I OSK 1461/16

I OSK 1461/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-11-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-06-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I OSK 1461/17 - Wyrok NSA z 2017-12-14
II SA/Wa 2117/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-02-26
II SA/Rz 1064/16 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2017-02-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 2058
art. 5, art,.2, art. 11 ust. 4
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 2117/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie na decyzję [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 22 lipca 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 lutego 2016r. sygn. akt II SA/Wa 2117/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję N[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W[...] z dnia 21 [...] r. nr L.dz. 1[...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 22 [...] r. w części dotyczącej punktu 1, 2, 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w pozostałym zakresie skargę oddalił.
Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 22 [...] r. złożonym w trybie przepisów ustawy z dnia 6 [...] r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015r. poz. 2058 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.d.i.p.", I[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W[...] wystąpiła do N[...] Sp. z o.o. z następującymi żądaniami:
1. udostępnienia pisma Konsorcjum pełniącego funkcję generalnego wykonawcy na S[...], skierowanego do N[...], wraz z którym generalny wykonawca przedłożył N[...]projekt umowy lub umowę o nr 1[...] zawartą z I[...] Sp. z o.o. oraz udostępnienie wszystkich załączników do powyższego pisma Konsorcjum, w szczególności załącznika w postaci dokumentów składających się na umowę o nr 1[...]zawartą z I[...] Polska Sp. z o.o.;
2. udzielenia informacji poprzez potwierdzenie i udokumentowanie otrzymania kopii umowy o nr 1[...]zawartej pomiędzy I[...]Sp. z o.o. a Konsorcjum;
3. przedstawienia kopii dokumentu zawierającego oświadczenie N[...] o wyrażeniu zgody na zawarcie umowy z I[...] Sp. z o.o. w charakterze podwykonawcy;
4. potwierdzenia i udokumentowania, że to N[...] zamieściło lub zleciło zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o wyborze I[...]Sp. z o.o. jako podwykonawcy na S[...], tj. informacji datowanej na dzień 8 stycznia 2010r., która nadal jest dostępna pod adresem: www.stadionnarodowy.org.pl/aktualnosci/podpisano-umowy-na-wykonanie-instalacji-elektrycznych-i-sanitarnych;
5. udzielenia informacji wskazującej firmę (podmiot zewnętrzny), której zlecono zarządzanie stroną internetową N[...] w okresie od dnia 1 grudnia 2009 r. do 31 stycznia 2010r.
Wraz z wnioskiem I[...] Sp. z o.o. przedstawiła pismo Biura B[...] w W[...] z dnia 3 [...] r., adresowane do przedsiębiorstwa I[...], informujące iż zamawiający uzyskał zgodę inwestora na zatrudnienie I[...] Sp. z o.o. jako podwykonawcy i informujące o przekazaniu do inwestora kopii umowy o nr 1[...].
W uzasadnieniu wniosku o udostępnienie ww. informacji wskazano, że realizacja S[...]w W[...] odbywała się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 września 2007r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012r. (Dz.U. Nr 173, poz. 1219), zaś N[...] jest spółką celową utworzoną przez Skarb Państwa w celu przygotowania i wykonania przedsięwzięć Euro 2012, m.in. budowy S[...]. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 3 powyższej ustawy N[...] realizowało inwestycję w postaci budowy St[...]w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Na podstawie umowy z dnia 23 grudnia 2008 r. o powierzeniu spółce celowej zadań związanych z przygotowaniem i wykonaniem przedsięwzięcia Euro 2012 zawartej pomiędzy N[...]a Skarbem Państwa, reprezentowanym przez Ministra Sportu i Turystyki, Spółka została ustanowiona pełnomocnikiem w zakresie realizacji Stadionu Narodowego.
Ponadto we wniosku dodano, że zarówno ustawa o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, jak również umowa pomiędzy N[...] a Skarbem Państwa wprost wskazują na umocowanie N[...] do działania w imieniu i na rachunek Skarbu Państwa. Dodatkowo zakres ww. umocowania został potwierdzony przez N[...]m.in. na stronie internetowej.
Zdaniem wnioskodawcy informacja dotycząca wyrażenia zgody na zawarcie z I[...] Sp. z o.o. umowy podwykonawczej w zakresie realizacji instalacji sanitarnych i mechanicznych oraz sieci zewnętrznych na S[...], w tym także informacja na temat wartości tych robót oraz otrzymania kopii tej umowy stanowi informację publiczną również z tego względu, że dotyczy realizacji projektu o charakterze publicznym, co jest tożsame z gospodarowaniem majątkiem Skarbu Państwa. Całość udziałów w N[...] należy przy tym do Skarbu Państwa.
I[...] Sp. z o.o. podkreśliło nadto, że przedłożenie N[...] umowy podwykonawczej czy też wyrażenie przez ten podmiot zgody na zawarcie takiej umowy, jak również jego wiedza o wykonywaniu prac przez podwykonawcę, zakresie tych prac oraz umówionym wynagrodzeniu wywołują skutek w postaci odpowiedzialności solidarnej Skarbu Państwa za zapłatę wynagrodzenia podwykonawcy (art. 6471 K.c.). Są to więc informacje dotyczące w szczególności zobowiązań Skarbu Państwa. Dodatkową okolicznością wskazującą na obowiązek udostępnienia wnioskowanych informacji i dokumentów jako informacji publicznej jest fakt, że N[...] udostępniło informację o zawarciu umowy przez generalnego wykonawcę z wnioskodawcą, jako podwykonawcą na S[...], dodatkowo podając informację o zakresie i wartości zleconych prac. Informację zamieszczono na stronie internetowej N[...] w dniu 8 stycznia 2010 r.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, N[...]– R[...] Sp. z o.o. pismem z dnia 22 września 2015 r. odmówiło udostępnienia żądanej informacji publicznej, stanowiącej pkt 1, pkt 2 i pkt 3 wniosku. Natomiast w zakresie pkt. 4 i pkt 5 wniosku, poinformowało wnioskodawcę, że ze względu na znaczną redukcję zatrudnienia w N[...], w stosunku do okresu obejmującego przygotowania do turnieju EURO 2012, obecnie nie jest możliwe ustalenie czy podmiot ten zamieścił lub zlecił zamieszczenie informacji o wyborze I[...] Sp. z o.o. jako podwykonawcy. Wskazano, iż N[...]– R[...] Sp. z o.o. nie posiada dokumentacji, z której wynikałoby, kto podjął decyzję o zamieszczeniu przedmiotowej informacji na stronie internetowej. Ponadto poinformowano, że z analizy umów zawartych przez tą Spółkę, których przedmiotem jest świadczenie usług informatycznych wynika, że w okresie do dnia 1 grudnia 2009r. do 31 stycznia 2010r. obsługę informatyczną na rzecz N[...] – R[...] Sp. z o.o. świadczyła u[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W[...].
Odmawiając udostępnienia informacji N[...] – R[...]Sp. z o.o. wskazała na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i oświadczyła, że dokumenty których dotyczy wniosek (w zakresie określonym w pkt od 1 do 3) objęte są wolą N[...] Sp. z o.o. zachowania ich jako niepoznawalnych dla osób trzecich, a w szczególności dla przeciwników procesowych tejże Spółki oraz Skarbu Państwa w postępowaniach sądowych związanych z rozliczeniem inwestycji w postaci budowy S[...]w W[...]. W ocenie N[...]– R[...] Sp. z o.o. powyższe oświadczenie powoduje, że dokumenty te objęte są tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wyłącza to możliwość ich udostępnienia osobom trzecim. W ocenie N[...]– R[...] Sp. z o.o. żądana informacja ma wymierną wartość gospodarczą, albowiem w przypadku ujawnienia informacji o przyjętej strategii obrony w postępowaniu sądowym, strona przeciwna może doprowadzić do korzystnego dla niej rozstrzygnięcia, które narazi na znaczne straty finansowe.
Powyższe pismo zostało przez przedsiębiorstwo Imtech Polska Sp. z o.o. potraktowane jako rozstrzygnięcie w trybie art. 16 u.d.i.p. i zaskarżone wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
N[...] – R[...]Sp. z o.o. pismem z dnia 21 października 2015r. utrzymało w całości swoje poprzednie rozstrzygnięcie z dnia 22 września 2015r., zarówno w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji, odnoście żądań zawartych w pkt 1 – 3 wniosku, z uwagi na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak i w zakresie załatwienia pkt 4 – 5 wniosku. N[...]wskazało dodatkowo, iż I[...]Sp. z o.o. wniosła do Sądu Okręgowego w Warszawie, zarówno przeciwko Skarbu Państwa jak i przeciwko N[...] – R[...] Sp. z o.o. dwa pozwy: o zapłatę kwoty 9[...] zł oraz o zapłatę kwoty 19. [...]zł.
I[...] Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. rozstrzygnięcie z dnia 21 października 2015r., zarzucając naruszenie:
1. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p., poprzez odmowę udostępnienia informacji stanowiącej informację publiczną w zakresie:
1.1 nieudostępnienia pisma Konsorcjum pełniącego funkcję G[...] Wykonawcy na S[...]skierowanego do N[...] Sp. z o.o., wraz z którym generalny wykonawca przedłożył projekt umowy lub umowę o nr 1[...] zawartą z I[...]Sp. z o.o. oraz nieudostępnienia wszystkich załączników do powyższego pisma Konsorcjum, w szczególności załącznika w postaci dokumentów składających się na umowę o nr 1[...] zawartą z I[...]Sp. z o.o.;
1.2. nieudzielenia informacji poprzez potwierdzenie i udokumentowanie otrzymania kopii umowy o numerze 1[...] zawartej pomiędzy I[...] Sp. z o.o. a K[...];
1.3. nieprzedstawienia kopii dokumentu zawierającego oświadczenie N[...] – R[...] Sp. z o.o. o wyrażeniu zgody na zawarcie umowy z I[...] Sp. z o.o. w charakterze podwykonawcy na budowie S[...];
1.4. niepotwierdzenia oraz nieudokumentowania, że to N[...] – R[...] Sp. z o.o. zamieściło lub zleciło zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o wyborze I[...] Sp. z o.o. jako podwykonawcy robót na S[...], tj. informacji z dnia 8 stycznia. 2010r., która nadal jest dostępna pod adresem: w[...];
1.5. nieudzielenia pełnej informacji wskazującej firmę (podmiot zewnętrzny), której zlecono zarządzanie stroną internetową N[...] Sp. z o.o. w okresie od 1 grudnia 2009r. do 31 stycznia.2010r.;
2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z odmową udostępnienia informacji publicznej przez N[...] sp. z o.o. poprzez:
2.1. nieuzasadnione powołanie się na ograniczenie w postaci tajemnicy przedsiębiorcy w udostępnianiu wnioskowanych informacji, podczas gdy wnioskowane informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy;
2.2. nieuzasadnione przyjęcie, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, podczas gdy N[...] Sp. z o.o. z własnej woli udostępniło wnioskowane informacje dla szerokiego grona adresatów, a tym samym informacje te utraciły cechę poufności;
2.3. nieuzasadnione przyjęcie, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, podczas gdy N[...] Sp. z o.o. nie podjęło odpowiednich działań mających na celu zapobieżenie udostępnienia informacji lub zachowanie ich poufności.
3. art. 5 ust. 1 u.d.i.p., w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez:
3.1. odmowę udostępnienia informacji publicznej z uwagi na możliwość wykorzystania (nadużywania) informacji uzyskanych w trybie u.d.i.p. przez I[...] Sp. z o.o., podczas gdy przepisy prawa nie przewidują możliwości ograniczenia dostępu do informacji publicznej, z uwagi na to, w jaki sposób informację będą lub mogą być wykorzystane;
3.2. odmowę udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na sprzeczność ze standardami wynikającymi z zasady równości stron postępowania sądowego, podczas gdy przepisy prawa nie przewidują możliwości ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na toczące się postępowania sądowe, a w konsekwencji przyjęcie przez N[...] Sp. z o.o., że nieudostępnienie informacji publicznej jest prawnie uzasadnione nawet w przypadku, gdy działania jednostki gospodarującej majątkiem Skarbu Państwa mogą być sprzeczne z przepisami prawa;
3.3. odmowę udostępnienia informacji publicznej z uwagi na fakt, że N[...] Sp. z o.o. toczy spory sądowe z I[...] Sp. z o.o., podczas gdy przepisy prawa nie przewidują możliwości ograniczenia udostępnienia informacji publicznej z uwagi na okoliczności dotyczące podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej.
Wskazując na powyższe zarzuty I[...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia, zobowiązanie N[...] Sp. z o.o. do udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku strony skarżącej z dnia 22 lipca 2015r. i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę N[...] Sp. z o.o. wniosło o jej oddalenie, podając, iż strona skarżąca może zwrócić się do sądu gospodarczego o wydanie stosownego zarządzenia na podstawie art. 248 § 1 K.p.c. i w przypadku akceptacji przez sąd takiego wniosku, uzyskać dokumenty żądane w pkt 1 – 3 wniosku z dnia 22 lipca 2015r. Nie ma natomiast podstaw aby dokumenty te I[...] uzyskał bez kontroli sądu gospodarczego.
N[...] Sp. z o.o. na żądanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przekazała dokumenty dotyczące pkt 1 – 3 wniosku z dnia 22 lipca 2015r. z zastrzeżeniem nieudostępniania ich.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 lutego 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 22 września 2015r. w części dotyczącej punktu 1, 2, 3 wniosku, w pozostałym zakresie oddalił skargę I[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W[...].
W ocenie Sądu oba rozstrzygnięcia N[...] Sp. z o.o., to jest z dnia 21 października 2015r. i z dnia 22 września 2015r. należy traktować jako decyzje administracyjne, przewidziane w art. 16 u.d.i.p.. Za takim zakwalifikowaniem tych rozstrzygnięć przemawiają zawarte w nich elementy charakterystyczne dla decyzji administracyjnej jak: rozstrzygnięcie skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata, oparcie tych rozstrzygnięć na wskazanych w nich przepisach prawa oraz wydanie ich przez uprawniony do tego podmiot, zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 w zw. z art. 16 u.d.i.p. Elementy takie jak brak stosownych pouczeń, czy też brak w rozstrzygnięciu z dnia 21 października 2015r. powołania się na przepis art. 138 K.p.a. nie decydują o braku możliwości uznania danego rozstrzygnięcia za decyzję administracyjną, a nadto pomimo braku przywołania w rozstrzygnięciu z dnia 21 października 2015r. przepisu art. 138 K.p.a., rozstrzygnięcie to zawiera charakterystyczne dla tego przepisu sformułowanie o utrzymaniu w mocy poprzedzającego rozstrzygnięcia, a zatem zawiera rozstrzygnięcie mieszczce się w katalogu wskazanym w tym przepisie.
Następnie Sąd I instancji stwierdził, że wszystkie żądane przez I[...] Sp. z o.o. informacje (pkt 1 – 5 wniosku) stanowią informację publiczną, albowiem mieszczą się w kategorii wskazanej w art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz ust. 2 u.d.i.p., a sam wniosek został skierowany do podmiotu realizującego zadania publiczne i jego treść dotyczy właśnie realizacji tych zadań.
W ocenie Sądu I instancji skarga w części dotyczącej pkt 4 i pkt 5 wniosku nie jest zasadna. W tym zakresie Sąd wskazał, że N[...] udzieliło zainteresowanemu wyczerpującej odpowiedzi na powyższe pytania, wskazując zgodnie z żądaniem wniosku przedsiębiorstwo któremu zleciło prowadzenie strony internetowej, oraz informując o braku posiadania informacji w zakresie żądania z pkt 4 wniosku. Sąd dodał, iż na podmiocie zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej ciąży obowiązek udostępnienia faktycznie posiadanej informacji. Zatem skoro informacji takiej podmiot zobowiązany nie posiada, to udzielona odpowiedź jest wyczerpująca i to niezależnie od oceny czy podmiot ten powinien ją posiadać czy też nie, zaś badanie tej kwestii wykracza poza przedmiot niniejszego postępowania. Brak informacji sprawia, że podmiot zobowiązany nie może takiej informacji udostępnić.
Sąd zauważył jednocześnie, że w sprawie zaistniał problem nieprawidłowego użycia przez N[...] Sp. z o.o. dla załatwienia tej części wniosku, formy decyzji, albowiem udostępnienie informacji publicznej stanowi czynność materialno – techniczną, dla której nie jest przewidziana forma decyzji. W ocenie Sądu I instancji powyższe formalne uchybienia nie mają znaczenia w rozpatrzeniu pkt. 4 i pkt. 5 wniosku, albowiem oba rozstrzygnięcia z dnia 21 października 2015r. i z dnia 22 września 2015r. zostały uchylone. Natomiast, co jest istotne dla załatwienia pkt 4 i pkt 5 wniosku, wnioskodawca uzyskał informację o przedsiębiorstwie, które prowadziło stronę internetową N[...] Sp. z o.o. oraz informację o braku po stronie tejże Spółki możliwości zrealizowania pkt 4 wniosku, z uwagi na brak po jej stronie niezbędnych danych.
W dalszej kolejności Sąd stwierdził, że w zakresie sposobu i treści załatwienia przez N[...] Sp. z o.o. pkt. 1 – 3 wniosku, istota sprawy sprowadzała się do oceny czy wyłączenie jawności żądanej informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa było prawidłowe. Oceniając to zagadnienie, Sąd przypomniał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych materię tajemnicy przedsiębiorcy należy badać przez pryzmat przepisu art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), w myśl którego informacja może być uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli ma charakter techniczny, technologiczny, handlowy lub organizacyjny przedsiębiorstwa, nie została ujawniona do wiadomości publicznej, a także podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Aby zaś móc w sposób uprawniony mówić o tajemnicy przedsiębiorstwa, przesłanki wymienione w przywołanym przepisie muszą występować łącznie.
Sąd podkreślił następnie, że N[...]Sp. z o.o. ani na etapie zawierania umowy o nr 1[...] pomiędzy I[...] Sp. z o.o. a K[...], ani też na etapie przekazywania mu przez wykonawcę dokumentów tej umowy w celu jej akceptacji, czy też na etapie dokonywania akceptacji przedsiębiorstwa I[...] Sp. z o.o. jako podwykonawcy, nie zastrzegł objęcia tajemnicą dokumentów wytworzonych w toku powyższych czynności oraz faktu wytworzenia i otrzymania umowy o nr 1[...]. Zdaniem Sądu I instancji powyższe świadczy o tym, iż niespełniona została jedna z przesłanek, o jakich mowa w przepisach ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Brak owego zastrzeżenia na ww. etapach realizacji zadania inwestycyjnego stanowi o formalnej wadliwości przedmiotowego zastrzeżenia. N[...] Sp. z o.o. na takie zastrzeżenie wskazało dopiero w decyzji z dnia 22 września 2015r., argumentując o potrzebie podjęcia takiego środka, w związku z procesami toczącymi się przed sądami gospodarczymi z powództwa przedsiębiorstwa I[...] Sp. z o.o. Natomiast – co wprost wynika z pisma Biura Budowy S[...] w W[...] z dnia 3 marca 2011r. – zamawiający uzyskał zgodę inwestora na zatrudnienie I[...] Sp. z o.o. jako podwykonawcy i przekazał inwestorowi kopię umowy nr 1[...]. Nadto informacja o akceptacji przez inwestora przedsiębiorstwa I[...] Sp. z o.o. została udostępniona na stronie internetowej N[...]. W ocenie Sądu I instancji fakty te nie mogą stanowić tajemnicy, skoro zostały upublicznione. Zachowanie bowiem w tajemnicy samego dokumentu akceptacji przedsiębiorstwa I[...]Sp. z o.o. jako podwykonawcy oraz zachowanie w tajemnicy pisma generalnego wykonawcy do N[...], czyli wydanie zastrzeżenia nieujawniania tych dokumentów, przy powszechnej wiadomości co do ich treści jest całkowicie niezrozumiałe. Zdaniem Sądu niezrozumiałe jest również utajnienie faktu otrzymania kopii umowy nr 1[...], tym bardziej, iż jest to umowa z przedsiębiorstwem I[...] Sp. z o.o. Utajnienie powyższych informacji dopiero na etapie ich żądania w trybie przepisów u.d.i.p. jest – według Sądu I instancji – spóźnione i niespełniające wymogów art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Dalej Sąd wyjaśnił, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa winno być postrzegane w sferze obiektywnych faktów, a jego byt nie może być uzależniony od faktycznego i późniejszego zainteresowania taką "tajemnicą" przez inne podmioty. Aby ochrona prawa podmiotowego przedsiębiorcy, przewidziana w art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. "zafunkcjonowała", zastrzeżone przez przedsiębiorcę informacje nie mogą być podane do publicznej wiadomości. Istotna jest więc tutaj wola przedsiębiorcy w tym zakresie. Powyższe oznacza, iż zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej i z tego względu podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. W ocenie Sądu I instancji N[...] Sp. z o.o. nie wykazała występowania okoliczności uzasadniającej przyjęcie, iż żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w myśl art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która rodzi skutki wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W sprawach o dostęp do informacji publicznych, kwestia tajemnicy przedsiębiorstwa musi być uprawdopodobniona i oparta na faktycznych realiach życia gospodarczego. To zaś przekłada się na obowiązek szerokiego i dokładnego motywowania rozstrzygnięcia powołującego się na odmowę udostępnienia żądanej informacji. Analizując zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 1 – 3 wniosku, pod kątem ww. wymogów, Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż jej uzasadnienie nie jest wyczerpujące.
Zdaniem Sądu oczywiste jest, iż żądane informacje dotyczą obiegu istotnych dla procesu inwestycyjnego dokumentów, dlatego aby móc skutecznie złamać zasadę transparentności całego procesu inwestycyjnego N[...] Sp. z o.o. powinno dogłębnie uzasadnić przyczyny utajnienia żądanych informacji i wykazać w drodze ważenia określonych dóbr, dlaczego daje prymat tajemnicy przedsiębiorcy. Samo powołanie się, iż ujawnienie informacji narazi ów podmiot albo Skarb Państwa na niekorzystną sytuację w procesie gospodarczym, stanowi argumentację bardzo ogólną i gołosłowną. Argumentacja taka powinna bardziej przybliżać istotę powyższych obaw i wyjaśniać dlaczego obawa taka nie istniała wcześniej na etapie wytwarzania żądanych obecnie dokumentów oraz podejmowania czynności otrzymania kopii umowy nr 1[...].
W końcowej części wyroku Sąd zauważył, że w odpowiedzi na skargę wskazano na możliwość uzyskania żądanych informacji w trybie art. 248 § 1 K.p.c. Argumentacja ta jednak, jako niezawarta w decyzji nie może mieć istotnego znaczenia w niniejszej sprawie. Sąd wskazał, iż gdyby analizować niniejszą sprawę od strony art. 1 ust. 2 u.d.i.p., to ewentualny dostęp do danej informacji poprzez przepisy innej ustawy, czyniłoby zbędne procedowanie w trybie u.d.i.p., co w rezultacie także prowadziło by do uchylenia decyzji z dnia 22 września 2015r. oraz z dnia 21 października 2015r. Dalej Sąd podkreślił, że by móc skutecznie powołać się na prawo dostępu do żądanej informacji publicznej poprzez zawarte w przepisach K.p.c. uprawnienia strony danego procesu do zapoznania się z aktami sprawy, to żądana w trybie u.d.i.p. informacja musiała by znajdować się w aktach danej sprawy – sprawy gospodarczej. Tymczasem na rozprawie pełnomocnik N[...] Sp. z o.o. oświadczył, że informacje zawarte w pkt 1 – 3 wniosku z dnia 22 lipca 2015r. nie znajdują się w aktach spraw gospodarczych toczących się z udziałem I[...] Sp. z o.o. Sąd podkreślił również, że przepis art. 248 § 1 K.p.c., na który powołano się w odpowiedzi na skargę, umożliwia jedynie stronie procesu wnioskowanie przeprowadzenia danego dowodu z dokumentu, natomiast dopuszczenie takiego dowodu zależy jedynie od sądu i dowód ten musi być oczywiście istotny dla danego procesu. Okoliczność, iż przez dwa lata dokumenty te nie znalazły się w aktach sprawy, wskazuje, iż nie są one istotne w tych procesach, inaczej zostały by powołane w urzędu przez sąd gospodarczy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie punktu 1 i 3 wywiodło N[...] Sp. z o.o., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p.. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez:
błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że jako tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu ww. przepisów można zakwalifikować jedynie informację objętą tajemnicą i chronioną od momentu jej wytworzenia;
niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że upublicznienie informacji o zatrudnieniu danego podwykonawcy na stronie internetowej N[...]Sp. z o.o. wyklucza możliwość powołania się na przepis chroniący tajemnicę przedsiębiorcy, oraz na niezasadnym przyjęciu, że N[...] Sp. z o.o. nie wykazała, że informacje objęte wnioskiem zasługują na ochronę jako tajemnica przedsiębiorstwa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ani literalne brzmienie, ani cel przepisów art. 5 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie uprawniają do stwierdzenia, że działania mające na celu ochronę informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa bezwarunkowo powinny zostać podjęte już w momencie ich wytworzenia lub uzyskania. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w niektórych przypadkach konieczność ochrony informacji może pojawić się później, albo też przedsiębiorca dopiero po pewnym czasie uświadomi sobie konieczność zachowania poufności co do pewnych informacji, i niejednokrotnie taka świadomość pojawia się właśnie w związku z wszczętym sporem sądowym – przy czym nie ma żadnych racjonalnych powodów, aby w takim wypadku pozbawić go ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Zdaniem Spółki tego rodzaju podejście nie uwzględnia zasadniczego celu, jakiemu służy instytucja ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa przewidziana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., którym jest ochrona interesów gospodarczych firmy, przy czym ww. przepis nie wyłącza takiej ochrony w stosunku do przedsiębiorców publicznych. W skardze kasacyjnej podkreślono, że odmowa udzielenia informacji wnioskodawcy stanowiła dostateczny wyraz woli zachowania jej w tajemnicy przez adresata wniosku. Pogląd Sądu, iż przyczyny objęcia danej informacji tajemnicą przedsiębiorcy powinny być szczegółowo wyjaśnione w decyzji odmownej w sposób oczywisty nie uwzględnia charakteru informacji objętej wnioskiem i stanu faktycznego sprawy. W ocenie skarżącej kasacyjnie szerokie i dokładne wyjaśnianie wnioskodawcy, będącemu jednocześnie powodem w sporze sądowym, jakie negatywne konsekwencje procesowe wiązałyby się z przekazaniem mu żądanych danych byłoby bezsensowne i całkowicie niweczyłoby sens żądanej ochrony.
W zakresie argumentacji Sądu, że upublicznienie informacji o zatrudnieniu w charakterze podwykonawcy I[...] Sp. z o.o. oraz o wykonywanych przez niego pracach na stronie internetowej N[...] Sp. z o.o. przesądza o niemożności powoływania się na tajemnicę przedsiębiorcy, Spółka zauważyła, że w przypadku gdyby informacje upublicznione na stronie pokrywały się z informacjami objętymi wnioskiem, wówczas wniosek o udostępnienie informacji byłby oczywiście bezzasadny. Tymczasem dla zakresu odpowiedzialności z art. 6471 K.c. istotna jest konkretna treść umowy podwykonawczej, notyfikowana inwestorowi przez wykonawcę, która to treść nie wynika z komunikatu zamieszczonego na stronie internetowej.
W skardze kasacyjnej wskazano ponadto, że niesłuszny jest pogląd Sądu, iż ujawnienie wnioskowanych informacji nie pogorszy sytuacji procesowej N[...] Sp. z o.o. i Skarbu Państwa w toczącym się procesie i że fakt nieujawnienia wnioskowanej informacji w postępowaniu sądowym świadczy o tym, że jest ona nieistotna dla przebiegu i wyniku postępowania. Zdaniem Spółki skarżącej kasacyjnie argumentom Sądu w tej kwestii zaprzeczają oczywiste fakty, a także zasady logiki. Spór cywilny między stronami dotyczy bowiem odpowiedzialności inwestora wobec podwykonawcy z art. 6471 K.c., zaś wniosek o udostępnienie informacji publicznej służy wyłącznie wykazaniu przesłanki wiedzy inwestora o treści umowy.
W związku z powyższym N[...] Sp. z o.o. wniosła o zmianę wyroku w zaskarżonej części, tj. w zakresie pkt 1 – 3, polegającą na oddaleniu skargi I[...] sp. z o.o. na decyzję z dnia 21 października 2015r. o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną R[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W[...] (poprzednio działająca pod firmą I[...] Sp. z o.o.) wniosła o oddalanie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postepowania kasacyjnego według norm przepisanych, zrzekając się jednocześnie rozpoznania sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka podniosła, że argument skargi kasacyjnej o tym, iż w niektórych przypadkach konieczność ochrony informacji może pojawić się później, albo też przedsiębiorca dopiero po pewnym czasie uświadomi sobie konieczność zachowania poufności spowodowałby, że ta poufność miałaby charakter selektywny – dla podmiotów będących w sporze informacje stanowiłyby tajemnicę, zaś dla innych już nie. Takie rozumowanie byłoby nielogiczne, ponieważ dana informacja albo jest tajemnicą przedsiębiorstwa albo nią nie jest i w tym zakresie ustawa nie wprowadza pośrednich rozwiązań. Argumentacja strony skarżącej kasacyjnie nie uwzględnia również okoliczności, iż to N[...] Sp. z o.o. sama zdecydowała się upublicznić informacje, których dotyczył wniosek w niniejszej sprawie. Tym samym już od samego początku N[...] z o.o. nie zakładała, że ta informacja stanowi tajemnicę. W ocenie R[...] Sp. z o.o. cały sens tajemnicy przedsiębiorstwa opiera się na uniknięciu negatywnych skutków upublicznienia informacji istotnych dla przedsiębiorcy, tak więc nie można się zgodzić z argumentem, że potrzeba poufności może pojawić się później, po jej ujawnieniu.
Dalej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano, że N[...]Sp. z o.o. ogólnikowo podawała, że wnioskowane informacje są poufne, bez wskazania w jaki sposób dąży do zachowania ich poufności. Jako podmiot publiczny Spółka ta powinna była wskazać konkretne działania podjęte w celu zachowania poufności takiej informacji. Umieszczenie na stronie internetowej informacji dotyczących I[...]Sp. z o.o. było równoznaczne ze zrzeczeniem się poufności w zakresie wymienionych danych. Nadto już od samego początku realizacji inwestycji N[...]Sp. z o.o. powinna się liczyć z tym, że pojawią się podmioty, z którymi może dojść do sporu sądowego. Chociażby z tego względu działania mające na celu zachowanie poufności powinny być podjęte od samego początku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.)., dalej powoływanej jako "P.p.s.a", Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Odnosząc się natomiast do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, to należy wskazać, iż zarzut ów jest niezasadny, zarówno w aspekcie błędnej wykładni ww. przepisów, jak i niewłaściwego ich zastosowania. Istota powyższego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż objęcie określonej informacji tajemnicą przedsiębiorstwa możliwe jest jedynie wówczas gdy przedsiębiorstwo już w momencie wytworzenia lub uzyskania tej informacji podjęło działania mające na celu jej ochronę. Jakkolwiek teoretycznie dywagując można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie, że uświadomiona przez przedsiębiorcę potrzeba objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa określonych informacji, o których mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, może pojawić się dopiero po pewnym czasie od ich wytworzenia lub powzięcia, to jednak na gruncie przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji takie spóźnione uświadomienie konieczności objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa określonych informacji niweczyłoby ochronę przed czynami nieuczciwej konkurencji. Skoro określona informacja była już ujawniona do wiadomości publicznej i nie korzystała z jakiejkolwiek ochrony, to niepodobna poszukiwać ochrony przed czynami nieuczciwej konkurencji polegającymi na ujawnieniu, przekazaniu lub wykorzystaniu tej informacji, po tym jak przedsiębiorca postanowił informację tę uznać za tajemnicę swego przedsiębiorstwa. Tym samym stanowisko skarżącego kasacyjnie pomija zupełnie istotę ochrony uregulowanej przepisami ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i w konsekwencji zamierza nadać przepisowi art. 11 ust. 4 tejże ustawy takie znaczenie, które niwecząc ochronę przed czynami nieuczciwej konkurencji, nie jest możliwe do zaakceptowania na gruncie ww. ustawy.
Omawiany przepis definiując tajemnicę przedsiębiorstwa nie bez powodu nawiązuje wyłącznie do informacji nieujawnionych do wiadomości publicznej i co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tym samym wyklucza objęcie tajemnicą przedsiębiorstwa nie tylko takich informacji, które możliwe są do uzyskania w zwykłej i dozwolonej drodze (vide: wyrok SN z dnia 5 września 2001r. sygn. akt I CKN 1159/00, OSNC 2002, nr 5, poz. 67; wyrok Sądu Antymonopolowego z dnia 6 grudnia 1995r. sygn. akt XVII Amr 2/95, "Wokanda" 1997, nr 3, s. 60) ale także informacji, które w przeszłości możliwe były do uzyskania w taki sposób. Ponadto warunkiem koniecznym ochrony informacji jest podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania ich w poufności (vide: wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016r. sygn. akt I OSK 2563/14; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016r. sygn. akt II GSK 2806/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym wola przedsiębiorcy aby określona informacja pozostała tajemnicą dla pewnych podmiotów musi być rozpoznawalna i zmierzać do ochrony informacji (vide: wyrok SN z dnia 5 września 2001r. sygn. akt I CKN 1159/00, LexPolonica nr 353291). Skoro okoliczności niniejszej sprawy – niekwestionowane w skardze kasacyjnej – nie dostarczają wiadomości o tym aby wnioskowane w niniejszej sprawie informacje, tyczące wykonywania przez wnioskodawcę robót przy budowie S[...], objęte były zastrzeżeniem ich poufności w momencie ich wytworzenia, a nadto uwzględniając to, że fakt wykonywania owych robót przez wnioskodawcę został podany do publicznej wiadomości, to niemożliwe jest przyporządkowanie tak ustalonego stanu faktycznego sprawy pod normę art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
W orzecznictwie podkreśla się, że na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa stanowi wyjątek od zasady jawności informacji publicznej, stąd objęcie określonej informacji gryfem tajności nie może polegać wyłącznie na dokonaniu takiego zastrzeżenia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej lecz konieczne jest ustalenie, że wnioskowane informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a w razie niestwierdzenia tej okoliczności zastrzeżenie staje się bezskuteczne. (vide wyrok NSA z dnia 30 września 2015r. sygn. akt I OSK 1773/14 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem zastrzeżenie to – tak jak w realiach niniejszej sprawy – podnoszone jest po ponad 5 latach od momentu wytworzenia informacji i to dopiero w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, to nie można mieć wątpliwości co do prawidłowości stanowiska Sądu I instancji o braku podstaw do zastosowania art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a tym samym braku podstaw do powoływania się na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w celu odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Tym samym uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 P.p.s.a.