II SA/Gd 160/03

II SA/Gd 160/03 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2005-10-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-01-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Anna Orłowska
Elżbieta Kowalik-Grzanka /sprawozdawca/
Krzysztof Gruszecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Elżbieta Kowalik- Grzanka (spr.) Protokolant Kinga Czernis po rozpoznaniu w 27 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. D. na decyzję Wojewody z dnia 5 września 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia żądanej informacji oraz wydania odpisów dokumentów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty z dnia 25 lutego 2002 r. nr[...], 2. uchyla decyzję Wojewody z dnia 12 czerwca 2002 r. nr[...], 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R. D. kwotę 20 zł (dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismami z dnia 28 listopada, 5 i 20 grudnia 2001 r., 3 stycznia i 5 lutego 2002r. E. D., działający jako pełnomocnik R. D. zwrócił się do Starosty Powiatowego w ... o przesłanie kserokopii pozwolenia na budowę oraz kopii planu realizacyjnego, dotyczącego budynku mieszkalnego na działce [...] i [...] w ... przy ul.[...].
Decyzją z dnia 25 lutego 2002 r. nr [...] Starosta Powiatowy w..., na podstawie art 16 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) odmówił udzielenia żądanej informacji oraz odmówił wydania odpisów żądanych przez wnioskodawcę dokumentów.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż żądanie wnioskodawcy wykracza poza zakres działania ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dokumenty objęte żądaniem nie stanowią jawnej informacji publicznej. W ocenie organu, wobec faktu, iż decyzje administracyjne stanowią władcze rozstrzygnięcie organu administracji samorządowej w indywidualnej, a nie publicznej sprawie, winien on respektować obowiązek prawnej ochrony dóbr osobistych adresatów przedmiotowych decyzji, zgodnie z treścią ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.
W odwołaniu od w/w decyzji R. D., działający przez pełnomocnika E. D wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o wydanie odpisów żądanych dokumentów.
W uzasadnieniu odwołania, powołując się na art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej odwołujący wskazał, iż prawo do informacji publicznej, obejmuje m.in. wgląd do dokumentów urzędowych; co więcej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W tym też względzie podnoszenie w uzasadnieniu w/w decyzji przez organ, iż wydanie żądanych dokumentów obwarowane jest zastrzeżeniem co ich jawności stanowi nadinterpretację przepisu. W ocenie odwołującego żądane dokumenty nie stanowią danych osobowych w rozumieniu ustawy, a postępowanie organu narusza art. 9,10 i 73 § 1 i § 2 k.p.a. Nadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia stanu faktycznego w sprawie oraz nie zawiera informacji wymaganej przez art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Decyzją z dnia 12 czerwca 2002 r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz umorzył postępowanie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż wobec wydania decyzji nr [...] z 4 dnia 29 maja 2002 r., uznającej odwołującego za stronę w postępowaniu, w którym wydano decyzję z dnia 23 października 2001 r. i postanowienie z dnia 12 listopada 2001 r. i wznowieniu przedmiotowego postępowania uznać należy, iż argumenty R. D. zostały uwzględnione. W wyniku wznowienia postępowania w/w jako strona ma przewidzianą w art. 73 k.p.a. możliwość uczestniczenia w każdym etapie postępowania wraz z możliwością pełnego wglądu do akt sprawy; posiada nadto prawo żądania wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów.
Decyzją z dnia 5 września 2002 r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 38 § 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6 ust. ł i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 80 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy -Prawo budowlane uchylił własną decyzję z dnia 12 czerwca 2002 r. nr [...] oraz utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatowego w ... nr [...] z dnia 25 lutego 2002 odmawiającą udzielenia żądanej informacji oraz wydania odpisów żądanych dokumentów.
W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Wojewoda podniósł, iż w związku z wniesieniem do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku przez S. P. skargi koniecznym okazało się ponowne przeanalizowanie akt sprawy. Organ podał, iż z uwagi na sprzedaż w dniu 2 kwietnia 2002 r. działki nr [...] R. D. utracił status strony w prowadzonym postępowaniu; nie wykazał bowiem żadnego dowodu, z którego wynikałoby, iż nadal posiada interes prawny wobec inwestycji zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w.... Zatem z uwagi na fakt eliminacji z obrotu prawnego decyzji nr [...] z dnia 29 maja 2002 r. Wznawiającej postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wcześniejsza decyzja o uchyleniu decyzji organu i umorzeniu postępowania w I instancji była nietrafna. W ocenie organu, wobec faktu, iż R. D. w obecnym stanie nie jest stroną postępowania, a jego żądania nie stanowią informacji publicznej w świetle art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzja Starosty Powiatowego w ... odmawiająca udzielenia informacji oraz wydania odpisów żądanych dokumentów winna być uznana za zasadną.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku R. D. wniósł o stwierdzenie nieważności w/w decyzji.
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organ niezasadnie przyjął, jakoby skarżący żądał informacji w sprawach chronionych tajemnicą w kontekście realizowanej budowy. W ocenie skarżącego dostęp do żądanych dokumentów tj. decyzji o pozwoleniu na budowę, postanowienia o sprostowaniu błędu pisarskiego oraz planu realizacyjnego zapewnia art. 73 § 1 k.p.a.; nie można przypisywać im miana dokumentów chronionych z uwagi na tajemnicę osobistą.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
W myśl art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany j zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie Wojewody, którym to utrzymano w mocy decyzję odmawiającą skarżącemu udzielenia informacji oraz wydania odpisów żądanych dokumentów.
Dla dokonania oceny prawidłowości postępowania organu administracji podstawowego znaczenia nabiera treść art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w którym określono zakres informacji publicznej. Co istotne, ustawodawca nie określił przedmiotowego zakresu w sposób dostatecznie precyzyjny; posłużył się bowiem sformułowaniami ogólnymi, wymagającymi skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych.
W dacie orzekania przez organ II instancji art. 6 ust. 1 przedmiotowego aktu prawnego stanowił, iż udostępnianiu podleca informacja publiczna, w szczególności o:
polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o:
a) zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej,
b) projektowaniu aktów normatywnych,
c) programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań,
podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:
a) statusie prawnym lub formie prawnej,
b) organizacji,
c) przedmiocie działalności i kompetencjach,
d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach,
e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5,
f) majątku, którym dysponują
zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:
a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych,
b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej,
c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych,
d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw,
e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania,
f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych,
danych publicznych, w tym:
a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: - treść aktów administracyjnych innych rozstrzygnięć,
- dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,
b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,
b) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,
d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych,
5) majątku publicznym, w tym o:
a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych,
b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach,
a) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych,
b) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a)-c), oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach,
c) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a)-c), mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat,
c) długu publicznym,
d) pomocy publicznej,
e) ciężarach publicznych.
Nadto, co istotne, zgodnie z art. 16 w/w ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
Sąd w składzie orzekającym wskazuje, iż informacją publiczną w rozumieniu przedmiotowych przepisów będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania : mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa; z uwagi na okoliczność, iż informacja publiczna odnosi się do faktów, wnioskiem w świetle ustawy może być jedynie pytanie o 1 określone fakty lub o stan określonych zjawisk (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, baza Lex nr 78063).
Podnieść nadto należy, iż prawo do informacji jako prawo dostępu do określonych wiadomości o sprawach publicznych jest skorelowane z ciążącym na władzach publicznych posiadaczach tych informacji - obowiązkiem ich udostępnienia. Obowiązek ten może być wykonywany w różny, przewidziany ustawą sposób, także na wniosek zainteresowanego (art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy).
Trzeba jednak przyjąć, że wniosek zainteresowanego rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu, a więc zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji do organu władzy publicznej. W przeciwnym razie należałoby zaakceptować tezę, że zainteresowany ma prawo żądać od organu w trybie wniosku o udostępnienie informacji, informacji ogólnie dostępnej. Tym bardziej za niezasadny trzeba uznać wniosek o udzielenie informacji, którą zainteresowany posiada. Wówczas kwestia dostępu do informacji wydaje się być bezprzedmiotowa. Takie żądanie nie zmierza bowiem do uzyskania pewnych wiadomości, lecz ewentualnie potwierdzenia (sprawdzenia) wiadomości znanych już wnioskującemu. Wykracza zatem - zdaniem sądu - poza przedmiot i cele ochrony przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej.
Nadto, co istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, organ zobligowany jest wydać stosowną decyzję w oparciu o art. 16 ust. w/w aktu normatywnego jedynie w sytuacji gdy stwierdzi możliwość zastosowania ustawy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszego postępowania wskazać należy, iż skarżący, którego status w świetle art. 28 k.p.a. oraz uprawnień określonych w art. 73 § 1 k.p.a. stanowił przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, działający w postępowaniu administracyjnym przez swego pełnomocnika uzyskał dostęp do dokumentów, stanowiących przedmiot jego żądania, zapoznając się z ich treścią. Niezależnie od ich charakteru, który nie wypełnia dyspozycji art. 6 ust. 1 w/w ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2001 r., II SA 155/01, publ. OSP 2002/6/78), żądanie udostępnienia mu ich kserokopii nie jest - w ocenie Sądu - żądaniem dostępu do informacji publicznej, ponieważ nie można żądać dostępu do informacji, którą się już posiadło; nie sposób zaś przyjąć, że skarżącemu nie było znane rozstrzygnięcie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
Sąd w składzie orzekającym wskazuje, iż niezależnie od zasadności wniosku skarżącego w świetle art. 6 w/w aktu prawnego zasadnicze znaczenie ma charakter rozstrzygnięcia podjętego przez organ administracji.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym (por. wyrok Naczelnego Sądu .Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r., II SA 3301/02, publ. Monitor Prawniczy 2003/5/195) decyzja na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być wydana wówczas, gdy w grę wchodzi zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy (por. szerzej: T. R. Aleksandrowicz: Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 160 i n.); odmowa udzielenia informacji następuje zaś z uwagi na ochronę danych osobowych lub tajemnicy prawnie chronionej.
W sytuacji, gdy żądanie danego podmiotu nie dotyczy informacji publicznej sprawa nie może być rozstrzygana decyzją administracyjną wydaną na podstawie art. 16 ustawy, tj. w formie aktu władczego, określającego sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonym postępowaniu.
W takiej bowiem sytuacji organ nie ma podstawy do wydania decyzji w sprawie, a wnioskodawca winien być poinformowany stosownym pismem, iż sprawa nie dotyczy informacji publicznej bądź dotyczy informacji, co do której obowiązujące przepisy prawa przewidują odmienny tryb dostępu. Wydanie w w/w stanie decyzji stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności jako wydanej bez podstawy prawnej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.; forma decyzji administracyjnej wynikać bowiem winna z przepisów prawa w sposób wyraźny bądź dorozumiany.
W niniejszej sprawie organ I instancji, jak wykazano, nieprawidłowo rozstrzygnął sprawę w drodze decyzji administracyjnej; z kolei organ II odwoławczy zobligowany, w świetle art. 15 k.p.a. do ponownego rozpoznania sprawy, niezasadnego rozstrzygnięcia w żaden sposób nie zweryfikował., mimo co do zasady słusznego stanowiska zwracającego uwagę skarżącemu, iż błędnie utożsamia prawo dostępu do informacji w rozumieniu przywołanej ustawy z żądaniem dostępu do akt administracyjnych.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty Powiatowego w z dnia 25 lutego 2002 r. nr[...]. Nadto w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c w/w aktu normatywnego uchylił decyzję Wojewody z dnia 12 czerwca 2002 r. nr[...] .
O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 w zw. z art. 209 w/w aktu prawnego.
Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca udzielenia żądanej informacji i wydania żądanych dokumentów nie podlega wykonaniu, gdyż nie przyznaje ani nie pozbawia żadnego prawa, zatem brak jest podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji powinny uwzględnić rozważania dotyczące rozstrzygnięć wydawanych w oparciu o przepis art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej; nadto uwzględnieniu winny podlegać rozważania dotyczące zakresu informacji publicznej w świetle możliwych do podjęcia aktów administracyjnych.
.i