II SA/Gd 164/06

II SA/Gd 164/06 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2006-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Barbara Skrzycka-Pilch /przewodniczący/
Krzysztof Ziółkowski
Mariola Jaroszewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Referent Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Wójt Gminy decyzją z dnia 18 marca 2005r. Nr [...] podstawie art. art. 67 ust.1, art. 72 ust. 1 i 2, art. 77, art. 200 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.), stwierdził nabycie przez B oraz jego następcę prawnego A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w L. z dniem 5 grudnia 1990r. prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Gminy, tj. działki nr [...] o pow. 579 m2, dla której Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Określił czas użytkowania wieczystego na okres 99 lat. Stwierdził nabycie przez B oraz jego następcę prawnego A sp. z o.o. w L. z dniem 5 grudnia 1990r. prawa własności budynków, urządzeń, instalacji i lokali znajdujących się na nieruchomości, o której mowa powyżej bez odpłatności. Ustalił cenę przedmiotowych gruntów według operatu szacunkowego wykonanego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego A. P. w kwocie 4.400,00 zł. Ustalił wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntów w wysokości 3% ich wartości, tj. w kwocie 132 zł oraz należny podatek VAT w wys. 22 %, tj. 29.04 zł, płatnej za każdy rok w terminie do dnia 31 marca pod rygorem zapłaty odsetek ustawowych za każdy dzień zwłoki. Wskazał, iż cena gruntów będzie aktualizowana zgodnie z powołanymi na wstępie przepisami.
W uzasadnieniu organ podał, iż ustawa z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), a obecnie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nadają prawo nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków i urządzeń znajdujących się na nieruchomości a będących w zarządzie między innymi komunalnych osób prawnych. Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty. Organ podniósł, iż działka nr [...] została wydzielona przez B z działki nr [...], a fakt zarządu w/w nieruchomością przez B w dniu 5 grudnia 1990 r. jest niepodważalny o czym świadczą zgromadzone w sprawie dowody.
Od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołała się B. K. W uzasadnieniu podała, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 maja 1996r. sygn. akt S.A./Gd 1464/95 uchylił decyzję Wojewody z dnia 11 kwietnia 1995r. Nr [...], tym samym utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 28 lutego 1995r. nr [...] zatwierdzającą podział nieruchomości położonej we wsi Ł. i stanowiącej własność Gminy [...] SR. Za ważne uznane zostały czynności prawne dokonane w 1991r., zmierzające do podziału nieruchomości pierwotnej - działki nr [...]. W wyniku podziału wyodrębniono zabudowaną domem mieszkalnym działkę o powierzchni 579 m2 nr [...]. Właściciel reprezentowany przez Zarząd Gminy, podejmując wówczas decyzję o podziale nieruchomości - działki nr [...] i wyodrębnieniu działki [...], mając na uwadze uprawnienia skarżącej do zamieszkania w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości na podstawie decyzji z dnia 18 października 1976r. Nr [...], podjął próbę rozwiązania problemu. Wydzielenie niewielkiej części nieruchomości, na której znajdowała się połowa budynku zajmowanego przez skarżącą zabezpieczało jej słuszny interes i umożliwiłoby wykup nieruchomości od Gminy Ł. Skarżąca uzyskałaby w ten sposób status autonomicznego podmiotu i jako równy uczestnik na rynku nieruchomości mogłaby dokonać zbycia na rzecz osoby prawnej. Wówczas skorzystałaby podobnie jak wielu innych mieszkańców z możliwości wykupu od Gminy zajmowanego dotychczas lokalu. Skarżąca została pozbawiona takiej możliwości, ponieważ z niewiadomych jej przyczyn linia działań Zarządu Gminy wraz z nową obsadą uległa zmianie. Podniosła, iż ustawodawca zachował termin prekluzyjny ograniczający możliwość uwłaszczenia osób prawnych w drodze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W art. 204 ust. 5 podano, iż roszczenia o których mowa w ust. 1 wygasły, jeśli wnioski w tej sprawie nie zostały złożone do dnia 31 grudnia 1996r. Skarżąca podała, iż firma A do 31 grudnia 1996r. nie ubiegała się o uwłaszczenie działką Nr [...], a jedynie kwestionowała dokonany podział działki [...]. Wydana decyzja nie uwzględnia praw strony skarżącej. Według odwołującej Zarząd Gminy w porozumieniu ze spółką A stwarza złudne poczucie jej bezpieczeństwa, przez składane oświadczenia o zamiarze przekazania w celu zabezpieczenia lokalu zastępczego kwoty 15.000,00 zł. Interes gospodarczy osoby prawnej polegający na powiększeniu nieruchomości przemysłowej z uwłaszczonych już 64.391 m2 wraz z infrastrukturą do 64.970 m2 przeciwstawia się prawu do zamieszkania. Skarżąca zamieszkuje lokal nieprzerwanie przez 29 lat i w wyniku zaskarżonej decyzji jej byt egzystencjalny jest zagrożony. Pozew złożony do Sądu Rejonowego w dniu 5 grudnia 1997r. przez spółkę A o rozwiązanie umowy najmu i nakazanie opuszczenie mieszkania potwierdza bezkompromisowość i determinację, wobec której skarżąca pozostaje bezbronna. Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia 12 lipca 1999r. sygn. akt C 287/99 zawiesił postępowanie, warunkując dalszy bieg sprawy od wydanej decyzji w sprawie uwłaszczenia. Mieszkania skarżąca zajmuje jako następca prawny po mężu M. K., na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z dnia 18 października 1976r. Nr [...]. Organ wskazując jako podstawę prawną art. 200 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, pominął wolę ustawodawcy wyrażoną w tymże artykule w ust. 4, zgodnie z którym nabycie prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego, o którym mowa w ust. 2 nie może naruszać praw osób trzecich. Ustawodawca nie określił wyraźnie rodzaju praw, które mogą stanowić przeszkodę procesu uwłaszczenia. Zapis ten rozszerza § 5 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Organ wydający decyzję powinien zbadać, czy nie zostały zgłoszone roszczenia poprzednich właścicieli w stosunku do nieruchomości będących przedmiotem uwłaszczenia oraz czy uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Nabywanie ex lege własności w drodze art. 200 ma charakter przejściowego rozwiązania i jest elementem wygasającego w praktyce mechanizmu przemiany gospodarczo - ustrojowej Państwa. Ustawodawca podkreśla, że przejście praw, może odbyć się wyłącznie z poszanowaniem praw innych podmiotów i zdaniem odwołującej tej ochronie prawnej podlega prawo jednostki do mieszkania.
Zaskarżoną decyzją z dnia 3 stycznia 2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organ u pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Ustaliło SKO, że postępowanie "uwłaszczeniowe" byłego B, obecnie A sp. z o.o. toczy się od 1991r. Decyzją z dnia 5 sierpnia 1991r. organ pierwszej instancji stwierdził nabycie przez B z dniem 5 grudnia 1990r. prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Gminy, działek o nr. [...] i [...] o łącznej pow. 6,56 ha, KW Nr [...], która to decyzja została przez Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa decyzją z dnia 25 listopada 1991r. uchylona w całości a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Kolejną decyzją z dnia 4 lipca 1994r. organ pierwszej instancji stwierdził nabycie przez B z dniem 5 grudnia 1990r. prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 6,56 ha, KW Nr [...]. Decyzja ta sprostowana została postanowieniem tego organu z dnia 6 października 1994r., uchylonym przez SKO w dniu 18 stycznia 1995r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie organ pierwszej instancji decyzją z dnia 8 marca 1995r. stwierdził nabycie przez B z dniem 5 grudnia 1990r. prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...] o łącznej pow. 6.3491 ha KW Nr [...]. W toku postępowania "uwłaszczeniowego", wszczęte zostało postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości - działki nr [...], z której wydzielono działkę [...], zgodnie z wnioskiem z dnia 20 lutego 1995r. Postępowanie podziałowe zakończyło się odmową zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości - działki nr [...]. SKO rozpatrując sprawę dotyczącą uwłaszczenia działki [...] (nieistniejącej), decyzją z dnia 30 kwietnia 1998r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji z dnia 13 marca 1998r. w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. Następnie A sp. z o.o., następca prawny B wystąpił w dniu 6 grudnia 2002r. do Wójta Gminy z wnioskiem o stwierdzenie nabycia przez A sp. z o.o. z dniem 5 grudnia 1990r. prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Gminy, tzn. działek [...] i [...] o łącznej pow. 64.070 ha, dla których Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] (poprzednio [...]), znajdujących się w dniu 1 grudnia 1990r. w zarządzie B w L. Wniosek ten został rozpatrzony przez organ pierwszej instancji zaskarżoną decyzją.
Według SKO konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji następuje z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu. Dowody zgromadzone w sprawie nie świadczą o tym, że działka nr [...] została wydzielona przez B z działki nr [...], a więc aby mogła być ona przedmiotem niniejszego postępowania. Od dnia podjęcia przez Kolegium decyzji z dnia 30 kwietnia 1998r. uchylającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia 30 kwietnia 1998r. w całości i umarzającej postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy stwierdzenia z dniem 5 grudnia 1990r. prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Gminy o pow. 579 m2, działka nr [...], do akt sprawy nie zostały dołączone żadne dowody na istnienie działki nr [...]. We wniosku z dnia 5 grudnia 2002r. wnioskodawca wskazał numery działek [...] i [...] o łącznej pow. 64070 ha, dla których Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]/poprzednio [...]/. Wniosek ten nie dotyczy natomiast działki nr [...], która jest przedmiotem zaskarżonej decyzji. Według SKO zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach Kpa w razie wszczęcia postępowania na wniosek obowiązkiem organu administracyjnego jest dokładne ustalenie treści żądania strony, którym to żądaniem organ ten jest związany. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek, obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treści żądania strony. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji po złożeniu przedmiotowego wniosku rozpoznał sprawę "uwłaszczenia" działki [...] pomimo tego, że we wniosku wskazano działki nr [...] i [...]. Ponadto organ ten w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się do stwierdzenia, że fakt zarządu przedmiotowej działki - [...] jest niepodważalny. Fakt zarządu powinien wynikać z określonego stanu faktycznego, ustalonego przez organ pierwszej instancji i popartego odpowiednimi dowodami w rozumieniu przepisów Kpa. Ponieważ decyzja z dnia 18 marca 2005r. podjęta została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 Kpa, w ocenie Kolegium sprawa wymaga rozpoznania na nowo, zgodnie z wnioskiem z dnia 5 grudnia 2002r.
Od powyższej decyzji A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w L. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
Strona skarżąca zarzuca, iż B. K. nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o uwłaszczenie z mocy prawa osoby prawnej na nieruchomości będącej w zarządzie tej osoby w dniu 5 grudnia 1990r. Co do tego, kto może być stroną postępowania administracyjnego wypowiadał się wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 17 sierpnia 1999r. I S.A. 1984/98 Lex 48525 NSA stwierdził, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym wnoszący pismo opiera swoje żądanie. Z przepisu ustawy z 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości jednoznacznie wynika, że stronami postępowania uwłaszczeniowego są Skarb Państwa, państwowa osoba prawna twierdząca, że w dniu wejścia w życie przedmiotowej ustawy posiada daną nieruchomość w zarządzie, oraz podmioty twierdzące, że przysługuje im prawo rzeczowe (własność lub użytkowanie wieczyste do przedmiotowej nieruchomości). Powyższe twierdzenie NSA potwierdził także w wyroku z dnia 5 sierpnia 1998r. I S.A. 1550/97 Lex 44516. W wyroku z dnia 22 listopada 2001r. II S.A. 1969/00 Lex 81667 NSA stwierdził, że umorzenie postępowania zachodzi m.in., gdy organ odwoławczy stwierdzi w toku postępowania, że wnoszący odwołanie nie jest strona w sprawie.
W ocenie skarżącego B. K. nie wykazała, że przysługuje jej prawo rzeczowe do uwłaszczonej nieruchomości, a więc nie wykazała interesu prawnego w niniejszym postępowaniu uwłaszczeniowym. Jej prawa przez fakt uwłaszczenie nie zostały naruszone. Zamiar nabycia lokalu przez skarżącą jest jedynie interesem faktycznym i nie uzasadnia jej legitymacji do występowania w charakterze strony w postępowaniu uwłaszczeniowym. Brak przymiotu strony winien skutkować oddaleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze skargi B. K. na decyzję Wójta Gminy, bez potrzeby analizy innych zagadnień prawnych związanych z rozpatrywaną sprawą. Zgodnie z art. 127 § 1 odwołanie od decyzji organu wydanej w pierwszej instancji przysługuje tylko stronie postępowania administracyjnego, tj. w niniejszej sprawie A. Skarżący nie kwestionuje decyzji Wójta Gminy z dnia 18 marca 2005r. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, iż A we wniosku złożonym 5 grudnia 2002r. wnosiło o uwłaszczenie przez Wójta Gminy na dzień 5 grudnia 1990r. na działkach nr [...] i [...]. Strona skarżąca potwierdziła, iż złożyła taki wniosek, chociaż następnie zgodziła się z Wójtem Gminy, że jedynym możliwym rozwiązaniem jest wydanie decyzji uwłaszczającej na działce [...]. Powodem zmiany stanowiska jest fakt, że zdaniem stron niniejszego postępowania nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające uwłaszczenie na działce nr [...]. W dniu 5 grudnia 1990r. B posiadało w zarządzie działki nr [...] i [...]. Stwierdzenie uwłaszczenia na działce nr [...] nastąpiło w decyzji z dnia 8 marca 1995r. Działka nr [...] wbrew woli przedsiębiorstwa w 1991r. została podzielona geodezyjnie na działki [...] i [...]. Działka [...] została podzielona na działki [...],[...],[...]. Następnie działka nr [...] została podzielona na działki [...] i [...]. Uwłaszczenie B na działce [...] zostało dokonane decyzją z dnia 8 marca 1995r. Podział miał charakter podziału geodezyjnego. Zgodnie w obowiązującymi wówczas przepisami podziały zostały ujawnione w ewidencji gruntów i księdze wieczystej. Następnie dokonano dalszych podziałów geodezyjnych i cywilnych oraz sprzedaży wydzielonych działek osobom trzecim. Osoby te są chronione dobrą wiarą ksiąg wieczystych i Wójt Gminy nie jest uprawniony do stwierdzenia nieważności aktów sprzedaży. Nastąpiły nieodwracalne zmiany prawne, ponieważ zaistniały takie zdarzenia prawne, których skutków organ administracji nie może usunąć mocą własnych orzeczeń. Z tych powodów nie jest możliwe uwłaszczenie na działce [...], gdyż naruszyłoby to prawa osób trzecich, które w dobrej wierze nabyły od Gminy lokale mieszkalne położone na spornej działce, a istnieje nadal możliwość uwłaszczenia na działce [...], wydzielonej z działki [...]. Zgodnie z obowiązującą w prawie wspólnotowym zasadą sądy powinny kierować się zasadą efektywności ( a więc zapewnienia skuteczności) prawa, nawet wówczas gdy rodzime prawo wydaje się na to nie pozwalać. Ustawa uwłaszczeniowa nakazuje stwierdzić stan prawny na dzień 5 grudnia 1990r. W tym dniu istniały działki nr [...] i [...] i tak należałoby orzec w decyzji uwłaszczeniowej. Skoro jest to niemożliwe bez naruszania praw osób trzecich, uwłaszczenie na działce [...] istniejącej, chociaż powstałej nieformalnie, wpisanej do księgi wieczystej jest słuszne.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. W uzasadnieniu podało ponadto, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej, powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy nie był fakt istnienia lub nieistnienia w dniu 5 grudnia 1990r. działki nr [...], lecz treść wniosku strony, z którego wynikało, że domaga się ona uwłaszczenia działek nr [...] i [...]. W skardze strona skarżąca podała, iż nastąpiły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające uwłaszczenie działki nr [...]. Jednak ani z akt sprawy, ani z uzasadnienia nie wynikało, dlaczego inne jest żądanie wniosku strony, a inne jest rozstrzygnięcie rozpatrujące ten wniosek. Odnosząc się do kwestii, czy B. K. była stroną postępowania w niniejszej sprawie, SKO podało, że uczestniczka postępowania zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w budynku nr [...] w G., na podstawie decyzji o przydziale lokalu z dnia 18 października 1976r. nr [...] Naczelnika Gminy. Przydział nastąpił na wniosek Dyrekcji Zespołu Zakładów Przemysłu Drzewnego. W dotychczasowym postępowaniu, a co najmniej od dnia 6 października 1994r. mąż odwołującej był traktowany jako strona postępowania. B w L. miały zamiar sprzedać mieszkanie dotychczasowemu najemcy. M. K. występował również o przekazanie działki nr [...] w użytkowanie wieczyste. Z tych przyczyn odwołująca B. K. posiadała, według SKO, interes prawny w sprawie uwłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.
Strona skarżąca uzupełniając swoje stanowisko w sprawie w piśmie z dnia 9 listopada 2009r. złożonym jako załącznik do protokołu rozprawy nadal podnosi, iż SKO naruszyło przepis art. 28 Kpa, ponieważ wnosząca odwołanie E. K., nie może być uznana za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez skarżącego z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990r. zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464), gdyż nie posiada interesu prawnego w tej sprawie. Według skarżącego SKO naruszyło również przepis art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez uznanie, iż stwierdzenie nabycia z mocy prawa nie może skutkować nabyciem przez skarżącego działki aktualnie istniejącej tj. [...] (stanowiącą część działki [...]), a jedynie działki wprawdzie istniejącej w dacie 5 grudnia 1990r., która jednak dziś nie istnieje. Zdaniem strony skarżącej naruszono art. 2 i 64 ust. 1 Konstytucji, poprzez odmowę stwierdzenia nabycia prawa do gruntu i posadowionych na nim budynków, pomimo, iż prawo takie zostało zagwarantowane mocą art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a skarżący spełnił wszelkie nałożone prawem ku temu wymagania. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zdaniem skarżącego interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym i musi wynikać z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 2 czerwca 1998r., IV SA 2164/97). Stanowisko to znajduje potwierdzenie także w licznym orzeczeniach SN i NSA, które wskazują na konieczność wyprowadzenia interesu prawnego z przepisów prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984r. sygn. akt l SA 1748/83). Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej (jak w przypadku B. K. niewątpliwie chce wiedzieć, od kogo lokal będzie najmować), nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym (postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 1996r. sygn. akt SA/Ł 1843/95, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995r. sygn. akt l SA 1326/93, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 2004r. sygn. akt IV SA 3164/2003, IV SA 3165/2003). E. K., jak twierdzi skarżacy, jest jedynie najemcą lokalu położonym w budynku na spornym gruncie. Według skarżącego w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w postępowaniu komunalizacyjnym i uwłaszczeniowym, przymiot strony przysługiwać może jedynie byłemu właścicielowi, nie przysługuje natomiast osobom posiadającym jedynie obligacyjne prawa w stosunku do uwłaszczanych nieruchomości. W takiej sytuacji nie dochodzi do dotknięcia interesu prawnego tych osób, gdyż zmiana po stronie podmiotu w ich stosunku prawnym oznaczająca, iż w miejsce na przykład wynajmującego wejdzie nowy podmiot, nie stanowi naruszenia interesu prawnego. Według strony skarżącej żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje, aby najemca lokalu miał interes prawny, uzasadniający jego udział w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości, na poparcie czego przytacza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 1997r., sygn. akt l SA 1492-1497/96. Zdaniem skarżącej spółki, sytuacji prawnej wnoszącej odwołanie nie zmienia również okoliczność, iż organ pierwszej instancji grzecznościowo doręczył B. K. odpis decyzji, bowiem nawet taka okoliczność nie może nadać jej przymiotu strony postępowania. Dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". W odniesieniu do postępowania odwoławczego wskazano w orzecznictwie NSA (np. wyrok NSA z 2 kwietnia 1998 r., IV SA 1643/97) na konieczność umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego wskutek wniesienia odwołania przez osobę niebędącą stroną w sprawie. Podstawę do umorzenia postępowania odwoławczego stanowi art. 138 § 1 pkt 3.
Strona skarżąca odniosła się również do braku słuszności w wydanej przez SKO decyzji także od strony materialnoprawnej. W sprawie zachodziła konieczność uwzględnienia jej wniosku tylko w odniesieniu do działki nr [...], z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, powodujące niemożliwość powrotu do stanu na dzień 5 grudnia 1990r., bowiem nieruchomość została podzielona, a niektóre nieruchomości, powstałe na skutek podziału, zostały zbyte. Zdaniem skarżącej spółki należy wziąć pod uwagę art. 64 ust. 1 Konstytucji, który to artykuł zapewnia prawo do własności i innych praw majątkowych oraz art. 2 Konstytucji ustanawiającego zasadę demokratycznego państwa prawnego, mającego na celu ochronę nabytego przez skarżącego prawa do stwierdzenia powstania na jego rzecz pewnych praw i ochronę zasady zaufania obywateli do organów państwa. Działania organu drugiej instancji naruszyło wyżej wskazane uprawnienia konstytucyjne. Podział nieruchomości i ewentualnie inna nomenklatura w zakresie oznaczenia działek spornej nieruchomości nie powinna mieć wpływu na możliwość nabycia tego gruntu (a nie działki) na mocy przepisu art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem strony skarżącej okolicznością bezsporną jest to, iż w dniu 5 grudnia 1990r. grunt stanowiący obecnie działkę [...] (będący wcześniejszej częścią działki nr [...]) pozostawał w zarządzie skarżącego. Okoliczność natomiast wydzielenia działki tego gruntu i nadania jej innego numeru nie może pozbawić możliwości uzyskania przez skarżącego potwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego tego gruntu i własności położonych na tym gruncie budynków. Skarżąca wniosła o stwierdzenia nabycia z mocy prawa działek nr [...] i [...]. Natomiast z uwagi na okoliczność, iż działka [...] (stanowiąca część działki [...], będąca już w użytkowaniu wieczystym skarżącego) i działka [...], były już przedmiotem innego postępowania, zakończonego prawomocną decyzją administracyjną stwierdzającą ich nabycie, zatem celowe z punku widzenia załatwienia niniejszej sprawy było wydanie decyzji jedynie do części działki [...], w stosunku do której decyzja nie została dotąd wydana, a zatem działki [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (por. T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224).
Skarga A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w L. zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego podjęta została na podstawie art. 138 § 2 Kpa i ma charakter decyzji kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 138 § 1 Kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo
3) umarza postępowanie odwoławcze.
§ 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Do uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji powinno dojść zawsze, gdy nie jest ona zgodna z prawem. Utrzymanie w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji i nieusunięcie naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji oznacza, że organ odwoławczy wydaje decyzję również naruszającą prawo (por. wyrok NSA z 25 lipca 1986r., sygn. akt II SA 1829/85 - ONSA 1986, nr 2, poz. 43).
Natomiast mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy stosownie do regulacji zawartej w § 2 powinien albo przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (na podstawie art. 136 Kpa), albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Wydając decyzję kasacyjną organ drugiej instancji dokonuje oceny zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i dopiero na tej podstawie, w sposób umotywowany, wskazuje jakie okoliczności nie zostały udowodnione. Odmienna jest przy tym sytuacja, gdy organ pierwszej instancji pominie dowody na daną okoliczność, niż wówczas, gdy dowody takie jak przeprowadzi i oceni. W tym drugim przypadku, jeżeli organ odwoławczy uzna postępowanie dowodowe za niewystarczające, to nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że dana okoliczność wymaga udowodnienia, lecz winien podać, dlaczego przeprowadzone dotychczas dowody uważa za nieprzydatne bądź niewystarczające i wskazać, w jakim kierunku postępowanie dowodowe winno być przeprowadzone (uzupełnione). Trzeba przy tym pamiętać, że jeżeli zakres zalecanego uzupełnienia postępowania dowodowego nie odpowiada "znacznej części" w rozumieniu art. 138 § 2 Kpa, dowody powinien przeprowadzić organ odwoławczy (por. wyrok NSA z 2 listopada 2000r., V SA 856/2000 - LEX nr 50108).
Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji należy mieć także na uwadze przepis art. 80 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z cytowanego przepisu wynika, iż obowiązkiem organu orzekającego jest zebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a więc taki, gdy w przeświadczeniu tego organu wszelkie możliwości dowodowe zostały już wykorzystane. Ponadto rozpatrując materiał dowodowy organ nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. Dokumenty i oświadczenia składane przez strony korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami znanymi organowi z urzędu. Powyższe stanowisko zawarte jest także w przyjętej przez sądy administracyjne linii orzeczniczej (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2002r., sygn. akt V SA 2260/01 - LEX nr 171224, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 1157/0 - LEX nr 173947).
Organ odwoławczy może zatem albo wydać decyzję rozstrzygającą sprawę w sposób merytoryczny, albo wydać decyzję o charakterze procesowym - o umorzeniu postępowania pierwszej instancji, o umorzeniu postępowania odwoławczego lub o przekazaniu sprawy organowi pierwszej instancji w celu ponownego rozpatrzenia. W każdym razie wydanie przez organ odwoławczy (w sytuacji wadliwości decyzji pierwszej instancji) decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i rozstrzygającej sprawę co do meritum, a zatem reformatoryjno – merytorycznej, powinno być zasadą przy rozstrzygnięciu sprawy w postępowaniu odwoławczym, decyzja kasacyjna zaś – wyjątkiem, ściśle rozumianym według przepisu art. 138 § 2 Kpa.
W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż zgromadzone przez organ pierwszej instancji dowody nie świadczą o tym, że działka nr [...] została wydzielona przez B z działki nr [...], a więc aby mogła być ona przedmiotem niniejszego postępowania. decyzji. Według SKO organ pierwszej instancji rozpoznał sprawę "uwłaszczenia" działki [...] pomimo tego, że we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne wskazano działki nr [...] i [...]. Nadto według Kolegium fakt zarządu działki [...] powinien wynikać z określonego stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji i popartego odpowiednimi dowodami w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu powyższa ocena nie jest prawidłowa. W istocie, można zgodzić się z organem odwoławczym, że decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa o tyle, że brakuje w niej ustaleń oraz oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Powyższe stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 Kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Wskazane uchybienia nie zwalniają jednak organu drugiej instancji od merytorycznego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym w sytuacji, gdy dysponuje materiałem dowodowym wystarczającym dla podjęcia decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum. Dokonując analizy akt administracyjnych Sąd ustalił, iż znajdują się tam dokumenty, między innymi graficzna historia podziału działki [...] (k. 40), pismo A sp. z o.o. z dnia 8 kwietnia 2003r. (k. 33 A) dotyczące wniosku o stwierdzenie nabycia prawa wieczystego użytkowania działki [...], oraz odpis księgi wieczystej KW nr [...], w którym w dziale pierwszym dotyczącym oznaczenia nieruchomości wskazano "Ł. – działki nr [...],[...],[...] i [...] mapy 2 – łącznego obszaru...0.70,08 ha", potwierdzające istnienie działki nr [...]. Z akt sprawy oraz odpisu z księgi wieczystej dołączonej do skargi wynika, iż działka [...] została wydzielona geodezyjnie i można ustalić, jak nieruchomość podlegała podziałowi, mimo, iż podział ten w rezultacie nie miał charakteru prawnego. Wymienione dowody oraz inne znajdujące się w aktach sprawy wskazują na to, iż organ odwoławczy miał możliwość zarówno ustalenia istnienia przedmiotowej działki jak i woli strony skarżącej co do treści żądania. Jeżeli SKO miało wątpliwość, czy skarżący w piśmie z dnia 8 kwietnia 2003r. ogranicza pierwotny wniosek z dnia 31 lipca 1991r., złożony przez poprzednika prawnego (vide: wniosek k. 2 akt administracyjnych I instancji), mogło uzupełnić postępowanie odwoławcze w trybie określonym w art. 136 Kpa o stosowne oświadczenie strony, chociaż jej intencja z uwagi na treść wskazanego pisma wydaje się być jasna. Natomiast co do zarządu przedmiotowej działki, jeżeli Samorządowe Kolegium Odwoławcze ocenia, iż nie jest on "niepodważalny", jak stwierdził organ pierwszej instancji, to dokonując odmiennej oceny zebranych dowodów, może również rozstrzygnąć sprawę merytorycznie.
Odnosząc się do zarzutu, że uczestniczka B. K. nie posiada przymiotu strony niniejszego postępowania administracyjnego wskazać należy, że organ rozpatrujący odwołanie powinien ustalić w pierwszej kolejności, czy odwołująca się od decyzji pierwszej instancji jest stroną tego postępowania. Wyjaśnienie tej kwestii SKO zamieściło w odpowiedzi na skargę, jednakże wskazane pismo złożone w postępowaniu sądowym nie może zastąpić decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy interesy stron postępowania są sprzeczne a interes prawny uczestnika podważany, winien organ szczególnie starannie rozważyć kwestię, komu przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego.
Przepis art. 28 Kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się przepis art. 28 Kpa może zostać wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, przy czym interes prawny strony może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995r., sygn. akt I SA 1326/93 niepublikowany, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1982r., sygn. akt S.A./Kr 517/81, ONSA 1/82, poz. 11).
W postępowaniu administracyjnym o uwłaszczenie nieruchomości, toczącym się na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) i niezakończonym do dnia 1 grudnia 1997r. stosuje się na podstawie art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543, ze zm.) przepisy tej ustawy, a konkretnie art. 200, mający charakter przepisu przejściowego. Wynika z niego, że stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków i innych urządzeń następuje na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale jest to stwierdzenie praw nabytych z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, według stanu z dnia 5 grudnia 1990r. Na tle tej ostatniej ustawy ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że stroną postępowania uwłaszczeniowego może być w zasadzie tylko państwowa osoba prawna, legitymująca się w dniu wejścia w życie cytowanej ustawy z dnia 29 września 1990r. prawem zarządu do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy. Stroną może być również podmiot, który wykaże, że to jemu, a nie podmiotowi, który domaga się uwłaszczenia przysługuje prawo do gruntu, także osoba, która podważa uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa lub gminy do gruntu obciążonego prawem zarządu oraz osoba legitymująca się prawem rzeczowym do części nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu to jest współwłaściciel nieruchomości, która podlega uwłaszczeniu w ułamkowej części (por. postanowienie NSA z 18.11.1999r., sygn. akt I S.A. 1750-98, nie publ. LEX nr 48620). Utrwalony jest także pogląd, że osoby, które złożyły wniosek o zwrot nieruchomości przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej mają interes prawny, a zatem przymiot strony, w postępowaniu uwłaszczeniowym. Zarówno w art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990r. jak i w art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawarta jest regulacja, iż przekształcenie (uwłaszczenie), o którym mowa w tych przepisach, nie mogą naruszać praw osób trzecich. Osobą trzecią, o której tu mowa, będzie zatem osoba, która ma lub miała prawnie uzasadnione roszczenia do nieruchomości będącej przedmiotem uwłaszczenia. W kategorii tej nie mieści się najemca lokalu w budynku położonym na nieruchomości będącej przedmiotem uwłaszczenia w trybie powołanych wyżej przepisów. Jak wynika z akt sprawy, B. K. posiada status najemcy lokalu, zatem w świetle powyższych rozważań podzielić należy zarzut skargi co braku interesu prawnego w rozumieniu materialnoprawnym uczestniczki niniejszego postępowania administracyjnego.
Z kolei w myśl art. 127 § 1 Kpa legitymację do wniesienia odwołania ma strona, a zatem podmiot spełniający przesłanki wynikające z art. 28 Kpa. Legitymacja ta przysługuje zatem podmiotowi, który twierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu lub obowiązku prawnego. Należy jednak zwrócić uwagę, że posiada ją również podmiot, który twierdzi, że nie ma w sprawie interesu prawnego, a decyzja została do niego skierowana. W takiej sytuacji podmiot ten posiada chroniony interes prawny w uchyleniu decyzji (vide: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne Barbara Adamiak i Janusz Borkowski, Wydawnictwo Prawnicze LexixNexis Warszawa 2004, str. 267-268, por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2004r. sygn. akt I SA 706/03 LEX nr 164509)).
W rozpoznawanej sprawie kolejne decyzje administracyjne, począwszy od daty decyzji SKO z dnia 18 stycznia 1995r. (vide: decyzja k. 10 akt administracyjnych I instancji). doręczane były M. K., zmarłemu małżonkowi zainteresowanej B. K. Niezależnie zatem od oceny istnienia interesu prawnego B. K. w sensie materialnym, posiada ona interes prawny w obaleniu decyzji organu pierwszej instancji, w sensie formalnym, jako adresatka tej decyzji (vide: decyzja z dnia 18.03.2005r. w aktach administracyjnych I instancji).
Zgodzić się trzeba ze skarżącym, że sytuacja, gdy wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa prowadzi do podjęcia rozstrzygnięcia w postaci decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999r., OPS 16/98). Jednakże zważywszy na zaakcentowaną powyżej ocenę Sądu co do statusu odwołującej się, Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzy odwołanie B. K. jako strony postępowania na skutek doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, rozstrzygając sprawę merytorycznie na podstawie dowodów zgromadzonych w pierwszej instancji. W razie potrzeby uzupełnienia dowodów zastosuje organ odwoławczy przepis art. 136 Kpa. Wydając decyzję merytoryczną, SKO rozstrzygnie co do legitymacji materialnej strony odwołującej się.
Mając na względzie powyższe i uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.
W wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona decyzja nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.