II SA/Gd 169/23

II SA/Gd 169/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 2, art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. w Gdańsku w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 9 grudnia 2023 r., nr WI-I.7843.3.113.2022.KM w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie sprzeciwu dotyczącego budowy obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
J. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 9 grudnia 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie sprzeciwu dotyczącego budowy obiektu budowlanego.
Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z 6 czerwca 2022 r. J. G. zgłosił do Starosty Kartuskiego zamiar budowy wolnostojącego budynku rekreacji indywidualnej przeznaczonego do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy 34,68 m2 (5,1 x 6,8 m) na działce nr [...] w miejscowości Rębiechowo, gm. Żukowo. Wnioskodawca wyjaśnił, że budynek wykonany zostanie "w technologii szkieletowej drewnianej, prefabrykowanej, ocieplony wełną mineralną wewnątrz konstrukcji i obity deską elewacyjną, konstrukcja dachu drewniana, pokryta blachą na rąbek stojący. Posadowienie na ławach fundamentowych, w budynku przewiduje się instalacje: wodociągową, kanalizacyjną i elektryczną wg odrębnego opracowania." Do zgłoszenia inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mapę z naniesioną lokalizacją planowanego budynku oraz rysunek przedstawiający "rzut przyziemia", "przekrój poprzeczny" oraz cztery elewacje.
Postanowieniem z 27 czerwca 2022 r. Starosta zobowiązał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia w terminie 30 dni od daty odbioru tego postanowienia, i "dostarczenia rysunku rzutu poddasza nieużytkowego lub antresoli jeżeli planuje się taki wykonać oraz wskazania sposobu wejścia na to poddasze/antresolę na przedłożonych rysunkach mając na uwadze, że w trybie zgłoszenia istnieje możliwość budowy parterowego budynku rekreacji indywidualnej (...)" (pkt 1) oraz "dostarczenia informacji na temat tego czy zamierza się impregnować deskę elewacyjną zgłaszanego budynku letniskowego preparatem ognioochronnym" (pkt 2).
W dniu 11 lipca 2022 r. inwestor uzupełnił zgłoszenie i przedłożył szkice budynku z antresolą i rzutem antresoli oraz schodami prowadzącymi do niej, wyrażając chęć zaplanowania antresoli. Równocześnie poinformował, że deska elewacyjna, jak i cała konstrukcja będą powlekane preparatami ogniochronnymi, tak aby uzyskać elementy nierozprzestrzeniające ognia (NRO). Pokrycie dachowe - niepalne (NRO). Nadto budynek w przestrzeni międzykonstrukcyjnej będzie docieplony niepalną wełną skalną.
W wyniku rozpatrzenia zgłoszenia Starosta, w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, decyzją z 3 sierpnia 2022 r. wniósł sprzeciw. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Starosta wskazał, że inwestor zamierza zrealizować budynek parterowy z antresolą o wysokości całkowitej 6,78 m, co narusza przepisy § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lipca 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego, zgodnie z którym ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego jest wymagane przy realizacji obiektów budowlanych o wysokości jednej kondygnacji 6 m i większej. Zdaniem Starosty planowana inwestycja ze względu na wysokości nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nadto Starosta stwierdził, że inwestor w uzupełnieniu zgłoszenia nie wskazał preparatu, jakim zamierza zaimpregnować elementy drewniane i deskę elewacyjną do stopnia odporności ogniowej NRO oraz nie dołączył karty katalogowej tego preparatu (...) zatem dostarczone informacje nie pozwalają na określenie czy zgłaszana przez inwestora lokalizacja omawianego budynku nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.
Po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z 9 grudnia 2022 r. Wojewoda Pomorski uchylił w zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Starosta wydał decyzję z 3 sierpnia 2022 r. z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, gdyż od dnia 2 sierpnia 2022 r. organ ten nie posiadał już kompetencji do wniesienia sprzeciwu. W dniu 1 sierpnia 2022 r. upłynął bowiem termin 21 dni od dnia przedłożenia, tj. od dnia 11 lipca 2022 r., przez inwestora uzupełnionego zgodnie z żądaniem organu I instancji zgłoszenia. W rezultacie, w ocenie Wojewody, należało uchylić zaskarżoną decyzję Starosty i umorzyć postępowanie w sprawie wniesienia sprzeciwu jako bezprzedmiotowe.
Wojewoda wskazał także, że po upływie terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, tj. 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, bądź uzupełnienia zgłoszenia, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie może już wydać decyzji reformatoryjnej bądź kasacyjnej, gdyż jest pozbawiony kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu organ odwoławczy może jedynie utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.). Uchylenie decyzji i orzeczenie o wniesieniu sprzeciwu przez organ odwoławczy z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, stanowiłoby naruszenie prawa materialnego. Powyższe ma znaczenie o tyle istotne, że w ocenie organu odwoławczego budynek objęty zgłoszeniem nie stanowi budynku parterowego, a tylko obiekty parterowe objęte są dyspozycją przepisu art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a Prawa budowlanego. W ocenie Wojewody wydzielenie "antresoli" powoduje powstanie dodatkowej przestrzeni w poddaszu ponad salonem z aneksem kuchennym zlokalizowanym w parterze, przy czym wysokość tego wydzielenia odpowiada wysokości kolejnej kondygnacji. W omawianej sytuacji zgłaszany obiekt budowlany zaprojektowano więc w sposób umożliwiający wyodrębnienie dwóch kondygnacji, tj. parteru i poddasza użytkowego nie tylko w przestrzeni ponad salonem, ale w obrębie całego budynku. Inwestor planuje bowiem usytuowanie okien na wysokości pozwalającej doświetlić dodatkową kondygnację poddasza. Zarówno sama wysokość budynku ponad 6,5 m, jak i naturalne oświetlenie przestrzeni na znacznej wysokości około 2,7 m ponad posadzką parteru, powoduje możliwość wykonania stropu (nie pośredniego pod antresolą, ale stropu międzykondygnacyjnego) i wydzielenia przestrzeni parteru od przestrzeni poddasza użytkowego niewielkim nakładem dodatkowych prac wewnątrz budynku, które nie będą podlegały kontroli organów administracji architektoniczno-budowlanej. Parametry techniczne i użytkowe zaplanowanego budynku są wystarczające, by uznać, że spełniają warunki stawiane budynkom dwukondygnacyjnym oraz pomieszczeniom przeznaczonych na pobyt ludzi określonych w § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewoda wskazał przy tym na orzecznictwo NSA, wskazujące, że pozostawienie "pustki powietrznej" nad wiatrołapem i łazienką, tj. brak skorygowania ich wysokości, z jednoczesnym doświetleniem tych pomieszczeń na wysokości ponad 2,7 m, rodzi uzasadnione obiekcje co do faktycznego zamiaru inwestora. Inwestor nie przedstawił takich rysunków i szkiców planowanej inwestycji, które w sposób niebudzący wątpliwości organu odwoławczego mogłyby świadczyć o tym, że zgłaszany budynek jest tylko parterowy. Przeciwnie, na podstawie powyższych ustaleń stwierdzić można, że zarówno wysokość budynku, jak i naturalne oświetlenie przestrzeni na wysokości ponad 2,7 m od posadzki parteru skutkuje powstaniem dodatkowej kondygnacji z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Realizacja zaś budynku rekreacji indywidualnej innego niż parterowy możliwa jest wyłącznie w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowy obiekt podlegać zatem winien reżimowi określonemu w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Niemniej z racji upływu terminu do wniesienia sprzeciwu Wojewoda nie ma możliwości utrzymania w mocy sprzeciwu organu I instancji.
Zdaniem Wojewody uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty nie powoduje jednak, że inwestor może przystąpić do planowanej budowy budynku rekreacji indywidualnej niezgodnie z przepisami prawa. Realizacja inwestycji w kształcie przedstawionym w złożonym zgłoszeniu skutkować może bowiem koniecznością przeprowadzenia stosownego postępowania przez organ nadzoru budowlanego.
Organ odwoławczy nie podzielił natomiast argumentacji Starosty, że projektowany budynek rekreacji indywidualnej nie jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na jego wysokość. Ustawodawca w treści omawianego art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a Prawa budowlanego nie zastrzegł możliwości realizacji budynków rekreacji indywidualnych jedynie o ograniczonej wysokości, czy też rozpiętości elementów konstrukcyjnych, jak to ma miejsce w lit. b tego przepisu (tj. budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m). Starosta w takim przypadku mógłby ewentualnie skorzystać z uprawnienia wniesienia fakultatywnego sprzeciwu, na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, wskazując jednocześnie na przyczyny, dla których uznał, że budowa ww. obiektu może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rację również przyznano skarżącemu, że z żadnego przepisu prawa ani treści wydanego postanowienia, nie wynika aby inwestor był zobligowany do przedłożenia kart katalogowych preparatów, jakimi zamierza zaimpregnować elementy drewniane projektowanego budynku.
W skardze na tak wydaną decyzję podniesiono zarzut naruszenia:
1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, budynek objęty zgłoszeniem z 6 czerwca 2022 r. nie jest budynkiem parterowym,
2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wyrażające się w niewypełnieniu obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, a nadto poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, tj. dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, sprzeczną z zasadami logicznego rozumowania, wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego, skutkującą błędem w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegającym na przyjęciu, że wysokość budynku jak i naturalne oświetlenie przestrzeni od posadzki parteru skutkuje powstaniem dodatkowej kondygnacji w budynku,
3. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej przez wydanie błędnej decyzji, nieuwzględniającej dotychczasowej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w sprawach tożsamych do decyzji zaskarżonej, w szczególności w zakresie wykładni pojęcia "antresola";
4. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji;
5. przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a oraz art. 30 Prawa budowlanego poprzez ustalenie, że budynek objęty zgłoszeniem skarżącego z 6 czerwca 2022 r. nie jest budynkiem parterowym;
6. przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 3 pkt 16 oraz pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania - zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że budynek objęty zgłoszeniem z 6 czerwca 2022 r. posiada dwie kondygnacje, gdyż rzuty budynku załączone do zgłoszenia (zawierające projekt antresoli) wskazują de facto na zaprojektowanie dodatkowej kondygnacji ze względu na wysokość i naturalne doświetlenie pomieszczenia.
W rezultacie wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody.
W uzasadnieniu skargi wskazano na zaskarżenie uzasadnienia decyzji. Skarżący nie zgodził się bowiem z częścią uzasadnienia w zakresie wskazania, że zgłoszony budynek jest budynkiem dwukondygnacyjnym, a zatem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
Skarżący podkreślił, że przedmiotem skargi może być uzasadnienie decyzji, na potwierdzenie czego wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Wskazał także, że stanowisko to zyskało aprobatę w doktrynie.
Z punktu widzenia skarżącego jest istotne, jakich ustaleń i ocen prawnych dokona organ w decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe. Decyzja ta będzie bowiem wskazówką dla organów nadzoru budowlanego w innych sprawach dotyczących skarżącego. Jest oczywiste, że organy te będą czuły się związane merytoryczną wypowiedzią organu drugiej instancji w tej sprawie. Uchylenie zaskarżonej decyzji rodzi konieczność wydania decyzji ponownie, z rozstrzygnięciem identycznym jak zaskarżone, z innym jednak uzasadnieniem. Wydając decyzję ponownie powinien organ drugiej instancji usunąć z uzasadnienia decyzji te rozważania i ustalenia, które naruszają przepis art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a oraz art. 30 Prawa budowlanego.
Skarżący zawarł także stanowisko w zakresie dotyczącym możliwości uznania, że zaprojektowana sporna powierzchnia jest antresolą. Skarżący podkreślił także, że w przypadku wykonania przez skarżącego inwestycji niezgodnie ze zgłoszeniem z 6 czerwca 2022 r.- organ nadzoru budowlanego ma prawo kontroli inwestycji, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości do nałożenia kary lub też zastosowania innej sankcji wobec skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia organów administracji publicznej z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, przy czym sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część i ma z niego wynikać ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. A zatem, istnieje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego samego uzasadnienia decyzji, a ściślej mówiąc, zaskarżenia decyzji wyłącznie ze względu na jej uzasadnienie, które może być przez ten sąd oceniane z punktu widzenia zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1982 r., I SA 47/82, PiP 1985, z. 1, s. 147, oraz glosa J. Borkowskiego, PiP 1985, z. 1, s. 147–150, i wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 51, a także glosa J. Zimmermanna, NP 1984, nr 5, s. 153–160, oraz wyrok NSA z 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1896/97, LEX nr 44519; wyrok WSA w Gliwicach z 15 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Gl 1097/17, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W takim wypadku, uwzględniając skargę sąd może, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uchylić decyzję w całości lub w części, a więc także w części dotyczącej uzasadnienia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 maja 2017 r., II SA/Wr 49/17, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy jednak pamiętać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c p.p.s.a. podstawą uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną lub postanowienie jest naruszenie przez organ wydający zaskarżony akt przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do obu rodzajów naruszeń prawa ustawodawca przewidział dodatkowy kwalifikator dla określania podstaw uchylenia zaskarżonego aktu w postaci wpływu bądź istotnego wpływu na wynik sprawy. O wpływie na wynik sprawy można mówić w sytuacji, w której przy braku takiego naruszenia przepisów prawdopodobnie organ wydałby decyzję o odmiennej treści. W przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przez organy administracji przepisu (przepisów) prawa materialnego lub procesowego, niezbędne jest wykazanie, jaki miało ono wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2017 r., II GSK 2234/15, z 10 lipca 2007 r., I OSK 1092/06, z 26 marca 2010 r., I FSK 392/09, Legalis). Natomiast jeżeli sąd nie stwierdzi naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania wywierającego wpływ lub istotny wpływ na wynik sprawy, to nie może stosować przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a. (zob. wyroki NSA z 6 kwietnia 2016 r., II GSK 2511/14, z 16 lutego 2005 r., FSK 1471/04, Legalis).
Do uchylenia zaskarżonej decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie naruszenia przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania, ale konieczne jest określenie, czy miało ono wpływ na wynik sprawy, a w przypadku naruszenia procedury, istotny wpływ na wynik sprawy. Pogląd, że sąd może zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdy nie ma absolutnej pewności, jaki wpływ na wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści miało naruszenie przepisów proceduralnych, jest błędny i prowadziłby do stanu, w którym sąd administracyjny uchyla decyzję z powodu naruszenia prawa procesowego przez organ, nie znajdując wpływu stwierdzonych naruszeń na wynik sprawy, zatem uchyla zaskarżony akt niejako na wszelki wypadek.
Przedmiotem skargi jest decyzja z 9 grudnia 2022 r., którą Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Co istotne, zakres zaskarżenia obejmuje wyłącznie uzasadnienie rozstrzygnięcia Wojewody, w którym organ wadliwie, zdaniem skarżącego uznał, że planowany budynek nie jest budynkiem parterowym. W ocenie skarżącego Wojewoda błędnie uznał, że wysokość budynku i jego oświetlenie skutkuje powstaniem dodatkowej kondygnacji, nie uwzględniając przy tym dotychczasowej linii orzeczniczej, w szczególności w zakresie wykładni pojęcia antresoli.
W tych okolicznościach wskazać należy, że podstawą prawną działania organu I instancji był przepis art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej jak wcześniej Prawem budowlanym, który odnosi się do instytucji sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej, wnoszonego wobec zgłoszonego przez inwestora zamiaru dokonania robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy roboty, o których mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, mogą zostać zrealizowane w oparciu o zgłoszenie, a nie pozwolenie na budowę. W takim wypadku inwestor, przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych składa do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenie wraz z niezbędną dokumentacją, a roboty można rozpocząć, jeśli organ ten, w terminie 21 dni od otrzymania zgłoszenia, nie wniesie sprzeciwu (art. 30 ust. 5 ustawy).
W rozpoznawanym wypadku takie zgłoszenie wpłynęło do Starosty Kartuskiego 6 czerwca 2022 r. Przy czym, zgodnie z art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, jeżeli organ uznaje, że istnieje konieczność uzupełnienia zgłoszenia, nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Za dzień doręczenia uzupełnienia właściwemu organowi należy przyjąć dzień, w którym zgłaszający uzupełnił braki zgłoszenia, lub dzień, w którym upłynął termin wyznaczony przez organ w postanowieniu, o którym mowa w art. 30 ust. 5c (zob. wyroki NSA w Warszawie z 17 maja 1999 r., IV SA 747/97, LEX nr 47285, oraz z 6 grudnia 2002 r., IV SA 2765/00, ONSA 2004, nr 2, poz. 49; wyroki NSA: z 17 listopada 2005 r., II OSK 197/05, LEX nr 196647; z 24 lutego 2006 r., II OSK 593/05, LEX nr 194032; z 25 lipca 2006 r., II OSK 956/05, ONSA WSA 2007, nr 1, poz. 12; wyrok WSA w Białymstoku z 28 października 2008 r., II SA/Bk 512/08, ONSA WSA 2010, nr 4, poz. 68; wyrok WSA w Poznaniu z 9 czerwca 2011 r., IV SA/Po 321/11, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co istotne, nałożenie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5, jak stanowi przepis ust. 5d. Po uzupełnieniu zgłoszenia bieg terminu do wniesienia sprzeciwu zaczyna się od początku.
Z akt sprawy wynika, że Starosta stwierdził konieczność uzupełnienia zgłoszenia, wobec czego postanowieniem z 26 czerwca 2022 r. nałożył na inwestora określone obowiązki, na skutek czego inwestor w dniu 11 lipca 2022 r. ustosunkował się do wezwania organu, udzielając wyjaśnień i przedkładając rysunek rzutów przyziemia i antresoli, przekroju poprzecznego i elewacji. Starosta, 3 sierpnia 2022 r. wniósł sprzeciw, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Tymczasem, jak wynika z przytoczonych przepisów, po uzupełnieniu zgłoszenia w dniu 11 lipca 2022 r. i jednocześnie po upływie w dniu 31 lipca 2022 r. wyznaczonego w postanowieniu terminu na uzupełnienie zgłoszenia, organ miał 21 dni na wniesienie sprzeciwu. Termin ten upływał 1 sierpnia 2022 r. Prawidłowo więc Wojewoda stwierdził, że ww. sprzeciw został wniesiony po terminie wyznaczonym przepisami prawa.
Powyższa ocena dotycząca wydania sprzeciwu po terminie przewidzianym prawem ma natomiast zasadnicze znaczenie dla kontroli legalności decyzji Wojewody w zaskarżonym zakresie. Mianowicie, wniesienie sprzeciwu po terminie wyznaczonym zgodnie z art. 30 ust. 5 lub ust. 5d Prawa budowlanego oznacza, że organ I instancji działał bez kompetencji. Upływ terminu 21 dni, o którym mowa w art. 30 ust. 5, oznacza dla inwestora zgłaszającego prawo do rozpoczęcia budowy lub robót budowlanych, o zamiarze wykonywania których informował organ w zgłoszeniu. Z kolei dla organu administracji architektoniczno-budowlanej upływ 21-dniowego terminu oznacza koniec terminu, w którym powinien merytorycznie ocenić zgłoszenie (ewentualnie wezwać inwestora do uzupełnienia zgłoszenia), oraz utratę kompetencji do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw. Ustalony przez ustawodawcę termin jest ściśle określonym terminem maksymalnym, terminem prawa materialnego, który nie może być przedłużany, skracany, czy przywracany, w konsekwencji czego po jego upływie organ traci swoje kompetencje orzecznicze, zaś inwestor zyskuje prawo do rozpoczęcia inwestycji (por. wyrok NSA z 6 marca 2009 r., II OSK 307/08; z dnia 28 kwietnia 2020 r., II OSK 415/19; wyrok WSA w Opolu z 19 września 2019 r., II SA/Op 205/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 18 czerwca 2020 r., II SA/Go 880/19, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pogląd o bezpowrotnym wygaśnięciu kompetencji organu do wniesienia sprzeciwu ma też znaczenie dla postępowania odwoławczego, gdyż ogranicza on możliwości orzecznicze przewidziane w art. 138 k.p.a. Wprawdzie wniesienie odwołania uruchamia tryb odwoławczy, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., jednakże organ odwoławczy przy rozpatrywaniu takiej sprawy nie może pominąć specyfiki instytucji zgłoszenia, polegającej na tym, że wydanie decyzji o sprzeciwie jest ograniczone czasowo. Stwierdzenie więc, że skonsumowanie terminu na wniesienie sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, przez organ I instancji oraz materialnoprawny charakter tego terminu powodują, iż wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie przedłuża terminu do wydania decyzji przez organ II instancji. Nie może on zatem zastosować art. 138 § 2 k.p.a., t.j. uchylić decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.), gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. Organ ten nie może też, po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, uchylić decyzji organu I instancji i orzec w sprawie co do istoty (art. 138 § 2 pkt 1 k.p.a. ab initio), skoro kompetencja organów do wniesienia sprzeciwu wygasła. Kompetencja organu odwoławczego w ramach postępowania, w którym organ I instancji wniósł sprzeciw, ogranicza się tylko do kontroli tej decyzji. Upływ terminu przewidzianego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego oznacza bowiem, że kompetencja do wniesienia sprzeciwu wygasła, co obejmuje nie tylko organ I instancji, ale także organ odwoławczy. W konsekwencji, rozstrzygnięciem, które może zapaść w sytuacji rozpoznawania odwołania od decyzji o sprzeciwie wydanej po upływie termin 21 dni przewidzianych prawem, jest uchylenie tego rozstrzygnięcia i umorzenie postępowania w sprawie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyroki NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 415/19; z 11 stycznia 2018 r., II OSK 1159/17; z 21 maja 2009 r., II OSK 724/08, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Istota decyzji wydawanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję pierwszoinstancyjną, nie rozstrzygając jednak sprawy merytorycznie (co do istoty). Przepis ten wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji I instancji. Nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania, co wynika z kryterium umorzenia postępowania organu I instancji, a zatem tylko, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. Przesłanka ta wystąpi zaś, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle bądź nie było podstawy do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 618).
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej spawie. Jak bowiem wskazano, decyzja o sprzeciwie została wydana po upływie 21 dni od dnia uzupełnienia przez skarżącego zgłoszenia, wobec czego organ odwoławczy winien był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć prowadzone przez ten organ postępowanie skoro stało się ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Wobec bowiem upływu terminu na wydanie decyzji w sprawie sprzeciwu, zarówno Wojewoda, jak i Starosta utracił kompetycję do rozstrzygania o istocie zgłoszenia strony skarżącej. Okoliczności te prawidłowo uwzględnił Wojewoda, który uchylił decyzję Starosty i umorzył postępowanie prowadzone przez ten organ, wobec czego zaskarżoną decyzję należało uznać za zgodną z prawem.
Natomiast wyrażone przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko w zakresie niezgodności zgłoszonych robót z przepisami prawa, pomimo tego, że wykraczało poza przysługujące organowi w niniejszych okolicznościach kompetencje do rozpoznania istoty sprawy, utracone z upływem 21 dni na wniesienie sprzeciwu, to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, co do samej zasady nie ulega wątpliwości prawidłowość stanowiska Wojewody co do tego, że roboty budowlane, niezależnie od tego czy objęte obowiązkiem zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę, muszą być realizowane zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym Prawem budowlanym i rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych. Utrata kompetencji do zgłoszenia sprzeciwu ze względu na upływ terminu, wbrew oczekiwaniom skarżącego, nie wyklucza zarazem możliwości oceny robót budowlanych nim objętych, a pozostających w ewentualnej sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, przez organy nadzoru budowlanego. W tym też zakresie stanowisko Wojewody Pomorskiego, choć ma charakter informacyjny, nie pozostaje w sprzeczności z prawem.
Ujawnione okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują natomiast na konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia prowadzonego przez Starostę postępowania z powodu utraty kompetencji materialnoprawnych do rozpoznania sprawy wraz z upływem terminu do wniesienia sprzeciwu. W tych okolicznościach organ odwoławczy mógł informacyjnie wypowiedzieć w kwestiach odnoszących się do istoty niniejszej sprawy, a treść jego stanowiska nie mogła zmienić podjętego w sprawie rozstrzygnięcia i jego zasadniczych motywów. Oceny tej nie mogły zmienić zarzuty skargi kwestionujące stanowisko Wojewody. Wszelkie bowiem argumenty skargi w tym zakresie dla zasadniczych motywów kontrolowanej decyzji pozostają irrelewantne prawnie.
Wobec tego, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do uchylenia kontrolowanej decyzji w zaskarżonym zakresie, gdyż fakt odniesienia się przez Wojewodę w decyzji uchylającej i umarzającej do kwestii merytorycznych, nie wpłynął na prawidłowość zastosowania przez niego art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Tylko zaś w takim wypadku możliwe byłoby zastosowanie przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w odniesieniu do kwestionowanego uzasadnienia decyzji odwoławczej.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku strony skarżącej o rozpoznanie sprawy w tym trybie i braku sprzeciwu organu.