
w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna
(ust. 4b). Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (ust. 4f). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (ust. 5).
Natomiast z regulacji zawartych w art. 130 u.g.n. wynika, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję
o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis
art. 134 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości
(ust. 2).
Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości
w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.).
Nie ulega wątpliwości, że rzeczoznawca majątkowy jest osobą posiadającą wiedzę specjalistyczną potrzebną organom administracji publicznej do podjęcia prawidłowej decyzji i w tym zakresie wypowiadającą się w sprawie. Spełnia więc w postępowaniu administracyjnym funkcję biegłego. Powinno zatem stosować się do rzeczoznawców majątkowych odpowiednio przepisy art. 84 i art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.). Potrzebę taką dostrzegł sam ustawodawca wprowadzając do porządku prawnego art. 176 u.g.n.,
z którego wynika, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału
w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W judykaturze wskazuje się, że wprowadzenie przez ustawodawcę regulacji art. 176 u.g.n., mimo obowiązywania art. 84 § 2 k.p.a., wskazuje na szczególną rolę rzeczoznawcy majątkowego wyznaczoną w u.g.n., z czym wiąże się konieczność zapewnienia odpowiednich gwarancji proceduralnych przy wydawaniu decyzji opartych na jego opiniach jako materiale dowodowym (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1382/12, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei w piśmiennictwie zwraca się uwagę, że zapis art. 176 u.g.n. wiąże się z wyartykułowanym w art. 175 ust. 1 tej ustawy obowiązkiem zachowania bezstronności przez rzeczoznawcę majątkowego (J. Dydenko,
T. Telega, Komentarz do niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, [w:] Wycena nieruchomości. Komentarz, wydanie II, WKP 2018).
Zgodnie z art. 84 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (§ 1). Biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków (§ 2).
W myśl natomiast art. 24 § 1 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie:
1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki;
2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia;
3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli;
4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3;
5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji;
6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne;
7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej.
Bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika (art. 24 § 3 k.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest to, że rzeczoznawca majątkowy M. O. w dniu 23 stycznia 2023 r. sporządził operat szacunkowy na zlecenie W. G. (s. 6 operatu - dane zleceniodawcy), a więc jednej ze stron niniejszego postępowania (stronie uprawnionej do otrzymania odszkodowania). W ocenie Sądu jest to okoliczność skutkująca koniecznością wyłączenia tego biegłego od udziału
w postępowaniu na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a., ponieważ wykonywanie pracy za wynagrodzeniem na rzecz jednej ze stron postępowania, których interesy są sporne, jest okolicznością, która w obiektywnej ocenie może wywołać uzasadnione wątpliwości drugiej strony co do bezstronności biegłego (zob. wyrok NSA
z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1589/16).
W konsekwencji, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. O. na zlecenie Starosty (s. 5 operatu - dane zleceniodawcy) operat szacunkowy
z 23 lutego 2024 r. nie mógł zostać uznany za dowód w sprawie. Skoro M. O. łączył stosunek zobowiązaniowy z jedną ze stron postępowania (W. G.), oznacza to, że rzeczoznawca majątkowy przygotowując operat szacunkowy na potrzeby postępowania administracyjnego dla potrzeb ustalenia odszkodowania od Gminy K. na rzecz m.in. W. G. (jako współwłaściciela działki nr [...]) pozostawał z jedną ze stron w relacji usługobiorcy, co może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności, szczególnie że zarówno operat szacunkowy z 23 stycznia 2023 r., jak i operat z 23 lutego 2024 r. obejmowały swoim zakresem wysokość odszkodowania, które powinna zapłacić Gmina K. m.in. W.G. za przejście z mocy prawa (na podstawie Decyzji ZRID) prawa własności działki nr [...].
W przypadku istnienia uzasadnionych wątpliwości co do bezstronności biegłego,
o czym stanowi art. 24 § 3 k.p.a., tak jak w niniejszej sprawie, organy administracji publicznej powinny zwrócić się o przedstawienie opinii innego rzeczoznawcy majątkowego, który spełniałby ten warunek.
Podsumowując: skoro wnioski operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. O., który powinien podlegać wyłączeniu
w niniejszej sprawie, jednoznacznie wpłynęły na wynik sprawy, to nie można uznać,
że sporządzona przez niego wycena stanowi dowód w sprawie. Wada taka skutkuje uchyleniem decyzji organów obu instancji, bowiem postępowanie poprzedzające ich wydanie było przeprowadzone w sposób wadliwy, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 84 § 1 w zw. z art. 24 § 3 k.p.a.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 w zw.
z art. 120 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964), zasądzając od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 7.725 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (2.325 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (5.400 zł).
Wprawdzie z powołanych przepisów rozporządzenia wynika, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji minimalna stawka wynagrodzenia za czynności adwokata przy wartości przedmiotu sprawy powyżej 200.000 zł do 2.000.000 zł wynosi 10.800 zł, należy jednak zauważyć, że art. 206 P.p.s.a. daje sądowi uprawnienie do odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części -
w uzasadnionych przypadkach. Ponieważ przepis ten dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 P.p.s.a., obejmuje on swoim zakresem również miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika (zob. postanowienie NSA z 10 lutego 2014 r. sygn. akt I FPS 3/13). Sąd stosuje ten przepis z urzędu według własnej oceny okoliczności sprawy.
Należy również zauważyć, że w art. 206 P.p.s.a. jedynie przykładowo wskazano okoliczności uzasadniające miarkowanie kosztów postępowania w postaci uwzględnienia przez sąd skargi w części niewspółmiernej do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Określanie wysokości wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika powinno następować każdorazowo z uwzględnieniem stopnia zawiłości sprawy, nakładu pracy pełnomocnika oraz wkładu jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia
i rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności czasu poświęconego na przygotowanie się do jej prowadzenia, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjętych w sprawie, w tym wkładu pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie, a także trybu i czasu prowadzenia sprawy, obszerności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nie zwalania od tego określenie w rozporządzeniu minimalnych stawek wynagrodzenia pełnomocnika. Przepis art. 206 P.p.s.a., jako zawarty w akcie o randze ustawy, ma bowiem pierwszeństwo przed regulacjami rozporządzenia.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć,
że skarga została uwzględniona, jednakże z innych przyczyn aniżeli w niej wskazano.
W skardze nie zwrócono uwagi na dostrzeżone przez Sąd z urzędu (art. 134 P.p.s.a.) uchybienia procesowe. Należy również zauważyć, że Sąd orzekał w niniejszej sprawie
w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 P.p.s.a.), bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 25 akt sądowych), a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia
o złożeniu tego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Tym samym pełnomocnik strony skarżącej nie musiał stawić się w sądzie na rozprawę.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd odstąpił od zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w całości (art. 206 P.p.s.a.).