II SA/Gd 173/11

II SA/Gd 173/11 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2011-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Janina Guść /sprawozdawca/
Jolanta Sudoł
Mariola Jaroszewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art.29 ust. 1 pkt. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia SO Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody z dnia 15 grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 13 września 2010 r. do Starostwa Powiatowego w P. wpłynęło pismo K. K. stanowiące zgłoszenie budowy wolno stojącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 na terenie działki nr 447 położonej w P. przy ulicy N.
Postanowieniem z dnia 29 września 2010 r. nr [...] Starosta P. nałożył na K. K. obowiązek uzupełnienia podania w terminie do dnia 22 października 2010 r. poprzez: 1) wskazanie do jakiego istniejącego na działce budynku zgłaszane budynki będą pełniły funkcję uzupełniającą; 2) przedłożenie bilansu terenu, szkiców i rysunków obiektu z podanymi wymiarami oraz 3) prawidłowo wypełnionego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, z którego wynikać będzie zgoda wszystkich współwłaścicieli działki na realizacje inwestycji.
W dniu 22 października 2010 r. K. K. uzupełnił część braków podania, jednakże do dnia wydania zaskarżonej decyzji Starosty P. wnioskodawca nie wskazał do jakiego istniejącego na działce budynku, zgłaszany budynek gospodarczy będzie pełnił funkcję uzupełniającą, kwestionując zasadność nałożonego w tym zakresie obowiązku.
Mając powyższe na uwadze Starost P., na podstawie art. 30 ust. 2, art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), decyzją z dnia 27 października 2010 r. nr AB-7352-4-116/10, wniósł sprzeciw od zgłoszenia.
K. K. wniósł odwołanie od decyzji Starosty P., wskazując, iż w jego ocenie złożony w dniu 13 września 2010 r. (i następnie uzupełniony w dniu 22 października 2010 r.) wniosek był kompletny i spełniał wszystkie wymogi prawne. Zdaniem odwołującego się nie miał on obowiązku wskazania, do jakiego istniejącego na działce budynku zgłaszany budynek gospodarczy będzie pełnił funkcję uzupełniającą.
Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 2, art. 80 ust. 1 pkt. 2, art. 81 ust. 1 pkt. 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzją z dnia 15 grudnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P.
Organ odwoławczy wskazał, iż prawidłowa interpretacja treści art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego winna prowadzić do wniosku, iż przepis ten umożliwia budowę wskazanych w nim obiektów jako uzupełniających zabudowę działki budowlanej. Ustawodawca nie wyraził tego warunku expresis verbis w treści przepisu, niemniej wniosek taki wynika z pozajęzykowych reguł wykładni. Wojewoda wskazał, iż przepisy prawa zgodnie z regułą wykładni systemowej należy interpretować w sposób zapewniający zgodność i spójność uregulowań ustawodawczych, w tym spójność uregulowań Prawa budowlanego z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego winien być interpretowany w taki sposób, iż brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i w konsekwencji brak obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczy realizacji tylko takich inwestycji, które są związane z już istniejącą zabudowa. Wyłącznie taka interpretacja zapewnia prawidłową realizację celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem zagospodarowanie danego terenu przesądzone jest w takim przypadku przez wcześniejszą inwestycję, zrealizowaną w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego lub wydaną decyzję o warunkach zabudowy. Interpretacja, zgodnie z którą realizacja obiektów wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 2 - w tym budynków gospodarczych o powierzchni do 25 m2 - nastąpić może na podstawie zgłoszenia w każdym przypadku, także działki niezabudowanej, prowadzi do sytuacji, w której inwestor planujący taką inwestycję w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie musi uzyskać decyzji o warunkach zabudowy. Może on zatem wybudować takie obiekty poza jakąkolwiek kontrolą organów w zakresie zagospodarowania przestrzennego. To może z kolei prowadzić do chaosu w zakresie zagospodarowania przestrzennego i skutkować powstawaniem takich obiektów, mimo braku wynikających z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przesłanek do przeznaczenia danego terenu pod taką zabudowę. Organ wskazał, iż ustawodawca w treści przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w jednej jednostce redakcyjnej zamieścił wolnostojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty, altany i przydomowe oranżerie. Określenie "przydomowe" zostało użyte w odniesieniu do oranżerii, niemniej brak jest uzasadnionych przesłanek do zróżnicowania wymienionych w tym przepisie obiektów i uznania, iż oranżerie mogą być wybudowane bez pozwolenia na budowę, jedynie w sytuacji gdy stanowią one uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej, a pozostałe wymienione w przepisie obiekty nie muszą spełniać tego wymogu. Nadto, nie znajduje uzasadnienia zróżnicowanie sytuacji inwestorów w treści art. 29 ust. 1 pkt 2 w stosunku do normy art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, brak jest bowiem podstaw do uznania, iż obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną mogą być realizowane bez pozwolenia jedynie w sytuacji, gdy stanowią one uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej, a inne budynki gospodarcze mogą powstać bez pozwolenia na budowę, niezależnie od warunku uzupełniania dotychczasowej zabudowy. Organ na poparcie swojej argumentacji powołał się na stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 66/10.
Na decyzję Wojewody K. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik postępowania.
Skarżący stwierdził, iż z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, iż budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych (a taki właśnie budynek był przedmiotem zgłoszenia), nie wymaga pozwolenia na budowę. Budowa tych obiektów wymaga natomiast dokonania zgłoszenia. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, iż w przypadku zgłoszenia budowy jednego obiektu budowlanego wskazanego w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który - jak w niniejszej sprawie, ma być pierwszym obiektem zlokalizowanym na danej działce, ustawodawca nie przewidział ograniczeń w zakresie powierzchni działki czy też wymogów dotyczących sposobu dotychczasowego jej zagospodarowania. Ustawodawca nie przewidział również żadnych ograniczeń ze względu na rodzaj gruntu oraz jego przeznaczenie tj. czy budynek objęty zgłoszeniem ma być usytuowany na gruncie rolnym, budowlanym czy siedliskowym. W ocenie skarżącego nie ma potrzeby stosowania innych, poza językową, reguł wykładni przy interpretacji art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane a wykładnia przyjęta przez Wojewodę ogranicza prawo inwestorów wynikające z tego przepisu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
| Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: |
| |
|Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd |
|administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd |
|administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu administracyjnego, z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami |
|prawa procesowego. |
| |
|Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r., |
|Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót |
|budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego stanowi, iż zgłoszenia należy dokonać |
|przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, do wykonywania robót można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia |
|doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. |
| |
|Ocena zasadności skargi sprowadzała się w związku do rozważenia czy zgłoszone roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, |
|czy też zgodnie z twierdzeniami skarżącego podlegały zgłoszeniu. |
| |
|Skarżący zgłosił zamiar realizacji wolnostojącego parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 wskazując, iż |
|zgłoszenie to następuje w trybie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. |
| |
|Przepis art. 29 ust. 1 w pkt 2 Prawa budowlanego stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków |
|gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych |
|obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. |
|Interpretacja tego uregulowania budzi wątpliwości odnośnie zakresu zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia wolno stojących parterowych|
|budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2. |
|Wątpliwość te dotyczą ustalenia, czy z obowiązku uzyskania pozwolenia związane są wskazane w tym przepisie obiekty, w tym budynki |
|gospodarcze, które inwestor zamierza wznieść |
|na jakiejkolwiek działce |
|na działce przeznaczonej pod zabudowę mieszkalną |
|lub też na działce przeznaczonej pod zabudowę mieszkalną, już zabudowanej, jako obiekty uzupełniające istniejącą zabudowę mieszkalną. |
|Możliwa jest bowiem interpretacja, iż przepis ten wprowadza zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich obiektów w każdym|
|przypadku, niezależnie od przeznaczenia i stanu zagospodarowania działki przewidzianej pod zabudowę. |
|Zdaniem Sądu, wykładnia, iż w świetle art. 29 ust. 1 w pkt 2 Prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione są |
|wszystkie budynki gospodarcze o wskazanej w tym przepisie wielkości nie jest właściwa. |
|Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji budynku gospodarczego. W treści § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 |
|kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 z 2002 r. ze |
|zm.) wskazano, iż ilekroć w tym rozporządzeniu jest mowa o budynku gospodarczym - należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do |
|niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom |
|budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej |
|przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Pojęcie budynku gospodarczego zostało w nim|
|zdefiniowane na potrzeby tego rozporządzenia, w granicach delegacji ustawowej określonych w art. 7 ust. 2 pkt. 1 Prawa budowlanego, który |
|przewiduje określenie rozporządzeniem warunków technicznych jakim winny odpowiada budynki i ich usytuowanie. Definicja ta nie stanowi |
|zatem definicji legalnej budynku gospodarczego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. |
|Niemniej jednak, pojęcie budynku gospodarczego należy interpretować jako budynku, który pełni określoną funkcję związaną z |
|gospodarowaniem, przy czym gospodarowanie to może być związane z różnym rodzajem działalności. Pojęcie budynku gospodarczego użyte w art.|
|29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego niewątpliwie nie dotyczy wszystkich budynków gospodarczych. Pojęcie budynku gospodarczego lub szersze |
|pojęcie obiektu gospodarczego pojawia się bowiem w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego w różnych przepisach – |
|art. 29 ust. 1 pkt 1 a, dotyczącym budynków gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową |
|art. 29 ust. 1 pkt 4, dotyczącym obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych |
|art. 29 ust. 1 pkt 6, dotyczącym budynków gospodarczych stanowiących zaplecze do utrzymania linii kolejowych, |
|art. 29 ust. 1 pkt 13 dotyczącym obiektów gospodarczych przeznaczonych na cele gospodarki leśnej |
|Oznacza to, iż pojęcie budynku gospodarczego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest pojęciem węższym, niż wynika to z |
|jego językowego brzmienia. |
|W ocenie Sądu przyjąć należy, iż przepis art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego wprowadza zwolnienie od uzyskania pozwolenia na budowę obiektów |
|wnoszonych na działce budowlanej, towarzyszących zabudowie mieszkaniowej. |
|Istotną wskazówką interpretacyjną w tym zakresie jest fakt, iż ustawodawca w treści przepisu w jednej jednostce redakcyjnej zamieścił |
|wolnostojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty, altany i przydomowe oranżerie. Określenie "przydomowe" zostało użyte jedynie w |
|odniesieniu do oranżerii. Wspólne zamieszczenie wszystkich tych obiektów w jednej jednostce redakcyjnej świadczy jednak, zdaniem Sądu, o |
|zamiarze uregulowania w tym przepisie zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich obiektów, które są związane z zabudową |
|mieszkaniową. Gdyby oranżerie mogły być wybudowane bez pozwolenia na budowę, jedynie w sytuacji gdy mają one charakter przydomowy, a |
|pozostałe wymienione w tym przepisie obiekty nie musiały spełniać tego wymogu, racjonalny ustawodawca powinien bowiem zamieścić |
|uregulowanie dotyczące przydomowych oranżerii oraz pozostałych obiektów o innym charakterze w odrębnych jednostkach redakcyjnych, tak jak |
|to ma miejsce w pozostałych przypadkach art. 29 ust.1 pkt 1-27. Zdaniem Sądu, wspólne uregulowanie zwolnienia z obowiązku uzyskania |
|pozwolenia na budowę szeregu różnych obiektów - budynków gospodarczych, wiat, altan oraz oranżerii w jednym przepisie nastąpiło właśnie z |
|tego powodu, że zgodnie z intencją ustawodawcy stanowią one zabudowę związaną z funkcją mieszkalną. |
|Skoro zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego podlegają jedynie budynki |
|gospodarcze związane z zabudową mieszkaniową, to fakt przeznaczenia danej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową winien być możliwy do |
|stwierdzenia przez organ przyjmujący zgłoszenie. |
|Jeżeli działka jest zabudowana budynkiem mieszkalnym organ niewątpliwie może dokonać oceny spełnienia przesłanki z art. 29 ust. 1 pkt 2 |
|Prawa budowlanego i stwierdzić, iż budynek gospodarczy towarzyszy zabudowie mieszkalnej. Przypadek ten nie budzi wątpliwości. |
|W niniejszej sprawie budynek ma być jednak wybudowany na działce niezabudowanej. Rozważenia w związku z tym wymaga, w jaki sposób organ |
|przyjmujący zgłoszenie ma dokonać weryfikacji warunku towarzyszenia przez budynek gospodarczy zabudowie mieszkalnej. |
|Dla nieruchomości brak jest planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku istnienia dla danego terenu planu zagospodarowania |
|przestrzennego, organ przyjmujący zgłoszenie ma możliwość ustalenia zaistnienia przesłanki art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. t.j. |
|przeznaczenia danej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową w oparciu o ustalenia planu. W takiej bowiem sytuacji przeznaczenie |
|nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jest jednoznacznie ustalone, nie podlega ono zmianom, a wybudowanie obiektu gospodarczego na |
|nieruchomości spełniać będzie przesłankę art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. |
|Odmiennie natomiast wygląda sytuacja w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. Wówczas zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o |
|planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o |
|warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. |
|W ocenie Sądu, organ przyjmujący zgłoszenie nie ma możliwości stwierdzenia na podstawie decyzji o warunkach zabudowy zaistnienia |
|przesłanki art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, a mianowicie, iż budynek gospodarczy zostanie wzniesiony jako towarzyszący zabudowie |
|mieszkalnej. |
|Po pierwsze, aby stwierdzenie takie w ogóle było możliwe, niezbędne byłoby przedłożenie przez wnioskodawcę decyzji o warunkach zabudowy |
|danej nieruchomości ustalonych dla budynku mieszkalnego. Tylko wówczas dokonywane zgłoszenie byłoby zgodne z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa |
|budowlanego. |
|Przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy ustalonych tylko dla budynku gospodarczego nie dawałoby podstaw do stwierdzenia przez organ, iż |
|budynek gospodarczy jest związany z zabudową mieszkaniową i podlega w związku z tym zgłoszeniu na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa |
|budowlanego. Nadto, stanowisko takie wymagałoby przyjęcia, iż w przypadku robót budowlanych podlegających zgłoszeniu, strona, co do |
|zasady, winna uzyskać decyzję o warunkach zabudowy. Aczkolwiek taka wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu |
|przestrzennym jest możliwa i aprobowana, szereg argumentów przemawia przeciwko takiej interpretacji. Stanowisko Sądu w tym zakresie |
|zostanie przedstawione w dalszej części uzasadnienia. |
|Po drugie, aby organ w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy danej nieruchomości ustalonych dla budynku mieszkalnego mógł dokonać |
|ustalenia, iż zgłaszany budynek gospodarczy budowany na nieruchomości jako pierwszy jest budynkiem związanym z budynkiem mieszkalnym, |
|decyzja ta winna przesądzać stanowczo i jednoznacznie przeznaczenie terenu. Z art. 63 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu |
|przestrzennym wynika, iż dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać wielu osobom. Wydane decyzje mogą ustalać |
|odmienne przeznaczenie nieruchomości. Objęta ewentualną decyzją o warunkach zabudowy inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego|
|nie musi być w przyszłości zrealizowana. Decyzją tą wnioskodawca w istocie nie może zatem wykazać, iż budynek gospodarczy związany jest z |
|zabudową mieszkaniową. Taka zabudowa na nieruchomości może bowiem nigdy nie powstać, przeciwnie nieruchomość może zostać zabudowana w inny|
|sposób, a budynek gospodarczy co do którego przyjęto by zgłoszenie nie spełniałby przesłanki art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. |
| |
|W ocenie Sądu, w istocie powyższa argumentacja prowadzi do wniosku, iż dokonanie zgłoszenia budowy budynku gospodarczego w trybie art. 29 |
|ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest możliwe jedynie w sytuacji działki zabudowanej lub działki, której przeznaczenie pod zabudowę |
|mieszkaniową zostało przesądzone w planie zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli okoliczności takie nie zachodzą, inwestor nie może |
|bowiem wykazać zaistnienia przesłanki art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, jaką jest związanie budynku gospodarczego z zabudową |
|mieszkaniową. |
| |
|Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż wątpliwości budzi zasadność zobowiązywania strony postępowania zgłoszeniowego do |
|przedkładania decyzji o warunkach zabudowy. |
Zaznaczyć należy, iż ustawodawca w art. 30 ust. 2-4 Prawa budowlanego nie wprowadził wymogu przedłożenia przez inwestora dokonującego zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy, tak jak to uczynił w art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, który to przepis przewiduje obowiązek dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek taki mógłby zatem zostać na stronę nałożony jedynie w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, który przewiduje konieczność przedłożenia pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganych odrębnymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy niewątpliwie nie stanowi uzgodnień i opinii, musiałaby ona zatem zostać uznana za "pozwolenie" w rozumieniu tego przepisu, co zdaniem Sądu, budzi wątpliwości, bowiem w doktrynie wskazuje się na deklaratoryjny charakter takiej decyzji. Zdaniem Sądu, na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej ustawą, właściwa jest interpretacja, iż roboty podlegające zgłoszeniu nie wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Art. 59 tej ustawy stanowi, iż
1. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
2. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.
3. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Przywołany w ust. 1 art. 59 tej ustawy, art. 50 ust. 2 stanowi, iż nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane:
1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo
2) niewymagające pozwolenia na budowę.
Interpretacja powyższych przepisów nasuwa poważne wątpliwości, w związku ze sprzecznością unormowania wynikającego z treści art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 z unormowaniem wynikającym z treści art. 59 ust. 2 ustawy.
Z art. 59 ust. 1 w związku ze stosowanym odpowiednio art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika, iż w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, niewymagających pozwolenia na budowę, nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w treści art. 59 ust. 2 tej ustawy wskazano, iż przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Językowe brzmienie tego przepisu wskazuje, iż w zasadzie każda zmiana zagospodarowania terenu wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, także taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, poza tymczasową, jednorazową zmianą zagospodarowania terenu, trwającą do roku.
Sprzeczność ta wymaga rozstrzygnięcia w drodze wykładni.
Możliwe jest usunięcie tej sprzeczności przez uznanie, iż w istocie odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 ustawy, o którym jest mowa w art. 59 ust. 1 ustawy, sprowadza się do zupełnego wyłączenia stosowania normy art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy stanowiącego, iż decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (odpowiednio o warunkach zabudowy terenu) nie wymagają roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, z uwagi na jego sprzeczność z art. 59 ust. 2 ustawy. (vide: stanowisko zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2007 r. II OSK 1069/06 Lex Nr 355485 i 10 stycznia 2008 r. II OSK 1826/06 Lex Nr 466373) Zdaniem Sądu wykładnia ta budzi jednak wątpliwości.
Z założenia racjonalnego ustawodawcy wynika, iż nie powinien on zamieszczać w jednym przepisie norm prawnych zawierających sprzeczne uregulowania. Skoro kwestia zmiany zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zostały w określony sposób uregulowane w treści art. 59 ust. 1 ustawy, nieracjonalne jest uznanie, iż art. 59 ust. 2 ustawy swoim zakresem obejmuje te same stany faktyczne, i że ustawodawca sprzecznie uregulował obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, w obu tych następujących po sobie bezpośrednio przepisach (ustępach tego samego artykułu).
W ocenie Sądu, usunięcie wskazanej sprzeczności umożliwia wykładnia, zgodnie z którą, zakresy art. 59 ust. 1 i 59 ust. 2 ustawy są rozłączne i dotyczą innych sytuacji.
Przyjąć zatem można, iż w treści art. 59 ust. 1 ustawy została wyczerpująco uregulowana wyłącznie taka zmiana zagospodarowania terenu, która polega na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych oraz zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Jest to zatem taka zmiana zagospodarowania terenu, która dotyczy stanów faktycznych podlegających regulacji Prawa budowlanego.
Natomiast w treści art. 59 ust. 2 ustawy, wolą ustawodawcy było uregulowanie wszystkich innych przypadków zmiany zagospodarowania terenu, których nie obejmuje ust. 1 art. 59. Ustawodawca użył zatem w tym przepisie sformułowania zmiana "która nie wymaga pozwolenia na budowę", bowiem tylko taka zmiana podlegająca regulacji prawa budowlanego, zgodnie z art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 ustawy wymaga wydania decyzji warunkach zabudowy, nie wymaga jej natomiast zmiana wymagająca zgłoszenia.
Ustawodawca w treści art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego miał zatem na myśli zmianę, która w przeciwieństwie do art. 59 ust. 1 ustawy, nie jest związana z wykonaniem robót budowlanych podlegających regulacji Prawa budowlanego. Przepis ten dotyczy takiej zamiany zagospodarowania terenu, która polega na zmianie sposobu zagospodarowania terenu, rozumianego jako nieruchomość gruntowa i nie jest związana z wykonaniem robót budowlanych - obiektu budowlanego lub zmianą sposobu użytkowania takiego obiektu. Zmiana taka polega na zmianie sposobu użytkowania nieruchomości i może przykładowo polegać na urządzeniu na niej składowiska lub bazy transportowej, bez realizacji obiektów budowlanych.
Interpretację taką, zdaniem Sądu, potwierdza przewidziana w art. 59 ust. 3 ustawy sankcja za naruszenie art. 59 ust. 2 ustawy.
Sankcja ta polega na tym, iż w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, (a więc każdej zmiany zagospodarowania terenu przewidzianej w tym przepisie) bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Podkreślić należy, iż ustawodawca zastosował sankcję przewidzianą w art. 59 ust. 3 ustawy jedynie w odniesieniu do naruszenia art. 59 ust. 2 ustawy, sankcja ta nie dotyczy natomiast naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy. Wynika to z faktu, iż w przypadku budowy obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, zasadne jest podjęcie działań przez organ nadzoru budowlanego. Ingerencja organu wskazanego w art. 59 ust. 3 ustawy - wójta, burmistrza albo prezydenta miasta - jest natomiast uzasadniona w przypadku takiej zamiany zagospodarowania terenu dokonanej bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która nie polega na realizacji robót budowlanych i nie podlega kompetencji organów nadzoru budowlanego.
Norma art. 59 ust. 3 ustawy przemawia zatem za przyjęciem, iż art. 59 ust. 2 ustawy nie dotyczy zmiany zagospodarowania polegającej na realizacji robót budowlanych, w przeciwnym bowiem razie z art. 59 ust. 3 ustawy wynikałaby kompetencja wskazanych w nim organów do podjęcia działań polegających na nakazie wstrzymania użytkowania i nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, który w sytuacji wykonania robót budowlanych podlegających zgłoszeniu, sprowadzałby się do nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Niewątpliwie interpretacja taka jest niedopuszczalna.
Nadto, zauważyć należy, iż w przypadku decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy, wydanie takiej decyzji nie jest wymagane dla robót, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy jest odpowiednikiem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Sądu, ustawodawca w treści art. 59 ust. 1 ustawy, zamierzał uregulować zakres obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dokonując wyłączenia analogicznego jak w przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wątpliwości bowiem budziłaby zasadność odmiennego traktowania robót, które nie wymagają pozwolenia na budowę, w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Dodatkowo wskazać należy, iż powyższe rozumowanie potwierdza brak w art. 30 ust. 2-4 Prawa budowlanego obowiązku dołączenia do zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w stosunku do unormowania art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, które przewiduje taki obowiązek. Zdaniem Sądu jest to konsekwencją uregulowania art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 ustawy, wyłączającego obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji podlegających zgłoszeniu .
Szczegółowa analiza charakteru wszystkich inwestycji podlegających zgodnie z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego podlegających zgłoszeniu przekracza ramy niniejszej sprawy. Niemniej jednak wskazać należy, iż w przypadku szeregu inwestycji podlegających zgłoszeniu wydawanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest celowe. W przypadku wielu tych inwestycji, przewidziany w art. 61 ust. 1 tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy i warunki jakie winna spełniać analiza sporządzana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164 poz. 1588), nie odpowiada charakterowi tych inwestycji (przykładowo dotyczy to inwestycji podlegających zgłoszeniu przewidzianych w art. 29 ust. 1 pkt 13, 14, 16, 17, 23, 25). Wskazać także należy, iż szereg inwestycji podlegających zgłoszeniu nie prowadzi w ogóle do zmiany zagospodarowania terenu i przekształcenia przestrzeni na nieruchomości, jak to ma przykładowo miejsce w przypadku art. 29 ust. 2 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego i brak jest odnośnie ich wymogu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak przewidzianej w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanki zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu.
Przepisy prawa zgodnie z regułą wykładni systemowej należy interpretować w sposób zapewniający zgodność i spójność uregulowań ustawodawczych, w tym spójność uregulowań Prawa budowlanego z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku działki zabudowanej, zagospodarowanie danego terenu przesądzone jest przez wcześniejszą inwestycję, zrealizowaną w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego lub wydaną decyzję o warunkach zabudowy. Interpretacja, zgodnie z którą realizacja obiektów wskazanych w art. 29 ust. 2 – w tym budynków gospodarczych o powierzchni do 25 m 2 nastąpić może na podstawie zgłoszenia w każdym przypadku, także działki niezabudowanej, prowadzi do sytuacji, w której inwestor planujący taką inwestycję w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mógłby wybudować takie obiekty poza jakakolwiek kontrolą organów w zakresie zagospodarowania przestrzennego.
Zaznaczyć należy, iż przeciwna interpretacja unormowania art. 50 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uznanie, iż roboty podlegające zgłoszeniu wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, usuwa niebezpieczeństwo realizacji obiektu bez kontroli jego zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niemniej jednak, w takim przypadku, w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak w przypadku pozwolenia na budowę, inwestora obciąża obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, która to decyzja zostanie wydana jedynie w przypadku spełnienia warunków, o jakich jest mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Realizacja inwestycji nie może zatem uzyskać akceptacji organu architektoniczno-budowlanego bez wykazania jej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu gospodarczego, nie usunie jednak i tak problemu związanego z koniecznością oceny przez organ przyjmujący zgłoszenie, czy budynek gospodarczy o jaki jest mowa w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego będzie podlegać zgłoszeniu jako związany z zabudową mieszkaniową. Wydana decyzja o warunkach przesądzi bowiem jedynie zgodność z porządkiem planistycznym, a nie spełnienie warunku z art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego.
Niewątpliwie celowym byłoby usunięcie przez ustawodawcę wątpliwości przez jednoznaczne określenie treści analizowanych przepisów - art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego, jak i art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niemniej, zdaniem Sądu, zastosowanie reguł wykładni celowościowej i systemowej umożliwia dokonanie przedstawionej wyżej interpretacji tych przepisów.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, iż wydana decyzja o wniesieniu sprzeciwu jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę jako niezasadną.