II SA/GD 16/22

II SA/Gd 16/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1990/22 - Wyrok NSA z 2025-03-18
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A z siedzibą w B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2021 r., nr PINB-V-7141/6/16, 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A z siedzibą w B. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 22 listopada 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 marca 2021 r. orzekającą rozbiórkę obiektu budowlanego w postaci budynku biurowego, znajdującego się na terenie prowadzonego przez stronę skarżącą schroniska dla bezdomnych zwierząt w miejscowości D., w gminie L.
Zaskarżoną decyzję wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanych na przestrzeni od 2014 r. obiektów budowlanych usytuowanych na nieruchomości obejmującej działki nr [..]-[..] obręb D. gmina L., na której urządzone jest schronisko dla bezdomnych zwierząt. W dniach 15 marca 2016 r. oraz 19 kwietnia 2016 r. dokonano oględzin istniejących obiektów budowlanych na nieruchomości obejmującej ww. działki. W wyniku kontroli stwierdzono, iż na ww. nieruchomości istnieje szereg obiektów budowlanych zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, stanowiących całość techniczno-użytkową schroniska dla bezdomnych zwierząt liczącego około 300 zwierząt.
Zawiadomieniem z 31 sierpnia 2016 r. poinformowano o wyodrębnieniu ze sprawy o znaku [..] postępowań dotyczących poszczególnych obiektów budowlanych. Postępowaniem o znaku [..] objęto parterowy budynek, konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym. W tym zakresie wskazano, że obiekt ma wymiary ok. 4 m x 4 m i wysokość około 3 m i jest wyposażony w instalację elektryczną, pełni funkcję biura dla obsługi schroniska dla bezdomnych zwierząt oraz został wybudowany w 2014 r. przez A. bez uzyskania wymaganej decyzji o pozwoleniu na jego budowę.
Postanowieniem z 16 września 2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w budynku biurowym i zobowiązał A. do przedłożenia, w terminie do 30 marca 2017 r., decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Decyzją z dnia 24 maja 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. rozbiórkę budynku biurowego wybudowanego bez pozwolenia na budowę na nieruchomości obejmującej działki nr [..]-[..]. W administracyjnym toku instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 5 marca 2018 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi wskazując na potrzebę ponowienia czynności wyjaśniających w zakresie istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności odnoszących się do parametrów i cech charakterystycznych obiektu objętego nakazem rozbiórki, pozwalających zaliczyć go do budynków, sposobu związania z gruntem, a także lokalizacji.
Ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem z 6 listopada 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych w budynku biurowym usytuowanym na nieruchomości obejmującej działki nr [..]-[..] oraz nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego z wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, zawierającego rozwiązania elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, sporządzonego przez osoby uprawnione, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zakreślając termin wykonania do 30 czerwca 2020 r.
Pismem z 15 lipca 2020 r. A. wniosło o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu będącego przedmiotem tego postępowania. Postanowieniem z 16 grudnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zawieszenia postępowania z uwagi na złożenie wniosku po upływie terminu do przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu z 6 listopada 2019 r.
Decyzją z 3 marca 2021 r., na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi A. wykonać rozbiórkę budynku biurowego dla obsługi schroniska dla bezdomnych zwierząt w związku z nieprzedłożeniem w wyznaczonym terminie dokumentów, w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.
W dniu 23 marca 2021 r. A. wniosło do organu pismo z 22 marca 2021 r. zatytułowane: "Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3.03.2021 r., znak [..] oraz zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16.12.2020 r., znak [..]". Z pisma wynika, że w trybie art. 127 § 1 k.p.a. Towarzystwo wniosło odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2021 r. orzekającej rozbiórkę budynku biurowego dla obsługi schroniska dla bezdomnych zwierząt. W odwołaniu zarzucono m.in. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji kończącej sprawę pomimo braku rozstrzygnięcia będącego w toku postępowania dotyczącego zagadnienia wstępnego jakim dla decyzji o nakazie rozbiórki jest decyzja w sprawie warunków zabudowy. Z treści tego pisma wynika również, że na podstawie art. 141 k.p.a. Towarzystwo wniosło zażalenie na postanowienie organu z dnia 16 grudnia 2020 r. o odmowie zawieszenia postępowania zarzucając mu naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, co miało wpływ na treść postanowienia oraz naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odmawiającej zwieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie pomimo ziszczenia się przesłanki, o której mowa w tym przepisie obligującej organ do zawieszenia postępowania z urzędu. Towarzystwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o uchylenie postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania i zawieszenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Postanowieniem z 12 maja 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowieniem o odmowie zawieszenia postępowania. Wyrokiem z 6 października 2021 r., sygn. akr II SA/Gd 405/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie organu II instancji wskazując, że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania wniesione wraz z odwołaniem należało uznać za złożone "w odwołaniu od decyzji" w rozumieniu art. 142 k.p.a. jako niesamoistne zażalenie.
Rozpoznając odwołanie decyzją z 22 listopada 2021 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 marca 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że co prawda organ I instancji nie ustalił sposobu połączenia przedmiotowego obiektu z gruntem, ale uznał, że stanowi on budynek. Jak wynika bowiem z aktualnej linii orzeczniczej o sposobie powiązania obiektu z gruntem świadczy fakt jego trwałości, zaś przedmiotowy obiekt istnieje od 2014 r. i przez ten czas skutecznie opierał się wpływom czynników zewnętrznych mogących zniszczyć jego konstrukcję, co świadczy, że jest na tyle trwały, że nie ma znaczenia jego rodzaj zakotwienia fundamentów w gruncie i ich głębokość posadowienia. Na tej podstawie organ odwoławczy zgodził się, że przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, co pozwala go uznać za budynek – pełniący funkcję biurową.
Budowa parterowego budynku pełniącego funkcję biurową, wobec braku wyłączeń ustawowych określonych w art. 29-31 Prawa budowlanego, od daty jego budowy w 2014 r. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, zatem organ uznał, że prawidłowo wszczęto postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w celu umożliwienia inwestorowi legalizacji samowoli budowlanej. Jednakże wobec nieprzedłożenia przez stronę dokumentów niezbędnych do legalizacji, w szczególności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono, że inwestor nie wypełnił obowiązków umożlwiających legalizację przedmiotowego obiektu. Organ wskazał, że decyzją z 18 grudnia 2020 r. Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji samowoli budowlanej istniejących trzech budynków wolno stających, oznaczonych na załączniku graficznym wniosku nr 1, 4, 8, wykorzystywanych na potrzeby schroniska dla zwierząt na terenie działek ewidencyjnych o nr [..]-[..], natomiast decyzją z dnia 31 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta Gminy. Zatem wobec obligatoryjnych przepisów art. 48 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki był zasadny. Odnosząc się do argumentów odwołania organ stwierdził, że decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji przedmiotowego budynku przesądza o tym, że brak jest możliwości jego legalizacji. Zatem argumenty odwołania w powyższym zakresie nie mogą zostać uwzględnione w niniejszym rozstrzygnięciu.
Natomiast w odniesieniu do nakazu zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2021 r., II SA/Gd 405/21, w którym sąd nakazał rozpatrzyć zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania wniesione wraz z odwołaniem, organ wskazał, że wobec ostatecznej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla legalizacji obiektu, przedmiotowy wniosek stał się bezprzedmiotowy.
W skardze A. zarzuciło:
1. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem tego przepisu, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz przedłożenia dowodów, którymi w tamtym czasie dysponował, co miało wpływ na treść wydanej decyzji,
2. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji opartej na niepełnym materiale dowodowym i nie uwzględniającej materiału dowodowego, którym dysponował skarżący istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji utrzymanie w obrocie prawnym decyzji zawierającej błędne ustalenia i nieprawdziwe twierdzenia,
3. naruszenie art. 48 ust. 1, 3 i 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji o nakazie rozbiórki dla obiektu budowlanego o odmiennych parametrach niż obiekt istniejący w rzeczywistości oraz zawierającej błędną interpretację powyższego przepisu i przyjmującej, że upływ terminu wyznaczonego przez organ na przedłożenie dokumentów umożliwiających legalizację obiektów budowlanych musi bezwzględnie skutkować nakazem rozbiórki, pomimo że z posiadanych przez organ informacji wynikało, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla tych obiektów jest w toku, co stanowi przesłankę zawieszenia postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki, w konsekwencji czego doszło do wydania decyzji naruszającej obowiązujące przepisy i interes skarżąceg,
4. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem tego przepisu i kończącej sprawę, pomimo nierozstrzygnięcia będącego w toku postępowania dotyczącego zagadnienia wstępnego, jakim dla decyzji o nakazie rozbiórki jest decyzja w sprawie warunków zabudowy.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazano, że w 2008 r. A. w porozumieniu z władzami lokalnymi w trybie interwencji przejęło schronisko dla bezdomnych zwierząt. Schronisko zostało zlokalizowane na terenach po byłych zakładach produkcyjnych przetwórstwa rolnego a zwierzęta w skrajnie złych warunkach przetrzymywane były w obiektach stanowiących pozostałości po tych zakładach oraz w prowizorycznie wykonanych kojcach i innych obiektach. Celem zapewnienia przejętym zwierzętom i osobom, które pełniły nad nimi opiekę, bezpieczeństwa i należytych warunków sanitarnych skarżący posadowił niezbędne obiekty o lekkiej konstrukcji, w większości w postaci domków holenderskich, m.in. szpitalik dla chorych zwierząt, magazyn na karmę oraz biuro dla pracowników, a nieruchomość, na której znajduje się schronisko została wydzierżawiona od jej właściciela. Schronisko w tej postaci funkcjonuje do chwili obecnej sprawując opiekę nad około 300 zwierzętami.
Następnie skarżący opisał stan sprawy wskazując, że wystąpił do Wójta Gminy z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla ww. obiektów w ramach toczącego się postępowania legalizacyjnego zainicjowanego w 2016 r. W toku postępowania Wójt Gminy zakwestionował poprawność wydania postanowień jedynie dla niektórych spośród wszystkich obiektów składających się na zorganizowaną funkcjonalną całość jaką jest schronisko. Zdaniem Wójta, zgodnie z bogatym orzecznictwem sądów administracyjnych, decyzje o warunkach zabudowy mają swym zasięgiem obejmować cały teren działek ewidencyjnych. Dlatego też, wniosek o wydanie warunków zabudowy, zdaniem Wójta, winien obejmować wszystkie obiekty (wybudowane bez pozwolenia na budowę oraz te, dla których zmieniono sposób użytkowania) zlokalizowane na terenie przedmiotowych działek, ponieważ stanowią zorganizowaną, funkcjonalną całość. Mając jednak na uwadze, że postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki zainicjowane zostały z urzędu, ich jedynym dysponentem był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, który zdecydował o odrębnym prowadzeniu postępowań administracyjnych dla poszczególnych obiektów kubaturowych, a spośród tych postępowań jedynie dla kilku z nich zdecydował się wydać postanowienia w przedmiocie przedłożenia dokumentów umożliwiających ich legalizację. Skarżący będąc związanym tą taktyką nie miał prawnej możliwości ubiegania się o warunki zabudowy dla całego obiektu schroniska, a tym samym próby zalegalizowania tego przedsięwzięcia jako całości.
Ponadto, w toku postępowania dla wnioskowanych trzech obiektów Wójt stwierdził niezgodność podanych we wniosku wymiarów z wymiarami zawartymi w postanowieniach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący wyjaśnił, że w celu przygotowania wniosku o warunki zabudowy zlecił architektowi opracowanie załącznika graficznego a przeprowadzone przez niego pomiary ujawniły rozbieżność pomiędzy rzeczywistymi wymiarami obiektów a wymiarami wskazanymi w postanowieniach organu nadzoru budowlanego. Co więcej, zlecenie architektowi przeprowadzenia pomiarów poszczególnych obiektów miało również służyć zidentyfikowaniu obiektów, których dotyczą postępowania legalizacyjne. Na terenie schroniska znajduje się bowiem łącznie 11 małych obiektów kubaturowych, natomiast przed organem nadzoru toczyło się wówczas 7 postępowań. Przy czym stosowane przez organ opisy były w niektórych przypadkach tak ogólne, że rodziły wątpliwości, o który obiekt chodzi. Skarżący dodał, że na dalszym etapie postępowania zlecił kolejne opracowanie graficzne geodecie, które oprócz weryfikacji dokonanych wcześniej pomiarów miało również zawierać pomiary całej powierzchni przekształconej w wyniku działalności schroniska, co miało związek z żądaniem przez Wójta decyzji środowiskowej. Z tych względów postępowanie o wydanie warunków zabudowy wydłużyło się a skarżący, na wezwanie organu, udzielił obszernych wyjaśnień i pozostawał w przekonaniu, że wkrótce otrzyma decyzję o warunkach zabudowy. Stąd też skarżący nie uznał za konieczne występowanie do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o zawieszenie postępowania legalizacyjnego na tamtym etapie.
Skarżący wyjaśnił, że pismem z 10 lipca 2020 r., doręczonym skarżącemu w dniu 15 lipca 2020 r., Wójt poinformował o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania wskutek nieuzupełnienia braków formalnych, wśród których wymieniono m.in. brak postanowień organu nadzoru budowlanego dla wszystkich obiektów oraz niezgodność wymiarów niektórych obiektów wymienionych w postanowieniach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z rzeczywistymi wymiarami tych obiektów. Wobec braku zgody co do takiego stanowiska skarżący skierował ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Jednocześnie tego samego dnia, gdy skarżący otrzymał pismo Wójta, poinformował organ nadzoru budowlanego o sytuacji i wniósł o zawieszenie postępowania. Na marginesie wskazano, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z 15 października 2020 r., jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 15 grudnia 2020 r., sygn. II SAB/Gd 89/20, stwierdziły, że pozostawiając podanie bez rozpoznania Wójt dopuścił się bezczynności. Wobec powyższego, pismem z 2 listopada 2020 r. Wójt zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o przedłożenie wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, co oznacza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego otrzymał informację, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest w toku. Pomimo to, postanowieniem z 16 grudnia 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zawieszenia postępowania, a decyzją z 18 grudnia 2020 r. Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy. W odpowiedzi, pismem z 4 stycznia 2021 r. skarżący poinformował organ nadzoru budowlanego o stanie sprawy oraz wskazał, że termin zakreślony w postanowieniu nie jest terminem zawitym. Zaś brak zakończenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia w przedmiocie rozbiórki i stanowi przesłankę do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże pomimo opisanych okoliczności, z naruszeniem art. 10 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu 3 marca 2021 r. decyzję nakazującą rozbiórkę. Skarżący wyjaśnił, że nie miał podstaw przypuszczać, że organ – pomimo istnienia obiektywnych przesłanek zawieszenia – zdecyduje się na rozstrzygnięcie sprawy, w dodatku negatywne dla skarżącego. Skarżący dodał ponadto, że gdyby wiedział, ze organ nadzoru budowlanego nie poczeka z rozstrzygnięciem, to przekazałby mu profesjonalne opracowania graficzne zawierające precyzyjne pomiary obiektów na terenie schroniska.
Skarżący wskazał, że w decyzji organu I instancji nie podano wymiarów tego obiektu, jednak w treści decyzji jest informacja, że dotyczy ona obiektu o wymiarach ok. 4 m x 4 m. Tymczasem obiekt pełniący na terenie schroniska funkcję biurową ma wymiary 4.5 m x 5,6 m. Wymiary te odbiegają zatem od wymiarów obiektu, którego dotyczy decyzja, co rodzi wątpliwości co do tożsamości tych obiektów. Pozostawienie w obrocie decyzji pozostawiającej tak poważne wątpliwości co do przedmiotu jej rozstrzygnięcia wydaje się niedopuszczalne. Organ odwoławczy poprzez swoje rozstrzygnięcie pozostawił ponadto w obrocie decyzję zawierającą nieprawdziwe twierdzenia. Skarżący kwestionuje bowiem prawidłowość ustaleń stanu faktycznego, na podstawie których zapadła decyzja organu I instancji.
Ponadto, skarżący zauważył, że organ odwoławczy całkowicie mylnie stwierdził w uzasadnieniu decyzji, iż z treści pisma Wójta Gminy z 2 listopada 2020 r. wynika, iż aktualnie sprawa decyzji o warunkach zabudowy toczy się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym - jest to wniosek całkowicie błędny, albowiem z treści pisma Wójta Gminy wynikało jedynie, że Kolegium w wyniku stwierdzenia jego bezczynności nałożyło na niego obowiązek załatwienia sprawy warunków zabudowy w krótkim terminie, wobec czego poprosił on Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o udzielenie odpowiedzi na zadane w piśmie pytania. Z treści uzasadnienia decyzji wynikało zatem, że organ I instancji dysponował nieprawidłową wiedzą na temat postępowania toczącego się w sprawie warunków zabudowy, błędnie interpretując informacje otrzymywane od strony i od Wójta Gminy na temat przebiegu tego postępowania. Oczywiste jest, że mylne przekonanie organu co do tego jak przebiega postępowanie w sprawie warunków zabudowy oraz błędna wiedza na temat okoliczności faktycznych mających miejsce w przedmiotowej sprawie nie mogą stanowić podstawy do ważnego, prawidłowego i wiążącego rozstrzygnięcia. Nie znajduje więc uzasadnienia pozostawienie w obrocie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji zawierającej błędne ustalenia faktyczne i nieprawdziwe twierdzenia.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) określonego przejawu działalności administracji publicznej.
Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium zgodności z prawem Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z 22 listopada 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 3 marca 2021 r. nakazującą A. rozbiórkę budynku biurowego dla obsługi schroniska dla bezdomnych zwierząt wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na nieruchomości obejmującej działki nr [..]-[..] w D. gm. L. Z ustaleń faktycznych poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że wskazany obiekt jest jednym z kilkunastu nielegalnie wzniesionych obiektów budowlanych współtworzących zorganizowaną całość funkcjonalno – użytkową schroniska dla bezdomnych zwierząt, wyodrębnionym do oddzielnego postępowania.
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że skarżący nie dokonał zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego obiektu ani nie uzyskał pozwolenia na jego budowę. Natomiast zastrzeżenia Towarzystwa wzbudzała charakterystyka objętego rozbiórką obiektu, w tym jego parametry i kwalifikacja jako budynku.
Podzielając powyższe zastrzeżenia Sąd doszedł do wniosku, że wydane w sprawie orzeczenia naruszają prawo, albowiem nie dokonano kompletnych ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w konsekwencji czego poczyniona ocena zebranego materiału dowodowego nie mogła stać się podstawą do ostatecznego rozstrzygnięcia, a zastosowanie przepisów prawa materialnego w takiej sytuacji należało uznać za przedwczesne.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w dniu 19 września 2020 r. ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), ze względu na art. 25, który nakazuje stosować przepisy dotychczasowe do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie noweli. Niniejsze postępowanie administracyjne wszczęte zostało w 2016 r.
Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 2)
Zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 orzekając rozbiórkę (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5).
Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.
Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego. Przy tym wskazać trzeba, że sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być adekwatne do jej rodzaju i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie według przepisów z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej (np. wyroki NSA z 29 września 2018 r. II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. II OSK 1879/17, z 2 grudnia 2010 r. II OSK 1974/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl.).
W sprawie, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują tryb i warunki legalizacji oraz wpływają na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki, kształtując już na tym etapie sytuację prawną samowolnika. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego usytuowania na nieruchomości, wskazanie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli, obiektu malej architektury bądź tymczasowego obiektu budowlanego.
Ze względu na charakter rozbiórki jako sankcji prawnej pociągającej za sobą najbardziej dotkliwe dla samowolnika skutki faktyczne, jej zastosowanie wymaga wszechstronnych i niewątpliwych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego z uwzględnieniem wszystkich kontekstów prawnych niezbędnych do tego, aby inwestor, który z własnej winy znalazł się w sytuacji odbiegającej od wzorca normatywnego, mógł rzeczywiście skorzystać z dobrodziejstwa legalizacji oferowanej przez prawo, a nie wskutek wieloaspektowości tego procesu, napotykał tylko na bariery w realizacji swojego uprawnienia. To organy nadzoru budowlanego kształtują postępowanie legalizacyjne, w toku którego również i inne uprawnione organy podejmują działania jurysdykcyjne niezbędne dla skutecznej legalizacji (warunki zabudowy, decyzja środowiskowa).
W takich sytuacjach organy administracji winny ze starannością realizować obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Weryfikacja zaskarżonych rozstrzygnięć doprowadziła Sąd do wniosku, że powyższym zadaniom organy obu instancji nie sprostały prowadząc postępowanie z naruszeniem wskazanych wyżej reguł procesowych, czego efektem było przedwczesne orzeczenie rozbiórki przedmiotowego obiektu.
W niniejszej sprawie organ I instancji na podstawie przeprowadzonych czynności wyjaśniających uznał, że zrealizowany przez skarżącego obiekt to budynek o konstrukcji drewnianej o wymiarach 4 m x 4 m i wysokości 3 m, wyposażony w instalację elektryczną, którego wybudowanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Protokół oględzin z 19 kwietnia 2016 r., stanowiący jedyny dowód poczynionych ustaleń faktycznych w terenie, nie zawiera żadnych innych danych charakteryzujących budynek, w tym takich, które mogłyby potwierdzać prawidłowość jego kwalifikacji jako budynku. Nie ustalono, czy obiekt posiada fundamenty i jakiego rodzaju oraz w jaki sposób jest związany z gruntem. Powyższe potwierdza w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazując, że "organ I instancji nie ustalił sposobu połączenia z gruntem". Organ odwoławczy tych braków w ustaleniach faktycznych jednak nie usunął, podtrzymując jednocześnie kwalifikację obiektu dokonaną przez organ I instancji. W aktach sprawy do protokołu oględzin dołączono kserokopię zdjęcia obrazującego obiekt budowlany, z którego jednak nie wynika, aby był to obiekt biurowy objętym kontrolowanym postępowaniem. Z ustaleń nie wynika również położenie tego obiektu na działkach objętych inwestycją.
W świetle powyższych okoliczności nie sposób uznać poczynionych przez organy ustaleń faktycznych za wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Po pierwsze bowiem, w ocenie Sądu, w oparciu o niekompletny materiał dowodowy dokonano nieprawidłowej kwalifikacji obiektu jako budynku.
Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, którego brzmienie na przestrzeni lat nie uległo zmianie, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak. NSA w wyroku z 26 maja 2021 r., II OSK 2344/19, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Utożsamianie zatem związania z gruntem wyłącznie z jego fizyczną trwałością, będącą skutkiem odporności na czynniki atmosferyczne, prowadzi do wadliwej wykładni pojęcia budynku i w konsekwencji do błędnej kwalifikacji obiektu.
Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, a ustawa ta nie odsyła również do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też, w celu przesądzenia czy mamy do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", rodzaje fundamentów mogą być różne np. "stopowe – pod słupy, ławowe – pod ściany, płytowe – pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach." (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223). W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, iż niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. W orzecznictwie wyrażono pogląd, podzielany przez sąd orzekający w niniejszej sprawie, że punktowo ułożone na ziemi betonowe bloczki nie spełniają takiej roli, dlatego nie są fundamentem (tak wyrok WSA w Szczecinie z 15 października 2020 r., II SA/Sz 151/20, wyroki WSA w Gdańsku z 24 listopada 2021 r., II SA/Gd 499/21, z 15 grudnia 2021 r., II SA/Gd 337/21, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazać należy, że o ile kwestia ustalenia, czy dany obiekt posiada przegrody budowlane i dach co do zasady nie budzi wątpliwości, o tyle kwestia trwałego związania z gruntem była przedmiotem licznych wypowiedzi orzecznictwa sądowoadministracyjnego formułowanych na potrzeby oceny robót budowlanych polegających na wykonaniu innych obiektów budowlanych niż budynki, w tym urządzeń reklamowych (zob. wyroki NSA z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1005/10; z 11 maja 2012 r., II OSK 323/11, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie przyjmuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" oznacza posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Stanowisko judykatury wypracowane w odniesieniu do urządzeń reklamowych, ze względu na ich charakter, nie może być automatycznie recypowane do innego rodzaju obiektów, w tym do budynków, które posiadając obligatoryjnie fundamenty, z ich istoty są trwale związane z gruntem. Trwałe związanie z gruntem budynków jest cechą immanentnie związaną z posiadaniem fundamentów. Tymczasem urządzenia, o których mowa wyżej, dla związania z gruntem nie potrzebują fundamentów. Organy nie dostrzegły, że w świetle art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego sama cecha trwałego związania obiektu z gruntem nie determinuje kwalifikacji obiektu jako budynku. Jednym bowiem z elementów współkształtujących budynek są fundamenty, za pomocą których osiąga się owo związanie. Istnieć musi więc taka konstrukcja, która spełniać będzie rolę fundamentu i dopiero jego obecność pozwala na osiągnięcie trwałości związania z gruntem, a co za tym idzie pozwala na kwalifikację zabudowy jako budynku – przy spełnieniu pozostałych ustawowych wymogów, tj. wydzielenia go z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiadania dachu.
Uwzględniając powyższe uwagi, dokonaną przez organy nadzoru kwalifikację obiektu objętego nakazem rozbiórki jako budynku uznać należało za bezpodstawną i przedwczesną.
Poza tym, organy uchybiły szczegółowości i rzetelności ustaleń w zakresie parametrów obiektu, w stopniu który zaważył na ich wiarygodności. Ustalenia z oględzin są bowiem daleko niewystarczające, w świetle specyficznych okoliczności sprawy, do tego, aby w sposób niewątpliwy orzec o rozbiórce przedmiotowego obiektu. W sytuacji bowiem, gdy przedmiotem samowoli budowlanych w ramach całości funkcjonalno – użytkowej składającej się na schronisko jest więcej niż jeden obiekt biurowy, należało ustalić wszystkie elementy charakteryzujące każdy odrębny obiekt w sposób pozwalający na ich identyfikację i wykluczający popełnienie jakiegokolwiek błędu w tym zakresie.
Tymczasem organy nie ustaliły położenia obiektu na nieruchomości i nie określiły kontekstu tego położenia względem pozostałych obiektów. Nadto, ujawnione w sprawie okoliczności poddają w poważną wątpliwość prawidłowość określonych przez organ I instancji, a zaakceptowanych przez organ odwoławczy, parametrów obiektu, a tym samym rodzą wątpliwości co do tożsamości obiektu objętego nakazem rozbiórki. Już w decyzji kasacyjnej wydanej w niniejszej sprawie 5 marca 2018 r. organ odwoławczy wskazał na potrzebę doprecyzowania danych indywidualizujących obiekt. Również organy orzekające w sprawie warunków zabudowy odnotowały rozbieżności w zakresie parametrów obiektu, co potwierdza treść uzasadnienia dołączonej do akt administracyjnych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31 sierpnia 2021 r. Wątpliwości te potwierdzają twierdzenia strony skarżącej, z których wynika, że obiekt pełniący na terenie schroniska funkcję biurową ma inne wymiary niż te wskazane przez organy, a wynoszą one 4,5 m x 5,6 m. Strona skarżąca wyjaśniła, że w celu przygotowania wniosku o warunki zabudowy zleciła architektowi opracowanie załącznika graficznego a przeprowadzone przez niego pomiary ujawniły rozbieżność pomiędzy rzeczywistymi wymiarami obiektów, a wymiarami wskazanymi w postanowieniach organu nadzoru budowlanego.
Nie sposób również zaakceptować samej treści rozstrzygnięcia w przedmiocie rozbiórki, które nie charakteryzuje jej przedmiotu w sposób wykluczający jakiekolwiek wątpliwości co do jego tożsamości, zwłaszcza w sytuacji, gdy obiekt ten jest jednym z kilkunastu obiektów zlokalizowanych na terenie schroniska na działkach nr [..]-[..]. Decyzje nakładające określone obowiązki prawne winny być precyzyjnie sformułowane oraz przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych oraz dokonał oceny tych materiałów. Dla prawidłowości orzeczonego nakazu rozbiórki konieczne jest zatem precyzyjne wskazanie elementów objętych tym nakazem. Niezbędnym jest więc, by rozstrzygnięcie zawarte w decyzji rozbiórkowej było całkowicie jednoznaczne, nie zawierało żadnych nieścisłości i nie zmuszało do poszukiwania dodatkowych dokumentów w celu doprecyzowania nałożonego obowiązku. Wszelkie nieścisłości mogą powodować wątpliwości w przypadku ewentualnego wykonania zastępczego na etapie postępowania egzekucyjnego, a także wprowadzają niepewność co do zakresu obowiązku nałożonego przez organ administracji na jednostkę.
Wskazane uchybienia potwierdzają naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. o istotnym dla wyniku sprawy charakterze, albowiem brak ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i niekompletny materiał dowodowy, uniemożliwiał dokonanie prawidłowej kwalifikacji spornej zabudowy. Ta zaś, jak wskazano, była kluczowa dla stwierdzenia samowoli, a następnie trybu usunięcia jej skutków. Należy bowiem zauważyć, że postępowanie legalizacyjne stanowi zorganizowaną, spójną całość, której poszczególne elementy są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego w legalizacji skutku, a mianowicie przywrócenia zaburzonego samowolą stanu zgodności z prawem. Prawidłowa kwalifikacja obiektu, determinująca ocenę wymogów Prawa budowlanego, przekłada się również na uwarunkowania ewentualnej rozbiórki. Decyduje bowiem o stosowaniu środków egzekucyjnych w razie braku dobrowolnego spełnienia obowiązku rozbiórki.
Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Natomiast w myśl art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Z tego wynika, że zasadniczo wysokość grzywny dla osób fizycznych nie może przekroczyć 10 000 zł, z wyjątkiem grzywny nakładanej w razie egzekucji obowiązku rozbiórki budynku, której wysokość nie jest w ten sposób ograniczona i zależy od powierzchni budynku oraz ustalonej ceny za 1m2.
Powyższe oznacza, że prawidłowa kwalifikacja prawnobudowlana samowolnie wykonanego obiektu ma zasadnicze znaczenie dla samego procesu legalizacji, jak i dla dalszych jego losów w razie zakończenia procesu legalizacji rozbiórką. Wobec tego dostrzeżone przez Sąd naruszenia proceduralne i materialnoprawne miały wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy nie dawał bowiem podstaw do kwalifikacji wybudowanego obiektu jako budynku ze wszystkimi tego konsekwencjami, a brak jego charakterystyki rodzi uzasadnione wątpliwości co do tożsamości.
Natomiast grupa zarzutów procesowych odnoszących się do nieuwzględnienia wniosku o zwieszenie postępowania pomimo swojej zasadności, albowiem w dacie składania wniosku przez skarżącego istniały podstawy do jego uwzględnienia, nie miała już wpływu na wadliwość decyzji podejmowanej przez organ odwoławczy, w dacie której decyzja odmawiająca warunków zabudowy była już ostateczna.
Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy, będąc związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku, ponownie przeprowadzą postępowanie wyjaśniające i adekwatnie do jego wyników podejmą rozstrzygnięcie, uprzednio informując strony o uprawnieniach z art. 10 § 1 k.p.a., eliminując tym samym uchybienia, do których doszło w toku kontrolowanego postępowania. Zadaniem organów będzie ustalenie parametrów obiektu, jego cech charakterystycznych, w tym sposobu powiązania z gruntem i posiadania fundamentów, funkcji oraz usytuowania względem innych obiektów na nieruchomości. To pozwoli na kwalifikację obiektu, weryfikację wymogów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie jego powstania oraz trybu postępowania w celu legalizacji.
Z uwagi na słuszny interes strony oraz wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, organy winny orzekając ponownie uwzględnić szczególne uwarunkowania legalizowanej zabudowy i jej funkcjonalny związek z pozostałymi obiektami na działkach nr [..]-[..] w D., po to aby nie stwarzać skarżącemu barier w realizacji jego uprawnienia do legalizacji. Wszystkie bowiem obiekty usytuowane na wskazanych działkach tworzą funkcjonalno – użytkową całość schroniska dla zwierząt prowadzonego przez stronę skarżącą, którego jedynie łączne funkcjonowanie realizuje swój zasadniczy cel – opiekę nad bezdomnymi zwierzętami. Organy winny wziąć to pod uwagę i rozważyć możliwość łącznego prowadzenia postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do samowolnie wzniesionych obiektów tworzących schronisko, po aby faktycznie umożliwić ich legalizację. Wszystkie bowiem obiekty składające się na schronisko wraz z towarzyszącym im zagospodarowaniem terenu w postępowaniach akcesoryjnych, niezbędnych dla legalizacji, tj. przy ustalaniu warunków zabudowy i środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, będą rozważane w całokształcie a nie pojedynczo. Organy ustalające warunki zabudowy ustalają bowiem dopuszczalność lokalizacji każdego z obiektów w kontekście całej nieruchomości, podobnie jak organy weryfikujące wpływ działalności schroniska na środowisko i określające z tej perspektywy jego uwarunkowania jako całości, a nie poszczególnych obiektów.
Przy tym wskazać należy, że legalizacja jako uprawnienie samowolnika, oznacza również, że winien on wykazać się w tym procesie aktywnym współdziałaniem z organem w celu przywrócenia stanu zgodności z prawem. Oznacza to, że inwestor może wcześniej, przed nałożeniem na niego takiego obowiązku przez organ nadzoru, ubiegać się o decyzję o warunkach zabudowy dla zrealizowanej inwestycji. Takie działanie jest dopuszczalne w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r., II OSK 1529/18, LEX nr 3149570).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego do skargi w wysokości 500 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).