II SA/Gd 1566/03

II SA/Gd 1566/03 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2005-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-11-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Stanisław Nowakowski
Tamara Dziełakowska /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Nowakowski, Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.), Protokolant Agnieszka Dobroń, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. F. na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 września 2003 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą NR [...] z dnia 25 września 2003r. w sprawie rozpatrzenia i rozstrzygnięcia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu "Drogi C." na odcinku od drogi "Nowej A." do drogi "Nowej S." w mieście G., Rada Miasta, działając na podstawie art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( jedn. tekst Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm. ), w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), odrzuciła zarzuty R. F.
W uzasadnieniu uchwały wskazano, co następuje:
Uchwałą nr [...] z dnia 22 lutego 2001r. Rada Miasta przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu "Drogi C." na odcinku od drogi "Nowej A." do drogi "Nowej S." w mieście G. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu wraz z prognozą skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze w dniach od 10 czerwca 2002r. do 08 lipca 2002r. oraz od 02 czerwca 2003r. do 01 lipca 2003r.
Właściciele nieruchomości objętych przedmiotowym projektem planu wnieśli zarzuty takiej samej treści i dotyczące tego samego problemu, które generalnie związane były z brakiem ich zgody na przeznaczenie nieruchomości pod projektowaną Drogę C. Właściciele nieruchomości, w tym R. F., zarzucili Radzie Gminy:
l. przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy i naruszenie art. 140 Kodeksu Cywilnego, art. 2, art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 3, art. l0 i art.36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,
2. brak konsekwencji władz lokalnych poprzez powołanie się na wydane pozwolenia na budowę i przekształcenia w prawo własności użytkowania wieczystego,
3. poszerzenie ilości dopuszczonych funkcji, wprowadzenie uciążliwych funkcji usługowych,
4. niemożność korzystania z praw właścicielskich w wyniku uchwalenia niniejszego planu,
5. brak alternatywnych, wariantowych rozwiązań,
6. sprzeczność w rysunku planu i zapisie z uzasadnieniem planu sugerującym obniżenie klasy drogi i ograniczenie szerokości rezerwacji, posadowienie rzędnej drogi na wysokości nasypu kolejowego,
7. niezachowanie odległości od obiektów budowlanych wynikających z prawa budowlanego,
8. brak oceny oddziaływania na środowisko inwestycji,
9. brak ciągłości drogi na terenie Trójmiasta,
10. brak niezbędnych uzgodnień z miastem S.,
11. nieprzewidywanie ochrony budynków o wartościach kulturowych i brak opinii Konserwatora Zabytków,
12.brak odniesienia do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G.,
13. ustalenie stawki procentowej na poziomie 0%, co zdaniem wnoszących zarzut oznacza manipulacje mającą na celu obniżenie wartości nieruchomości,
14. pogorszenie warunków życia mieszkańców przyległych terenów zabudowy mieszkaniowej w rejonie ulicy S. i S.,
15. błędne wytyczenie drogi w terenie.
Zarzuty R. F. oraz innych wskazanych osób Rada Miasta odrzuciła z następujących względów:
W obowiązujących na dzień uchwały dokumentach planistycznych obejmujących obszar G. - plan ogólny, miejscowe plany dzielnic oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G. uchwalonym w grudniu 2001r. przez Radę Miasta, Droga C. jest ustalona jako element układu podstawowego. Posiada ona szczególne znaczenie dla dzielnic G. — W. i O. jako istotne uzupełnienie założonej w ww. Studium ramy komunikacyjnej miasta. Trasa ta pełnić będzie funkcję ulicy głównej, a na niektórych odcinkach posiadać parametry funkcjonalno-techniczne ulicy zbiorczej. Również we wnioskach z opracowań regionalnych przekazywanych przez Wojewodę w ramach badań i zachowania spójności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego województwa pomorskiego Droga C. traktowana jest jako element układu podstawowego.
Projekt planu, którego dotyczą zarzuty, obejmuje fragment Drogi C. biegnącej przez O., ustalonej w obowiązującym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego G. – O. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 8 grudnia 1994r. (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego Nr 37 z dnia 14 grudnia 1994 roku poz.195) Ustalona w tym planie trasa Drogi C. stanowi kontynuację rezerwacji w planie miejscowym O. z 1981 roku i wcześniejszych planach, począwszy od planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo-Miejskiego G. –G. z roku 1962.
Trasa ta przewidywana jest generalnie w parametrach ulicy głównej. W uzasadnionych przypadkach możliwe będzie obniżenie parametrów do poziomu ulicy zbiorczej, co oznacza w stosunku do poprzednich opracowań planistycznych znaczne obniżenie jej klasy z poziomu (E) do poziomu (G i Z). Droga C. łącznie z istniejącą trasą średnicową Al. G., obie w parametrach ulic głównych (G) i zbiorczych (Z), powiązane ze sobą poprzecznymi ciągami ulic głównych i zbiorczych przyczynią się do rozładowania ruchu na obciążonej obecnie trasie średnicowej w obszarze Centralnego Pasma Usługowego Gdańska i Aglomeracji. Chodzi tu o prawidłową obsługę komunikacyjną programu szeroko pojętych usług istniejących i projektowanych w tym paśmie. Dla obsługi Centralnego Pasma Usługowego, drogi przebiegające na wschód lub zachód, oddalone od l do 3 kilometrów od tego pasma, będą miały drugorzędne znaczenie.
Całość obszaru objętego granicami planu stanowiła wcześniejszą rezerwę pod komunikację. W wyniku uwzględnienia części zarzutów i protestów zgłoszonych do projektu planu po pierwszym wyłożeniu do publicznego wglądu, przeprowadzono dodatkowe analizy, w tym Studium Uciążliwości Hałasu Projektowanej Drogi C. w G., analizy komunikacyjne, koreferaty ekspertów, które pozwoliły na zawężenie dotychczasowej rezerwy pod komunikację i uwolnienie pasa terenu po stronie wschodniej planu, z przeznaczeniem go na funkcje mieszkaniowe — usługowe w strefie 31 w rejonie ul. S. oraz usługowe w strefie 33. Wprowadzona funkcja 31 mieszkaniowo –usługowa, bez ustalania procentowych limitów udziału poszczególnych funkcji, umożliwia przekształcenia istniejącej zabudowy mieszkaniowej na usługi, dla których sąsiedztwo drogi głównej nie stanowi uciążliwości oraz dalsze użytkowanie istniejącej zabudowy na cele mieszkaniowe. Przepis art. 10 ust. l pkt 2 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż w planie miejscowym ustala się tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny, jak również linie rozgraniczające drogi publiczne. Projektowana droga publiczna służąca ogółowi mieszkańców uwzględnia istniejące uwarunkowania oraz interes społeczny. Przebieg tej drogi stanowi podstawowy element układu ulicznego w mieście Gdańsku przewidzianego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy ma prawo uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym określone tereny mogą być przeznaczone dla realizacji celów publicznych. Uchwalając plan miejscowy może Rada Gminy określone tereny przeznaczyć na cele publiczne niezależnie od tytułów prawnych poszczególnych podmiotów do tych terenów i takiej polityki planistycznej gminy nie można poczytać za sprzeczną z prawem, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA.
Odnosząc się kolejno do zarzutów organ stwierdził, że:
ad. 1. Zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Do takich ustaw należy m.in. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalając przeznaczenie terenu w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, gmina nie narusza konstytucyjnie chronionego prawa własności. Rada gminy nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu do projektu m.p.z.p. nawet, gdy zostaje naruszony interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut w przypadku, gdy dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - na podstawie art. 4 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. W takiej sytuacji rada gminy działa w ramach przysługującego jej uznania. W niniejszej sprawie Rada Miasta nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego jak również granic uznania administracyjnego.
W obowiązującym planie miejscowym O. uchwalonym w 1994r. rezerwowane były tereny pod przebieg Drogi C. i w ustaleniach dopuszczano "do czasu realizacji ustaleń planu - adaptację lub zmianę istniejących funkcji na inne o lokalizacji czasowej". Projekt planu nie pogorszył zatem sfery prawnej wnoszącego zarzut w stosunku do planu obowiązującego.
Ad.2 Droga C. funkcjonuje w dokumentach planistycznych od kilkudziesięciu lat. Od chwili uchwalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Zespołu Portowo-Miejskiego G. –G. (1962 rok) na trasie przebiegu Drogi C. nie były wydawane pozwolenia na budowę nowych budynków mieszkalnych. Dopuszczano rozbudowę, przebudowę istniejącej substancji mieszkaniowej, wobec odległego terminu realizacji Drogi C. i konieczności zapewnienia dla istniejącej na tym obszarze substancji kubaturowej odpowiedniej kondycji jej stanu technicznego. Działo się tak pomimo braku zapisów w planach miejscowych o takich możliwościach, co nie było brakiem konsekwencji władz lokalnych, a przejawem pragmatyzmu ich działania.
Ad.3 Plan w swoich granicach obejmuje tereny zarezerwowane w planie O. na cele związane z komunikacją — Drogą C. Szczegółowe analizy, studia przeprowadzone w trakcie prac nad planem pozwoliły na uwolnienie części terenów z dotychczasowej rezerwacji i przeznaczenie ich na inne funkcje na ogół usługowe bądź usługowo — mieszkaniowe, spójne z funkcjami terenów z nimi graniczącymi. Ustalone w planie warunki urbanistyczne i zasady kształtowania zabudowy pozwalają na realizację nowych obiektów, ale przede wszystkim na utrzymanie istniejącego zainwestowania. W większości są to zabudowane tereny o funkcjach przemysłowo - usługowych, gdzie zmiana przeznaczenia na usługi pozwoli na dalszą działalność, a jednocześnie umożliwi przekształcenia z funkcji przemysłowych na usługowe, których uciążliwość dla otoczenia jest mniejsza. Ustalona w planie strefa 31- mieszana mieszkaniowo – usługowa, obejmująca strefę mieszkaniową 22 – z zabudowa mieszkaniowa ekstensywna i 33 – usługową, dla uwolnionego z dotychczasowej rezerwacji fragmentu terenu położonego w zachodniej pierzei ulicy S. stanowi typową strefę, ustalaną w planach miejscowych dla terenów miejskich zainwestowanych, uwzględniającą przede wszystkim istniejące zainwestowanie. Oczekiwać należy, iż w przypadku podjęcia sporządzenia planu dla terenów na wschód od ul. S. ustalona zostanie również strefa funkcyjna 31.
Ad.4 Zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, tereny dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono zasady ich tymczasowego wykorzystania.
W projekcie planu nie ustalono tymczasowego zagospodarowania, co tym samym umożliwia dotychczasowe wykorzystanie tych terenów. Jednocześnie dopuszczono możliwość budowy, z wyjątkiem budownictwa mieszkaniowego, lub rozbudowy istniejących obiektów, mającą na celu poprawę funkcjonowania istniejącego zainwestowania. Stanowi to usankcjonowanie występujących na omawianym terenie procesów rozbudowy istniejącej substancji kubaturowej, które nie miały do tej pory odzwierciedlenia w zapisach kolejnych obowiązujących na tym obszarze planów miejscowych.
Ad.5 Droga C., ciąg wspomagający istniejącą trasę średnicową Al. G., funkcjonując w dokumentach planistycznych od kilkudziesięciu lat, na obszarze W. i O. nie zmienia swojej trasy i biegnie wzdłuż linii kolejowej po jej wschodniej stronie. Trasa jej wynika przede wszystkim z mniejszego trwałego zainwestowania w tym korytarzu. Podtrzymywana rezerwacja tego korytarza, ograniczająca możliwość zabudowy usługowej i wykluczająca nową zabudowę mieszkaniową, stanowi dzisiaj optymalną trasę Drogi C., jako efekt między innymi kilkudziesięcioletniego hamowania procesów inwestycyjnych w tym "korytarzu". Zblokowanie obu uciążliwych dla mieszkańców sąsiednich terenów funkcji komunikacyjnych - kolejowych i drogowych, pozwoli zrealizować w pełni skuteczny system ochrony przyległych terenów poprzez budowę odpowiednich ekranów. Względy ochrony przed uciążliwościami komunikacyjnymi, jak i brak innych wolnych pasów terenu po których można byłoby poprowadzić projektowaną ulicę spowodował, że uznano wariant ten za optymalny. Każdy inny przebieg trasy Drogi C. wymagałby wyburzenia znacznych fragmentów Osiedli Ż., M., Z., lub S., U. i S. oraz podobnych konsekwencji we W. D. lub G.
Ad.6 W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego O., Droga C. posiada klasę E, a na odcinku od ul. K. do ul. Nowej A. jej szerokość waha się od 80 do 100m. W szerokość tę wchodzą: ul. S. i częściowo tereny PKP oraz tereny położone pomiędzy nimi. W projekcie planu wyłączona zostaje ulica S. jako ulica dojazdowa – D1/2, z zachowaniem obecnej szerokości w liniach rozgraniczających, służąca przede wszystkim do obsługi zabudowy zlokalizowanej we wschodniej pierzei ul. S., oraz wschodni pas terenów kolejowych leżący dotychczas w liniach rozgraniczających Drogi C. Przyjęta w projekcie planu minimalna szerokość drogi w liniach rozgraniczających 35m, po dokonaniu dodatkowych analiz przeprowadzonych po pierwszym wyłożeniu planu do publicznego wglądu, pozwala na realizację jezdni, podłączeń do skrzyżowań i systemów skutecznej ochrony antyhałasowej w odniesieniu do terenów przyległych. Ostateczna szerokość w liniach rozgraniczających ustalona zostanie w trakcie szczegółowych opracowań projektowych, które poprzedzą realizację tej trasy. Nie można, wykluczyć, iż na etapie tych prac nie wystąpią dalsze ograniczenia wymienionej szerokości, uwzględniające w maksymalnym stopniu istniejące zainwestowanie. Plan miejscowy nie jest tym etapem prac projektowych, na którym decyzje takie mogłyby być podjęte w odniesieniu do przedmiotowej Drogi C.
Droga C. przebiegać będzie po terenie w bezpośrednim sąsiedztwie nasypu kolejowego, a nie jak stwierdza się w zarzucie, na wysokości rzędnej wierzchołka nasypu kolejowego. Zapisy karty terenu 001 — 83 w pkt. 6.3 a nie ustalają rzędnej drogi w rejonie ulicy S., a dotyczą warunków wynikających z ochrony środowiska kulturowego - ochrony osi widokowej z Parku O. w kierunku morza, przebiegającej wzdłuż ulicy K., gdzie rzędna drogi na tym odcinku nie może przebiegać powyżej rzędnej nasypu kolejowego. Projektowane ekrany akustyczne będą lokalizowane również na poziomie terenu, a ich minimalna wysokość jak wynika z przeprowadzonego Studium uciążliwości hałasu, wynosić ma 4m. Optymalizacja wymiarów geometrycznych i własności akustycznych ekranów ograniczających emisję hałasu do środowiska zabudowy mieszkaniowej powinna być dokonana na etapie opracowania projektu budowlanego Drogi C. Ekrany wybudowane w związku z Drogą C. będą równocześnie tworzyć ochronę akustyczną od istniejącej już kolei. Nowe źródło hałasu komunikacyjnego ograniczone urządzeniami technicznymi równocześnie spowoduje wyraźne zmniejszenie oddziaływania źródła już istniejącego.
Ad.7 Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 Nr 71, poz. 838) obiekty budowlane na terenach miast i wsi powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej:
- przy drodze krajowej - 10m
- przy drodze wojewódzkiej, powiatowej - 8m
- przy drodze gminnej - 6m
Prawo budowlane określa warunki sytuowania budynku od granicy działki budowlanej (minimalne 3m lub 4m w zależności od tego czy w ścianie istnieją lub nie otwory okienne, bądź drzwiowe). Odległości wynikające z tych ustaw są zachowane w projekcie planu Drogi C.
Ad.8 Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko będzie miało miejsce w dalszym etapie prac nad projektem budowlanym Drogi C. Zgodnie z art. 46 ust. 3 i 4 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627) postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko stanowi część postępowania zmierzającego do wydania decyzji np. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzji o pozwoleniu na budowę. Na etapie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzono Prognozę oddziaływania na środowisko projektu planu oraz Studium uciążliwości hałasu projektowanej Drogi C. w G. na odcinku pomiędzy ulicami S., a L. oraz od projektowanej ul. Nowej S. do ul. S.
Ad.9 Droga C. funkcjonuje w dokumentach planistycznych od kilkudziesięciu lat, od uchwalenia w 1962r. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zespołu Portowe - Miejskiego G. – G. jako element układu podstawowego. Również we wnioskach z opracowań regionalnych przekazanych przez ówczesny Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Wojewódzkiego (w imieniu Wojewody) w ramach badań i zachowania spójności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego województwa pomorskiego Droga C. traktowana jest jako element układu podstawowego i posiada swoją kontynuacje w S. i G. W Studiach uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego tych trzech miast również funkcjonuje, twierdzenie zatem o braku jej ciągłości mija się z prawdą. Plany miejscowe opracowywane dla fragmentów miasta spójne muszą być z ustaleniami Studium, stąd Droga C. musi być w nich uwzględniona. Miasto S. podjęło również w bieżącym roku uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego obszaru trasy ww. drogi.
Ad.10 Zarząd Miasta pismem Nr [...] z dnia 15 maja 2002r. uzgodnił projekt planu bez uwag. Projekt planu uzyskał również wszystkie inne niezbędne uzgodnienia.
Ad. 11 W granicach opracowania projektu planu na odcinku od ul. Nowej A. do ul. L. nie występują budynki objęte ochroną konserwatorską. Istniejąca zabudowa w pierzei ul. S. stanowi fragment przedwojennego osiedla "A." zaliczonego do obiektów o wartościach kulturowych, sama natomiast zabudowa z uwagi na dość daleko idące poczynione w ostatnich latach przebudowy utraciła swoje wartości kulturowe. Jej likwidacja może nastąpić z chwilą realizacji Drogi C. Projekt planu uzyskał uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Ad.12 Ustalenia projektu planu spójne są ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta G., uchwalonym w grudniu 2001r.. W Studium stwierdza się między innymi: "przewidywane w analizowanych stanach rozwoju potoki ruchu samochodowego wzdłuż centralnego pasma usługowego uzasadniają uzupełnienia istniejącej Trasy Średnicowej dodatkowym ciągiem ulicznym, który wykorzysta istniejące rezerwy terenowe projektowanej Drogi C.". Na rysunku Droga C. jest uwidoczniona jako droga główna.
Ad.13 Stawka procentowa określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służy do naliczania opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. l0 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu, zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W obowiązującym planie teren przeznaczony jest pod komunikację, w ustaleniach projektu planu następuje zmiana funkcji z komunikacji na funkcję mieszkaniowe – usługową, stąd należy się spodziewać, iż w stosunku do dotychczasowych ustaleń planu nastąpi niewątpliwie wzrost wartości. Ustalenie stawki 0% jest zatem korzystne dla właściciela nieruchomości i jej oznaczenie jest przejawem zastosowania się do ustawowego wymogu, jakim jest określenie tej stawki. W obowiązującym planie przedmiotowy teren nigdy nie był przeznaczony na funkcję mieszkaniową, nie można mówić zatem o obniżeniu wartości nieruchomości na tym terenie. Nie zachodzi tutaj sytuacja, o której mowa w art. 36 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Ad.14 Nie należy oczekiwać pogorszenia warunków poza granicami obszaru wyznaczonego pod budowę. Rezerwowany pas pod realizację Drogi zapewnia możliwość utworzenia technicznych urządzeń ochrony akustycznej, zmniejszających poziom hałasu do wartości normatywnych. W wykonanym przez "A" dla potrzeb planu Studium uciążliwości hałasu stwierdza się między innymi, iż w wyniku realizacji Drogi C. nastąpi pogorszenie klimatu akustycznego w środowisku zabudowy mieszkaniowej w rejonie ulic L. i S., a prognozowany poziom hałasu drogowego będzie przekraczał od 2 dB do prawie 17 dB w porze dnia, w zależności od usytuowania budynków mieszkalnych w stosunku do osi projektowanej ulicy. Są to najwyższe przekroczenia w ciągu Drogi C. objętej niniejszym planem. Obniżenie ponadnormatywnego hałasu zapewnią ekrany akustyczne wzdłuż projektowanej drogi.
Realizacja Drogi stanowić będzie niewątpliwie przedsięwzięcie kosztowne, wymagać będzie skoordynowania z działaniami pozostałych gmin, przez które droga przebiega – S., G. i tym samym będzie również najprawdopodobniej odległa w czasie. Dodać należy, iż trwają badania, analizy zmierzające do maksymalnego ograniczenia jej uciążliwości (dotychczasowy efekt to między innymi obniżenie jej klasy z dotychczasowej E - ekspresowej na G - główną). Nie można dzisiaj wykluczyć być może dalszego obniżenia jej klasy, przynajmniej na niektórych fragmentach, a tym samym i zmniejszenia jej uciążliwości.
Biorąc pod uwagę również prawdopodobny odległy czas realizacji Drogi liczyć się należy z postępem technicznym zarówno w konstrukcji pojazdów samochodowych, ograniczających hałas i emisję spalin, jak i samych obiektów drogowych, których konstrukcja, nawierzchnia zmierzać będą do ograniczenia tych uciążliwości.
Ad.15 Projekt nie wytycza błędnie drogi w terenie w rejonie ul. S. [...]. Linie rozgraniczające Drogi C. w tym fragmencie przebiegające w zasadzie po linii budynku, dla całego fragmentu od ulicy S. do ulicy K. zostały zawężone do maksymalnego minimum. Działka przynależna do budynku przy ul. S. [...] powinna być włączona w linie rozgraniczające Drogi. Wyłączenie budynku i fragmentu działki ze strefy drogowej w tym wypadku uznano za rozwiązanie lepsze dla właściciela budynku.
Skargę na powyższą uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R. F. zarzucając:
1. naruszenie art. 4 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139, z późniejszymi zmianami), poprzez przekroczenie ustaleniami planu dopuszczalnych granic władztwa planistycznego gminy,
2. naruszenie art. 3 pkt. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 2 i 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez niedopuszczalne naruszenie ustaleniami planu indywidualnego interesu prawnego skarżącej oraz jej własności,
3. naruszenie art. 8 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez sprzeczność treści ustaleń projektu planu miejscowego z będącym integralną częścią planu rysunkiem planu,
4. naruszenie art. 6 ust. 4 pkt l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nie uwidocznienie w projekcie planu uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, oraz odejście w projekcie planu od ww. uwarunkowań (znaczne rozszerzenie wachlarza dopuszczalnych funkcji z pogwałceniem funkcji dotychczasowej) i ograniczenie sfery mojej własności, chronionej w szczególności przez art. 21 Konstytucji,
5. naruszenie art. 2 i art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nadużycie przez Gminę G. przysługującego jej władztwa planistycznego, a w szczególności przekroczenie granic uznania administracyjnego, z powodu nie wskazania w projekcie planu, ani w uzasadnieniu ww. uchwały, jakimi racjonalnymi przesłankami kierowała się, dokonując konkretnego wyboru w zakresie przeznaczenia terenu na określone cele i dlaczego to konkretne rozstrzygnięcie było dla Gminy ważniejsze od interesu jednostki,
6. naruszenie § 12 ust. l oraz ust. 3 pkt l rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.), poprzez zaplanowanie umieszczenia ekranów ochronnych w bezpośredniej bliskości moich okien, podczas, gdy minimalna ich odległość od granic mojej działki wynosi 4 metry, naruszenie art. 43 ust. l ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838, z późn. zm.), poprzez planowanie umieszczenia zewnętrznej krawędzi planowanej Drogi C. w odległości znacznie mniejszej od wymaganej przez ten przepis minimalnej odległości 6 m i to dla drogi gminnej, gdyż dla dróg krajowych i ekspresowych odległości te są znacznie większe,
7. naruszenie art. 40 ust. l pkt l ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U Nr 62, poz. 627, z późn. zm.) poprzez stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że ocena oddziaływania na środowisko nie jest wymagana przy przygotowywaniu projektu planu miejscowego, lecz dopiero na etapie wydawanie decyzji o warunkach zabudowy,
8. naruszenie prawa materialnego, a przede wszystkim art. 18 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak szczegółowego i indywidualnego rozpatrzenia każdego z wniesionych zarzutów oraz związanego z tym braku szczegółowego uzasadnienia prawnego i faktycznego stanowiska Gminy, a ograniczenie się w zasadzie do określenia wniesionych zarzutów, jako niezgodnych z dotychczas istniejącymi planami, a w szczególności ż "historycznie" wytyczonym przebiegiem Drogi C., oraz naruszenie przepisu art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak próby przekonywania przez Gminę G. osób składających zarzuty w tym skarżącej, do racji przedstawianych w projekcie planu przez Gminę G.
Skarga niniejsza dotyczy braku zgody skarżącego na określenie przeznaczenia terenu zajętego przedmiotowym planem, a w szczególności terenu, na którym położona jest nieruchomość stanowiąca jego własność, bez poszanowania praw nabytych przez właścicieli nieruchomości położonych przy ulicy S., z ograniczeniem możliwości korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób oraz z faktycznym powiększeniem uciążliwości zamieszkiwania na terenie objętym planem.
Planowane przeznaczenie terenu według projektu uchwały Rady Miasta w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na którym także posadowiona jest nieruchomość będąca własnością skarżącego, obejmuje przede wszystkim zabudowę mieszkaniowo-usługową, usługi, ulice lokalne i ulice dojazdowe, komunikację szynową oraz zieleń dostępną. Dopuszczenie tak zarysowanych funkcji wprowadza na tym terenie daleko idące uciążliwości i ograniczenia, przekracza więc określone przez art. 4 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu władztwo planistyczne gminy. Dla mieszkańców terenów objętych tym planem jest jasne, że planowana droga ma być drogą dojazdową do Supermarketu, który ma powstać na terenie obecnie zajmowanym przez Międzynarodowe Targi Gdańskie. Gdyby już na aktualnym etapie przygotowywania planu Gmina ujawniła swe zamierzenie, to zgodnie z art. 10 ust. l pkt l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym musiałoby się znaleźć w projekcie planu, co spowodowałoby poważne protesty mieszkańców, zatem Gmina zmierza do obejścia prawa.
Zdaniem skarżącego sporna uchwała ingeruje bezpośrednio w sferę jego własności, co narusza w szczególności art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 2 i 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 3 pkt. 2, art. 10 ust. 3 i art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Skarżący zarzucił organowi tendencyjność i pozorność w uzasadnieniu, polegającą na tym, że projekt planu nie dopuszcza możliwości realizacji budownictwa mieszkaniowego, a jedynie rozbudowę istniejącej substancji kubaturowej, co w sposób oczywisty ogranicza ustawowy zakres prawa własności i narusza w tym zakresie prawa nabyte właścicieli. Przyjęcie przedmiotowego projektu planu oznaczać więc będzie dla właścicieli niemożność korzystania z praw właścicielskich, a w szczególności do budowy, rozbudowy, remontów, gospodarczego wykorzystania - na czas nieoznaczony i to bez jakiegokolwiek odszkodowania.
Skarżący kwestionuje twierdzenie, że na trasie przebiegu Drogi C. nie były wydawane pozwolenia na budowę nowych budynków mieszkalnych. W 2001 r. skarżący przekształcił prawo użytkowania wieczystego gruntów, na których posadowiony jest budynek będący jego własnością, w prawo własności. Gmina G. nie stawiała żadnych ograniczeń takiemu przekształceniu. Tym samym uzasadnienie uchwały jest sprzeczne z decyzjami wydawanymi wcześniej przez Gminę G.
W przekonaniu skarżącego wykonywanie na analizowanym terenie wyłącznie funkcji mieszkaniowych jest mniej uciążliwe dla środowiska i ludzi, niż dopuszczone przez projekt planu rozliczne uciążliwe funkcje usługowe (013-33), a także mieszanie funkcji mieszkalnej z działalnością usługową. Planowane poszerzenie ulicy S. (do minimum l metrów zgodnie z kartą terenu 021-81), spowoduje, że mieszkańcy tej dzielnicy znajdą się w strefie tzw. skrajnej uciążliwości (hałas, spaliny, drgania i wibracje) spowodowanej objęciem terenów przez nich zamieszkanych przez dwie ruchliwe ulice, co może spowodować oprócz uciążliwości zamieszkania także możliwość zwiększonej zachorowalności mieszkańców oraz pękanie murów budynków posadowionych bezpośrednim sąsiedztwie drogi publicznej, spowodowanych zwiększoną wibracją.
Skarżący powołuje się na rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 stycznia 2002r. w sprawie wartości progowych poziomu hałasu (Dz. U. Nr 8, poz. 81) i twierdzi, że nie jest możliwe wytłumienie ekranami ochronnymi środowiska w ten sposób, by nie dopuścić do przekroczeń wymienionych w nim dawek natężenia hałasu. Planowane ekrany o wysokości około 4 metrów mają być ustawione na wprost okien skarżącego i przesłaniać widok. Skarżący twierdzi, że przejazdy kilku pociągów w ciągu godziny w całości kilkudziesięciu metrów od jego domu są mniej szkodliwe i uciążliwe, niż ustawiczny ruch pojazdów samochodowych przebiegający tuż przed oknami. Jego zdaniem Rada Gminy w ogóle nie odniosła się do zarzutów dotyczących trucia mieszkańców przez spaliny oraz szczególnych uciążliwości powodowanych przez drgania i wibracje. Historyczny przebieg Drogi C. stanowił priorytet w stosunku do zdrowia i indywidualnych interesów osób zamieszkujących na terenie objętym planem. Skoro Rada Gminy twierdzi, że realizacja planowanej Drogi C. to najprawdopodobniej bardzo odległe w czasie plany, można było rozważyć prowadzenie drogi tunelem pod powierzchnią. Taka opcja była przyjęta jako możliwej do praktycznej realizacji przez Gminę S., w uchwalonych niedawno studium Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego S.
Skarżący kwestionuje również stwierdzenie o zwężeniu pasa zarezerwowanego pod drogę. Twierdzi, że powiększono jego szerokość do 35 metrów przy ulicy S. na południe od ulicy K. W dotychczasowych planach Drogi C. - jako drogi ekspresowej - wystarczał pas szerokości 30 metrów, obecnie - po obniżeniu klasy drogi - planowane jest podwyższenie tego parametru do 35 metrów (karta mapy 001-83). Zdaniem skarżącego przewidywane parametry tej drogi mają zastosowanie dla drogi 2/2, a więc czteropasmowej, po dwa pasy w każdym kierunku ruchu, natomiast ulegną znacznemu powiększeniu przy przyjęciu realizacji dopuszczalnego wariantu GP 2/3 - drogi sześciopasmowej, po trzy pasy w każdym kierunku. Między nasypem kolejowym a granicą działek przy ulicy S. istnieje wolny pas o szerokości 35-40 metrów. Obstawanie przez władze samorządowe przy konieczności rezerwacji pasa o szerokości minimum 35 metrów spowoduje ograniczenie spornego pasa do maksimum 5-10 metrów przy założeniu drogi G 2/2, a doprowadzi do go całkowitej eliminacji przy przyjęciu wariantu GP 2/3. Pas zieleni ulegnie całkowitej eliminacji, a droga zostanie wybudowana tuż przed budynkami, a w niektórych przypadkach nawet w kolizji z nimi.
W pkt. 6.3.a Karty terenu, numer terenu 001, nr strefy 83 — określono dopuszczalną na tym terenie rzędną terenu, na której ma być budowana droga, do poziomu rzędnej nasypu kolejowego. Oznacza to dopuszczenie przez Gminę G. przebiegu drogi na wysokości okien budynków posadowionych na analizowanym terenie, a nawet powyżej i w odległości nie większej niż 10 metrów od budynków, a w przypadku realizacji wariantu GP 2/3 - w bezpośredniej ich bliskości.
Projekt planu przewiduje posadowienie ekranów akustycznych, które mają chronić mieszkańców tego terenu przed nadmiernym hałasem, ekrany te mają zawierać elementy pochłaniające oraz odbijająco - rozpraszające. Przy uwzględnieniu dopuszczalnej przez plan rzędnej tej drogi, będzie ona przebiegała wysokości okien usytuowanych na tym terenie budynków, a nawet ponad ich dachami. W takiej sytuacji nie będzie skutecznych ekranów ochronnych, które spełniając swą funkcję, nie zaciemniałyby całkowicie budynków przy ul S. Zakładając podstawowe parametry analizowanej drogi ekrany akustyczne wybudowane zostaną w bezpośredniej bliskości okien budynków usadowionych na analizowanym terenie, co spowoduje całkowite przesłonięcie widoczności z okien wybudowanych na tym terenie budynków w kierunku drogi i torów. Takie przesłonięcie widoczności ekranem usytuowanym tuż pod oknami budynków jest sprzeczne z wymaganiami dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich posadowienie, naruszy prawo budowlane oraz art. 140 kodeksu cywilnego i art. 2 i 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zapisem w planie ekrany mają spełniać jedynie funkcję ochrony przed hałasem, natomiast nie zastanowiono się nad przenikaniem spalin do budynków usytuowanych w bezpośredniej bliskości ruchliwej drogi.
Skarżący powołał się na art. 40 ust. l pkt l ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.) i twierdzi, że ocena oddziaływania na środowisko jest wymagana przy przygotowywaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem brak tej oceny powoduje, że projekt przedmiotowego planu jako niezgodny z prawem jest nieważny.
W projekcie planu przyjęto, że celem planu jest m. in. uwolnienie terenów zarezerwowanych na cele Drogi C. Jest to jedynie historyczne określenie przebiegu planowane i w latach 60. i 70. ubiegłego wieku drogi trójmiejskiej więc obejmującej G., G. i S. Gminy G. i S. odstąpiły od realizacji Drogi C. w jej historycznym przebiegu, co oznacza, że Gmina G. i S. nie mają zamiaru realizować Drogi C. zgodnie jej historyczną delimitacją. Skarżący twierdzi zatem, że nie istnieją uzgodnienia z Gminą S., jak twierdzi organ. Jeżeli w wyniku sprawdzenia przez Sąd okaże się, że procedura uzgodnieniowa określona w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym została naruszona, to niestaranne i sprzeczne z prawem działanie może ponadto narazić Gminę G. na skutki określone w art. 17 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 27 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Zatem uchwalenie analizowanego planu miejscowego bez wcześniejszego jednoznacznego uzgodnienia kontynuacji przebiegu planowanej drogi z uprawnionym organem Gminy S., bądź dokonanie tego uzgodnienia, tyle, że z naruszeniem kolejności określonej w art. 18, jako naruszenie przepisu art. 18 ust 2 pkt 4 lit c w związku z art. 27 ust. I ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powoduje nieważność całego planu.
Na trenie objętym planem ulica G. jest w pełni przejezdna i nie powoduje tamowania potoku pojazdów, nawet w godzinach szczytu, a więc planowane "zdwojenie" układu drogowego nie jest także uzasadnione brakiem przepustowości ul. G.
Skarżący zarzuca, że projekt planu jest błędnie wytyczony w terenie, bowiem planowany pas drogowy jest tak usytuowany, że budynek posadowiony przy ul. S. Nr [...] jest częściowo "obcięty" przez drogę (weranda i róg tego budynku), pomimo, że w ustaleniach planu budynek ten znajduje się w strefie mieszkalno-usługowej i nie jest przewidziany do wyburzenia.
W kwestionowanym projekcie planu nie ma wyraźnego odniesienia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie jest więc możliwe porównanie przeznaczenia analizowanego terenu w studium i w projekcie planu, a więc zgodności planu ze studium w tym zakresie.
Odejście w projekcie planu od ww. uwarunkowań (znaczne rozszerzenie wachlarza dopuszczalnych funkcji z rzeczywistym ograniczeniem funkcji dotychczasowej) jest, zdaniem skarżącego, naruszeniem przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a więc przepisów prawa materialnego i ograniczeniem sfery własności, chronionej w szczególności przez art. 21 Konstytucji.
Według skarżącego Gmina G. przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego, a w szczególności naruszyła dopuszczalne granice uznania administracyjnego, nie wskazała ani w projekcie planu ani w uzasadnieniu uchwały, jakimi racjonalnymi przesłankami kierowała się, dokonując konkretnego wyboru w zakresie przeznaczenia terenu na określone cele i dlaczego to konkretne rozstrzygnięcie było dla Gminy ważniejsze od interesu jednostki. Naruszenie powyższego obowiązku powoduje wadliwość każdego planu miejscowego.
Skarżący kwestionuje regulację dotyczącą "stawki procentowej 0%", jako realizacji obowiązku wynikającego z art. 10 ust. 3 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego, przyjęcie stawki procentowej 0% narusza jego uprawnienia właścicielskie z art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Większą wartość rynkową mają nieruchomości wykorzystywane wyłącznie pod mieszkalnictwo, niż pod mieszkalnictwo z dopuszczalnymi uciążliwymi usługami i wiodącą funkcją drogową. Na wartość rynkową nieruchomości wpływ też mają walory terenu, na którym położona jest nieruchomość. Zwiększenie uciążliwości, hałasu oraz emisji spalin i wibracji - jako bezpośrednich skutków wprowadzenia planu - nie może pozostać bez wpływu na rzeczywistą wartość rynkową nieruchomości. Zmiana dotychczasowego przeznaczenia analizowanego terenu zmniejszy wartość położonych na nim nieruchomości. Celem planu jest uchronienie się przez Gminę G. od możliwości występowania przez mieszkańców terenu objętego planem z roszczeniami odszkodowawczymi, o których mowa w art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wobec tego, że plan dotyczący analizowanego terenu wygasa w dniu 31 grudnia 2003r.
Manipulowanie stawką procentową ma na celu doprowadzenie w przyszłości do jak najtańszego przejęcia od indywidualnych właścicieli ich nieruchomości.
Zdaniem skarżącego Gmina G. postanowieniami projektu planu przekroczyła granice władztwa planistycznego gminy, określonego w art. 4 ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i naruszyła jego prawo własności w stopniu przekraczającym dozwoloną przez ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym ingerencję w sferę prywatnej własności. Uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu musi być szczególnie wnikliwe i staranne. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że treść uzasadnienia jest taka sama dla wszystkich osób wymienionych w § 2 pkt 1-37.
W przypadku zarzutu skarżącego postanowienia planu powodują istotne zdegradowanie jakości życia na objętym planem terenie i zwiększenie rzeczywistych uciążliwości zamieszkania, a także znaczne obniżenie wartości rynkowej terenów położonych na obszarze planu i wartości posadowionych tam budynków. Analogiczne zarzuty mogą wnieść właściciele nieruchomości posadowionych wzdłuż ulicy S. Jest bowiem oczywiste, że wprowadzenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzić będzie w pierwszym etapie do istotnego pogorszenia jakości zamieszkania na tym terenie, a w konsekwencji do masowych wywłaszczeń.
Przyjęte w projekcie planu określenie przeznaczenia terenu jest sprzeczne z wyrokiem NSA z dnia 25 listopada 1997r. (II S.A./Łd 1514/97, ONSA 1998/4/124), zgodnie z którym warunek rozpatrzenia nie uwzględnionych zarzutów (art. 18 ust. 2 pkt. 9 ustawy (...) o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest spełniony, gdy zakłada się niemożność jakichkolwiek korekt w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a sesja rady gminy służy jedynie uzasadnieniu proponowanego wariantu zmiany planu, a nie rozpatrzenia zarzutów. Brak przedstawienia w projekcie analizowanego planu alternatywnych, wariantowych rozwiązań odnośnie przeznaczenia terenu a także brak dyskusji nad zaskarżoną uchwała na sesji Rady Gminy w dniu 25 września 2003r., pozostaje w tym orzeczeniem. Przy podjęciu zaskarżonej uchwały naruszona została zasada, że odrzucenie każdego zarzutu powinno być indywidualnie uzasadnione, bowiem dotyczą interesów indywidualnych osób składających zarzuty. Uzasadnienie wszystkich zarzutów ogranicza się do twierdzenia, że zarzuty są niezgodne z planem poprzednim (a w szczególności z historycznymi" planami wytyczającymi przebieg Drogi C.), natomiast na Sesji Rady nie była podjęta wnikliwa debata mająca na celu skonfrontowanie zarzutu do projektu planu ze stanem faktycznym i prawnym działek z dnia odrzucenia zarzutu. Takie potraktowanie zarzutów stanowi - zdaniem skarżącego - naruszenie prawa materialnego, a przede wszystkim art. 18 ust. 2 pkt 9 w związku z 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i akcentując, iż:
• Gmina jest uprawniona do ustalania przeznaczenia i kształtowania zasad zagospodarowania terenu zgodnie z art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym a ochrona prawa własności zagwarantowana w Konstytucji nie jest bezwzględna;
• istnieje pełna zgodność pomiędzy treścią uchwały, a rysunkiem projektu planu;
• projekt planu jest zgodny z innymi planami zagospodarowania przestrzennego poszczególnych fragmentów Miasta G. oraz przebiegiem Drogi C., szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu uchwały;
• wszystkie szczegółowe kwestie dotyczące szerokości trasy oraz skutków jej usytuowania na określonej rzędnej terenu będą określone na etapie jej realizacji tj. w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę;
• prognoza oddziaływania projektu planu na środowisko została opracowana i wyłożona do publicznego wglądu wraz z projektem planu;
• skarżącemu zagwarantowano czynny udział w każdej fazie postępowania planistycznego zapewniając możliwość wniesienia zarzutów oraz szczegółowe ustosunkowanie się do ich treści.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 15/99 poz. 139 ze zm.), mająca zastosowanie w niniejszej sprawie, dopuszczała w art. 24 ust. 4 możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten, ani żadne inne unormowanie zawarte w ustawie, nie określa zakresu kontroli sprawowanej przez sąd rozpatrujący wniesioną na jego podstawie skargę. Granice tej kontroli, wobec braku odmiennego uregulowania, wyznacza zatem treść powołanego art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowiącego, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje zarówno zachowanie wymogów procedury ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu unormowanej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i zgodność z przepisami prawa materialnego zawartych w projekcie planu ustaleń, przeciwko którym skierowano zarzuty.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając zgodność z prawem podjętej w dniu 25 września 2003 r. uchwały w sprawie odrzucenia zgłoszonego przez skarżącego zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sąd administracyjny nie znalazł argumentów, które pozwalałyby na stwierdzenie, iż odrzucenie wskazaną uchwałą zarzutu nastąpiło z naruszeniem prawa. Przede wszystkim należy wskazać, iż wbrew zarzutom zawartym w skardze, uzasadnienie zaskarżonej uchwały zawiera wyczerpującą i szczegółową argumentację, odnosząca się do wszystkich zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącego do projektu planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu uchwały wskazano przesłanki jakimi kierowała się Gmina przyjmując zaskarżone rozwiązanie planistyczne oraz powody, dla których wnioski skarżących nie zostały uwzględnione. W ocenie Sądu, argumentacja ta jest prawidłowa i przekonywująca, a podniesione w skardze zarzuty nie są zasadne.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż przeznaczenie w projekcie planu nieruchomości skarżącego pod projektowaną Drogę C. jest prawnie dopuszczalne i nie narusza ani przepisów Konstytucji RP ani innych ustaw.
Art. 3 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, w tym między innymi w granicach wynikających z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan zagospodarowania przestrzennego z istoty swej ingeruje zatem w sposób wykonywania własności nieruchomości i zakreśla jej granice.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, za wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Z przepisu tego wynika, że to gmina posiada władztwo planistyczne rozumiane jako wyłączna kompetencja do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Gmina w procesie zagospodarowania przestrzennego, w myśl art. 1 ust. 2 cyt. ustawy musi uwzględniać między innymi wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury oraz walory ekonomiczne przestrzeni jak i prawo własności.
W procesie planowania przestrzennego dochodzi do konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa, które to konflikty winny być rozwiązywane w oparciu o przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).
Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu są wynikiem potrzeb, przyjętych założeń technicznych oraz istniejących możliwości, które decydują o konkretnych rozwiązaniach. Osiągniecie celów zagospodarowania przestrzennego nie zawsze jest możliwe do zrealizowania w granicach terenów należących do gminy bądź do Skarbu Państwa. Realizacja takiej inwestycji jak budowa dodatkowej trasy komunikacyjnej w mieście nie byłaby w ogóle możliwa w granicach terenów należących wyłącznie do gminy. W przypadkach takich prawo dopuszcza naruszenie własności prywatnej, jednocześnie dając poszkodowanemu prawne możliwości dochodzenia stosownej rekompensaty, w trybie art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Takie działanie nie narusza Konstytucji RP. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni prawo własności, lecz jednocześnie dopuszcza wywłaszczenie, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem ( por. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP ). Przepisy art. 64 Konstytucji dopuszczają możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustaw. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym.
W niniejszej sprawie właścicielskie uprawnienia skarżącego zostały ograniczone przeznaczeniem jego nieruchomości pod projektowaną Drogę C., lecz jak wskazano wyżej, takie działanie co do zasady jest dopuszczalne i zgodne z prawem, zarówno z przepisami Konstytucji RP jak i ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zarzut może wnieść każdy, kogo interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący jako właściciel nieruchomości objętej zmianą planu miał niewątpliwie legitymację do wniesienia zarzutu. Przeznaczenie nieruchomości skarżącego pod projektowaną drogę narusza bowiem jego interes prawny. Sam jednak fakt naruszenia tego interesu, stanowiący przesłankę wniesienia zarzutu nie stanowi jednak podstawy obowiązku uwzględnienia zarzutu. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że obowiązek uwzględniania zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego) (vide: wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 695/98 ONSA 1/2000 poz. 16, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 743/98 Lex Nr 43700) Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo naruszenia prawem chronionego interesu wnoszącego zarzut, w szczególności interesu wynikającego z uprawnień właścicielskich, Gmina nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu. Do uznania zasadności zarzutu lub skargi nie jest więc wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Rada Gminy ma prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa. Musi przy tym kierować się interesem ogółu mieszkańców gminy, względami celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. (vide: wyrok NSA z dnia 7 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 159098 Lex Nr 48215, wyrok NSA z dnia 23 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 2092/97 Lex Nr 43844). Jak wynika z powyższego, prawidłowa i racjonalna argumentacja gminy przemawiająca na rzecz rozwiązania przyjętego w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniająca interes ogółu mieszkańców gminy uzasadnia odrzucenie wniesionego zarzutu i w konsekwencji powoduje oddalenie skargi przez sąd administracyjny.
Gmina w procesie planowania zagospodarowania przestrzennego uwzględniać musi m.in. potrzeby rozwoju komunikacji, w tym sieci drogowej. W zaskarżonej uchwale należycie zostały uzasadnione potrzeby obsługi komunikacyjnej miasta i najmniej społecznie uciążliwy sposób jej zapewnienia. Z uzasadnienia uchwały wynika, że organ planistyczny miał na uwadze potrzebę pogodzenia interesu publicznego i interesu prywatnego. Realizacja obu tych interesów okazała się jednak niemożliwa, co wynika z analizy istniejącego stanu faktycznego i wykluczenia możliwości zaplanowania drogi w inny sposób. Jak wynika z przedłożonej przez organ dokumentacji objęta projektem planu realizacja "Drogi C." nie jest nowym elementem działalności planistycznej gminy. Jej realizację przewidziano w szeregu innych obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych dzielnic bądź części miasta, szczegółowo wskazanych zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jak i odpowiedzi na skargę. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w sposób jednoznaczny wykazano, iż brak jest innych alternatywnych możliwości przeprowadzenia niezbędnego dla prawidłowego funkcjonowania miasta ciągu komunikacyjnego. W ocenie Sądu świadczy to o tym, iż zaskarżone rozwiązanie planistyczne nie jest ani dowolne ani arbitralne.
Wobec tego, iż nieruchomość skarżącego w projekcie planu jest w całości przeznaczona pod projektowaną "Drogę C." niezrozumiałe są zarzuty skargi dotyczące m. in. prawidłowej odległości budynku od projektowanej ulicy, budowy i wielkości ekranów akustycznych, braku zieleni izolacyjnej, nadmiernego hałasu i spalin, czy też prawidłowości określenia dopuszczalnej rzędnej terenu. Należy jednak wskazać, iż wszystkie w/w szczegółowe zagadnienia związane z realizacją inwestycji będą przedmiotem innych postępowań administracyjnych prowadzonych przed przystąpieniem przez gminę do procesu inwestycyjnego. Ewentualna realizacja inwestycji możliwa będzie dopiero po uzyskaniu przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Odnosząc się do pozostałych argumentów skargi należy stwierdzić, iż w toku procedury uchwalania planu nie naruszono prawa. Z załączników do projektu planu jednoznacznie wynika, iż Rada Miasta, przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu, uzyskała wszystkie niezbędne uzgodnienia, opinie oraz stanowiska innych organów administracji. Dotyczy to zarówno uzgodnienia projektu planu z Zarządem Miasta jak i opracowanej prognozy oddziaływania projektu planu na środowisko. Na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opracowano prognozę oddziaływania na środowisko projektu planu. Jest to dokument wymagany zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm. ).
Niezasadny jest również zarzut skarżącego dotyczący tzw. manipulowania przez gminę stawką procentową celem jak najtańszego przejęcia od indywidualnych właścicieli ich nieruchomości. Stawka procentowa określona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odnosi się do sytuacji kiedy w wyniku uchwalenia lub zmiany planu następuje wzrost wartości nieruchomości. Przepis art. 36 ust. 3 stanowi, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, określoną, w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Jak wynika z powyższego przepisu przyjęcie stawki procentowej w wysokości 0 % jest korzystne dla skarżącego. Oznacza bowiem, że jeżeli skarżący zdecyduje się na zbycie swojej nieruchomości to nie będzie zobowiązany do uiszczenia jednorazowej opłaty o której mowa w w/w przepisie. Ustalenie w planie stawki procentowej nie ma nic wspólnego z wysokością odszkodowania, należnego właścicielowi nieruchomości, w przypadku ewentualnego wywłaszczenia na cele związane z realizacją inwestycji. Obawy skarżącego, iż przyjęta w planie stawka procentowa doprowadzi do przejęcia jego nieruchomości poniżej jej wartości rynkowej są więc nieuzasadnione.
W ocenie Sądu, w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gmina nie przekroczyła granic tzw. władztwa planistycznego wynikającego z art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i nie naruszyła norm prawa materialnego.
W związku z powyższym, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.