II SA/Gd 171/03

II SA/Gd 171/03 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2005-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Alina Dominiak /przewodniczący/
Arkadiusz Despot-Mładanowicz /sprawozdawca/
Małgorzata Gorzeń
Symbol z opisem
620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: NSA Małgorzata Gorzeń, WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.), Protokolant Anna Zegan, po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. J. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 18 listopada 2002 r. nr [...];
Uzasadnienie
Decyzją z dnia z dnia 19 grudnia 2002 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 18 listopada 2002 r., mocą której nie stwierdzono u E. J. choroby zawodowej-zespołu cieśni nadgarstka. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji były przepisy art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( tj. Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a.
Wydanie powyższej decyzji poprzedziło następujące postępowanie:
W dniach 3 i 22 stycznia 2002 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy u E.J. w zakresie warunków pracy i czynności wykonywanych przez nią w czasie pracy. Z wywiadu wynika, że E. J. od 16 roku życia pracuje fizycznie jako rolnik indywidualny. Posiada od 1982 r. własne gospodarstwo rolne o produkcji hodowlanej i roślinnej. W załączniku nr 1 do wywiadu środowiskowego znajduje się szczegółowy opis czynności wykonywanych przez E. J. oraz ich częstotliwości.
Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy orzekł dnia 25 lutego 2002 r., że stwierdzony i operacyjnie leczony zespół cieśni nadgarstka u E.J. nie pozostaje w związku z wykonywaną pracą z powodu braku wykonywania czynności zawodowych, stwarzających możliwość wystąpienia tego schorzenia, a więc nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.
Na skutek odwołania, zostały przeprowadzone kolejne badania E. J. w Instytucie Medycyny Morskiej i Tropikalnej w G. Tym razem orzeczeniem nr [...] z dnia 11 kwietnia 2002 r. rozpoznano zespół cieśni nadgarstka jako chorobę zawodową. W uzasadnieniu tego orzeczenia Instytut stwierdził, że u rolnika na skutek czynności przeciążających kończyny górne może dojść do ciasnoty w zamkniętej przestrzeni kanału nerwu pośrodkowego na skutek przerostu mięśni czy innych elementów anatomicznych znajdujących się w jego obrębie. Instytut nie dopatrzył się innych czynników mogących wywołać u E. J. tego typu schorzenie i orzekł na korzyść strony.
Na podstawie tych orzeczeń Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny orzekł decyzją z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stwierdzeni u E. J. choroby zawodowej-zespół cieśni nadgarstka.
E. J. w odwołaniu od tej decyzji wystąpiła do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o ustalenie w decyzji daty powstania choroby zawodowej w związku ze świadczeniami z ubezpieczenia społecznego rolników.
Organ odwoławczy biorąc pod uwagę istnienie w sprawie dwu sprzecznych orzeczeń lekarskich, uchylił decyzję PPIS i polecił organowi I instancji ponownie rozpatrzyć sprawę.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny skierował E. J. na nowe badania do Instytutu Medycyny Pracy w Ł .celem rozpoznania istnienia bądź nie istnienia choroby zawodowej. W dniu 23 października 2002 r. orzeczeniem nr [...] Instytut Medycyny Pracy w Ł. stwierdził u badanej obustronny zespół cieśni nadgarstka, stan po leczeniu operacyjnym zespołu cieśni nadgarstka prawego (2001) i uznał, że analiza czynności zawodowych pacjentki nie dają podstaw rozpoznania choroby zawodowej - brak warunków ucisku na pnie nerwów.
PPIS przyjmując jako przeważającą opinię lekarską wynikającą z tego badania orzekł o nie stwierdzeniu u E. J. choroby zawodowej.
W wyniku odwołania E. J. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydał opisaną na wstępie decyzję. Organ II instancji stwierdził, że WOMP i IMP w Ł. wydały orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, jedynie IMMiT w G. rozpoznał zespół cieśni nadgarstka jako chorobę zawodową, opierając swoje stanowisko na przypuszczeniach o wykonywaniu przez E. J. czynności zawodowych stwarzających możliwość powstania tej choroby. Organ odwoławczy wskazał, że z wywiadu środowiskowego nie wynika, żeby zainteresowana takie czynności wykonywała, jednocześnie IMMiT w G. przyznał w uzasadnieniu orzeczenia, że zawód rolnika nie jest wymieniony w grupie zawodów, w których istnieje narażenie na nadmierne obciążenie nadgarstków ruchami monotypowymi.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. J. domagała się uchylenia powyższej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie zasady reformationis in peius wyrażonej w art. 139 k.p.a., przez wydanie decyzji z 11 czerwca 2002 r. na jej niekorzyść i tym samym doprowadzenie do nieprawidłowego rozstrzygnięcia w kolejnych decyzjach organów I i II instancji.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że nie został naruszony art. 139 k.p.a., ponieważ decyzja z dnia 11 czerwca 2002 r. nie była na niekorzyść strony, a jedynie przekazywała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji ze względu na nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.
Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, choć z innych względów niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do postanowień § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiących załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. W pkt 13 wykazu chorób zawodowych jako chorobę zawodową ujęto przewlekłe choroby obwodowego układu nerwowego wywołane uciskiem na pnie nerwów.
Jak wynika z treści cytowanego wyżej przepisu decydujące znaczenie dla rozpoznania choroby zawodowej ma poza rozpoznaniem schorzenia wymienionego w wykazie fakt oddziaływania na pracownika czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Dlatego zgodnie z ust. 2 § 1 cytowanego rozporządzenia przy ocenie działania czynnika szkodliwego uwzględnia się: rodzaj, stopień i czas narażenia zawodowego, sposób wykonywania pracy.
Zatem prowadząc postępowanie w sprawie choroby zawodowej należy zgromadzić materiał dowodowy pozwalający na dokonanie ustaleń, co do związku między chorobą, a działaniem czynników szkodliwych w środowisku pracy. Wobec tego podstawowym obowiązkiem organu przed wydaniem decyzji jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.
Właściwy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego uprawnionej jednostki badawczej (§10 w/w rozporządzenia). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzeczenie lekarskie w takiej sprawie ma charakter opinii biegłego. W wyroku z dnia 15 marca 1994 r., sygn. akt SA/Wr 147/94 (Prok. i Pr. 1995/2/53) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że " Orzeczenie lekarskie mające być podstawą rozstrzygnięcia szczególnie w sprawach spornych i wątpliwych, musi nosić cech opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., zatem nie może ograniczać się do lakonicznego stwierdzenia, ale powinno być wszechstronnie uzasadnione i wyjaśniać wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie oraz sądu administracyjnego." Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt ISA 1350/96 (Pr. Pracy 1997/10/39), w którym stwierdził, iż "Orzeczenie lekarskie wydane w ramach postępowania zmierzającego do rozpoznania choroby zawodowej ma charakter opinii. Nie wiąże więc organu inspekcji sanitarnej. Podlega natomiast ocenie na równi z innymi dowodami - opiniami lekarskimi organów właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych".
Wobec powyższego należy stwierdzić, że organ inspekcji sanitarnej, rozstrzygający sprawę administracyjną w przedmiocie choroby zawodowej, dokonuje sprawdzenia prawidłowości rozumowania przeprowadzonego w opinii biegłego z punktu widzenia logiki i doświadczenia życiowego, dlatego istotną rzeczą jest zawarcie w takiej opinii uzasadnienia odzwierciedlającego tok rozumowania biegłego.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z trzema orzeczeniami lekarskimi dwoma o nie stwierdzeniu choroby zawodowej i jednym stwierdzającym taką chorobę. Należy mieć na uwadze, że o słuszności orzeczenia lekarskiego nie przesądza fakt potwierdzenia opinii Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny pracy z dnia 25 lutego 2002 r. przez Instytut Medycyny Pracy w Ł., ale decydować powinna jego merytoryczna treść. W ocenie Sądu, skrótowe stwierdzenia zawarte w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w Ł., że "analiza czynności zawodowych na stanowisku pracy, które nie stwarzało warunków ucisku na pnie nerwów pośrodkowych" nie pozwala ocenić słuszności takiego orzeczenia. Również orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy nie zawiera szczegółowego uzasadnienia, dlaczego rozpoznane schorzenie – cieśń nadgarstka nie stanowi w przypadku skarżącej choroby zawodowej, stwierdza się w nim, iż sposób wykonywania pracy nie stwarzał warunków uszkodzenia nerwów pośrodkowych w kanale nadgarstków. W obu wskazanych orzeczeniach nie dokonano najmniejszej nawet analizy, z której wynikałoby, dlaczego czynności wykonywane przez skarżącą, opisane w wywiadzie środowiskowym nie stanowią przyczyny powstania schorzenia – cieśni nadgarstka.
Próbę szerszej analizy charakteru czynności wykonywanych przez skarżącą i ich wpływu na powstanie rozpoznanego schorzenia podjął jedynie Instytut Medycyny Morskiej i Tropikalnej. Orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. w żaden sposób nie odnosi się do tego korzystnego dla skarżącej orzeczenia. Ocena wartości dowodowej orzeczeń lekarskich nie może sprowadzać się do oceny stosunku ilości orzeczeń negatywnych do ilości orzeczeń pozytywnych, a wyłącznie winna opierać się na ocenie czy orzeczenie w sposób wyczerpujący wyjaśnia występujące w sprawie wątpliwości. W przedmiotowej sprawie orzeczenia lekarskie negatywne dla skarżącej w żadnej mierze nie wyjaśniły zasadniczych dla rozstrzygnięcia sprawy wątpliwości, tj. czy rodzaj pracy, stopień i czas narażenia zawodowego, sposób wykonywania pracy miały wpływ na powstanie rozpoznanego u skarżącej schorzenia.
Odnosząc się do zarzutów skargi należało stwierdzić, iż organ odwoławczy nie narusza zakazu reformationis in peius w sytuacji, gdy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
Wobec powyższego Sąd uznał, że organy inspekcji sanitarnej nie wyjaśniły sprawy w sposób wyczerpujący, czym naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpatrując sprawę organy inspekcji sanitarnej będą zobligowane do pozyskania takiego orzeczenia lekarskiego uprawnionej placówki medycznej, które w sposób wyczerpujący rozważy wszystkie wątpliwości występujące w sprawie, istotne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.
Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca stwierdzenia choroby zawodowej nie podlega wykonaniu, a zatem brak podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.