II SA/Gd 181/24

II SA/Gd 181/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-05-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Katarzyna Krzysztofowicz
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 61
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi H. F. i Z. F. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2024 r., nr WOP.7722.210.2023.TA w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 28 października 2016 r. Starosta Kartuski (dalej: "Starosta") zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. B. (dalej: "Inwestor") pozwolenia na budowę budynku szkoły podstawowej i muru oporowego na granicy z działkami nr [...] i [...], na terenie działki nr [...] w G., gmina S.
Wnioskiem z 1 lipca 2021 r. Inwestor, na podstawie art. 55 i art. 57 ust. 1-5 ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego
w Kartuzach (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") o pozwolenie na użytkowanie budynku szkoły podstawowej przy ul. [...] w G. (działka nr [...]) oraz muru oporowego na granicy z działkami nr [...] i [...].
W dniu 7 lipca 2021 r. PINB, na podstawie art. 54 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego
w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) - dalej: "k.p.a.", wydał zaświadczenie
o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do użytkowania budynku szkoły podstawowej wraz z murem oporowym na granicy z działkami nr [...] i [...], usytuowanej na terenie działki nr [...] w G., zrealizowanego w oparciu o pozwolenie na budowę Starosty z 28 października 2016 r. z uwagi na przedłożenie przez Inwestora kompletu dokumentów wskazanych w art. 57 ust. 1-3 Prawa budowlanego.
W dniu 4 października 2023 r. pracownicy PINB (w toku postępowania dotyczącego zamontowanych na elewacji budynku szkoły podstawowej podświetlanych instalacją elektryczną liter stanowiących napisy informacyjne) przeprowadzili oględziny na działce
nr [...] w G. Obecna podczas oględzin H. F. wniosła m.in. o uchylenie zgody na użytkowanie szkoły podstawowej z uwagi na naruszenie przepisów art. 54
i art. 35 Prawa budowlanego, ze względu na brak dojazdu do budynku i stan sprzeczny
z wydanym pozwoleniem na budowę oraz zagrożenie dla życia i zdrowia wielu osób.
Postanowieniem z 24 października 2023 r. PINB, na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku H. F. i Z. F. (dalej: "Wnioskodawcy", "Skarżący"), zapisanego w protokole oględzin
z 4 października 2023 r., w przedmiocie uchylenia zezwolenia na użytkowanie budynku szkoły usytuowanej na terenie działki nr [...] w G.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że decyzją z 28 października
2016 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę budynku szkoły podstawowej oraz muru oporowego na granicy z działkami nr [...] i [...] na terenie działki nr [...] w G. Po zakończeniu robót budowlanych Inwestor wystąpił do PINB o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. budynku. Zaświadczeniem z 7 lipca 2021 r. organ pierwszej instancji orzekł o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do użytkowania. PINB wyjaśnił, że zaświadczenie zostało wydane na podstawie art. 31zy1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku
z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 695), który stanowi, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przepisów art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego nie stosuje się, a wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożone przed dniem wejścia w życie tej ustawy, jeżeli nie wydano decyzji pozwolenie na użytkowanie, traktuje się jak zawiadomienie
o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego.
Mając powyższe na uwadze organ pierwszej instancji podniósł, że po wpływie wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie nie mógł przeprowadzić obowiązkowej kontroli w terenie, zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, przeprowadził natomiast postępowanie w zakresie kompletności materiału dowodowego, w oparciu
o art. 54 Prawa budowlanego (dotyczący zgłoszeń zakończenia robót budowlanych).
W tym zakresie PINB wskazał, że pozwolenie na budowę zostało wydane dla terenu działki nr [...] w G. i dla tego terenu zostało wydane stosowne zaświadczenie. Zaznaczono, że zapewnienie dostępu obiektu budowlanego do drogi publicznej jest analizowane na etapie pozwolenia na budowę. W ocenie organu pierwszej instancji w tym zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości dotyczących wydanego pozwolenia na budowę, gdyż Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda") wszczął na wniosek Skarżących nadzwyczajne postępowanie administracyjne i decyzją z 30 grudnia 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 28 października 2016 r.
PINB wskazał następnie, że w toku odrębnego postępowania (dotyczącego zamontowanych na elewacji budynku szkoły podświetlanych instalacją elektryczną liter stanowiących napisy informacyjne) przeprowadził oględziny w terenie, podczas których strony tego postępowania złożyły do protokołu wyjaśnienia w sprawie, a także wniosek
o uchylenie zgody na użytkowanie szkoły, z uwagi na naruszenie przepisów art. 54 i art. 35 Prawa budowlanego, ze względu na brak dojazdu do budynku i stan sprzeczny z wydanym pozwoleniem na budowę oraz zagrożenie dla życia i zdrowia wielu osób.
Organ pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor,
a w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości.
PINB zwrócił uwagę, że inwestorem w sprawie budowy budynku szkoły usytuowanym na terenie działki nr [...] w G. był A. B. (obecnie właścicielem tego terenu i budynku jest "I." Sp. z o.o.). Z tego powody organ pierwszej instancji stwierdził brak podstaw do wszczęcia postępowania z wniosku Skarżących, gdyż nie posiadają oni przymiotu strony. PINB przyznał, że wprawdzie nieruchomość Wnioskodawców znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, wobec czego na postawie art. 28 k.p.a. byli oni stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę ww. budynku (decyzja Starosty z 28 października 2016 r.), natomiast w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na użytkowanie stroną postępowania jest tylko Inwestor.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ pierwszej instancji podniósł, że art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, normują też inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Obowiązkiem organu, do którego wpłynęło podanie jest więc
w pierwszej kolejności jego weryfikacja pod względem dopuszczalności wszczęcia postępowania, a więc oceny spełnienia przesłanek procesowych. Wynik tej weryfikacji determinuje dalsze działanie organu, tj. wszczęcie postępowania i zawiadomienie o tym fakcie stron, bądź też zastosowanie regulacji określonej w art. 61a § 1 k.p.a.
PINB wskazał, że w art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne
i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (występuje np. w interesie innej osoby, czy w interesie społeczności lokalnej, nie mając uprawnień do reprezentowania tych podmiotów). Natomiast drugą przesłanką do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy organ pierwszej instancji podkreślił, że Wnioskodawcy nie są stroną postępowania. Ponadto z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby przedmiotowy budynek szkoły stwarzał zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Z akt sprawy wynika, że po zakończeniu robót budowlanych budynek ten wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną został przyjęty do użytkowania (zaświadczenie z 7 lipca 2021 r.).
W wyniku zażalenia wniesionego przez Wnioskodawców na ww. rozstrzygnięcie Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 19 stycznia 2024 r. utrzymał je w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wskazując następnie,
że inwestorem budowy budynku szkoły na terenie działki nr [...] w G. był A. B. (obecnie właścicielem nieruchomości jest "I." Sp. z o.o.). A zatem, to wyłącznie A. B. jako inwestor był stroną postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie szkoły.
PWINB podniósł następnie, że z art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne
i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie.
Odnośnie do pierwszej z ww. przesłanek organ odwoławczy podzielił ocenę organu pierwszej instancji o braku legitymacji procesowej po stronie Wnioskodawców do żądania wszczęcia przedmiotowego postępowania. PWINB powtórzył, że Skarżący nie byli stroną
i nie brali udziału w przeprowadzonym przez PINB postępowaniu zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego.
Dalej organ odwoławczy podał, że drugą przesłanką do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, jednak orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii wskazuje, że dotyczy to m.in. sytuacji, w których brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny
w formie decyzji, bowiem na charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji.
Podsumowując organ odwoławczy jako zasadne ocenił postanowienie organu pierwszej instancji, którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie przyjęcia do użytkowania przedmiotowej inwestycji w oparciu o art. 54 Prawa budowlanego.
Końcowo PWINB wskazał, że wnioskowane przez Skarżących "dołączenie do akt niniejszego postępowania akt postępowań prowadzonych przez PINB" oraz dołączenia "wszystkich powiadomień innych organów" nie jest dla sprawy zasadne i nie ma wpływu na podjęte obecnie w sprawie rozstrzygnięcie.
W skardze na postanowienie PWINB z 19 stycznia 2024 r. H. F. i Z. F. wnieśli o jego uchylenie, nałożenie na organ obowiązku wszczęcia postępowania
w przedmiocie uchylenia zezwolenia na użytkowanie budynku szkoły oraz zasądzenie od PWINB kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Ponadto Skarżący wnieśli o zobowiązanie PWINB do przełożenia i dołączenia do akt niniejszej sprawy akt postępowań prowadzonych przez PINB - obręb G.,
a dotyczących zagospodarowania (prowadzenia czynności inwestycyjnych) dla działek
o numerach: [...]-.[..] z lat 2018-2023,
w szczególności akt postępowania dotyczących rozbiórki drogi (działka [...]), wszystkich otrzymanych pisemnych powiadomień od Wojewody w zakresie wydania decyzji w dniu
5 marca 2020 r. przez Wojewodę oraz powiadomień otrzymanych do innych organów
i instytucji dotyczących wydania przez Wojewodę ww. decyzji.
Skarżący wnieśli również o dołączenie wszystkich zawiadomień i pism informacyjnych doręczonych do PINB z Policji, Prokuratury, Inspektoratu Dróg Wojewódzkich oraz Straży Pożarnej dotyczących zjazdu na drogę wojewódzką nr [...]
z działek [...] i nr [...] w zakresie funkcjonowania zjazdu i drogi z działki nr [..] i na działce [...].
Wniesiono również o objęcie rozpatrzenia złożonej skargi dyspozycją art. 135 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", celem wyeliminowania z obiegu prawnego zaświadczenia PINB z 7 lipca 2021 r. o przyjęciu do użytkowania obiektu budowlanego tzw. szkoły podstawowej posadowionej na terenie działki nr [...] w G.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że 7 lipca 2021 r. PINB wydał zaświadczenie
o przyjęciu do użytkowania obiektu budowlanego bez sprzeciwu w trybie art. 54 Prawa budowlanego w związku z panującą pandemią. Zdaniem Skarżących w dniu wydania zaświadczenia i braku podstaw do wniesienia sprzeciwu organ pierwszej instancji miał wiedzę (z urzędu - wystarczy logicznie porównać daty wydawania poszczególnych decyzji, w tym decyzję o rozbiórce drogi dojazdowej - postępowanie to przed PINB toczyło się od
4 stycznia 2018 r. do 10 września 2021 r.) o licznych nieprawidłowościach, jakie wystąpiły w związku z inwestycją polegającą na budowie szkoły (w szczególności brak dojazdu - dostępu do drogi publicznej), a także potencjalnym występowaniu realnego zagrożenia dla życia i zdrowia wielu ludzi. Tym samym, odmowa wszczęcia postępowania, jak też uchylanie się od przeprowadzenia wnioskowanych czynności dowodowych świadczy wprost o kolejnej świadomej próbie zamiecenia sprawy pod dywan. W ocenie Skarżących
z akt sprawy I Ns 543/17 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Kartuzach w sposób jednoznaczny wynika, że na dzień 7 lipca 2021 r. nie było dojazdu (dostępu do drogi publicznej) do przedmiotowej szkoły zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę.
Skarżący podkreślili, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W związku z tym brak realizacji ich wniosków o dołączenie do akt niniejszego postępowania akt innych postępowań oraz powiadomień, zawiadomień
i pism informacyjnych świadczy wprost o tym, że PINB nie jest zainteresowany rzetelnym wyjaśnieniem sprawy.
Odnosząc się do zamieszczonego w postanowieniu PINB z 24 października 2023 r. zapisu: "a jedynie winien przeprowadzić postępowanie dowodowe z zakresu zebranego materiału dowodowego" strona skarżąca podniosła, że materiał dowodowy to również ten znany organowi z urzędu. Natomiast nic nie stoi na przeszkodzie, aby np. akta wypożyczyć na pewien czas z sądu, wykonać stosowne kopie tych akt i dołączyć zgodnie z wnioskiem do akt postępowania dotyczącego wniosku o uchylenie zezwolenia na użytkowanie budynku szkoły usytuowanej na działce nr [...] w G.
Za zupełne nieporozumienie uznano wskazywanie przez organy obu instancji na dojazd drogą gruntową do szkoły, przez teren posesji Skarżących (nie jest to żadna droga gruntowa, a częściowo ujeżdżony pas ziemi rolnej) w świetle licznych sygnałów (wystąpienia z innych instytucji) poddających w wątpliwość bezpieczeństwo i prawidłowość dojazdu i dojścia dla dzieci do szkoły.
Podsumowując Skarżący podnieśli, że dotychczasowa i dalsza tolerancja przez organy nadzoru budowlanego występującego zagrożenia dla życia i zdrowia wielu ludzi jest w normalnych warunkach nie do pomyślenia i zaprzecza idei praworządnego Państwa, jak też stawia pod znakiem zapytania rzetelność nadzoru sprawowanego przez organy obu instancji, co w pełni uzasadnia skargę.
PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 19 stycznia 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z 24 października 2023 r., którym organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku H. F. i Z. F., zapisanego w protokole oględzin z 4 października 2023 r., w przedmiocie uchylenia zezwolenia na użytkowanie budynku szkoły usytuowanej na terenie działki nr [....]
w G.
Podstawą prawną postanowienia organu pierwszej instancji jest art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania - przyp. Sądu), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub
z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania powinno ograniczać się do sytuacji, w której żądanie takie zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, przy czym stwierdzenie tej okoliczności powinno być na tyle proste, że nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. Zatem odmowa wszczęcia postępowania powinna być ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1060/15, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zastosowanie regulacji art. 61a § 1 k.p.a. ma zatem miejsce wówczas, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, nie wymaga specjalnych ustaleń i rozważań, bowiem te mogą być prowadzone po wszczęciu postępowania, w toku którego są podejmowane czynności wyjaśniające (zob. wyroki NSA: z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2805/20, z 29 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 330/17, czy z 16 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 988/15).
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze wskazaną wyżej oczywistością. Już z samej analizy żądania wszczęcie postępowania i zestawienia go
z zaświadczeniem PINB o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do użytkowania budynku szkoły można było wyprowadzić zasadny wniosek, że Skarżący nie są stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie.
Należy zwrócić uwagę na akcentowaną w piśmiennictwie kwestię, że przepisy k.p.a. dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 i nast.) muszą być interpretowane
w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 344).
W niniejszej sprawie Skarżący podczas oględzin na działce nr [...] w G.
w dniu 4 października 2023 r. sformułowali wniosek o "uchylenie zgody na eksploatację szkoły". Tym samym, przepisami prawa materialnego, które organ pierwszej instancji musiał przeanalizować oceniając dopuszczalność żądania Skarżących są regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) dotyczące pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Zgodnie z art. 59 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a (ust. 1). Organ nadzoru budowlanego może w pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego określić warunki użytkowania tego obiektu albo uzależnić jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych (ust. 2). Jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi,
że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust. 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót (ust. 3). Inwestor jest obowiązany zawiadomić organ nadzoru budowlanego o zakończeniu robót budowlanych prowadzonych, po przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego, na podstawie pozwolenia na użytkowanie (ust. 4a). Organ nadzoru budowlanego,
z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio (ust. 5).
Ustęp 7 omawianego artykułu expressis verbis określa, że jedynym podmiotem, który może posiadać przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie jest inwestor lub - w przypadku inwestycji Krajowego Zasobu Nieruchomości - inwestor i odpowiednio Prezes tego zasobu.
Zdaniem Sądu wykładnia językowa art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest jednoznaczna i nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Wynika z niej, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Niewątpliwie oznacza to, że wolą ustawodawcy było, aby tylko do inwestora ograniczyć krąg podmiotów biorących udział w takim postępowaniu.
Należy odnotować, że w judykaturze dopuszcza się wyjątkowo wykładnię rozszerzającą art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, wprowadzając prawo do żądania weryfikacji nie tylko przez inwestora, ale również przez te podmioty, które wywodzą prawo ingerencji w decyzję o użytkowaniu ze swego interesu prawnego wyprowadzonego
z przepisów Prawa budowlanego i innych ustaw. Wyjątek ten wynika z poglądu, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego odnosi się do sytuacji, kiedy budowa została zakończona na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Zatem przepis ten nie znajduje zastosowania, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę,
w oparciu o którą zrealizowano inwestycję, została zakwestionowana, tj. doszło do jej ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego. Przepis ten nie dotyczy również sytuacji, kiedy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest efektem prowadzonej legalizacji samowoli budowlanej, czy legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia na budowę (zob. wyroki NSA: z 29 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3635/19, z 6 października 2020 r. sygn. akt
II OSK 1473/18 i z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3388/19).
Na gruncie niniejszej sprawy żaden z opisanych powyżej wyjątków nie zachodzi.
Decyzja Starosty Kartuskiego z 28 października 2016 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca A. B. pozwolenia na budowę budynku szkoły podstawowej i muru oporowego na granicy z działkami nr [...] i [...], na terenie działki nr [...] w G., gmina S., nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, albowiem decyzją z 30 grudnia 2021 r. Wojewoda Pomorski odmówił stwierdzenia jej nieważności. Natomiast wyrokiem z 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 296/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na postanowienie Wojewody
z 18 lutego 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z 10 listopada 2021 r., którym organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z 28 października 2016 r. Analizując akta przedmiotowego postępowania nie sposób również stwierdzić, że zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do użytkowania budynku szkoły podstawowej wraz z murem oporowym jest skutkiem postępowania legalizacyjnego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia.
Judykatura zwraca ponadto uwagę, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego ma charakter lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., co oznacza, że wolą ustawodawcy było, aby w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie ograniczyć krąg podmiotów biorących w nim udział jedynie do inwestora obiektu
(zob. wyroki NSA: z 8 września 2021 r. sygn. akt II OSK 3182/18, z 20 lutego 2019 r.
sygn. akt II OSK 780/17 i z 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1572/17).
Sąd w składzie orzekającym podziela w całości i w pełni akceptuje stanowisko wyrażone w powołanych orzeczeniach. Nie ulega zatem wątpliwości, że organy należycie oceniły, iż Skarżący nie spełniają przesłanki podmiotowej, ponieważ nie byli inwestorami
w rozpoznawanej sprawie. W sprawie nie zachodziły też elementy postępowania legalizacyjnego, które uprawniałyby organy do badania interesu prawnego Skarżących
w oparciu o art. 28 k.p.a.
W stanie faktycznym, w jakim zostały wydane kontrolowane postanowienia inwestycja została wykonana legalnie na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Postępowanie o pozwolenie na użytkowanie toczyło się w sytuacji, gdy działania Inwestora należało uznać za legalne. Na dzień orzekania przez organy nadzoru budowlanego nie doszło do skutecznego zakwestionowania we właściwym trybie decyzji Starosty z 28 października 2016 r. o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Tym samym właściwe było oparcie rozstrzygnięcia przez organy o art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, a w konsekwencji zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a.
Jak już wyżej wskazano - art. 61a § 1 k.p.a., w zakresie podmiotowej przeszkody wszczęcia postępowania, znajduje zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy okoliczności wskazywane przez podmiot występujący z żądaniem przeprowadzenia postępowania administracyjnego, określające jego legitymację do złożenia wniosku, w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu po jego stronie interesu prawnego. Nie oznacza to jednak,
że oczywistość braku przymiotu strony musi wynikać tylko z podania, a organ administracji, do którego wpływa żądanie wszczęcia postępowania, nie może w oparciu o akta sprawy poczynić jakichkolwiek ustaleń w zakresie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania. W sytuacji, gdy proste zestawienia treści podania z informacjami możliwymi do ustalenia na podstawie akt sprawy pozwala stwierdzić, że osoba wnosząca podanie nie ma interesu prawnego w sprawie, to organ administracji zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2021 r. sygn. akt
II OSK 2968/20).
Taka też sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Ocena organów w zakresie braku interesu prawnego Skarżących ograniczyła się do analizy treści art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego oraz ustalenia, że w sprawie nie toczy się postępowanie naprawcze lub legalizacyjne, jak również, że decyzja udzielająca pozwolenie na budowę nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W takich okolicznościach sprawy organy prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania obiektu budowlanego.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]