II SA/Gd 174/25

II SA/Gd 174/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Jolanta Górska /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi J. B. i T. B. na uchwałę Nr VIII/310/17 Rady Gminy Kościerzyna z dnia 27 sierpnia 2017 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu ewidencyjnego Nowy Klincz w gminie Kościerzyna, 1. stwierdza nieważność § 6 ust. 6 (Karta terenu nr 6) pkt 9 lit. c zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek nr: 336/8, 336/9, 336/16, 336/17, 2. zasądza od Rady Gminy Kościerzyna solidarnie na rzecz skarżących J. B. i T. B. kwotę 780,00 (słownie: siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
J. B. i T. B., reprezentowani przez adwokata, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Kościerzyna nr VIII/310/17 z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu ewidencyjnego Nowy Klincz w gminie Kościerzyna - zaskarżając ją w części, tj. § 6 karta terenu nr 6 pkt 9 c) - w zakresie w jakim uchwała przewiduje zakaz lokalizacji zabudowy oraz zakaz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania w obrębie strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia o szerokości po 20,0 m od osi gazociągu w obie strony, a także załącznika nr 1 do uchwały - rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wskazano przebieg strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia wraz z zakazem lokalizacji zabudowy oraz zakaz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania w obrębie strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia o szerokości po 20,0 m od osi gazociągu w obie strony.
Skarżący zarzucili naruszenie:
1) art. 15 ust. 2 pkt. 9 u.p.z.p. w związku z § 6 ust. 1d i § 10 ust. 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie poprzez ustalenie strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia niezgodnie z obowiązującymi przepisami na szerokość po 20,0 m od osi gazociągu w obie strony;
2) art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżących związanych z prawem własności nieruchomości działek ewidencyjnych nr [...]-[...] obręb N. w skarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego;
3) art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak uzasadnienia realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2 pkt. 7 ustawy, to jest nadmiernej ingerencji w prawo własności i ustalenia zakazu lokalizacji zabudowy oraz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania w obrębie strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia o szerokości 20,0 m od osi gazociągu w obie strony- rażąco większej niż określają to obowiązujące przepisy praw.
Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6 karta terenu nr 6 pkt 9 c) oraz załącznika nr i do uchwały - rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...]-[...] obręb N., gmina K., a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnili, że na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej są właścicielami działek o numerach ewidencyjnych [...]-[...] obręb N., w gminie K. Sąd Rejonowy w Kościerzynie prowadzi dla nich księgę wieczystą nr [...]. Działki nr [...] i [...] według oznaczenia na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (załącznik nr 1 do uchwały) stanowią strefę 63.ML, działka [...] strefę 65.ML, zaś działka nr [...] strefę 66.ML. W myśl § 6. uchwały, w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyodrębniono 303 strefy funkcyjne, które zostały ujęte w 28 kartach terenu. Dla działek [...]-[...] jest to karta terenu nr 6. Na działkach ewidencyjnych nr [...]-[...] stanowiących własność skarżących projektowany jest gazociąg wysokiego ciśnienia. W zaskarżonej uchwale w zapisach odnoszących się do karty nr 6 terenu w pkt 9 c) wskazano: "zakaz lokalizacji zabudowy oraz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania w obrębie strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia o szerokości po 20,0 m od osi gazociągu w obie strony."
Następnie wskazano, że rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (dalej jako rozporządzenie), w § 6 dokonuje podziału gazociągów. Zgodnie z § 6 pkt 1d gazociągami wysokiego ciśnienia są gazociągi powyżej 1,6 MPa maksymalnego ciśnienia roboczego. W § 10 rozporządzenia uregulowano kwestie stref kontrolowanych dla gazociągów. Zgodnie z § 10 pkt 6 szerokość stref kontrolowanych, powinna wynosić dla gazociągów o maksymalnym ciśnieniu roboczym (MOP): 1) do 0,5 MPa włącznie - 1,0 m; 2) powyżej 0,5 MPa do 1,6 MPa włącznie - 2,0 m; 3) powyżej 1,6 MPa oraz o średnicy: a) do DN 150 włącznie - 4,0m, b) powyżej DN 150 do DN 300 włącznie - 6,0 m, c) powyżej DN 300 do DN 500 włącznie - 8,0 m, d) powyżej DN 500 - 12,0 m. A Zatem dla gazociągów wysokiego ciśnienia w zależności od średnicy strefa kontrolowana powinna wynosić od 4 do 12 m.
Tymczasem w zaskarżonej uchwale Rada Gminy Kościerzyna określiła strefę kontrolowaną dla gazociągu w rozmiarze 20 m od osi gazociągu w obie strony (łącznie 40 m). Zapisy te naruszają interes prawny Skarżących, ograniczając prawo dysponowania nieruchomościami, których są właścicielami, nadto są sprzeczne z uregulowaniami zawartymi w przywołanym rozporządzeniu i to w stopniu rażącym. Gmina uregulowała strefę ochronną gazociągu w rozmiarze ponad 3 razy większym niż wynika to z powszechnie obowiązujących przepisów prawa przy maksymalnej średnicy powyżej DN 500, a nawet do 10 razy większej przy średnicy do DN 150 włącznie.
Przy uchwaleniu planu miejscowego Radzie Gminy Kościerzyna przysługiwało uprawnienie w postaci władztwa planistycznego, prawo do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Jednakże organ winien przedstawić motywy i podstawy swego działania, takiej a nie innej ingerencji w prawo własności. Władztwo planistyczne może być bowiem realizowane przez organ gminny tylko w zakresie wyznaczonym przez obowiązujące prawo, a nie w sposób dowolny. Jeżeli gmina decyduje się na ingerencję w prawo własności, to tego rodzaju działanie wymaga zastosowania zasady proporcjonalności, co wprost wynika z Konstytucji RP, ale także z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie wymienia się jako równorzędne wartości, potrzeby i okoliczności, które w zależności od okoliczności powinny być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co dotyczy np. prawa własności i zestawienia go z potrzebami interesu publicznego - art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. W ocenie Skarżących organ realizował władztwo planistyczne w sposób zupełnie dowolny, z naruszeniem zasady proporcjonalności w ingerencji w prawo własności skarżących oraz naruszeniem obowiązujących przepisów prawa w zakresie ustalenia zasięgu strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia o szerokości po 20,0 m od osi gazociągu w obie strony.
Powołując się na orzecznictwo Skarżący wskazali, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. W ocenie Skarżących Rada Gminy Kościerzyna zaskarżoną uchwałą naruszyła art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3 i art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wprowadzone ograniczenia lokalizacji zabudowy oraz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu w pasie o szerokości 40 m (po 20,0 m od osi gazociągu w obie strony) są pozbawione adekwatnego uzasadnienia. Analiza dokumentacji planistycznej nie pozwala na odkodowanie powodów, dla których ustalona w planie miejscowym strefa kontrolowana projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia ma szerokości po 20,0 m od osi gazociągu w obie strony, a nie jak wynika z zapisów rozporządzenia szerokość 12 metrów.
W ocenie Skarżących posiadają oni interes prawny w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, który został naruszony zaskarżoną uchwałą, gdyż postanowienia uchwały bezpośrednio kształtują ich uprawnienia właścicielskie. Naruszenie interesu prawnego skarżących jako właścicieli spornych nieruchomości - wynika z faktu objęcia działek nr [...]-[...] obręb N. zakazem zabudowy i ograniczeń w zagospodarowaniu i korzystaniu z nieruchomości w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 6 karta terenu nr 6 pkt 9 c) w sposób bezpodstawny i rażący ograniczają prawo własności Skarżących, z uwagi na nieproporcjonalność ingerencji w to prawo. Ustalenia odnoszące się do ustanowienia strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia o szerokości po 20,0 m od osi gazociągu w obie strony, naruszają interes prawny, mają istotny wpływ na możliwość wykorzystania przedmiotowych działek, w tym ich zabudowy, ograniczają istotnie funkcjonalność działek i tym samym obniżają ich wartość. Wskutek aktualnej treści skarżonej uchwały Skarżący zostali pozbawieni możliwości racjonalnej gospodarczo zabudowy swoich własności zgodnie z pozostałymi ustaleniami planu. Nieruchomości z założenia miały stanowić tereny rekreacji dla Skarżących i ich najbliższych (w przyszłości chcieliby przekazać je dzieciom). Skarżący zamierzają wykorzystywać przedmiotowe działki na rekreację indywidualną, posadowić na nich budynki i infrastrukturę rekreacji indywidualnej, dokonać nasadzeń roślinności i drzew. Strefa kontrolowana projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia o szerokości po 20,0 m od osi gazociągu w obie strony uniemożliwia im realizację zamierzeń.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kościerzyna, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie w całości oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu organ przypomniał, że zgodnie z wypisem ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 12 listopada 2014 roku nr X/396/14 (z wyłączeniem nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi: [..]-[...] oraz części nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...]-[...] położonych w obrębie geodezyjnym G.), z późniejszymi zmianami, dla terenu działek ozn. nr [...]-[..] położonych w m. N. gmina K., wskazano: "Sieci gazowe wysokiego ciśnienia Przez tereny gminy przybiega równoleżnikowo gazociąg wysokiego ciśnienia [..]. Na odnodze tego gazociągu zlokalizowana jest stacja gazowa wysokiego ciśnienia obsługująca miasto. Na obszarze gminy, na terenie Z. " zlokalizowana jest stacja gazowa wysokiego ciśnienia obsługująca zakład i wieś. Dla istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia ustalone zostały odległości bezpieczne (podstawowe, względnie zmniejszone). Wyznaczają one strefę o charakterze techniczno - ochronnym o szerokości około 30m (w obie strony po 15m od zewnętrznej ścianki gazy ciągu. W roku 2013 rozpoczęto prace studialne dla budowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN300/ 500/ 700 w rejonie województw: warmińsko-mazurskiego, pomorskiego i kujawsko - pomorskiego. Zakres opracowania obejmuje kolektor główny na odcinku Olsztyn — Malbork — Pszczółki — Kościerzyna — Bydgoszcz- Kosakowo oraz odcinki zbiorcze do odwiertów gazu z łupków. Fragment planowanej sieci przebiega przez obszar gminy K. Parametry techniczne planowanego gazociągu są następujące: 8 • średnica/materiał rur DN300/500/700/stal, • głębokość przykrycia gazociągu 1,2m; strefa kontrolowana: o dla DN700 — 12 m (po 6m od osi gazociągu) o dla DN500 — 8m (po 4m od osi gazociągu) o dla DN300 — 6m (po 3m od osi gazociągu)." Przedmiotowy wpis był wynikiem uzgodnień projektu Studium z P. sp. z o.o. z dnia 18 stycznia 2013 r.
W odniesieniu do pierwszego zarzutu skargi organ przypomniał, że art. 1 ust. 1 u.p.z.p. określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, za podstawę tych działań przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazano, jakie kwestie gmina jest zobowiązana określić w planie miejscowym. Zgodnie zaś z treścią § 10 ust. 1 rozporządzenia wprowadzony został wymóg, by dla gazociągów, na okres ich użytkowania, wyznaczyć strefy kontrolowane. Definicję takiej strefy zawiera § 2 pkt 30 rozporządzenia. W § 10 ust. 6 pkt 3 rozporządzenia wskazano szerokość stref kontrolowanych. Organ podkreślił, że wskazany przepis określa minimalne odległości posadowienia obiektów budowlanych w stosunku do gazociągów, zakazując równocześnie podejmowania innych działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania, a zarazem zobowiązując, by wszelkie prace w strefach kontrolowanych były prowadzone po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej, jest wykluczenie ryzyka naruszenia życia, zdrowia, czy mienia w związku z funkcjonowaniem tego obiektu. W § 10 ust. 3 rozporządzenia wskazano, iż w strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania.
Zdaniem organu, wynikający z dyspozycji § 10 ust.3 rozporządzenia zakaz wznoszenia w strefie kontrolowanej obiektów budowlanych cechuje się jednoznacznością. Istotą określającej normy bezpieczeństwa regulacji zamieszczonej w rozporządzeniu, która określa minimalne odległości posadowienia obiektów budowlanych w stosunku do gazociągów, zakazując równocześnie podejmowania innych działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania, a zarazem zobowiązując, by wszelkie prace w strefach kontrolowanych były prowadzone po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej, jest wykluczenie ryzyka naruszenia życia, zdrowia, czy mienia w związku z funkcjonowaniem tego obiektu. Tym samym w ocenie organu, mając na względzie powyższe ustalenia oraz fakt, że rozporządzenia określa minimalne odległości, należy uznać, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają prawa w zakresie ustalenia strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia na szerokość po 20,0 m od osi gazociągu w obie strony.
Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi dotyczącego przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia przysługujących Skarżącym uprawnień związanych z prawem własności organ stwierdził, że jest on całkowicie bezzasadny. Ustalenia kwestionowanego przez Skarżących planu nie przekreślają możliwości korzystania z nich bądź rozporządzania nimi zgodnie z przysługującym prawem własności. W ocenie organu brak jest także podstaw do stwierdzenia, by interes Skarżących naruszono z pogwałceniem powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP - konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 3) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Przedmiotowe działki znajdują się na terenach zabudowy rekreacji indywidualnej. Zarówno celem rozporządzenia, które zawiera minimalne normy, jak i celem wskazanych ograniczeń wynikających z zaskarżonego planu miejscowego jest zapewnienie bezpieczeństwa podczas budowania i użytkowania sieci gazowych, zwłaszcza przeciwdziałanie niebezpieczeństwom łączącym się z transportem gazu ziemnego, w tym niebezpieczeństwom polegającym na wznoszeniu obiektów budowlanych w strefie kontrolowanej gazociągu.
Organ podniósł, że na etapie procedury uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna P. sp. z o.o. uzgodniła projekt studium pod warunkiem wprowadzenia strefy o charakterze techniczno - ochronnym o szerokości około 30 m (w obie strony po 15 m od zewnętrznej ścianki gazociągu). W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 12 listopada 2014 roku nr X/396/14 (z wyłączeniem nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...]-[...] oraz części nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...]-[...] położonych w obrębie geodezyjnym G.) z późniejszymi zmianami, dla terenu działek ozn. nr [..]-[..], położonych w m. N. gmina K., przewidziano: "Dla istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia ustalone zostały odległości bezpieczne (podstawowe, względnie zmniejszone). Wyznaczają one strefę o charakterze techniczno - ochronnym o szerokości około 30m (w obie strony po 15m od zewnętrznej ścianki gazociągu. W roku 2013 rozpoczęto prace studialne dla budowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN300/500/700 w rejonie województw: warmińsko- mazurskiego, pomorskiego i kujawsko - pomorskiego. "Zakres opracowania obejmuje kolektor główny na odcinku Olsztyn — Malbork — Pszczółki — Kościerzyna — Bydgoszcz- Kosakowo oraz odcinki zbiorczy do odwiertów gazu z łupków. Fragment planowanej sieci przybiega przez obszar gminy K. Parametry techniczne planowanego gazociągu są następujące: " średnica/materiał rur DN300/500/700/stal, • głębokość przykrycia gazociągu 1,2m; strefa kontrolowana: o dla DN700 —12 m (po 6m od osi gazociągu) o dla DN500 — 8m (po 4m od osi gazociągu) o dla DN300 — 6m (po 3m od osi gazociągu)."
Jednocześnie organ podkreślił, że na etapie obowiązujących przepisów prawa studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu m.p.z.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stan zgodności planu ze studium będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium. Stopień związania planu ustaleniami studium zależy od brzmienia konkretnych postanowień studium. W celu zapewnienia bezpieczeństwa osób przebywających oraz użytkowników terenu, a także zgodnie z ustaleniami studium i uzgodnieniami do studium, a także uregulowaniami prawnymi wynikającymi z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należało wprowadzić przedmiotowe ograniczenie w celu ochrony życia i zdrowia ludzkiego jako wartości nadrzędnej. Wprowadzone zapisy planu są zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w projekcie planu doszło do naruszenia interesów Skarżących w sposób nieuzasadniony. Tym samym w przypadku skarg na uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego naruszenie interesu prawnego nie skutkuje uwzględnieniem skargi o ile naruszenie to mieści się w granicach, tzw. władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p.
Rada Gminy przypomniała, że na mocy przepisów u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Podjęcie zatem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego, nawet z naruszeniem interesów podmiotu skarżącego, ale w granicach tego władztwa, nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. Powołując się na orzecznictwo organ wskazał, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 6 u.p.z.p., bowiem wszystkie ww. przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 6 u.p.z.p., skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. Ponadto, pomimo tego, że prawo własności jest w Polsce chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (w szczególności art. 6 ust. 1), to nie jest ono prawem bezwzględnym, a Konstytucja RP w art. 64 ust. 1 dopuszcza możliwość ograniczeń tego prawa, tyle że w drodze ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności.
Natomiast odnosząc się do trzeciego zarzutu skargi organ wskazał, że wprowadzając ograniczenie dotyczące zakazu zabudowy wziął pod uwagę zarówno interes indywidualny, jak i interes publiczny. Przyjęte w planie ustalenia wyważają interes publiczny z interesem indywidualnym. W ocenie organu w interesie publicznym jest zapewnienie bezpieczeństwa podczas budowania i użytkowania sieci gazowych, a zwłaszcza przeciwdziałanie niebezpieczeństwom łączącym się z transportem gazu ziemnego, w tym niebezpieczeństwom polegającym na wznoszeniu obiektów budowlanych w strefie kontrolowanej gazociągu. Ze względu na fakt, iż jest to teren planowanego gazociągu uwzględnił w tym zakresie uzgodnienia wynikające ze studium. Ponadto organ uwzględnił, iż zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Studium jako forma realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu m.p.z.p. Przyjęte rozwiązanie planistyczne stanowi próbę pogodzenia sprzecznych interesów mieszkańców i w ocenie organu w żaden sposób nie pozbawia Skarżących prawa do korzystania z ich gruntów w dotychczasowy sposób.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W wyniku takiej kontroli
sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była uchwała Rady Gminy Kościerzyna nr VIII/310/17 z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu ewidencyjnego Nowy Klincz w gminie Kościerzyna.
W pierwszej kolejności należało zbadać, czy Skarżący mają interes prawny do zaskarżenia ww. uchwały. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40), dalej u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego.
W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela, podkreśla się, iż kwestionując uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać istnienie bezpośredniego związku między skarżonym aktem, a jego konkretną, zindywidualizowaną sytuacją prawną. Dla uwzględnienia skargi na uchwałę organu przez sąd administracyjny należy wykazać, że po stronie organu uchwałodawczego doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony. Innymi słowy, strona skarżąca jest obowiązana wykazać, że dany akt naruszając prawo jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Natomiast przesłanką uwzględniania skargi nie będzie sytuacja, gdy wprawdzie zostaje naruszony interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (zob.: wyrok NSA z 12 maja 2011 r. sygn. II OSK 355/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rozważając w niniejszej sprawie kwestię legitymacji skargowej J. B. i T. B. należy wskazać, że są oni współwłaścicielami działek o numerach: [..]-[..], co nie jest sporne w sprawie i zostało udokumentowane w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Działki te znajdują się zaś na terenie objętym zaskarżoną uchwałą (strefa 63.ML, 65.ML i 66.ML). W każdej z tych stref dopuszczono budowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Na działkach Skarżących zaprojektowano budowę gazociągu wysokiego ciśnienia.
Sąd uznał, że ustalenia zaskarżonego planu naruszają interes prawny Skarżących w powyższym znaczeniu, bowiem w sposób niewątpliwy kształtują sposób wykonywania przez Skarżących przysługującego im prawa własności nieruchomości, ograniczając to prawo w sposób oczywisty.
Jak wynika z § 6 ust. 1 zaskarżonej uchwały dla karty terenu nr 6 (ML – Tereny zabudowy rekreacji indywidualnej) w pkt 9 lit. c) wprowadzono zakaz lokalizacji zabudowy oraz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania w obrębie strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia o szerokości po 20,0 m od osi gazociągu w obie strony.
Niewątpliwie w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.), dalej u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości chronionymi art. 140 Kodeksu cywilnego, ale też przepisami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Przepisem prawa materialnego gwarantującym właścicielowi określone uprawnienia jest art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Prawo zabudowy nieruchomości wypełnia treść prawa korzystania z gruntu.
Z uwagi na wprowadzony na terenie nieruchomości Skarżących zakaz zabudowy związany z projektowaną budową gazociągu, który bez wątpienia narusza interes prawny Skarżących, Sąd uznał, że Skarżący mają legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie utrwalony jest przy tym pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się zatem należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne. W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Co więcej, art. 28 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Powyższe oznacza, że zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności takiej uchwały w całości lub części. Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych oraz ich aktów wykonawczych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28). Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.
Kontrolując w tak zakreślonych granicach zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę Rady Gminy Kościerzyna z dnia 25 sierpnia 2017 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna.
Na wstępie Sąd ocenił jednakże, że procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy.
Przede wszystkim, zachowana została procedura planistyczna określona w art. 17 u.p.z.p., w którym przewidziano m.in., że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (uchwała Rady Gminy Kościerzyna z dnia 16 kwietnia 2015 r., nr III/33/15) ogłasza w prasie miejscowej, przez obwieszczenie a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia (punkt 1 art. 17). W dalszej kolejności, zachowując procedurę planistyczną określoną w art. 17 u.p.z.p., zawiadomiono, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (art. 17 pkt 2) a także sporządzono projekt planu miejscowego, rozpatrując wnioski zgłoszone po ogłoszeniu o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, sporządzono prognozę skutków finansowych i wystąpiono o wymagane opinie i zgody (punkt 4, 5 i 6 art. 17 u.p.z.p.). Następnie, wprowadzono zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłoszono, w prasie miejscowej przez obwieszczenie a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i wyłożono ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizowano w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (art. 17 pkt 9). Co więcej, w dokonanym ogłoszeniu wyznaczono termin w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogły wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu (punkt 11 art. 17 u.p.z.p.) a następnie zgłoszone uwagi rozpatrzono, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (punkt 12 art. 17 u.p.z.p.). Dalej, wprowadzono zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag a następnie w niezbędnym zakresie ponowiono uzgodnienia (art. 17 pkt 13). Również, przedstawiono radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 14).
Dokonując zaś kontroli zachowania przez Radę Gminy Kościerzyna zasad uchwalania planu, Sąd miał z kolei na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Stosownie zaś do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji, przysługujące gminie "władztwo planistyczne" jest ograniczone przepisami prawa oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny a gmina, kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie, musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu powinny być zatem wynikiem wyważenia interesu publicznego i prywatnego, potrzeb i możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach, oczywiście przy zachowaniu jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wynika to wprost z treści art. 1 u.p.z.p.
Tym samym, prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych (art. 21 ust. 1 Konstytucji) i ponadustawowych (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności), nie ma jednak – co podkreśla jednolicie orzecznictwo w obszarze planowania przestrzennego - charakteru bezwzględnego, absolutnego i nieograniczonego. Prawo własności może być poddane w określonych sytuacjach ograniczeniom. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazu ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Zgodnie z treścią art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak, to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne (tak np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego nie znajdują usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie kształtowanym przepisami art. 3 ust. 1 u.p.z.p., władztwem planistycznym nie oznacza oczywiście, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Gmina – w ramach koncepcji władztwa planistycznego - może zatem ingerować w wykonywanie prawa własności, taka ingerencja musi jednak uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Nie w każdym więc przypadku ingerencja w prawo własności, postrzegana przez właścicieli nieruchomości jako niekorzystna, musi wiązać się z przekroczeniem przez gminę granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności zapisami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Istotne jest przy tym to, by gmina - wprowadzając te ograniczenia – nie dopuściła się nadużycia swoich uprawnień do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, nie zachowała proporcji między interesem właściciela nieruchomości a interesem publicznym. Prawnie wadliwymi będą zatem te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, jak i te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, skutkujących wprowadzeniem ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych.
W ocenie Sądu, Rada Gminy Kościerzyna, wprowadzając dla działek Skarżących zakaz lokalizacji zabudowy oraz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania w obrębie strefy kontrolowanej projektowanego gazociągu wysokiego ciśnienia o szerokości po 20 m od osi gazociągu w obie strony dopuściła się istotnego naruszenia prawa.
Kreowane przez lokalnego prawodawcę przepisy nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi.
W związku z tym wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 16 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r., poz. 640) dla gazociągów należy wyznaczyć, na okres ich użytkowania, strefy kontrolowane. Stosownie przy tym do treści § 2 pkt 30 tego rozporządzenia strefa kontrolowana to obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, w którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się transportem gazu ziemnego podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu.
Niewątpliwie, zgodnie z § 10 powołanego rozporządzenia w strefach kontrolowanych należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie (ust. 2). W strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania (ust. 3). W strefach kontrolowanych nie mogą rosnąć drzewa w odległości mniejszej niż 2,0 m od gazociągów o średnicy do DN 300 włącznie i 3,0 m od gazociągów o średnicy większej niż DN 300, licząc od osi gazociągu do pni drzew. Wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej (ust. 4).
Przy tym, stosownie do treści § 10 ust. 6 powołanego rozporządzenia szerokość stref kontrolowanych, o których mowa w ust. 1, powinna wynosić dla gazociągów o maksymalnym ciśnieniu roboczym (MOP):
1) do 0,5 MPa włącznie - 1,0 m;
2) powyżej 0,5 MPa do 1,6 MPa włącznie - 2,0 m;
3) powyżej 1,6 MPa oraz o średnicy:
a) do DN 150 włącznie -4,0 m,
b) powyżej DN 150 do DN 300 włącznie - 6,0 m,
c) powyżej DN 300 do DN 500 włącznie - 8,0 m,
d) powyżej DN 500 - 12,0 m.
Przy tym, stosownie do treści § 6 powołanego rozporządzenia gazociągi dzieli się według:
1) maksymalnego ciśnienia roboczego (MOP) na:
a) gazociągi niskiego ciśnienia do 10,0 kPa włącznie,
b) gazociągi średniego ciśnienia powyżej 10,0 kPa do 0,5 MPa włącznie,
c) gazociągi podwyższonego średniego ciśnienia powyżej 0,5 MPa do 1,6 MPa włącznie,
d) gazociągi wysokiego ciśnienia powyżej 1,6 MPa;
2) stosowanych materiałów na:
a) gazociągi stalowe,
b) gazociągi z polietylenu
Z treści zaskarżonego planu wynika, że na działkach skarżącej zaprojektowano gazociąg wysokiego ciśnienia, tj. powyżej 1,6 MPa. Tym samym, zgodnie z treścią przytoczonych powyżej przepisów rozporządzenia szerokość stref kontrolowanych powinna wynosić, w zależności od rzeczywistej jego średnicy, od 4 m do 12 m maksymalnie.
Zawarte przy tym w § 10 ust. 6 sformułowanie, że szerokość powinna wynosić oznacza zdaniem Sądu, że określenie takich odległości jest obowiązkowe a nie jedyne zalecane. Wynika to z charakteru tego aktu, który to określa warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Przepisy tego rozporządzenia stosuje się zaś przy projektowaniu, budowie, przebudowie sieci gazowej służącej do transportu gazu ziemnego. Nadto, sam zwrot "powinien" oznacza, że realizacja czegoś jest czymś obowiązkowym, należnym, pożądanym, oczekiwanym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się także, że użyty w tekście aktu normatywnego zwrot "powinien" nie ma charakteru postulatywnego, lecz ma znaczenie: jest obowiązany, musi i zawsze tworzy on obowiązek dla adresata normy (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1956/22; postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 2009 r., sygn. akt II FZ 612/08 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym, ustalenie stref kontrolowanych w zaskarżonych przepisach planu w odległości 20 m nie jest zgodne z powołanymi przepisami rozporządzenia.
Nadto, wbrew stanowisku Rady, ustalenie stref kontrolowanych w zaskarżonych przepisach planu w odległości 20 m nie znajduje uzasadnienia w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 12 listopada 2014 r., nr X/396/14.
Wymóg zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedną z naczelnych zasad uchwalenia planu. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium. Tym samym, w toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać postanowienia studium obowiązującego na danym terenie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nadto, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., uchwalając plan, rada gminy stwierdza, że nie narusza on ustaleń studium.
W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kościerzyna wskazano, że przez teren gminy przebiega już gazociąg wysokiego ciśnienia [...]. Na odnodze tego gazociągu zlokalizowana jest stacja gazowa wysokiego ciśnienia obsługująca miasto. Na obszarze gminy, na terenie Z. zlokalizowana jest stacja gazowa wysokiego ciśnienia obsługująca zakład i wieś. Dla istniejącego gazociągu wysokiego ciśnienia ustalone zostały odległości bezpieczne (podstawowe, względnie zmniejszone). Wyznaczają one strefę o charakterze techniczno - ochronnym o szerokości około 30 m (w obie strony po 15 m od zewnętrznej ścianki gazociągu). Nadto, w Studium stwierdzono, że w roku 2013 rozpoczęto prace studialne dla budowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN300/500/700 w rejonie województw: warmińsko-mazurskiego, pomorskiego i kujawsko-pomorskiego. Zakres opracowania obejmuje kolektor główny na odcinku Olsztyn — Malbork — Pszczółki — Kościerzyna — Bydgoszcz - Kosakowo oraz odcinki zbiorczy do odwiertów gazu z łupków. Fragment planowanej sieci przebiega przez obszar gminy K. Wskazane w Studium parametry techniczne planowanego gazociągu są następujące: średnica/materiał rur DN300/500/700/stal; głębokość przykrycia gazociągu 1,2 m; strefa kontrolowana: o dla DN700 - 12 m (po 6 m od osi gazociągu), o dla DN500 – 8 m (po 4 m od osi gazociągu), o dla DN300 – 6 m (po 3 m od osi gazociągu). Jak wskazano przy tym w przedłożonym do akt wypisie i wyrysie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego rozważany przebieg gazociągu występuje m.in. w obszarze przedmiotowych działek, stanowiących własność skarżącej.
Z powyższego wynika zatem, że Studium dla gazociągu planowanego na działkach skarżącej przewiduje szerokość stref kontrolowanych w mniejszych rozmiarach niż wynika to z przepisów powołanego rozporządzenia. Dla gazociągu: DN 700 w studium ustalono szerokość strefy kontrolowanej 12 m (po 6 m od osi gazociągu) a w rozporządzeniu 12 m po obu stronach osi gazociągu, dla gazociągu DN 500 w studium ustalono 8 m (po 4 m od osi gazociągu) a w rozporządzeniu 8 m po obu stronach gazociągu, dla gazociągu DN 300 w studium ustalono 6 m (po 3 m od osi gazociągu) a w rozporządzeniu 6,0 m po obu stronach gazociągu.
Ponadto, z powyższego wynika, że przywołana przez Radę, jako dozwolona w Studium, szerokość 30 m (po 15 m w każdą stronę od zewnętrznej ścianki gazociągu) stanowi strefę o charakterze techniczno – ochronnym, która dotyczy wyłącznie gazociągu już istniejącego. Nie odnosi się zaś w żadnym razie do gazociągu projektowanego na działkach skarżących, co także wynika ze złożonego przez Radę do akt wypisu i wyrysu ze Studium.
Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w zakresie: § 6 planu dla karty terenu nr 6 w pkt 9c w stosunku do działek skarżących nr: [..]-[..] podjęta została z istotnym naruszeniem zasad w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Nie ulega zaś wątpliwości, że w każdym wypadku przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej organ planistyczny powinien mieć na uwadze zasadę proporcjonalności. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując tę zasadę, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Granice ingerencji prawodawczej w prawo własności wyznacza przede wszystkim art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi m.in., że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę własności musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (zob. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 1708/09, orzeczenia.nsa.gov.pl), czego w niniejszej sprawie zabrakło.
Dlatego też, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6 ust. 6 (karta terenu nr 6) pkt 9 lit c w odniesieniu do działek nr: [..]-[..]. Stwierdzenie nieważności we wskazanym zakresie dotyczy zarówno części tekstowej, jak i graficznej zaskarżonego planu.
Natomiast stosownie do art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzono solidarnie na rzecz obojga Skarżących kwotę 780,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę oraz wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez Skarżących.