II SA/GD 1653/03

II SA/Gd 1653/03 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2005-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-11-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dorota Jadwiszczok /sprawozdawca/
Janina Guść /przewodniczący/
Katarzyna Krzysztofowicz
Symbol z opisem
615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Agnieszka Lewandowska, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. E. na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 września 2003 r. nr [[...]] w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
Rada Miasta uchwałą numer [[...]] z dnia 25 września 2003r., powołując się na przepisy art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) odrzuciła zarzuty pani I. E. na ustalenia zawarte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu "Drogi C." na odcinku od drogi "N." do drogi "N." w mieście G.
W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że właściciele nieruchomości objętych przedmiotowym projektem planu, wyłożonym do publicznego wglądu, wnieśli zarzuty takiej samej treści i dotyczące tego samego problemu, które generalnie związane były z brakiem zgody na przeznaczeni ich nieruchomości pod Drogę C.
Pani I. E., wskazując, że ustalenia projektu planu naruszają jej interes prawny oraz uprawnienia, zarzuciła Radzie Gminy:
l. przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy i naruszenie przepisu art. 140 Kodeksu Cywilnego, art. 2, art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 3 pkt 2, art. l0 i art.36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym
2. brak konsekwencji władz lokalnych poprzez powołanie się na wydane pozwolenia na budowę i przekształcenia w prawo własności użytkowania wieczystego,
3. poszerzenie ilości dopuszczonych funkcji dla terenu objętego projektem planu oraz wprowadzenie uciążliwych funkcji usługowych,
4. niemożność korzystania z praw właścicielskich w wyniku uchwalenia niniejszego planu,
5. brak alternatywnych, wariantowych rozwiązań,
6. sprzeczność rysunku planu z opisem planu sugerującym obniżenie klasy drogi i ograniczenie szerokości rezerwacji, posadowienie rzędnej drogi na wysokości nasypu kolejowego,
7. niezachowanie odległości od obiektów budowlanych wynikających z prawa budowlanego,
8. brak oceny oddziaływania na środowisko inwestycji,
9. brak ciągłości drogi na terenie T.,
10. brak niezbędnych uzgodnień z miastem S.,
11.nieprzewidywanie ochrony budynków o wartościach kulturowych i brak opinii Konserwatora Zabytków,
12.brak odniesienia do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G.
13. ustalenie stawki procentowej na poziomie 0%, co zdaniem wnoszącej zarzut oznacza manipulację mającą na celu obniżenie wartości nieruchomości,
14. pogorszenie warunków życia mieszkańców przyległych terenów zabudowy mieszkaniowej w rejonie ulicy S. i S.,
15. błędne wytyczenie drogi w terenie.
Rozpatrując przedstawione wyżej zarzuty skarżącej oraz innych osób, do których odnosił się projekt planu, a będących właścicielami, bądź użytkownikami wieczystymi terenów objętych wyłożonym do publicznego wglądu projektem planu Rada Miasta G. wskazaał, że w obowiązujących, na dzień podjęcia uchwały, dokumentach planistycznych, obejmujących obszar G. - plan ogólny, miejscowe plany dzielnic oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. uchwalonym w grudniu 2001r. przez Radę Miasta G., Droga C. jest ustalona jako element układu podstawowego. Posiada ona szczególne znaczenie dla dzielnic G. — W. i O. jako istotne uzupełnienie założonej w ww. Studium ramy komunikacyjnej miasta. Trasa ta pełnić będzie funkcję ulicy głównej, a na niektórych odcinkach posiadać parametry funkcjonalno-techniczne ulicy zbiorczej. Również we wnioskach z opracowań regionalnych przekazywanych przez Wojewodę, w ramach badań i zachowania spójności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Województwa, Droga C. traktowana jest jako element układu podstawowego.
Projekt planu, którego dotyczą zarzuty, obejmuje fragment Drogi C. biegnącej przez O., ustalonej w obowiązującym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego G. – O. D., zatwierdzonym uchwałą Nr [[...]] Rady Miasta z dnia 8 grudnia 1994r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego Nr 37 z dnia 14 grudnia 1994 roku poz.195). Ustalona w tym planie trasa Drogi C. stanowi kontynuację rezerwacji w planie miejscowym O. z 1981 roku i wcześniejszych planach, począwszy od planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo-Miejskiego G.-G. z roku 1962.
Trasa ta przewidywana jest generalnie w parametrach ulicy głównej. W uzasadnionych przypadkach możliwe będzie obniżenie parametrów do poziomu ulicy zbiorczej, co oznacza w stosunku do poprzednich opracowań planistycznych znaczne obniżenie jej klasy z poziomu (E) do poziomu (G i Z). Droga C., łącznie z istniejącą trasą średnicową Al. G., obie w parametrach ulic głównych (G) i zbiorczych (Z), powiązane ze sobą poprzecznymi ciągami ulic głównych i zbiorczych, przyczynią się do rozładowania ruchu na obciążonej obecnie trasie średnicowej w obszarze Centralnego Pasma Usługowego G. i Aglomeracji. Chodzi tu o prawidłową obsługę komunikacyjną programu szeroko pojętych usług istniejących i projektowanych w tym paśmie. Dla obsługi Centralnego Pasma Usługowego, drogi przebiegające na wschód lub zachód, oddalone od l do 3 kilometrów od tego pasma, będą miały drugorzędne znaczenie.
Całość obszaru objętego granicami planu stanowiła wcześniejszą rezerwę pod komunikację.
W wyniku uwzględnienia części zarzutów i protestów zgłoszonych do projektu planu, po pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu, przeprowadzono dodatkowe analizy, w tym Studium Uciążliwości Hałasu Projektowanej Drogi C. w G., analizy komunikacyjne, koreferaty ekspertów, które pozwoliły na zawężenie dotychczasowej rezerwy pod komunikację i uwolnienie pasa terenu po stronie wschodniej planu, z przeznaczeniem go na funkcje mieszkaniowe — usługowe w strefie [[...]] w rejonie ul. S. oraz usługowe w strefie [[...]]. Wprowadzona funkcja [[...]] mieszkaniowo –usługowa, bez ustalania procentowych limitów udziału poszczególnych funkcji, umożliwia przekształcenia istniejącej zabudowy mieszkaniowej na usługi, dla których sąsiedztwo drogi głównej nie stanowi uciążliwości oraz dalsze użytkowanie istniejącej zabudowy na cele mieszkaniowe.
Przepis art. 10 ust. l pkt 2 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż w planie miejscowym ustala się tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny, jak również linie rozgraniczające drogi publiczne. Projektowana droga publiczna, służąca ogółowi mieszkańców, uwzględnia istniejące uwarunkowania oraz interes społeczny. Przebieg tej drogi stanowi podstawowy element układu ulicznego w mieście G., przewidzianego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy ma prawo uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym określone tereny mogą być przeznaczone dla realizacji celów publicznych. Uchwalając plan miejscowy Rada Gminy może określone tereny przeznaczyć na cele publiczne, niezależnie od tytułów prawnych poszczególnych podmiotów do tych terenów i takiej polityki planistycznej gminy nie można poczytać za sprzeczną z prawem, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA.
Odnosząc się kolejno do zarzutów Rada Gminy stwierdziła, że:
ad. 1. Zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Do takich ustaw należy m.in. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalając przeznaczenie terenu w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, gmina nie narusza konstytucyjnie chronionego prawa własności. Rada Gminy nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu do projektu planu nawet, gdy zostaje naruszony interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, w przypadku, gdy dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - na podstawie art. 4 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. W takiej sytuacji rada gminy działa w ramach przysługującego jej uznania. W niniejszej sprawie Rada Miasta nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego, jak również granic uznania administracyjnego.
W obowiązującym planie miejscowym O. D. uchwalonym w 1994r. rezerwowane były tereny pod przebieg Drogi C. i w ustaleniach dopuszczano "do czasu realizacji ustaleń planu - adaptację lub zmianę istniejących funkcji na inne o lokalizacji czasowej". Projekt planu nie pogorszył zatem sfery prawnej wnoszącej zarzut w stosunku do planu obowiązującego.
Ad.2 Droga C. funkcjonuje w dokumentach planistycznych od kilkudziesięciu lat. Od chwili uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo-Miejskiego G.-G. (1962 rok) na trasie przebiegu Drogi C. nie były wydawane pozwolenia na budowę nowych budynków mieszkalnych. Dopuszczano rozbudowę, przebudowę istniejącej substancji mieszkaniowej, wobec odległego terminu realizacji Drogi C. i konieczności zapewnienia dla istniejącej na tym obszarze substancji kubaturowej odpowiedniej kondycji jej stanu technicznego. Działo się tak pomimo braku zapisów w planach miejscowych o takich możliwościach, co nie było brakiem konsekwencji władz lokalnych, a przejawem pragmatyzmu ich działania.
Ad.3 Plan w swoich granicach obejmuje tereny zarezerwowane w planie O. D. na cele związane z komunikacją — Drogą C. Szczegółowe analizy, studia przeprowadzone w trakcie prac nad planem pozwoliły na uwolnienie części terenów z dotychczasowej rezerwacji i przeznaczenie ich na inne funkcje na ogół usługowe bądź usługowo — mieszkaniowe, spójne z funkcjami terenów z nimi graniczącymi. Ustalone w planie warunki urbanistyczne i zasady kształtowania zabudowy pozwalają na realizację nowych obiektów, ale przede wszystkim na utrzymanie istniejącego zainwestowania. W większości są to zabudowane tereny o funkcjach przemysłowo - usługowych, gdzie zmiana przeznaczenia na usługi pozwoli na dalszą działalność, a jednocześnie umożliwi przekształcenia z funkcji przemysłowych na usługowe, których uciążliwość dla otoczenia jest mniejsza.
Ustalona w planie strefa [[...]]- mieszana mieszkaniowo – usługowa, obejmująca strefę mieszkaniową [[...]] – z zabudową mieszkaniową ekstensywną i [[...]] – usługową, dla uwolnionego z dotychczasowej rezerwacji fragmentu terenu położonego w zachodniej pierzei ulicy S. stanowi typową strefę, ustalaną w planach miejscowych dla terenów miejskich zainwestowanych, uwzględniającą przede wszystkim istniejące zainwestowanie. Oczekiwać należy, iż w przypadku podjęcia sporządzenia planu dla terenów na wschód od ul. S. ustalona zostanie również strefa funkcyjna [[...]].
Ad.4 Zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania, zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono zasady ich tymczasowego wykorzystania.
W projekcie planu nie ustalono tymczasowego zagospodarowania, co tym samym umożliwia on dotychczasowe wykorzystanie tych terenów. Jednocześnie dopuszczono możliwość budowy, z wyjątkiem budownictwa mieszkaniowego, lub rozbudowy istniejących obiektów, mającą na celu poprawę funkcjonowania istniejącego zainwestowania. Stanowi to usankcjonowanie występujących na omawianym terenie procesów rozbudowy istniejącej substancji kubaturowej, które nie miały do tej pory odzwierciedlenia w zapisach kolejnych obowiązujących na tym obszarze planów miejscowych.
Ad.5 Droga C., ciąg wspomagający istniejącą trasę średnicową Al. G., funkcjonując w dokumentach planistycznych od kilkudziesięciu lat, na obszarze W. i O. nie zmienia swojej trasy i biegnie wzdłuż linii kolejowej po jej wschodniej stronie.
Trasa jej wynika przede wszystkim z mniejszego trwałego zainwestowania w tym korytarzu. Podtrzymywana rezerwacja tego korytarza, ograniczająca możliwość zabudowy usługowej i wykluczająca nową zabudowę mieszkaniową, stanowi dzisiaj optymalną trasę Drogi C., jako efekt między innymi kilkudziesięcioletniego hamowania procesów inwestycyjnych w tym "korytarzu". Zblokowanie obu uciążliwych dla mieszkańców sąsiednich terenów funkcji komunikacyjnych - kolejowych i drogowych, pozwoli zrealizować w pełni skuteczny system ochrony przyległych terenów poprzez budowę odpowiednich ekranów. Względy ochrony przed uciążliwościami komunikacyjnymi, jak i brak innych wolnych pasów terenu, po których można byłoby poprowadzić projektowaną ulicę spowodował, że uznano wariant ten za optymalny.
Każdy inny przebieg trasy Drogi C. wymagałby wyburzenia znacznych fragmentów Osiedli Ż., M. P., Z., lub S. O., U. i S. D. oraz podobnych konsekwencji we W. D. lub G.
Ad.6 W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego O. D., Droga C. posiada klasę E, a na odcinku od ul. K. do ul. N. A. jej szerokość waha się od 80 do l00m. W szerokość tę wchodzą: ul. S. i częściowo tereny PKP oraz tereny położone pomiędzy nimi. W projekcie planu wyłączona zostaje ulica S. jako ulica dojazdowa - Dl/2, z zachowaniem obecnej szerokości w liniach rozgraniczających, służąca przede wszystkim do obsługi zabudowy zlokalizowanej we wschodniej pierzei ul. S., oraz wschodni pas terenów kolejowych leżący dotychczas w liniach rozgraniczających Drogi C. Przyjęta w projekcie planu minimalna szerokość drogi w liniach rozgraniczających 35 m, po dokonaniu dodatkowych analiz przeprowadzonych po pierwszym wyłożeniu planu do publicznego wglądu, pozwala na realizację jezdni, podłączeń do skrzyżowań i systemów skutecznej ochrony antyhałasowej w odniesieniu do terenów przyległych. Ostateczna szerokość w liniach rozgraniczających ustalona zostanie w trakcie szczegółowych opracowań projektowych, które poprzedzą realizację tej trasy. Nie można wykluczyć, iż na etapie tych prac nie wystąpią dalsze ograniczenia wymienionej szerokości, uwzględniające w maksymalnym stopniu istniejące zainwestowanie. Plan miejscowy nie jest tym etapem prac projektowych, na którym decyzje takie mogłyby być podjęte w odniesieniu do przedmiotowej Drogi C.
Droga C. przebiegać będzie po terenie w bezpośrednim sąsiedztwie nasypu kolejowego, a nie jak stwierdza się w zarzucie, na wysokości rzędnej wierzchołka nasypu kolejowego. Zapisy karty terenu 001 — 83 w pkt. 6.3 a nie ustalają rzędnej drogi w rejonie ulicy S., a dotyczą warunków wynikających z ochrony środowiska kulturowego - ochrony osi widokowej z Parku O. w kierunku morza, przebiegającej wzdłuż ulicy K., gdzie rzędna drogi na tym odcinku nie może przebiegać powyżej rzędnej nasypu kolejowego. Projektowane ekrany akustyczne będą lokalizowane również na poziomie terenu, a ich minimalna wysokość jak wynika z przeprowadzonego Studium uciążliwości hałasu, wynosić ma 4m. Optymalizacja wymiarów geometrycznych i własności akustycznych ekranów ograniczających emisję hałasu do środowiska zabudowy mieszkaniowej powinna być dokonana na etapie opracowania projektu budowlanego Drogi C. Ekrany wybudowane w związku z Drogą C. będą równocześnie tworzyć ochronę akustyczną od istniejącej już kolei. Nowe źródło hałasu komunikacyjnego ograniczone urządzeniami technicznymi równocześnie spowoduje wyraźne zmniejszenie oddziaływania źródła już istniejącego.
Ad.7 Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 Nr 71, poz. 838) obiekty budowlane na terenach miast i wsi powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej:
- przy drodze krajowej - l0m
- przy drodze wojewódzkiej, powiatowej - 8m
- przy drodze gminnej - 6m
Prawo budowlane określa warunki sytuowania budynku od granicy działki budowlanej (minimalne 3m lub 4m w zależności od tego czy w ścianie istnieją lub nie otwory okienne, bądź drzwiowe). Odległości wynikające z tych ustaw są zachowane w projekcie planu Drogi C.
Ad.8 Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko będzie miało miejsce w dalszym etapie prac nad projektem budowlanym Drogi C. Zgodnie z art. 46 ust. 3 i 4 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627) postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowi część postępowania zmierzającego do wydania decyzji na przykład decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzji o pozwoleniu na budowę.
Na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzono Prognozę oddziaływania na środowisko projektu planu oraz Studium uciążliwości hałasu projektowanej Drogi C. w G. na odcinku pomiędzy ulicami S., a L. oraz od projektowanej ul. N. S. do ul. S.
Ad.9 Droga C. funkcjonuje w dokumentach planistycznych od kilkudziesięciu lat, od uchwalenia w 1962r. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zespołu Portowe - Miejskiego G. – G. jako element układu podstawowego. Również we wnioskach z opracowań regionalnych przekazanych przez ówczesny Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Wojewódzkiego (w imieniu Wojewody) w ramach badań i zachowania spójności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego województwa Droga C. traktowana jest jako element układu podstawowego i posiada swoją kontynuacje w S. i G. Funkcjonuje ona również w Studiach uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego tych trzech miast. Plany miejscowe opracowywane dla fragmentów miasta spójne muszą być z ustaleniami Studium, stąd Droga C. musi być w nich uwzględniona. Miasto S. podjęło również w bieżącym roku uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego obszaru trasy ww. drogi.
Ad.10 Zarząd Miasta S. pismem Nr [[...]] z dnia 15 maja 2002r. uzgodnił projekt planu bez uwag. Projekt planu uzyskał również wszystkie inne niezbędne uzgodnienia.
Ad. 11 W granicach opracowania projektu planu na odcinku od ul. N. A. do ul.L. nie występują budynki objęte ochroną konserwatorską. Istniejąca zabudowa w pierzei ul. S. stanowi fragment przedwojennego osiedla "A." zaliczonego do obiektów o wartościach kulturowych, sama natomiast zabudowa z uwagi na dość daleko idące poczynione w ostatnich latach przebudowy utraciła swoje wartości kulturowe. Jej likwidacja może nastąpić z chwilą realizacji Drogi C. Projekt planu uzyskał uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Ad.12 Ustalenia projektu planu spójne są ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G., uchwalonym w grudniu 2001r.. W Studium stwierdza się między innymi: "przewidywane w analizowanych stanach rozwoju potoki ruchu samochodowego wzdłuż centralnego pasma usługowego uzasadniają uzupełnienia istniejącej Trasy [[...]] dodatkowym ciągiem ulicznym, który wykorzysta istniejące rezerwy terenowe projektowanej Drogi C.". Na rysunku Droga C. jest uwidoczniona jako droga główna.
Ad.13 Stawka procentowa określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służy do naliczania opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. l0 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu, zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W obowiązującym planie teren przeznaczony jest pod komunikację, w ustaleniach projektu planu następuje zmiana funkcji z komunikacji na funkcję mieszkaniowe – usługową, stąd należy się spodziewać, iż w stosunku do dotychczasowych ustaleń planu nastąpi niewątpliwie wzrost wartości. Ustalenie stawki 0% jest zatem korzystne dla właściciela nieruchomości i jej oznaczenie jest przejawem zastosowania się do ustawowego wymogu, jakim jest określenie tej stawki. W obowiązującym planie przedmiotowy teren nigdy nie był przeznaczony na funkcję mieszkaniową, nie można mówić zatem o obniżeniu wartości nieruchomości na tym terenie. Nie zachodzi tutaj sytuacja, o której mowa w art. 36 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Ad.14 Nie należy oczekiwać pogorszenia warunków poza granicami obszaru wyznaczonego pod budowę. Rezerwowany pas pod realizację Drogi zapewnia możliwość utworzenia technicznych urządzeń ochrony akustycznej, zmniejszających poziom hałasu do wartości normatywnych. W wykonanym przez "A." dla potrzeb planu Studium uciążliwości hałasu stwierdza się między innymi, iż w wyniku realizacji Drogi C. nastąpi pogorszenie klimatu akustycznego w środowisku zabudowy mieszkaniowej w rejonie ulic L. i S., a prognozowany poziom hałasu drogowego będzie przekraczał od 2 dB do prawie 17 dB w porze dnia, w zależności od usytuowania budynków mieszkalnych w stosunku do osi projektowanej ulicy. Są to najwyższe przekroczenia w ciągu Drogi C. objętej niniejszym planem. Obniżenie ponadnormatywnego hałasu zapewnią ekrany akustyczne wzdłuż projektowanej drogi.
Realizacja Drogi stanowić będzie niewątpliwie przedsięwzięcie kosztowne, wymagać będzie skoordynowania z działaniami pozostałych gmin, przez które droga przebiega – S., G. i tym samym będzie również najprawdopodobniej odległa w czasie. Dodać należy, iż trwają badania, analizy zmierzające do maksymalnego ograniczenia jej uciążliwości (dotychczasowy efekt to między innymi obniżenie jej klasy z dotychczasowej E - ekspresowej na G - główną). Nie można dzisiaj wykluczyć być może dalszego obniżenia jej klasy, przynajmniej na niektórych fragmentach, a tym samym i zmniejszenia jej uciążliwości.
Biorąc pod uwagę również prawdopodobny odległy czas realizacji Drogi liczyć się należy z postępem technicznym zarówno w konstrukcji pojazdów samochodowych, ograniczających hałas i emisję spalin, jak i samych obiektów drogowych, których konstrukcja, nawierzchnia zmierzać będą do ograniczenia tych uciążliwości.
Ad.15 Wbrew zarzutom projekt nie wytycza błędnie drogi w terenie w rejonie ul. S. [[...]]. Linie rozgraniczające Drogi C. w tym fragmencie przebiegające w zasadzie po linii budynku, dla całego fragmentu od ulicy S. do ulicy K. zostały zawężone do maksymalnego minimum. Działka przynależna do budynku przy ul. S. [..] powinna być włączona w linie rozgraniczające Drogi. Wyłączenie budynku i fragmentu działki ze strefy drogowej w tym wypadku uznano za rozwiązanie lepsze dla właściciela budynku.
Skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta z dnia 25 września 2003 r. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego pani I. E., która ponawiając argumentację zawartą w zarzucie, wskazywała na:
1. naruszenie art. 4 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139, z późniejszymi zmianami), poprzez przekroczenie ustaleniami planu dopuszczalnych granic władztwa planistycznego gminy,
2. naruszenie art. 3 pkt. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 2 i 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez niedopuszczalne naruszenie ustaleniami planu indywidualnego interesu prawnego skarżącej oraz jej własności,
3. naruszenie art. 8 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez sprzeczność treści ustaleń projektu planu miejscowego z będącym integralną częścią planu rysunkiem planu,
4. naruszenie art. 6 ust. 4 pkt l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nie uwidocznienie w projekcie planu uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, oraz odejście w projekcie planu od ww. uwarunkowań (znaczne rozszerzenie wachlarza dopuszczalnych funkcji z pogwałceniem funkcji dotychczasowej) i ograniczenie sfery mojej własności, chronionej w szczególności przez art. 21 Konstytucji,
5. naruszenie art. 2 i art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nadużycie przez Gminę przysługującego jej władztwa planistycznego, a w szczególności przekroczenie granic uznania administracyjnego, z powodu nie wskazania w projekcie planu, ani w uzasadnieniu ww. uchwały, jakimi racjonalnymi przesłankami kierowała się, dokonując konkretnego wyboru w zakresie przeznaczenia terenu na określone cele i dlaczego to konkretne rozstrzygnięcie było dla Gminy ważniejsze od interesu jednostki,
6. naruszenie § 12 ust. l oraz ust. 3 pkt l rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), poprzez zaplanowanie umieszczenia ekranów ochronnych w bezpośredniej bliskości moich okien, podczas, gdy minimalna ich odległość od granic mojej działki wynosi 4 metry, naruszenie art. 43 ust. l ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838, z późn. zm.), poprzez planowanie umieszczenia zewnętrznej krawędzi planowanej Drogi C. w odległości znacznie mniejszej od wymaganej przez ten przepis minimalnej odległości 6 m i to dla drogi gminnej, gdyż dla dróg krajowych i ekspresowych odległości te są znacznie większe,
7. naruszenie art. 40 ust. l pkt l ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U Nr 62, poz. 627, z późn. zm.) poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że ocena oddziaływania na środowisko nie jest wymagana przy przygotowywaniu projektu planu miejscowego, lecz dopiero na etapie wydawanie decyzji o warunkach zabudowy,
8. naruszenie prawa materialnego, a przede wszystkim art. 18 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak szczegółowego i indywidualnego rozpatrzenia każdego z wniesionych zarzutów oraz związanego z tym braku szczegółowego uzasadnienia prawnego i faktycznego stanowiska Gminy, a ograniczenie się w zasadzie do określenia wniesionych zarzutów, jako niezgodnych z dotychczas istniejącymi planami, a w szczególności ż "historycznie" wytyczonym przebiegiem Drogi C., oraz naruszenie przepisu art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak próby przekonywania przez Gminę osób składających zarzuty w tym skarżącej, do racji przedstawianych w projekcie planu przez Gminę.
Skarga dotyczy braku zgody skarżącej na określenie przeznaczenia terenu zajętego przedmiotowym planem, a w szczególności terenu, na którym położona jest nieruchomość stanowiąca jej własność, bez poszanowania praw nabytych przez właścicieli nieruchomości położonych przy ulicy S., z ograniczeniem możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób oraz z faktycznym powiększeniem uciążliwości zamieszkiwania na terenie objętym planem.
Planowane przeznaczenie terenu według projektu uchwały Rady Miasta w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na którym także posadowiona jest nieruchomość będąca własnością skarżącej, obejmuje przede wszystkim zabudowę mieszkaniowo-usługową, usługi, ulice lokalne i ulice dojazdowe, komunikację szynową oraz zieleń dostępną.
Dopuszczenie tak zarysowanych funkcji sprowadza na tym terenie daleko idące uciążliwości i ograniczenia, przekracza więc określone przez art. 4 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu władztwo planistyczne gminy.
Dla mieszkańców terenów objętych tym planem jest jasne, że planowana droga ma być drogą dojazdową do Supermarketu, który ma powstać na terenie obecnie zajmowanym przez B.
Gdyby już na aktualnym etapie przygotowywania planu Gmina ujawniła swe zamierzenie, to zgodnie z art. 10 ust. l pkt l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym musiałoby się znaleźć w projekcie planu, co spowodowałoby poważne protesty mieszkańców, zatem Gmina zmierza do obejścia prawa.
Zdaniem skarżącej sporna uchwała ingeruje bezpośrednio w sferę jej własności, co narusza w szczególności art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 2 i 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 3 pkt. 2, art. 10 ust. 3 i art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Skarżąca w treści skargi zarzuca organowi tendencyjność i pozorność w uzasadnieniu, polegającą na tym, że projekt planu nie dopuszcza możliwości realizacji budownictwa mieszkaniowego, a jedynie rozbudowę istniejącej substancji kubaturowej, co w sposób oczywisty ogranicza ustawowy zakres prawa własności i narusza w tym zakresie prawa nabyte właścicieli.
Przyjęcie przedmiotowego projektu planu oznaczać więc będzie dla właścicieli niemożność korzystania z praw właścicielskich, a w szczególności do budowy, rozbudowy, remontów, gospodarczego wykorzystania - na czas nieoznaczony i to bez jakiegokolwiek odszkodowania.
Skarżąca kwestionuje także twierdzenie, że na trasie przebiegu Drogi C. nie były wydawane pozwolenia na budowa tych budynków mieszkalnych. W dniu 4 grudnia 1971 roku zostało udzielone pozwolenie na budowę budynku przy ul S. [[...]] i [[...]]. Pozwolenie było bezterminowe. Uznano tym samym, że funkcje przypisane dla tego terenu mają charakter stały. W 2000 r. skarżąca przekształciła prawo użytkowania wieczystego gruntów, na tych posadowiony jest budynek będący jej własnością, w prawo własności. Gmina nie stawiała żadnych ograniczeń takiemu przekształceniu. Tym samym uzasadnienie uchwały jest sprzeczne z decyzjami wydawanymi wcześniej przez Gminę.
W przekonaniu skarżącej wykonywanie na analizowanym terenie wyłącznie funkcji mieszkaniowych jest mniej uciążliwe dla środowiska i ludzi, niż dopuszczone przez projekt planu rozliczne uciążliwe funkcje usługowe (013-33), a także mieszanie funkcji mieszkalnej z działalnością usługową
Planowane poszerzenie ulicy S. (do minimum 1 metrów zgodnie z kartą terenu 021-81), spowoduje, że mieszkańcy tej dzielnicy znajdą się w strefie tzw. skrajnej uciążliwości (hałas, spaliny, drgania i wibracje) spowodowanej objęciem terenów przez nich zamieszkanych przez dwie ruchliwe ulice, co może spowodować oprócz uciążliwości zamieszkania także możliwość zwiększonej zachorowalności mieszkańców oraz pękanie murów budynków posadowionych bezpośrednim sąsiedztwie drogi publicznej, spowodowanych zwiększoną wibracją.
Skarżąca powołuje się na rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 stycznia 2002r. w sprawie wartości progowych poziomu hałasu (Dz. U. Nr 8, poz. 81) i twierdzi, że nie jest możliwe wytłumienie ekranami ochronnymi środowiska w ten sposób, by nie dopuścić do przekroczeń wymienionych w nim dawek natężenia hałasu.
Planowane ekrany o wysokości około 4 metrów mają być ustawione na wprost okien skarżącej i przesłaniać widok. Skarżąca twierdzi, że przejazdy kilku pociągów w ciągu godziny w całości kilkudziesięciu metrów od jej domu są mniej szkodliwe i uciążliwe, niż ustawiczny ruch pojazdów samochodowych przebiegający tuż przed oknami. Jej zdaniem Rada Gminy w ogóle nie odniosła się do zarzutów dotyczących trucia mieszkańców przez spaliny oraz szczególnych uciążliwości powodowanych przez drgania i wibracje.
Historyczny przebieg Drogi C. stanowił priorytet w stosunku do zdrowia i indywidualnych interesów osób zamieszkujących na terenie objętym planem. Skoro Rada Gminy twierdzi, że realizacja planowanej Drogi C. to najprawdopodobniej bardzo odległe w czasie plany, można było rozważyć prowadzenie drogi tunelem pod powierzchnią. Taka opcja była przyjęta jako możliwej do praktycznej realizacji przez Gminę S., w uchwalonych niedawno studium Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego S.
Skarżąca kwestionuje stwierdzenie o zwężeniu pasa zarezerwowanego pod drogę, twierdzi, że powiększono jego szerokość do 35 metrów przy ulicy S. na południe od ulicy K. W dotychczasowych planach Drogi C. - jako drogi ekspresowej - wystarczał pas szerokości 30 metrów, obecnie - po obniżeniu klasy drogi - planowane jest podwyższenie tego parametru do 35 metrów (karta mapy 001-83).
Zdaniem skarżącej przewidywane parametry tej drogi mają zastosowanie dla drogi 2/2, a więc czteropasmowej, po dwa pasy w każdym kierunku ruchu, natomiast ulegną znacznemu powiększeniu przy przyjęciu realizacji dopuszczalnego wariantu GP 2/3 - drogi sześciopasmowej, po trzy pasy w każdym kierunku. Między nasypem kolejowym a granicą działek przy ulicy S. istnieje wolny pas o szerokości 35-40 metrów. Obstawanie przez władze samorządowe przy konieczności rezerwacji pasa o szerokości minimum 35 metrów spowoduje ograniczenie spornego pasa do maksimum 5-10 metrów przy założeniu drogi G 2/2, a doprowadzi do go całkowitej eliminacji przy przyjęciu wariantu GP 2/3. Pas zieleni ulegnie całkowitej eliminacji, a droga zostanie wybudowana tuż przed budynkami, a w niektórych przypadkach nawet w kolizji z nimi.
W pkt. 6.3.a Karty terenu, numer terenu 001, nr strefy 83 — określono dopuszczalną na tym terenie rzędną terenu, na której ma być budowana droga, do poziomu rzędnej nasypu kolejowego. Oznacza to dopuszczenie przez Gminę przebiegu drogi na wysokości okien budynków posadowionych na analizowanym terenie, a nawet powyżej i w odległości nie większej niż 10 metrów od budynków, a w przypadku realizacji wariantu GP 2/3 - w bezpośredniej ich bliskości.
Projekt planu przewiduje posadowienie ekranów akustycznych, które mają chronić mieszkańców tego terenu przed nadmiernym hałasem, ekrany te mają zawierać elementy pochłaniające oraz odbijająco - rozpraszające. Przy uwzględnieniu dopuszczalnej przez plan rzędnej tej drogi, będzie ona przebiegała wysokości okien usytuowanych na tym terenie budynków, a nawet ponad ich dachami. W takiej sytuacji nie będzie skutecznych ekranów ochronnych, które spełniając swą funkcję, nie zaciemniałyby całkowicie budynków przy ul S. Zakładając podstawowe parametry analizowanej drogi ekrany akustyczne wybudowane zostaną w bezpośredniej bliskości okien budynków usadowionych na analizowanym terenie, co spowoduje całkowite przesłonięcie widoczności z okien wybudowanych na tym terenie budynków w kierunku drogi i torów. Takie przesłonięcie widoczności ekranem usytuowanym tuż pod oknami budynków jest sprzeczne z wymaganiami dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich posadowienie, naruszy prawo budowlane oraz art. 140 kodeksu cywilnego i art. 2 i 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zapisem w planie ekrany mają spełniać jedynie funkcję ochrony przed hałasem, natomiast nie zastanowiono się nad przenikaniem spalin do budynków usytuowanych w bezpośredniej bliskości ruchliwej drogi.
Skarżąca powołała się na art. 40 ust. l pkt l ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.) i twierdzi, że ocena oddziaływania na środowisko jest wymagana przy przygotowywaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem brak tej oceny powoduje, że projekt przedmiotowego planu jako niezgodny z prawem jest nieważny.
W projekcie planu przyjęto, że celem planu jest m. in. uwolnienie terenów zarezerwowanych na cele Drogi C. Jest to jedynie historyczne określenie przebiegu planowane i w latach 60. i 70. ubiegłego wieku drogi więc obejmującej G., G. i S. Gminy G. i S. odstąpiły od realizacji Drogi C. w jej historycznym przebiegu, co oznacza, że Gmina G. i S. nie mają zamiaru realizować Drogi C. zgodnie jej historyczną delimitacją. Skarżąca twierdzi zatem, że nie istnieją uzgodnienia z Gminą S., jak twierdzi organ. Jeżeli w wyniku sprawdzenia przez Sąd okaże się, że procedura uzgodnieniowa określona w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym została naruszona, to niestaranne i sprzeczne z prawem działanie może ponadto narazić Gminę G. na skutki określone w art. 17 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z art. 27 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 woduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Zatem uchwalenie analizowanego planu miejscowego bez wcześniejszego jednoznacznego uzgodnienia kontynuacji przebiegu planowanej drogi z uprawnionym organem Gminy S., bądź dokonanie tego uzgodnienia, tyle, że z naruszeniem kolejności określonej w art. 18, jako naruszenie przepisu art. 18 ust 2 pkt 4 lit c w związku z art. 27 ust. I ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powoduje nieważność całego planu.
Na trenie objętym planem ulica G. jest w pełni przejezdna i nie powoduje tamowania potoku pojazdów, nawet w godzinach szczytu, a więc planowane "zdwojenie" układu drogowego nie jest także uzasadnione brakiem przepustowości ul. G.
Skarżąca zarzuca, że projekt planu jest błędnie wytyczony w terenie, bowiem planowany pas drogowy jest tak usytuowany, że budynek posadowiony przy ul. S. Nr [[...]] jest częściowo "obcięty" przez drogę (weranda i róg tego budynku), pomimo, że w ustaleniach planu budynek ten znajduje się w strefie mieszkalno-usługowej i nie jest przewidziany do wyburzenia.
W kwestionowanym projekcie planu nie ma wyraźnego odniesienia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie jest więc możliwe porównanie przeznaczenia analizowanego terenu w studium i w projekcie planu, a więc zgodności planu ze studium w tym zakresie.
Odejście w projekcie planu od ww. uwarunkowań (znaczne rozszerzenie wachlarza dopuszczalnych funkcji z rzeczywistym ograniczeniem funkcji dotychczasowej) jest moim zdaniem naruszeniem tego przepisu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a więc przepisu prawa materialnego i ograniczeniem sfery własności, chronionej w szczególności przez art. 21 Konstytucji.
Według skarżącej Gmina G. przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego, a w szczególności naruszyła dopuszczalne granice uznania administracyjnego, nie wskazała w projekcie planu ani w uzasadnieniu uchwały, jakimi racjonalnymi przesłankami kierowała się, dokonując konkretnego wyboru w zakresie przeznaczenia terenu na określone cele i dlaczego to konkretne rozstrzygnięcie było dla Gminy ważniejsze od interesu jednostki. Naruszenie powyższego obowiązku powoduje wadliwość każdego planu miejscowego.
Skarżąca kwestionuje regulację dotyczącą "stawki procentowa: 0%", jako realizacji obowiązku wynikającego z art. 10 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej, przyjęcie stawki procentowej 0% narusza jej uprawnienia właścicielskie z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Większą wartość rynkową mają nieruchomości wykorzystywane wyłącznie pod mieszkalnictwo, niż pod mieszkalnictwo z dopuszczalnymi uciążliwymi usługami i wiodącą funkcją drogową. Na wartość rynkową nieruchomości wpływ też mai ą walory terenu, na którym położona jest nieruchomość. Zwiększenie uciążliwości, hałasu oraz emisji spalin i wibracji - jako bezpośrednich skutków wprowadzenia planu - nie może pozostać bez wpływu na rzeczywistą wartość rynkową nieruchomości. Zmiana dotychczasowego przeznaczenia analizowanego terenu zmniejszy wartość położonych na nim nieruchomości. Celem planu jest uchronienie się przez Gminę G. od możliwości występowania przez mieszkańców terenu objętego planem z roszczeniami odszkodowawczymi, o których mowa w art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wobec tego, że plan dotyczący analizowanego terenu wygasa w dniu 31 grudnia 2003r.
Manipulowanie stawką procentową ma na celu doprowadzenie w przyszłości do jak najtańszego przejęcia od indywidualnych właścicieli ich nieruchomości.
Zdaniem skarżącej Gmina G. postanowieniami projektu planu przekroczyła granice władztwa planistycznego gminy, określonego w art. 4 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i naruszyła jej prawo własności w stopniu przekraczającym dozwoloną przez ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym ingerencję w sferę prywatnej własności. Uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu musi być szczególnie wnikliwe i staranne. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że treść uzasadnienia jest taka sama dla wszystkich osób wymienionych w § 2 pkt 1-37.
W przypadku zarzutu skarżącej postanowienia planu powodują istotne zdegradowanie jakości życia na objętym planem terenie i zwiększenie rzeczywistych uciążliwości zamieszkania, a także znaczne obniżenie wartości rynkowej terenów położonych na obszarze planu i wartości posadowionych tam budynków. Analogiczne zarzuty mogą wnieść właściciele nieruchomości posadowionych wzdłuż ulicy S. Jest bowiem oczywiste, że wprowadzenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzić będzie w pierwszym etapie do istotnego pogorszenia jakości zamieszkania na tym terenie, a w konsekwencji do masowych wywłaszczeń.
Przyjęte w projekcie planu określenie przeznaczenia terenu jest sprzeczne z wyrokiem NSA z dnia 25 listopada 1997r. (II S.A./Łd 1514/97, ONSA 1998/4/124), zgodnie z którym warunek rozpatrzenia nie uwzględnionych zarzutów (art. 18 ust. 2 pkt. 9 ustawy (...) o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest spełniony, gdy zakłada się niemożność jakichkolwiek korekt w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a sesja rady gminy służy jedynie uzasadnieniu proponowanego wariantu zmiany planu, a nie rozpatrzenia zarzutów. Brak przedstawienia w projekcie analizowanego planu alternatywnych, wariantowych rozwiązań odnośnie przeznaczenia terenu a także brak dyskusji nad zaskarżoną uchwała na sesji Rady Gminy w dniu 25 września 2003r., pozostaje w tym orzeczeniem. Przy podjęciu zaskarżonej uchwały naruszona została zasada, że odrzucenie każdego zarzutu powinno być indywidualnie uzasadnione, bowiem dotyczą interesów indywidualnych osób składających zarzuty.
Uzasadnienie wszystkich zarzutów ogranicza się do twierdzenia, że zarzuty są niezgodne z planem poprzednim (a w szczególności z historycznymi" planami wytyczającymi przebieg Drogi C.), natomiast na Sesji Rady nie była podjęta wnikliwa debata mająca na celu skonfrontowanie zarzutu do projektu łanu ze stanem faktycznym i prawnym działek z dnia odrzucenia zarzutu.
Takie potraktowanie zarzutów stanowi - zdaniem skarżącej - naruszenie prawa materialnego, a przede wszystkim art. 18 ust. 2 pkt 9 w związku z 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, z generalnym odwołaniem się do stanowiska Rady Miasta zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
W pierwszej kolejności wskazano, że działka skarżącej nie graniczy bezpośrednio z terenem przeznaczonym na cele drogowe, zatem projekt planu nie narusza jej interesu. Ponadto zaakcentowano następujące okoliczności:
• Rada Gminy jest uprawniona do ustalania przeznaczenia i kształtowania zasad zagospodarowania terenu, na podstawie art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym;
• ochrona prawa własności zagwarantowana w Konstytucji RP nie jest bezwzględna, gdyż dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy. Odstępstwa od tej zasady zawarte są między innymi w art. 140 k.c. oraz przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym;
• istnieje pełna zgodność pomiędzy treścią uchwały, a rysunkiem projektu planu;
• projekt planu jest zgodny z innymi planami zagospodarowania przestrzennego poszczególnych fragmentów Miasta oraz przebiegiem Drogi C., szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały;
• wszystkie szczegółowe kwestie dotyczące szerokości trasy oraz skutków jej usytuowania na określonej rzędnej terenu będą określone na etapie jej realizacji, tj. w toku procesu wydawania decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę;
• prognoza oddziaływania projektu planu na środowisko została wyłożona do publicznego wglądu wraz z projektem planu;
• skarżącej zapewniono czynny udział w każdej fazie postępowania planistycznego, stworzono możliwość wniesienia zarzutów oraz szczegółowo ustosunkowano się do ich treści;
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
W przedmiotowej sprawie skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem.
Stosownie do art. 4 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst z 1999 r. Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy.
Przytoczony wyżej przepis prawa wyznacza gminę jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego, właściwą w sprawach planowania przestrzennego. Oznacza to, że wyłącznie gmina, poprzez swoje organy będzie określała przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu.
W orzecznictwie i literaturze panuje zgodny pogląd, że gmina jest podstawową jednostką systemu planowania przestrzennego każdego demokratycznego państwa prawa (por. Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne zarys systemu; wyd. II, LexisNexis, W-wa 2003 r., str. 40 i n).
Samodzielność planistyczna gminy sprowadza się przede wszystkim do planowania lokalnego, gdyż planowanie na innym szczeblu (województwa, czy kraju) podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw.
Suwerenność gminy, także w zakresie planowania przestrzennego na swoim terenie, korzysta z ochrony konstytucyjnej, wynikającej z treści art. 165 Konstytucji RP, stanowiącego, że jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej.
Realizacja zadań publicznych gminy na jej terytorium dokonywana jest między innymi w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na terenie gminy.
Organem gminy właściwym w sprawach uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest rada gminy (art. 26 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).
Jednym z elementów planowania przestrzennego, nie tylko na terenie gminy, jest obowiązek wyznaczenia terenów pod rozwój infrastruktury, w tym przede wszystkim pod budowę dróg publicznych, o różnym charakterze, co jest niezbędne dla zapewnienia sprawności transportu towarowego i osobowego, którego znaczenie rośnie wraz z rozwojem motoryzacji.
Skarga w niniejszej sprawie opiera się w istocie na przekonaniu, iż realizacja celów publicznych, poprzez wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonych terenów pod budowę dróg, możliwa i dopuszczalna jest tylko za zgodą właścicieli nieruchomości, bądź też bez naruszania ich prawa własności wynikającego z Konstytucji RP.
Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 21 ust 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni prawo własności, lecz jednocześnie dopuszcza jej wywłaszczenie, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (por. ust 2 art. 21 Konstytucji RP).
Ponadto przepisy jej art. 64, określającego ochronę prawa własności w sposób jednoznaczny i wyraźny dopuszczają możliwość jej ograniczenia, lecz tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.
Oznacza to, ze prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego, oraz że przeznaczenie określonego terenu pod realizację celów publicznych w planie miejscowym, nie wymaga zgody właścicieli (wieczystych użytkowników).
Wniesienie skargi na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje konieczność rozważenia zakresu kontroli zaskarżonej uchwały dokonywanej przez sąd administracyjny. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.) zawiera jedynie unormowanie dopuszczające możliwość wniesienia skargi do Sadu Administracyjnego na taką uchwałę (art. 24 ust. 4 tej ustawy). Brak jest natomiast w tej ustawie przepisów, które by stanowić mogły normatywną podstawę dla określenia zakresu kontroli zaskarżonej w tym trybie uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do cytowanego wyżej art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Przepis ten, z racji umieszczenia w ustawie Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. ustawie regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym.
Obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) przewidywały, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonuje się w ramach określonej procedury unormowanej w tej ustawie. Zatem zachowanie wymogów tej procedury podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego. Jednym z założeń tej procedury, dającym odczytać się z art. 1 ust 1 wspomnianej ustawy, jest rozwiązywanie konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w sprawach związanych z planowaniem przestrzennym. Planowanie przestrzenne, którego efektem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego siłą rzeczy powoduje konflikty interesów wskazanych podmiotów. W interesie właścicieli nieruchomości leży bowiem nieskrępowane korzystanie z nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących (art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), określają natomiast granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym gwarantuje natomiast ochronę prawa własności nakazując uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym prawo własności (art. l ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).
Jednakże prawo własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści art. l ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym również innych niż własność okoliczności. W powołanym przepisie zaledwie przykładowo wymieniono okoliczności, takie jak wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, walory ekonomiczne przestrzeni itp., które uwzględnia się w zagospodarowaniu przestrzennym. Przytoczone uwarunkowania planowania przestrzennego wskazują na istotne znaczenie w procedurze tego planowania zasad rozwiązywania konfliktów pomiędzy zainteresowanymi podmiotami. Jednym z instrumentów przewidzianych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym służącym rozwiązywaniu konfliktów jakie rodzi planowanie przestrzenne jest możliwość wniesienia zarzutu przez każdego, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzut rozpatrywany jest przez zarząd gminy (aktualnie wójta, burmistrza, prezydenta). Jeżeli zarzut nie zostanie uwzględniony, to zarząd gminy przedstawia go radzie gminy (art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Z kolei rada gminy po rozpoznaniu zarzutu na sesji, o której zawiadamia się zainteresowanego, uwzględnia go lub odrzuca. Możliwość wniesienia zarzutu służy temu, aby ten, którego interes prawny lub uprawnienia zostaną naruszone przez ustalenia uchwalonego w przyszłości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mógł jeszcze w trakcie projektowania planu przedstawić do rozważenia swoje racje. Racje te, organy gminy (wójt, burmistrz, prezydent, rada gminy), którym ustawa nadaje określone kompetencje, winny wziąć pod rozwagę. Przede wszystkim zaś rada gminy winna rozważyć naruszenie interesu prawnego lub prawa osoby zgłaszającej zarzut; czyniąc to winna uwzględnić te okoliczności, o których była mowa, a więc skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uwzględnić okoliczności, które w myśl art. l ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zagospodarowaniu przestrzennym się uwzględnia.
W tym miejscu wyraźnie widać znaczenie jakiego nabiera obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutów (art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Uzasadnienie to powinno w przekonywujący sposób przedstawiać przesłanki dokonanego przez radę gminy wyboru przyjętego w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozwiązania. Powinno ono świadczyć o tym, że wszystkie okoliczności decydujące o zagospodarowaniu przestrzennym, a wymienione w art. l ust. 2 ustawy, zostały przez radę gminy uwzględnione. W nawiązaniu zaś do konkretnego zarzutu naruszenia prawa własności uzasadnienie powinno wskazywać na te względy, które przemawiają za ograniczeniem podstawowych praw obywatela. Należycie uzasadniona uchwała rady gminy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutów świadczyć będzie, że stanowisko gminy realizującej niekwestionowane uprawnienia w zakresie planowania przestrzennego nie jest arbitralne; świadczyć będzie o tym, iż istotnie, tak jak tego wymaga przepis art. l ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględniono okoliczności decydujące o zagospodarowaniu przestrzennym.
W związku z tymi rozważaniami nasuwa się spostrzeżenie, iż zakres kontroli sądu administracyjnego podejmowanej w związku z wniesieniem skargi na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu zbliżony jest do stanu istniejącego w zakresie kontroli decyzji administracyjnych, podejmowanych w granicach uznania administracyjnego. Jak się przyjmuje, rozpoznając skargę wniesioną na tego rodzaju decyzję, sąd administracyjny możne poddać kontroli całą, sformalizowaną procedurę ich wydawania, realizację zasad ogólnych postępowania administracyjnego, dochowania reguł postępowania wyjaśniającego i zachowania granic uznania administracyjnego. Jakkolwiek procedura podejmowania uchwały o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu jest ograniczona, a stosowanie wprost ogólnych zasad postępowania administracyjnego jest wyłączone, to istnieje przecież procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której da się wyodrębnić ogólne zasady jak chociażby udziału w tym postępowaniu osób zainteresowanych i ochrony ich uzasadnionych interesów. W ramy zaś tej procedury, o czym była już mowa, wpisany jest obowiązek należytego uzasadnienia uchwały rady gminy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutów dotyczących ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zakres kontroli uchwały rady gminy o odrzuceniu zarzutów dotyczących ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywanej przez sąd administracyjny, obejmuje również uzasadnienie tej uchwały, zaś stwierdzenie, iż uzasadnienie to zawiera przekonywującą argumentację na rzecz rozwiązania przyjętego w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu może uzasadniać oddalenie skargi przez sąd administracyjny.
Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że objęta projektem planu realizacja "Drogi C." w G. nie jest nowym elementem działalności planistycznej gminy, gdyż jej realizację przewidziano w szeregu innych obowiązujących w planach zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych dzielnic bądź części miasta, szczegółowo wskazanych, w uzasadnianiu zaskarżonej uchwały oraz w odpowiedzi na skargę.
Skarżąca oraz inni mieszkańcy ul. S. znali ograniczenia dotyczące możliwości zabudowy bądź rozbudowy ich nieruchomości leżących w granicach planowanej od kilkudziesięciu lat Drogi C., dla której tereny biegnące wzdłuż trasy szybkiej kolei miejskiej były rezerwowane pod jej budowę i niedopuszczalna była na tym terenie realizacja jakiejkolwiek działalności inwestycyjnej.
Projekt planu, z korzyścią dla skarżącej i innych mieszkańców tego rejonu, dopuszcza możliwość realizacji na ich nieruchomościach w przyszłości również funkcji usługowej oraz pozostawienia dotychczasowej mieszkaniowej, przy zapewnieniu odpowiedniej ochrony, której będą wymagały przepisy prawa obowiązujące w dacie przystąpienia do procesu inwestycyjnego, który będzie możliwy dopiero po uzyskaniu przez inwestora zarówno w ewentualnej decyzji o ustaleniu warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę tej trasy (budowa ekranów akustycznych, zieleni izolacyjnej itp.). Wszystkie szczegółowe zagadnienia dotyczące zachowania odległości pomiędzy budowaną drogą określonej kategorii, a istniejąca zabudową na sąsiednich gruntach będą przedmiotem rozważań i rozstrzygnięć we wskazanych wyżej odrębnych postępowaniach administracyjnych.
Skarżąca oraz inni mieszkańcy ul. S., jako strony tych postępowań, będzie miała zapewniony czynny w nich udział.
W uzasadnianiu zaskarżonej uchwały wykazano w sposób jednoznaczny, że brak jest innych alternatywnych możliwości przeprowadzenia niezbędnego dla prawidłowego funkcjonowania G. oraz całego T. ciągu komunikacyjnego.
W toku procedury uchwalania przedmiotowego planu nie naruszono prawa, gdyż z załączników do projektu planu wynika, że Rada Miasta G., przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu, uzyskała wszystkie niezbędne uzgodnienia, opinie oraz stanowiska innych organów administracji.
Wyjaśnić należy również skarżącej, że ewentualna realizacja przedmiotowej trasy komunikacyjnej, tj. "Drogi C." na odcinku objętym projektem planu będzie możliwa po uzyskaniu przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, którego ochronę przewiduje nie tylko Konstytucja, lecz przepisy innych ustaw, w tym o gospodarce nieruchomościami, planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Prawo budowlane, Prawo ochrony środowiska itp.
Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.