II SA/Gd 166/25

II SA/Gd 166/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Jolanta Górska /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 11 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi G. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 15 stycznia 2025 r., nr NSP-VIII.7581.1.246.2024.PG w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania oddala skargę.
Uzasadnienie
Gmina Miasta Gdyni wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody Pomorskiego w przedmiocie niedopuszczalności odwołania:
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z 23 lutego 2017 r. nr [...]. Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa węzła integracyjnego i publicznego parkingu związanego z obsługą ruchu drogowego w G."
Decyzją z 28 listopada 2024 r. nr PNS.6833.2.2018.JZ Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, ustalił odszkodowanie w związku z ww. decyzją za ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku polegającego na rozbiórce obiektów kubaturowych, które zlokalizowane były na nieruchomości położonej w G. oznaczonej ewidencyjnie jako Obręb [...] o pow. 1,0547 ha. Odszkodowanie ustalono na rzecz użytkownika wieczystego nieruchomości, tj. P. S.A., z tytułu szkody polegającej na rozbiórce obiektów kubaturowych, zobowiązując Prezydenta Miasta Gdyni jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego Gminy Miasta Gdyni, do zapłaty przedmiotowego odszkodowania.
Prezydent Miasta Gdyni jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego Gminy Miasta Gdyni wniósł odwołanie od powyższej decyzji.
Postanowieniem z 15 stycznia 2025 r. nr NSP-VIII.7581.1.246.2024.PG Wojewoda Pomorski stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu organ II instancji przywołał treść art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) i przypomniał, że przepis ten nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego. Przepis art. 134 k.p.a. nie wskazuje warunków, jakie decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania. Przyjmuje się natomiast, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Do przesłanek o charakterze przedmiotowym zalicza się m.in. zaskarżenie aktu nie będącego decyzją administracyjną w rozumieniu prawa administracyjnego (brak przedmiotu zaskarżenia) albo wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie oraz wyłączenie możliwości wniesienia odwołania w stosunku do określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym. Jeśli chodzi o przesłanki niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym to należy do nich niezdolność odwołującego się do czynności prawnych oraz brak legitymacji odwoławczej. Natomiast z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania mamy do czynienia w sytuacji, gdy środek zaskarżenia zostanie złożony po upływie terminu do jego wniesienia. Postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania wydawane jest w sytuacji, gdy strona wnosząca odwołanie uchybi terminowi do wniesienia odwołania.
Wojewoda przypomniał, że w niniejszej sprawie starosta ustalił odszkodowanie zobowiązując do jego wypłacenia Prezydenta Miasta Gdyni jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego Gminy Miasta Gdyni. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta Gdyni, jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego Gminy Miasta Gdyni. Zatem kluczowe jest ustalenie, czy odwołującemu - Prezydentowi Miasta Gdyni jako organowi wykonawczemu gminy - przysługuje prawo wniesienia odwołania do Wojewody Pomorskiego od decyzji organu I instancji, w sytuacji, w której decyzję pierwszoinstancyjną wydał Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej.
Rozważania związane z istnieniem legitymacji procesowej powiatu były przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15, w której przyjęto, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4 w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445)." Z uzasadnienia powyższej uchwały wynika, że skład siedmiu sędziów dokonał obszernej analizy problematyki związanej z legitymacją procesową powiatu, w tym także w kontekście zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, tj. istoty samorządu terytorialnego, starosty jako organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, wykonującego zadania należące do powiatu, w sposób wyraźny wskazując, że także zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta nie może w sprawie w której wydał decyzję o odszkodowaniu, kwestionować rozstrzygnięcia tego starosty. W uzasadnieniu uchwały uznano, że na skutek przyjętego w uchwale stanowiska, powiat nie zostanie pozbawiony prawa do sądu wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, ani nie zostanie naruszona samodzielność powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego zagwarantowana przepisem art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.
Organ II instancji przypomniał, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Gdyni realizował kompetencje starosty z uwagi na status miasta na prawach powiatu. Zatem, dopuszczenie odwołania Prezydenta Miasta Gdyni doprowadziłoby do sytuacji, w której stroną postępowania odwoławczego byłby ten sam organ jednostki samorządu terytorialnego, który wydał w sprawie decyzję o odszkodowaniu, co byłoby niezgodne z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, które odmawia jednostkom samorządu terytorialnego bycia stroną w postępowaniu administracyjnym odwoławczym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym wtedy, kiedy jej organ wydawał decyzję.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107) prezydent miasta na prawach powiatu posiada kompetencje do działania jako organ powiatu, tj. starosta, zaś na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1572), prezydent miasta jest organem wykonawczym gminy. Zatem, konsekwencją przytoczonych rozwiązań prawnych, prezydent miasta na prawach powiatu łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego oraz powiatowego. Natomiast zgodnie z art. 11 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.) z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze.
Z treści art. 12 ust. 4a specustawy drogowej wynika, że organem właściwym do orzekania w przedmiotowej sprawie jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej - tu Prezydent Miasta Gdyni. Zgodnie z art. 11f ust. 2 ww. ustawy do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. i, stosuje się przepisy art. 124 ust. 4-8 i art. 124a u.g.n. W art. 124 ust. 4 u.g.n. wskazano z kolei, iż na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie na przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ww. elementów. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 ww. ustawy, który stanowi, iż za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124, przysługuje odszkodowanie. Zgodnie z art. 132 ust. 6 u.g.n. obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych m.in. w art. 124 oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu, obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.
Zgodnie z powołanymi przepisami zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za szkody powstałe w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości jest Prezydent Miasta Gdyni jako organ wykonawczy Miasta Gdyni, tj. podmiot, na wniosek którego została wydana decyzja Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z 23 lutego 2017 r. zezwalająca na realizację inwestycji drogowej.
Wojewoda powołał się na wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r. sygn. I OSK 2317/24, w którym szczegółowo wyjaśniono, że nie jest dopuszczalna sytuacja, w której ten sam podmiot raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz – jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Możliwość odwołania się od decyzji organu I instancji do organu wyższego stopnia, a następnie możliwość zainicjowania przez obywateli (podmioty prawa) procesu kontroli działań tejże administracji przed sądem administracyjnym jest niczym innym, jak zapewnieniem obywatelom ochrony przed bezprawnym działaniem administracji. Nie może zatem takiej ochrony domagać się podmiot, który w sprawie sam jako organ administracji występował na pierwszym jej etapie. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewoda przyjął, że Gmina Miasta Gdyni nie posiada legitymacji skargowej do kwestionowania decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym przez Wojewodę Pomorskiego. Przytoczony wyrok został wydany w postępowaniu dotyczącym odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie art. 98 u.g.n., jednakże kwestie procesowe mają uniwersalne zastosowanie również do spraw związanych z wywłaszczeniem na podstawie specustawy drogowej.
Reasumując, gmina (powiat) nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym, nadzwyczajnym) w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt, burmistrz lub prezydent, ponieważ nie jest możliwe występowanie organu orzekającego w sprawie jednocześnie w roli strony tego postępowania. Prezydent miasta na prawach powiatu nie może w jednej sprawie występować w różnych rolach, mianowicie jako organ wykonawczy reprezentując interes prawny gminy oraz jednocześnie jako organ pełniący funkcję starosty w zakresie zadań powiatu. W zakresie, w jakim wójt, burmistrz, prezydent miasta pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest ani on, ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych.
W skardze na powyższe postanowienie Gmina Miasta Gdyni, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie:
1) przepisu art. 134 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż Gminie Miasta Gdyni nie przysługuje status strony w postępowaniu odszkodowawczym prowadzonym przez Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, a w konsekwencji Gmina jest nieuprawniona do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 28 listopada 2024 r. nr 61/2024 (PNS.6833.2.2018.JZ) orzekającej o ustaleniu odszkodowania za ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, pomimo iż w przedmiotowej sprawie występują dwa odrębne podmioty - Prezydent Miasta Gdyni występuje w podwójnej roli: jako organ administracji publicznej - starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej realizujący na podstawie upoważnienia ustawowego władztwo administracyjne (imperium) oraz jako osoba prawna (Gmina Miasta Gdyni) władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków w sferze dominium oraz zobowiązana do wypłaty odszkodowania, występująca w postępowaniu w charakterze strony;
2) przepisu art. 165 Konstytucji RP przez błędne zastosowanie polegające na pozbawieniu Gminy Miasta Gdyni bez jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego prawa do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy gmina wykazała interes prawny mający swoje umocowanie w przepisie materialnoprawnym, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego wyrażonej w ww. przepisie;
3) przepisu art. 165 ust. 1 Konstytucji RP oraz przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024r. poz. 1465) przez błędne określenie podmiotu wnoszącego odwołanie jako Prezydent Miasta Gdyni jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego Gminy Miasta Gdyni, podczas gdy stroną przedmiotowego postępowania jest Gmina Miasta Gdyni jako osoba prawna, która ze względu na przysługującą jej osobowość prawną może pozywać i być pozywaną, może być stroną postępowania administracyjnego, jak również stroną i uczestnikiem postępowania przed sądami administracyjnymi;
4) przepisu art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez arbitralną odmowę przyznania Gminie Miasta Gdyni statusu strony w przedmiotowym postępowaniu, pomimo braku wyraźnego przepisu prawa materialnego wyłączającego ochronę prawną jednostki samorządu terytorialnego przez pozbawienie jej możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym oraz różnicowanie sytuacji procesowej gmin w zależności od tego, czy wyodrębniono struktury powiatowe, bowiem tym gminom, gdzie wyodrębniono struktury powiatowe, w takim samym stanie faktycznym i prawnym, nie odmawia się statusu strony w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji ochrony sądowej;
5) niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisu art. 129 ust. 5 pkt 1 w związku z przepisem art. 132 ust. 6 u.g.n. polegające na pominięciu przez organ odwoławczy, iż w przedmiotowej sprawie występują dwa odrębne podmioty: organ administracji publicznej - starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz osoba prawna Gmina Miasta Gdyni tj. Prezydent Miasta Gdyni występuje w podwójnej roli: jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej realizujący władztwo administracyjne (imperium) oraz jako osoba prawna władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków w sferze dominium oraz zobowiązana do naprawienia szkody przez zapłatę odszkodowania, występująca w postępowaniu w charakterze strony;
6) niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisu art. 28 k.p.a. w związku z przepisem art. 132 ust. 6 u.g.n. przez pominięcie przez Wojewodę Pomorskiego, iż w przedmiotowej sprawie przepisy prawa materialnego wyznaczają Gminie Miasta Gdyni rolę strony postępowania, co oznacza, iż organy ją reprezentujące bronią jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy prawa przyznają stronom postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego;
7) niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisu art. 11 ust. 1 u.g.n. polegające na przyjęciu przez organ odwoławczy, iż dopuszczenie odwołania Prezydenta Miasta Gdyni (Gminy Miasta Gdyni) doprowadziłoby do sytuacji, w której stroną postępowania byłby ten sam organ jednostki samorządu terytorialnego, który wydał w sprawie decyzję o odszkodowaniu, podczas gdy decyzję w I instancji wydał starosta, a nie organ jednostki samorządy terytorialnego (gminy), a odwołanie wniosła Gmina Miasta Gdyni jako osoba prawna, a nie Prezydent Miasta Gdyni jako organ administracji publicznej.
Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Skarżąca powołała się na art. 165 Konstytucji RP wskazując, że zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi podstawową i immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także publicznoprawnej. Samodzielność jednostek samorządu dotyczy wykonywania zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność danej jednostki, a także zadań zleconych i polega między innymi na działaniu samorządu w ramach ustaw. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. Z tak przyznaną samodzielnością w zakresie wykonywania zadań publicznych musi być oczywiście powiązana ochrona owej samodzielności, która realizuje się poprzez konstytucyjną gwarancję ochrony sądowej samorządu, wynikającą z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. W związku ze swoją samodzielnością publicznoprawną i jej ochroną gmina może być skutecznie stroną i uczestnikiem postępowania przed sądami administracyjnymi, jak też z uwagi na osobowość prawną powodem (i pozwanym) w postępowaniu przed sądem powszechnym. Gmina może być stroną postępowania administracyjnego z uwagi na swój interes prawny w indywidualnej sprawie administracyjnej nie należącej do właściwości jej organu wykonawczego (wójta jako organu administracyjnego).
Następnie Gmina wskazała, że brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia do pozbawienia jednostki samorządu terytorialnego prawa do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym (i sądowoadministracyjnym) w sytuacji, gdy gmina wykaże interes prawny mający swoje umocowanie w przepisie materialnoprawnym. Okoliczność ta powinna mieć pierwszoplanowe znaczenie dla oceny jej pozycji prawnej jako strony postępowania administracyjnego (lub sądowoadministracyjnego). Pozbawienie Gminy przez Wojewodę legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym narusza konstytucyjną zasadę sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem Gminy, obowiązujący porządek prawny nie dostarcza, nawet pośrednio, dostatecznych argumentów na rzecz tezy, że wolą ustawodawcy było wyłączenie ochrony prawnej jednostki samorządu terytorialnego przez pozbawienie jej możliwości dochodzenia swoich praw przed organem administracji lub sądem administracyjnym. Gdyby tak było, to ograniczenie w tym zakresie musiałoby wynikać z wyraźnego przepisu prawa.
Gmina wyjaśniła, że w związku z linią orzeczniczą sądów administracyjnych odmawiających gminom statusu strony w sytuacji, gdy w pierwszej instancji orzekał organ gminy, należy z całą stanowczością stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie taki przypadek nie zachodzi. W sprawie nie nastąpiło bowiem przyznanie organowi gminy oznaczonych kompetencji władczych w ramach sprawowania administracji publicznej (przepis prawa materialnego określa, iż decyzję w I instancji wydaje starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a nie wójt, burmistrz, prezydent miasta), co by przesądzało zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych (brak jest jednak wyraźnego przepisu w tym zakresie) o pozbawieniu tej jednostki, jako osoby prawnej, prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 Konstytucji RP). Gmina przypomniała, że organem administracji publicznej upoważnionym przez przepis prawa materialnego do orzekania w I instancji w zakresie odszkodowania za szkody w ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a nie organ gminy (art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n.). Nie zachodzi tu zatem przypadek łączenia przez wójta (burmistrza, prezydenta) funkcji organu administracji publicznej wydającego decyzje administracyjne i osoby prawnej (gminy). Zaś okoliczność, iż miasto Gdynia jest miastem na prawach powiatu nie oznacza, iż rola procesowa gminy oraz Skarbu Państwa może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty. Wskazane przepisy mają charakter reguł kolizyjnych i jako takie nie mogą zmieniać ról, jakie przez przepisy prawa materialnego zostały wyznaczone poszczególnym podmiotom w procesie orzekania.
Zgodnie z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust 2 ustawy o samorządzie terytorialnym zdolność sądową i procesową posiada gmina - jako jednostka samorządu terytorialnego, a nie jej organ wykonawczy - wójt, burmistrz, prezydent reprezentujący gminę na zewnątrz. W związku z tym stwierdzić należy, iż Wojewoda błędnie określił podmiot wnoszący odwołanie jako Prezydent Miasta Gdyni jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego Gminy Miasta Gdyni, podczas gdy stroną przedmiotowego postępowania jest Gmina Miasta Gdyni jako osoba prawna. Gmina powołała się ponadto na zawartą w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu i wskazała, że jej celem jest przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów państwa oraz poddanie tego działania kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem. Tymczasem w obowiązującym porządku prawnym brak jest wyraźnego przepisu prawa materialnego wyłączającego ochronę prawną jednostki samorządu terytorialnego przez pozbawienie jej możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym. Dokonana przez Wojewodę ocena w tym zakresie oparta jest wyłącznie na linii orzeczniczej sądów administracyjnych (która nie stanowi prawa). Ponadto przyjęty przez Wojewodę pogląd powoduje w konsekwencji, iż Wojewoda różnicuje w sposób zupełnie dowolny i wybiórczy sytuację procesową gmin oraz miast na prawach powiatów, ponieważ tym gminom, gdzie wyodrębniono struktury powiatowe, w takim samym stanie faktycznym i prawnym, nie odmawia się statusu strony w postępowaniu administracyjnym, a tym samym ochrony sądowej, nie podważa się i nie kwestionuje legitymacji gminy do wniesienia odwołania, stawiając ją w sytuacji uprzywilejowanej wobec tej gminy, która będąc miastem na prawach powiatu, wykonuje jednocześnie zadania starosty z zakresu administracji rządowej.
Następnie Gmina wskazała, że Wojewoda nie ma racji, iż w przedmiotowej sprawie odwołanie wniósł ten sam organ jednostki samorządu terytorialnego, który wydał w sprawie decyzję o odszkodowaniu. Należy bowiem podkreślić, iż organ odwoławczy pominął istotną okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie występują dwa odrębne podmioty: organ administracji publicznej - starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej realizujący na podstawie upoważnienia ustawowego władztwo administracyjne (imperium) oraz osoba prawna (Gmina Miasta Gdyni) władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków w sferze dominium oraz zobowiązana do naprawienia szkody przez zapłatę odszkodowania, występująca w postępowaniu w charakterze strony. Nie jest zatem prawdą, iż w przedmiotowej sprawie organ wykonawczy Gminy Miasta Gdyni (Prezydent Miasta Gdyni) rozpoznawał sprawę odszkodowawczą na mocy przyznanych mu kompetencji ustawowych, bowiem rolę organu I instancji rozstrzygającego w formie decyzji administracyjnej o ustaleniu odszkodowania pełnił starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a nie wójt, burmistrz, prezydent miasta. Odwołanie wniosła zaś Gmina Miasta Gdyni jako osoba prawna zobowiązana do wypłaty odszkodowania za wyrządzoną szkodę za ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości. Nie można zatem uznać, iż Prezydent Miasta Gdyni jako organ wykonawczy Gminy Miasta Gdyni korzystał z przysługującego mu imperium i rozstrzygnął sprawę w I instancji, a następnie wniósł odwołanie od ,,swojej" decyzji. Nie zaistniała w sprawie sytuacja, w której organ uczestniczył w postępowaniu jako organ wydający akt, a następnie jako strona postępowania, w którym akt ten został wydany.
Gmina przypomniała przepisy u.g.n. wskazując, że jednostka organizacyjna, która wyrządziła szkodę wskutek zdarzenia opisanego w art. 124 u.g.n., zobowiązana jest do zapłaty odszkodowania. Natomiast obowiązek ustalenia odszkodowania za szkody powstałe na skutek zdarzeń, o których mowa powyżej, spoczywa na staroście wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 112 ust. 4 u.g.n.). Stosownie zaś do art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 124-126. W sprawie o odszkodowanie właściwym organem jest zatem starosta, na obszarze właściwości którego położona jest nieruchomość (art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 92 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107) w miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje prezydent miasta. Nadto przepis art. 4 pkt 9b1 u.g.n. wyjaśnia, iż ilekroć jest mowa w ustawie o staroście należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, nie ulega wątpliwości, iż zgodnie z przepisem art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. organem orzekającym w I instancji w przedmiocie odszkodowania za wyrządzoną szkodę za ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości jest Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, który decyzją z 28 listopada 2024 r. ustalił odszkodowanie, zaś podmiotem zobowiązanym do jego wypłaty jest jednostka organizacyjna - osoba prawna - Gmina Miasta Gdyni. Nie można zatem zaaprobować stanowiska Wojewody Pomorskiego, iż w przedmiotowej sprawie odwołanie wniósł podmiot (organ) orzekający w sprawie w I instancji.
Gmina przypomniała, że na tle zagadnienia legitymacji skargowej organów gmin w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego (wójt) właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę (gmina) jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (dotyczy to sytuacji, gdy przepis prawa materialnego wskazuje, iż organem wydającym decyzję jest wójt, burmistrz, prezydent miasta - np. Prezydent Miasta Gdyni jako organ wykonawczy gminy wydaje decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego na gruncie gminy w prawo własności). Jednakże powyższe nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, w której występują dwa różne podmioty, którym przysługują odmienne prawa oraz obowiązki i którym przepisy prawa materialnego wyznaczają różną rolę procesową: starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej działający w sferze imperium oraz gmina działająca w sferze dominium. Gmina obszernie powołała wyrok NSA z 15 października 1990 r. sygn. akt SA/Wr 990/90, z którego wynika, iż za argument przesądzający o niedopuszczalności traktowania gminy jako strony postępowania administracyjnego uznano wypływające z przepisów ustrojowych samorządu terytorialnego założenie, że to właśnie do gminy należy wykonywanie administracji publicznej zarówno w zakresie zadań własnych, jak i zleconych zadań administracji rządowej. W takim ujęciu podmiotem administrującym jest zawsze gmina, natomiast jej wójt pozostaje jedynie bezpośrednim nosicielem imperium, uprawnionym z mocy przepisu szczególnego do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych.
Gmina podkreśliła, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może ona być - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Rola procesowa gminy oraz Skarbu Państwa nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty. Wskazane przepisy mają charakter reguł kolizyjnych i jako takie nie mogą zmieniać ról, jakie przez przepisy prawa materialnego zostały wyznaczone poszczególnym podmiotom w procesie orzekania. Jeśli zatem gmina została zobowiązana przez przepisy prawa materialnego do naprawienia szkody przez zapłatę odszkodowania, to gminie została wyznaczona rola strony. Ta rola procesowa gminy nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, organ gminy wykonuje zadania starosty. Z kolei interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania - musi istnieć obiektywnie i mieć odzwierciedlenie w przepisach prawa materialnego. Treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego danej osobie przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie interes prawny Gminy Miasta Gdyni wynika wprost z przepisu art. 132 ust. 6 u.g.n. Nie ulega zatem wątpliwości, iż Gmina Miasta Gdyni posiada interes prawny w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku polegającego na rozbiórce obiektów kubaturowych, które zlokalizowane były na nieruchomości objętej decyzją Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 23 lutego 2017 r. - a więc przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu.
W dalszej kolejności Gmina wskazała, że zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n. z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej jest statio fisci Skarbu Państwa w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa zarówno w postępowaniu cywilnym, jak i w postępowaniu administracyjnym. Zatem to starosta (ewentualnie prezydent miasta na prawach powiatu) będzie występował w sprawach sądowoadministracyjnych dotyczących nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jako mający interes prawny w tych sprawach, a także w sprawach sądowych cywilnych dotyczących takich nieruchomości. Natomiast w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego, to ich organy wykonawcze reprezentują je w sprawach gospodarowania nieruchomościami, zarówno w postępowaniu cywilnym, jak i administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym. Jak wynika z powyższego, Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej stanowi odrębny od Gminy Miasta Gdyni podmiot prawa. Okoliczność, iż Miasto Gdynia jako miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych ustawą, nie oznacza, iż Prezydent Miasta Gdyni "staje się" jednym i tym samym podmiotem, lecz przeciwnie, Prezydent Miasta Gdyni w obrocie prawnym występuje w podwójnej roli: jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (reprezentując Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami) oraz jako organ gminy (reprezentujący gminę).
Ponadto Gmina podkreśliła, że sprzeczne z prawem jest pozbawienie Gminy jej statusu strony w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym, co powoduje, iż gmina nie może skorzystać z przysługujących jej uprawnień procesowych w postaci złożenia środka zaskarżenia, a co może w konsekwencji doprowadzić do ustalenia odszkodowania nienależnego, bez podstawy prawnej lub w nieprawidłowej wysokości - zawyżonej np. przez dobór w procesie wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości, które nie są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Jest to jednak sytuacja niepożądana z tej przyczyny, iż gmina działa w interesie wspólnoty samorządowej, a każdy przypadek ustalenia i wypłaty odszkodowania nienależnego, bez podstawy prawnej, czy w nieprawidłowej wysokości powoduje uszczuplenie środków finansowych wykorzystywanych do realizacji zadań i świadczenia usług publicznych.
Wreszcie wskazano, że powołana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jako mająca zastosowanie w sprawie uchwała 7 sędziów NSA w W- wie z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 została niewątpliwie podjęta w zupełnie innym stanie faktycznym, w którym podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania (powiat) jest jednocześnie organem orzekającym w I instancji (starosta). Z jednej strony starosta jest organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, tj. reprezentującym interesy Skarbu Państwa (art. 11 ust. 1 u.g.n.), a z drugiej strony wykonuje zadania własne, jako organ jednostki samorządu terytorialnego - powiatu (art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Na ww. uchwałę powołał się również WSA w Gdańsku, który wyrokami z 7 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 772/23 oraz z 31 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 703/23 oddalił skargi powiatu gdańskiego na postanowienie Wojewody Pomorskiego w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji starosty gdańskiego, stwierdzając, iż zarząd powiatu - choć jest podmiotem zobowiązanym do wypłaty ustalonego przez starostę odszkodowania, to nie ma legitymacji do złożenia odwołania od decyzji wydanej przez starostę w przedmiocie tego odszkodowania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, brak jest podstaw do stosowania uchwały 7 sędziów NSA w W-wie z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, bowiem mamy do czynienia z dwoma odrębnymi podmiotami: organem administracji publicznej - starostą wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej orzekającym w I instancji oraz osobą prawną Gminą Miasta Gdyni zobowiązaną do wypłaty odszkodowania, której przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Okoliczność, iż Gmina Miasta Gdyni jest miastem na prawach powiatu wykonującym zadania powiatu nie oznacza, iż Gmina i Skarb Państwa stały się jednym i tym samym podmiotem (odrębne budżety, odrębne jednostki organizacyjne obsługujące sprawy gminy i Skarbu Państwa).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli akt może zostać uchylony w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewody Pomorskiego z 15 stycznia 2025 r. stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania przez Prezydenta Miasta Gdyni jako organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego Gminy Miasta Gdyni.
W sprawie bezsporne jest, że Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa węzła integracyjnego i publicznego parkingu związanego z obsługą ruchu drogowego w G." na mocy decyzji z 23 lutego 2017 r. nr [...]., a następnie decyzją z 28 listopada 2024 r. nr PNS.6833.2.2018.JZ Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, ustalił odszkodowanie w związku z ww. decyzją z 23 lutego 2017 r. za ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku polegającego na rozbiórce obiektów kubaturowych, które zlokalizowane były na nieruchomości położonej w G. oznaczonej ewidencyjnie jako Obręb [...] o pow. 1,0547 ha. Do wypłaty odszkodowania Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, zobowiązał Prezydenta Miasta Gdyni jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego Gminy Miasta Gdyni.
Powyższe wynika z faktu, iż Gdynia jest miastem na prawach powiatu, a Prezydent Miasta Gdyni wykonuje zarówno funkcje organu wykonawczego gminy, jak i organu wykonawczego powiatu - art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107) oraz z art. 26 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1572). W konsekwencji, prezydent miasta na prawach powiatu łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego (organ wykonawczy gminy) oraz powiatowego (organ wykonawczy powiatu). Natomiast zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, dalej jako u.g.n.) z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze.
Zarzut podnoszony w skardze przez Gminę Miasta Gdyni odnosi się właśnie do sytuacji, w której Prezydent Miasta Gdyni występuje (zgodnie z prawem) w podwójnej roli: raz jako organ wydający decyzję zezwalającą na realizację inwestycji celu publicznego (starosta), a raz jak jako organ zobowiązany do wypłaty odszkodowania (organ wykonawczy gminy). Zgodnie bowiem ze stanowiskiem Skarżącej, skupienie w jednym ręku podwójnych funkcji nie może prowadzić do pozbawienia Gminy uprawnienia do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez starostę. Jednakże w ocenie Wojewody niedopuszczalne byłoby, ażeby organ, który wydał decyzję (nawet jeśli wykonywał zadanie starosty) jednocześnie był uprawniony do wniesienia odwołania od tej decyzji (jako organ wykonujący zadanie organu wykonawczego gminy).
Powyższa problematyka była już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwałach: sygn. I OPS 2/15, sygn. OPS 1/03 i sygn. OPK 14/00 (dostępne na orzeczenia.gov.pl).
Uchwała o sygn. I OPS 2/15 z 16 lutego 2016 r. dotyczyła sytuacji, w której starosta wydał decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów tzw. specustawy drogowej, a następnie wydał decyzję ustalającą odszkodowanie na rzecz osób pozbawionych własności nieruchomości i zobowiązał zarząd powiatu do jego wypłaty. Zarząd powiatu wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę zarządu powiatu na postanowienie wojewody, a skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawił na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. pytanie składowi siedmiu sędziów NSA, w wyniku czego została podjęta przedmiotowa uchwała o następującej treści: powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445).
W uzasadnieniu uchwały NSA zauważył, że w orzecznictwie sądowym wyłonił się problem na tle relacji pomiędzy ustawową zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a konstytucyjną zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, mianowicie czy koniecznym jest w każdym przypadku spraw dotyczących jednostek samorządu terytorialnego przyznawanie im prawa do odwołania oraz w konsekwencji skargi do sądu administracyjnego. Powstał bowiem problem, czy dopuszczalne jest takie rozumienie zakresu ochrony tej samodzielności, które daje jednostkom samorządu terytorialnego, wbrew przyjętemu modelowi jurysdykcji administracyjnej, kompetencje zarówno dysponenta władztwa publicznego, jak i uprawnienia strony postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Pomimo tego, że istnieje wiele wypowiedzi doktryny w tym zakresie i dwa ważne orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009/9/139 oraz postanowienie z 26 maja 2008 r., P 14/05, OTK-A 2008/4/69) orzecznictwo w tej kwestii wciąż pozostaje niejednolite. Zasadniczą kwestią, która nie doczekała się jednolitego stanowiska jest udział jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu odwoławczym, w sytuacji kiedy decyzję w pierwszej instancji wydał piastun tego organu szczególnie na tle odwołań składanych przez zarządy powiatów (powiaty) i przez gminy stanowiące miasta na prawach powiatu, od decyzji odszkodowawczych wydawanych przez starostów lub prezydentów miast. Jeszcze bardziej dyskusyjnym zagadnieniem jest przyznanie jednostce samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na niekorzystne decyzje organów drugiej instancji.
Istotą sprawy jest ustalenie skutków podwójnej roli, w jakiej występuje starosta w sprawach o ustalenie przedmiotowego odszkodowania. Z jednej strony jest on organem wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, tj. reprezentującym interesy Skarbu Państwa, a z drugiej strony na podstawie art. 26 ust. 2 i art. 34 ust. 1 u.s.p. jest przewodniczącym zarządu powiatu (wykonującego zadania własne, jako organ jednostki samorządu terytorialnego) i reprezentuje powiat na zewnątrz. (Podobnie jak w niniejszej sprawie, gdzie Prezydent Miasta Gdyni pełni zarówno funkcję starosty, jak i organu wykonawczego gminy).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze w okresie obowiązywania ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), ukształtował się pogląd przyjmujący, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwałę z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Naczelny Sąd Administracyjny stanął zatem na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie.
Po zmianie modelu sądownictwa administracyjnego na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pogląd ten został podtrzymany. Stanowisko, w którym przyjęto, że gdy prezydent miasta na prawach powiatu, pełniąc funkcje starosty, wydał w pierwszej instancji decyzję o odszkodowaniu należnym od gminy, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka jako osoba prawna na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie może być stroną postępowania, prezentowane jest również w orzecznictwie (zob. postanowienie NSA z 20 marca 2012 r. sygn. II OSK 652/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniu tym wskazano także, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. W zakresie, w jakim pełni on funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. Następnie NSA przypomniało, że w wyroku z 27 czerwca 2005 r. sygn. OSK 1555/04, NSA przyjął, że skoro prezydent podlega wyłączeniu, o ile orzeka jako starosta w sprawach własności gminy, którą reprezentuje na zewnątrz, to brak takiej możliwości (wyłączenia) nie może prowadzić do tego by uczestniczył raz jako organ wydający akt, a raz jako strona postępowania, w którym akt ten został wydany. W tym przypadku do wyłączenia nie doszło, bowiem wydaje się, że na przeszkodzie wyłączeniu stoi uregulowanie zawarte w art. 12 ust. 4a specustawy drogowej.
Wreszcie NSA podkreślił, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego kończy się tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. Samodzielność organów jednostek samorządu terytorialnego w rozpoznawaniu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych nie istnieje, ponieważ rozstrzyganie tych spraw jest limitowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nawet w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej pozostawiono uznaniu administracyjnemu, to i tak granice tego uznania, których organowi przekroczyć nie wolno, są wyznaczone przepisami powszechnie obowiązującymi. Zdaniem NSA nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom.
NSA dodał ponadto, że jeżeli zdaniem danej jednostki samorządu terytorialnego wydana przez starostę decyzja jest niezgodna z prawem, to może ona zwrócić się do prokuratury o zaskarżenie tej decyzji w drodze odwołania (art. 183 k.p.a.) lub sprzeciwu, w trybie określonym w art. 184 § 1 k.p.a., jeżeli decyzja jest ostateczna, a przepisy tego kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Przy tym nie ulega najmniejszej wątpliwości, że prokuratorska kontrola jest kontrolą legalności, mającą stanowić jedną z gwarancji procesowych przestrzegania zasady praworządności w postępowaniu administracyjnym.
Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że z art. 269 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca uchwał abstrakcyjnych i konkretnych, która sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i obejmuje tylko wykładnię zawartą w sentencji uchwały. Zatem dopóki więc nie nastąpi zmiana stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 269).
Skład orzekający w niniejszej sprawie, niezależnie od faktu bycia związanym przytoczoną uchwałą NSA, w pełni podziela zajęte w niej stanowisko. Należy bowiem zauważyć, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tą jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Miasto na prawach powiatu stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ miasta na prawach powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.
Z powyższych powodów nie sposób zgodzić się z argumentacją Skarżącej. W ocenie Sądu, Wojewoda prawidłowo zatem zastosował art. 134 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Brak legitymacji do wniesienia odwołania stanowi bowiem nieusuwalną przesłankę o charakterze podmiotowym.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.