II SA/Gd 1734/02

II SA/Gd 1734/02 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2004-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Anna Orłowska
Arkadiusz Despot-Mładanowicz
Jacek Hyla /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz,, Protokolant Beata Kaczmar, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi J. O. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 13 czerwca 2002r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla Miasta z dnia 23 kwietnia 2002r., nr [...].
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 13 maja 1999 r. Kolejowy Inspektor Sanitarny na podstawie § 10 ust. 1 i § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych odmówił stwierdzenia u skarżącego J. O. choroby zawodowej w postaci uszkodzenia narządu słuchu wywołanego działaniem hałasu.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołując się na treść § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych wywiódł, że aby móc określone schorzenie uznać za chorobę zawodową muszą być spełnione jednocześnie dwie przesłanki: choroba taka musi być wyszczególniona w wykazie chorób zawodowych, stanowiących załącznik do rozporządzenia oraz musi istnieć ścisły związek przyczynowy między chorobą a działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w miejscu pracy. Organ wskazał, iż Okręgowa Poradnia Medycyny Pracy w dniu 15 września 1998 r. wydała orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego, również badania przeprowadzone przez Centrum Naukowe Medycyny nie pozwoliły na rozpoznanie choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu u J. O..
W odwołaniu od powyższej decyzji J. O. podniósł, że ubytek słuchu jest spowodowany warunkami pracy, gdyż przez cały okres zatrudnienia był narażony na hałas i wibracje.
Rozpoznając odwołanie skarżącego Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 19 lipca 1999 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż skarżący przez okres 35 lat był zatrudniony w PKP na stanowiskach pracy, w narażeniu na hałas przekraczający dopuszczalne normy. Organ wskazał, iż z orzeczeń lekarskich wynika, że stopień zaawansowania ubytku słuchu nie może być uznany za zawodowe uszkodzenie słuchu w związku z tym brak jest podstaw do rozpoznania u J. O. choroby zawodowej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący podniósł, iż niedosłuch spowodowany został długoletnią pracą zawodową na stanowisku maszynisty pojazdów trakcyjnych i maszynisty maszyn różnych. Nadto wskazał, że w Szpitalu Kolejowym w Warszawie był także badany pod kątem choroby wibracyjnej, zaś komisja lekarska nie wzięła tej okoliczność pod uwagę.
Wyrokiem z dnia 17 maja 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję ora poprzedzającą ją decyzję Kolejowego Inspektora Sanitarnego. W uzasadnieniu swego stanowiska Sąd podniósł, iż kwestia istnienia szkodliwych warunków w środowisku pracy skarżącego nie jest sporna, zaś zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem uszkodzenie słuchu wywołane hałasem występującym w środowisku pracy stanowi chorobę zawodową niezależnie od stopnia uszkodzenia. Sąd wskazał, iż organy inspekcji nie wyjaśniły, czy i ewentualnie jakiego rodzaju inne przyczyny spowodowały niedosłuch u skarżącego, w sytuacji, gdy z wywiadu środowiskowego wynika, ze skarżący pracując latach 1948 – 1983 w PKP Zakład Taboru narażony był na hałas przekraczający dopuszczalne normy. W odniesieniu do chorób zawodowych ustawodawca przyjął domniemanie związku z pracą i aby to domniemanie obalić należy udowodnić, że zachorowanie (wymienione w wykazie) jest skutkiem innej przyczyny niż warunki pracy. Nadto Sąd zważył, że fakt, iż decyzje w przedmiocie choroby zawodowej wydaje się na podstawie orzeczeń właściwych jednostek służby zdrowia i wyników dochodzenia epidemiologicznego nie zwalnia organu orzekającego od obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego stosownie do treści art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Rozpoznając ponownie sprawę Powiatowy Inspektor Sanitarny dla Miasta decyzją z dnia 23 kwietnia 2002 r. nr [...] odmówił stwierdzenia u skarżącego J. O. choroby zawodowej w postaci uszkodzenia słuchu. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na opinie lekarskie wydane w sprawie przez Kolejową Poradnię Medycyny Pracy oraz Centrum Naukowe Medycyny Kolejowej, w których stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u skarżącego. Organ pierwszej instancji podniósł, że ubytek słuchu poniżej 30 dB według opinii zespołu ekspertów zawartej w piśmie Departamentu Zdrowia Publicznego Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej nr [...] z dnia 26 października 1999 r. nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Zawodowe uszkodzenie słuchu z lekarskiego punktu widzenia rozpoznaje się w przypadku stwierdzenia ubytku słuchu typu odbiorczego, obustronnego u pracowników przewlekle narażonych na poziomy hałasu uznane w świetle współczesnego stanu wiedzy medycznej za stwarzające ryzyko utraty słuchu. U skarżącego stwierdzono obustronne upośledzenie słuchu typu odbiorczego z lokalizacją ślimakową. Średni ubytek słuchu obliczono uwzględniając fizjologiczny ubytek słuchu związany z wiekiem i stwierdzono, iż ubytek słuchu u skarżącego jest mniejszy niż 30 dB dla obu uszu, a to oznacza, ze nie można w jego przypadku niedosłuchu uznać za chorobę zawodową.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. O. przedstawił przebieg swojej pracy zawodowej i podniósł, że w wyniku badań okresowych jakie odbyły się w dniu 4 listopada 1986 r. orzeczono drugą kategorię słuchu, gdyż wykonane badanie słuchu wykazało ubytek słuchu dla obu uszu przekraczający 30 dB.
Rozpoznając odwołanie skarżącego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 13 czerwca 2002 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że z wydanych orzeczeń wynika, iż brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u J. O., albowiem niedosłuch u niego występujący wykazuje pozazawodowe tło jego powstania – przyczyną niedosłuchu jest cukrzyca typu II, na które to schorzenie cierpi skarżący. Mając na uwadze treść opinii lekarskich organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia wywiedzionego przez J. O. odwołania.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wskazał, iż uszkodzenie słuchu postępuje u niego od 1973 r.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 24 listopada 2004 r. skarżący okazał legitymację ubezpieczeniową z dnia 12 października 1960 r., w której widniały wpisy dotyczące kolejnych badań okresowych skarżącego. W wyniku badania okresowego przeprowadzonego w dniu 4 listopada 1986 r. stwierdzono u skarżącego kategorię słuchu drugą. Skarżący został poddany takim badaniom także w 1989 r. oraz w 1992 r.
Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.) za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Z powyższego wynika, że definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy sytuacji określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. W pozycji 15 przedmiotowego wykazu chorób zawodowych znajduje się "uszkodzenie słuchu wywołane hałasem".
Z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym wynika, że skarżący J. O. w okresie od 1950 r. do 1983 r. zatrudniony był w PKP Zakładzie Taboru. Bezspornym jest w sprawie i to, że pracując na stanowisku pomocnika maszynisty parowozu, a następnie maszynisty parowozu i maszynisty parowych i spalinowych pojazdów trakcyjnych, skarżący był narażony na hałas przekraczający dopuszczalne normy.
Organy sanitarne, po ponownym rozpoznaniu sprawy stwierdziły u skarżącego obustronne upośledzenie słuchu typu odbiorczego z lokalizacją ślimakową, które jednak nie mogło zostać uznane za chorobę zawodową, gdyż przyczyną niedosłuchu jest cukrzyca typu II, na które to schorzenie cierpi skarżący, nadto ubytek słuchu po uwzględnieniu poprawek dla fizjologicznych ubytków słuchu związanych z wiekiem skarżącego został uznany przez lekarzy wydających w sprawie orzeczenie lekarskie za zbyt niski (od granicznej wielkości 30 dB) dla przyjęcia choroby zawodowej. W tym miejscu podnieść trzeba, iż okoliczność, że stwierdzony u skarżącego ubytek słuchu jest "mniejszy niż 30 dB dla obu uszu" jest pozbawiony znaczenia prawnego w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej. Należy bowiem podkreślić, że powołane przez organy inspekcji wytyczne zespołu ekspertów zawarte w piśmie Departamentu Zdrowia Publicznego Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej nr [...] z dnia 26 października 1999 r. nie mieszczą się w konstytucyjnym katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a zatem nie mogą ograniczać uprawnień obywateli wynikających z ustaw i rozporządzeń. Przesłanki określenia schorzenia jako choroby zawodowej zostały wyczerpująco określone w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych i wprowadzanie w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń i wymagań dodatkowych jest niedopuszczalne. Taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 lutego 1999 r. (OSNP z 1999 r., nr 22, poz. 709) i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela.
W tej sytuacji wymaganie, że za chorobę zawodową uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu może być uznany ubytek słuchu o wielkości co najmniej 30 dB nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a tylko takie przepisy mogą stanowić podstawę prawną kierowanych do obywateli rozstrzygnięć organów inspekcji sanitarnej. Niezrozumiały jest także pogląd, że osłabienie słuchu poniżej 30dB nie stanowi choroby – a jedynie "objaw". Trudno wyjaśnić dlaczego niedosłuch na poziomie 31 dB miałby pociągać za sobą "skutki społeczne i zdrowotne" a niedosłuch na poziomie 29 dB skutków takich już by nie powodował. Wydaje się ponadto, że pojęcie "objawu" ściśle łączy się z odbiegającym od normy zdrowotnej, a więc chorobowym stanem organizmu.
Podnieść należy, iż naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są - określone w art. 6 i 7 k.p.a. - zasada praworządności oraz dochodzenie prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie.
Zaniechanie przez organy administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji.
Rozpoznając zatem ponownie niniejszą sprawę organy administracji zobowiązane były ustalić – w sposób nie budzący wątpliwości, czy uszkodzenie słuchu występujące u skarżącego może być uznane za chorobę zawodową. Wbrew wynikającemu z art. 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi organy okoliczności tej nie wyjaśniły. W tym miejscu podkreślić trzeba, że wprawdzie organy inspekcji sanitarnej w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej są związane rozpoznaniem choroby podanym w orzeczeniu lekarskim wydanym w trybie § 7 i 8 powołanego rozporządzenia i nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia, ale dokonane rozpoznanie choroby nie wyłącza uprawnień tych organów do oceny wystąpienia przesłanek stwierdzenia choroby zawodowej określonych w § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Nie oznacza to również zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej lub nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia. Organ jest uprawniony do wezwania osób sporządzających opinię do jej uzupełnienia w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej z zakreśleniem jej okoliczności jakie winny być w opinii ustalone (por. wyrok NSA z dnia 15.03.1994 r., Prok. i Pr. 1995/2/53 oraz wyrok NSA z dnia 24.02.1998 r., ONSA 1998/4/150).
Organy nie wyjaśniły również od kiedy skarżący cierpi na niedosłuch, mimo że w swych odwołaniach podnosił on, iż już w 1986 r. miał orzeczoną drugą kategorię słuchu i od tego czasu jego słuch ulegał stopniowemu pogorszeniu. Szczegółowej analizy przez jednostki służby zdrowia wydające w sprawie orzeczenia lekarskie wymaga niewątpliwie dokumentacja lekarska skarżącego prowadzona przez jednostki służby zdrowia dokonujące badań okresowych pracownika oraz te, w których leczył się w okresie już po stwierdzeniu niedosłuchu – również w związku z cukrzycą. Dopiero te dowody umożliwić mogą dokonanie oceny, czy zachodzi związek przyczynowy między uszkodzeniem słuchu u skarżącego i warunkami jego pracy, czy też zostało ono jednoznacznie spowodowane innymi czynnikami – np. cukrzycą.
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że postępowanie organów sanitarnych stanowi naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak również przepisów prawa materialnego – § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych i ma istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Skoro w czasie wykonywania pracy skarżący był narażony na hałas wywołany czynnikami zewnętrznymi, a nadto stwierdzono u niego obustronne upośledzenie słuchu typu odbiorczego z lokalizacją ślimakową, to orzeczenie o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej z powołaniem się na zbyt mały stopień niedosłuchu musi budzić zastrzeżenia, tym bardziej jeśli zważyć, że każde uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne osłabienie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Na takim stanowisku stanął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie III RN 36/98 (OSNAP z 1999 r. nr 6, poz. 192).
Należy mieć także na uwadze i to, że konstrukcja § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych przemawia za tym, że w przypadku pozytywnego ustalenia, iż stwierdzona u strony choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Aby to domniemanie obalić należy udowodnić, że zachorowanie jest skutkiem innej przyczyny niż warunki pracy. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19.07.1984 r., OSNC z 1985 nr 4, poz. 53; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4.06.1998 r. OSNP z 1999 r. nr 6, poz. 192 ).
Organy sanitarne ponownie rozpatrując sprawę winny uzupełnić postępowanie administracyjne w celu dokładnego określenia, w oparciu o dokumentację lekarską, kiedy i w jakich okolicznościach pojawił się u skarżącego niedosłuch, czy towarzyszyły mu inne zmiany chorobowe u skarżącego i czy możliwe jest w tej sytuacji łączenie niedosłuchu z tymi zmianami. Uzyskać należy także uwzględniające wymienione wyżej dowody orzeczenie jednostek powołanych do rozpoznania choroby zawodowej, określające przyczyny występującego u skarżącego rzeczywistego ubytku słuchu i dopiero wówczas wydać decyzję w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej lub jego odmowy.
Z tych względów, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.
Jednocześnie Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem, zdaniem Sądu, obligatoryjne tylko wówczas, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania. Decyzja o odmowie uznania schorzenia w postaci uszkodzenia narządu słuchu wywołanego działaniem hałasu za chorobę zawodową nie nadaje się zaś do wykonania. Wobec tego zbędnym jest orzekanie w trybie 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.