II SA/GD 155/24

II SA/Gd 155/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-06-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Krzysztof Kaszubowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 136 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. – P. i L. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 12 stycznia 2024 r. nr NSP-VIII.7581.1.190.2023.DL w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
M. B. i L. K. zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Na mocy decyzji z dnia 31 sierpnia 1978 r. Prezydent Miasta Gdyni orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa parceli nr: [...] i [...]. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia E. E. podniosła zarzut nie wywłaszczenia całego gruntu stanowiącego gospodarstwo rolne.
Wojewoda Gdański, uznając powyższy zarzut za zasadny, decyzją z dnia 31 października 1978 r., uchylił rozstrzygnięcie z dnia 31 sierpnia 1978 r. Prezydenta Miasta Gdyni przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia 30 grudnia 1978 r. orzekł o:
- wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości oznaczonej jako parcele nr: [...] i [...] o pow. 1202 m2, położonej w G., przy ul. [...], dla której Państwowe Biuro Notarialne w G. prowadziło księgę wieczystą nr [...], w której jako właścicielki ujawnione były M. E. i E. E.;
- wywłaszczeniu - na żądanie właścicielki, E. E. - nieruchomości oznaczonej jako parcele nr 1 i 3 o pow. 8.0550 ha, położonej w G., km. W. [...], KW nr [...] oraz o przyznaniu odszkodowania za wskazane nieruchomości. Zgodnie z treścią przedmiotowego rozstrzygnięcia wywłaszczenie nastąpiło na cele rozbudowy ciągu komunikacyjnego ulic [...], [...] i [...].
Na podstawie znajdujących się w aktach sprawy wykazów zmian gruntowych, pisma Urzędu Miasta G. z dnia 28 listopada 2022 r., wykazu synchronizacyjnego oraz mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę, na której zaznaczono granice archiwalnych działek nr: 1 i 3 ustalono, że dawna parcela nr 3 stanowi obecnie w części działki nr: [...] (poprzednio nr [...]) i [...] (poprzednio nr [...]), obręb [...].
W związku z otrzymanym zawiadomieniem Województwa Pomorskiego z dnia 11 września 2009 r. o zamiarze sprzedaży działek nr: [...]-[...] (powstałych w wyniku zmian geodezyjnych m. in. dawnej działki nr 3) w piśmie z dnia 3 listopada 2009 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dacie nabycia przez Skarb Państwa jako parcela nr 3 w części dotyczącej działek nr: [...]-[...] (G. ul. [...], obręb [...]) wystąpili T. P., A. B. oraz D. P. W piśmie z dnia 12 listopada 2009 r. wskazali dodatkowo, że wniosek obejmuje również działki nr: [...] i [...].
Pismami z dnia 7 grudnia 2009 r. wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr 3 w części dotyczącej działek nr: [...]-[...] złożyły L. K. i M. B.
Decyzją z dnia 7 grudnia 2010 r. Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu działek nr: [...]-[...]. Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu złożonych odwołań, decyzją z dnia 31 maja 2011 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 7 grudnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, decyzją z dnia 30 marca 2012 r. orzekł o odmowie zwrotu działek nr: [...]-[...]. Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu złożonych odwołań, decyzją z dnia 16 maja 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Postanowieniem z dnia 19 lipca 2013 r. organ I instancji zawiesił postępowanie w zakresie dowłaszczonych działek nr [...]-[...] stanowiących własność Województwa Pomorskiego, do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie o zwrot wywłaszczonych działek nr [...] i [...].
W piśmie z dnia 1 września 2022 r. L. K. i M. B. wystąpiły do Prezydenta o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia 8 września 2022 r. Prezydent odmówił podjęcia zawieszonego postępowania.
Następnie, pismem z dnia 18 października 2022 r., L. K. i M. B. ponownie wystąpiły o podjęcie zawieszonego postępowania.
Postanowieniem z dnia 14 listopada 2022 r. Prezydent podjął zawieszone postępowanie w sprawie o zwrot dowłaszczonych działek nr: [...]-[...].
Decyzją z dnia 13 czerwca 2023 r. Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ulicy [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr 3 w zakresie części obecnych działek nr: [...] i [...], obręb [...], stanowiących własność Województwa Pomorskiego, stwierdzając, że "orzecznictwo oraz doktryna zgodnie stoją na stanowisku, że żądanie zwrotu nieruchomości "dowłaszczonych" wchodzi w rachubę jedynie wówczas, gdy zwrotowi podlega również część nieruchomości, która została wywłaszczona. Wobec zakończenia postępowania o zwrot nieruchomości "głównej", oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr: [...] i [...], w którego toku orzeczono w sposób prawomocny i ostateczny o odmowie zwrotu, niemożliwym jest zwrot działek "dowłaszczonych" na żądanie właściciela, w tym również przedmiotowych działek nr: [...] i [...], obręb [...] (stanowiących część dawnej działki nr 3)".
Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu odwołania T. P., A. B. i D. P., a także L. K. i M. B., decyzją z dnia 12 stycznia 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności organ odwoławczy podniósł, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 30 grudnia 1978 r. wywłaszczono na rzecz Państwa nieruchomość oznaczoną jako parcele nr: [...] i [...] o pow. 1202 m2, położoną w G., przy ul. [...], dla której Państwowe Biuro Notarialne w G. prowadziło księgę wieczystą nr [...], w której jako właścicielki ujawnione były M. E. i E. E. (pkt a) tej decyzji) oraz - na żądanie właścicielki, E. E. - nieruchomość oznaczoną jako parcele nr 1 i 3 o pow. 8.0550 ha, położoną w G., km. W. [...], KW nr [...] (pkt b) tej decyzji.
Organ podkreślił, że pierwsza decyzja wywłaszczeniowa z dnia 31 sierpnia 1978 r. obejmowała jedynie parcele nr [...] i [...]. Dopiero na skutek odwołania E. E., która podniosła kwestię pozostałej części nieruchomości oraz decyzji Wojewody Gdańskiego z dnia 31 października 1978 r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 31 sierpnia 1978 r. została wydana w dniu 30 grudnia 1978 r. decyzja wywłaszczeniowa obejmująca zarówno parcele nr [...] i [...] jak i parcele nr 1 i 3. Podstawę prawną tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64). Przywołując treść art. 5 tej ustawy Wojewoda wskazał, że bezsporne jest w niniejszej sprawie, że obszar dawnej parceli nr 3 stanowił nieruchomość dowłaszczoną na wniosek byłej właścicielki.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda Pomorski wyjaśnił, że jeśli chodzi o nieruchomość główną (tj. dz. nr [...] i [...]), to - wbrew twierdzeniem stron - nie wystąpiły przesłanki zwrotu, ponieważ gdyby tak było, działki te zostałyby zwrócone. Wprawdzie w toku postępowania ustalono, że cel wywłaszczenia tych działek nie został zrealizowany (co ostatecznie okazało się zbędne) jednakże, zdaniem organu, okoliczność ta jeszcze nie oznacza, że można uznać, iż wystąpiły przesłanki zwrotu, ponieważ poza przesłankami określonymi w art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej jako "u.g.n.") organy administracji obowiązane są również zbadać istnienie tzw. przesłanek negatywnych. Wojewoda wskazał, że podziela istniejący w judykaturze pogląd, iż nieruchomość wywłaszczoną w części na określony cel, a w części na żądanie właściciela, należy traktować jako całość ściśle ze sobą powiązaną. Dlatego też żądanie zwrotu jedynie części nieruchomości, która została nabyta przez Skarb Państwa na wniosek byłego właściciela, nie może być uwzględnione, jeżeli w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej na określony cel zachodzą negatywne przesłanki zwrotu wynikające z u.g.n. (np. art. 136 czy art. 229) lub innych ustaw (np. nieruchomość stanowi drogę publiczną lub została objęta zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Co więcej w sprawach, w których zaistniała przesłanka negatywna, organ administracji publicznej nie ma obowiązku badania, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, bowiem nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy.
Jak wskazał Wojewoda Pomorski, w sprawie zwrotu działek nr: [...] i [...] realizacja celu wywłaszczenia została zbadana i początkowo wszystko wskazywało na to, że nieruchomości te zostaną zwrócone, jednak zmianie uległ stan faktyczny i prawny sprawy, co spowodowało zmianę zarówno stanowiska organów administracji, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
Z tego względu w wyroku z dnia 27 lipca 2022 r. wydanym w sprawie zwrotu działek "głównych" (tj. działek nr: [...] i [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że "wobec przeszkody prawnej do orzekania o zwrocie nieruchomości objętej zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej, wystąpienie okoliczności stanowiących przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z art. 136 i art. 137 u.g.n., jest irrelewantne dla rozstrzygnięcia sprawy. Poza tym podkreślić należy, że orzekające organy nie miały ani obowiązku ani potrzeby prawnej do tego, ażeby rozważać przesłanki zwrotu działki nr [...], skoro istniała prawna przeszkoda do podjęcia takiego rozstrzygnięcia ".
Zdaniem organu z przedstawionego stanu faktycznego sprawy wynika, że sprawa zwrotu nieruchomości "głównej", oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr: [...] i [...], została prawomocnie i ostatecznie zakończona odmową jej zwrotu. W związku z tym, organ I instancji prawidłowo uznał, że niemożliwy jest zwrot działek "dowłaszczonych" na żądanie właściciela, w tym również przedmiotowych działek nr: [...] i [...], obręb [...] (stanowiących część dawnej działki nr 3).
Reasumując, żądanie zwrotu części nieruchomości nabytej w ramach "dowłaszczenia", w ustalonym stanie faktycznym i prawnym, nie ma – zdaniem organu - usprawiedliwionych podstaw. Nieruchomość "dowłaszczona" (w niniejszej sprawie część dawnej parceli nr 3, znajdującej się w granicach obecnych działek nr: [...] i [...]) dzieli los nieruchomości objętej "właściwym" wywłaszczeniem w tym sensie, że może ona podlegać zwrotowi łącznie z nieruchomością wywłaszczoną lub w następstwie zwrotu takiej nieruchomości. Skoro postępowanie dotyczące dawnych działek nr: [...] i [...] zakończyło się ostatecznie odmową ich zwrotu, to nie jest możliwe ustalanie w postępowaniu o zwrot "dowłaszczonej" nieruchomości tego, czy stała się ona zbędna na cel jej wywłaszczenia, jak tego wymaga art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Konsekwencją powyższego jest brak możliwości samodzielnego zwrotu takiej nieruchomości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" (wywłaszczonej na żądanie właściciela) na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest wykluczony, gdy decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny stała się ostateczna.
Zarzuciły ponadto naruszenie przepisu art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez pominięcie ratio legis tego przepisu przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, a konkretnie pominięcie tego, że E.E., wnioskując w 1978 r. o dowłaszczenie tzw. "resztówki" działała z uzasadnionym przekonaniem, iż na wywłaszczanej na cel publiczny części nieruchomości cel ten zostanie zrealizowany w całości, w związku z czym pozostała część nieruchomości nie nadawała się do racjonalnego użytkowania podczas, gdy ostatecznie tylko część wywłaszczanej nieruchomości była niezbędna dla realizacji tego celu, w związku z czym w 1978 roku i latach kolejnych nie było wykluczone dalsze racjonalne użytkowanie tzw. "resztówki".
Dodatkowo skarżące podniosły zarzut naruszenia przepisu art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez pominięcie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy prawomocnego wyroku WSA w Gdańsku z 9 sierpnia 2017 r. (sygn. akt: II SA/Gd 270/17), w którym została przesłankowo przesądzona zasadność zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny z uwagi na jej zbędność w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n.
Końcowo podniosły także zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, a konkretnie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wskazanie, że to tylko z uwagi na przeciągające się postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i powstałe w toku tego postępowania nowe okoliczności faktyczno-prawne uniemożliwiony został zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a tym samym także zwrot w części dowłaszczonej na wniosek właściciela mimo, iż przy wnioskowaniu o zwrot i w toku wieloletniego postępowania wywłaszczone nieruchomości spełniały przesłanki do zwrotu, a w 1978 r. organy administracji wywłaszczyły nieruchomość poprzedniczki prawnej skarżących w sposób przekraczający potrzeby wynikające z realizacji celu publicznego.
Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a.").
Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z 12 stycznia 2024 r., utrzymującej w mocy decyzję z 13 czerwca 2023 r. Prezydenta Miasta Gdyni, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji publicznej, o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] w dacie wywłaszczenia określonej jako dz. nr 3, w zakresie części obecnych działek nr [...] i [...], obręb [...], stanowiących własność Województwa Pomorskiego wykazała, że jest ona zgodna z prawem.
Wskazana decyzja została wydana po rozpatrzeniu wniosku skarżących o zwrot nieruchomości, która została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie decyzji wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64; dalej jako: "ustawa z 1958 r."). Ustawa ta przewidywała dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Państwa, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r.). Wywłaszczeniem mogła być objęta cała nieruchomość lub jej część, jednakże na żądanie właściciela wywłaszczenie powinno objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części, pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe (art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z 1958 r.). Oznacza to, że w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r., mogło dojść także do wywłaszczenia nieruchomości zbędnej na cele publiczne, o ile właściciel nieruchomości wystąpił z takim wnioskiem.
Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia 30 grudnia 1978 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości położonej przy ul. [...] w G., oznaczonej geodezyjne wówczas jako parcele nr [...] i [...]. Nieruchomość ta stanowiła własność M. E. i E. E., a odjęcie własności nastąpiło na cele rozbudowy ciągu komunikacyjnego ulic [...], [...] i [...]. W decyzji tej orzeczono także o wywłaszczeniu, na żądanie właścicielki E. E., nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako parcele nr 1 i 3 o pow. 8.0550 ha, położonej w G., km W., KW nr [...].
Zaznaczyć należy, że wskazana decyzja została wydana w następstwie uchylenia przez Wojewodę Gdańskiego decyzją z dnia 31 października 1978 r. pierwotnej decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez Prezydenta Miasta Gdyni w dniu 31 sierpnia 1978 r. Decyzja "pierwotna" dotyczyła wywłaszczenia jedynie dz. nr [...] i [...], a po odwołaniu E. E. objęto jej zakresem ("dowłaszczono") nieruchomości ozn. nr 1 i 3. Okoliczność "dowłaszczenia" nieruchomości ozn. nr 3, z której wyodrębniono m. in. dz. nr [...] i [...], na wniosek jej właścicielki E. E. jest bezsporna (zob. s. 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Podkreślić należy, że głównym przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość położona przy ul. [...] w G. oznaczona geodezyjne wówczas jako parcele nr [...] i [...] stanowiąca współwłasność M. E. i E. E.
W ocenie Sądu, organy administracji organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Zasadnie orzekające w sprawie organy wskazały, że zwrot nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. możliwy jest jedynie wtedy, gdy zwrotowi podlega pozostała część nieruchomości wywłaszczonej. Za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych uznać należy stanowisko przyjmujące, że stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n., wyłączone zostało do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r., jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 430/10). Zwrot "dowłaszczonych" na wniosek właściciela nieruchomości jest możliwy, jeżeli zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej jako: "u.g.n.") stanie się nieruchomość wywłaszczona na wniosek podmiotu publicznego ubiegającego się o wywłaszczenie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 639/13). Przyczyną, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości, jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – wywłaszczona została na wniosek właściciela (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1001/12). Część "dowłaszczona" dzieli więc niejako los nieruchomości przejętej na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, na podstawie której ją wywłaszczono w takim znaczeniu, że podlega ona zwrotowi tylko wówczas, jeżeli zwrotowi podlega także nieruchomość (lub jej część) objęta celem wywłaszczenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2030/12). Innymi słowy, możliwość zwrotu takiej nieruchomości wchodzi więc w rachubę tylko wówczas, gdy zwrotowi podlega nieruchomość, która została wywłaszczona lub odpowiednia część nieruchomości wywłaszczonej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 481/10). Wyłączenie możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (jej części) skutkuje brakiem możliwości zwrotu "dowłaszczonej" nieruchomości.
W rozpatrywanej sprawie kwestia ta jest o tyle istotna, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powoływanym przez skarżących wyroku zaakceptował wcześniejsze rozstrzygnięcie kasacyjne Wojewody Pomorskiego uznając, że w odniesieniu do tej części działki nr [...] (dz. [...] i [...] stanowiły jej część), która znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogowy, powinna nastąpić odmowa zwrotu, bez konieczności ustalania, czy cel wywłaszczenia w postaci budowy drogi został na niej zrealizowany. W odniesieniu do pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości stwierdzono natomiast, że dotychczas zebrany materiał dowodowy wskazuje, że cel wywłaszczenia w postaci budowy ciągu komunikacyjnego nie został na niej zrealizowany i w związku z tym powinna zostać zwrócona wnioskodawcom. Z uwagi na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia wartości rynkowej nieruchomości w dniu zwrotu, dla potrzeb określenia podlegającego – przy zwrocie nieruchomości – zwrotu odszkodowania, skarga na decyzję Wojewody Pomorskiego została oddalona (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2017 r., II SA/Gd 270/17). Wyrok ten stał się prawomocny po oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2019 r., I OSK 3011/17).
Jednakże po wydaniu wskazanego wyroku doszło do nadzwyczajnej zmiany okoliczności faktycznych i prawnych, którą organy administracji zobligowane były uwzględnić, działając w zgodzie z zasadą praworządności i nie naruszając dyspozycji art. 153 p.p.s.a. Wynikająca bowiem z powyższego przepisu zasada doznaje wyłączenia, gdyż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Podobny skutek może spowodować zaistniała po wydaniu orzeczenia sądowego zmiana istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2017, s. 687-691).
Działka nr [...] (której część stanowiły dz. nr [...] i [...] wywłaszczone decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 31 sierpnia 1978 r., a po uchyleniu tej decyzji, decyzją tego samego organu z dnia 30 grudnia 1978 r.) objęta została zawiadomieniem Wojewody Pomorskiego z 4 października 2019 r., nr WI-III.7820.14.2019.MKH-a, o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, prowadzonego w trybie i na zasadach wynikających z przepisów z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.; dalej jako: "specustawa drogowa"). Następstwem powyższego było wydanie przez Wojewodę Pomorskiego decyzji z 31 grudnia 2019 r., nr 17 zrid/2019/MKH, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa węzła integracyjnego transportu publicznego przy [...]", zlokalizowanej m.in. w G., obręb [...] na działce nr [...] (dalej jako: "decyzja ZRID"). Po przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym i częściowej zmianie tej decyzji działka nr [...] nie została wyłączona z planowanej inwestycji drogowej (decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 13 grudnia 2021 r.). Oznacza to, że nieruchomość tę objęły skutki prawne wynikające z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 4 października 2019 r. oraz wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Stosownie do art. 11d ust. 9 specustawy drogowej z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna (art. 11d ust. 10).
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, przy czym pojęcie obrotu rozumiane jest szeroko. Chodzi bowiem o każdą czynność dotyczącą nieruchomości, w tym przeniesienie prawa własności na inną osobę. Nie ulega wątpliwości, że w pojęciu "obrotu" mieści się również zwrot wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom lub ich spadkobiercom (zob. wyrok WSA w Krakowie z 19 marca 2014 r., II SA/Kr 1627/13). Z powyższego wynika, że z chwilą zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego wyjęte zostały z obrotu cywilnoprawnego (rex extra comercium), a także z obrotu publicznoprawnego w postaci orzekania o zwrocie. Zakaz obrotu oznacza w istocie niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z wniosku inwestora drogi publicznej lub z dniem doręczenia indywidualnego zawiadomienia, jeżeli nastąpiło to przed publicznym zawiadomieniem (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Legalis/el. 2021, wyrok NSA z 13 maja 2016 r., I OSK 1888/14, LEX nr 2108309).
Wyzbycie się własności nieruchomości lub obciążenie jej innymi prawami nie może być dokonywane po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej do czasu uprawomocnienia się tej decyzji, skoro skutkiem tej decyzji jest przejęcie własności nieruchomości właśnie na rzecz podmiotów publicznoprawnych z jednoczesnym wygaszeniem innych praw rzeczowych oraz wypowiedzeniem praw obligacyjnych, a także wygaśnięciem trwałego zarządu. Zmiana stanu prawnego w czasie rozpatrywania sprawy wydania takiej decyzji mogłaby bowiem spowodować wzrost kosztów koniecznych do poniesienia przez podmioty publicznoprawne w ramach odszkodowania za przejęte i wygaszone prawa. Zwrot takiej nieruchomości czyniłby w istocie niemożliwym zastosowanie przepisów specustawy drogowej, a to pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z normą kolizyjną zawartą w art. 2 pkt 11 u.g.n. Przepis ten stanowi, że u.g.n. nie narusza innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami, w szczególności ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Należy zatem przyjąć, że przepisy specustawy drogowej mają charakter szczególny w stosunku do u.g.n.
W konsekwencji powyższego, mimo konieczności uwzględnienia wiążących ocen prawnych wyrażonych w wyrokach WSA w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 270/17 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 3011/17, przesądzających o zaistnieniu wskazanych w art. 136 - 137 u.g.n. przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, organy obu instancji prawidłowo uznały, że zwrot ten nie jest możliwy z uwagi na objęcie działki nr [...] postępowaniem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a potem decyzją zezwalającą na tę inwestycję, ostateczną w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji.
Należy także wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że niedopuszczalny jest zwrot wywłaszczonych nieruchomości, stanowiących drogi publiczne. Z treści art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.) wynika bowiem zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w jego treści (wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., I OSK 4444/18). Skoro zatem działka nr [...] objęta została najpierw postępowaniem w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji z zakresu dróg publicznych, a potem decyzją o zezwoleniu na tą inwestycję, która przymiot ostateczności uzyskała przed wydaniem zaskarżonej decyzji, to brak było podstaw do jej zwrotu w trybie przepisów u.g.n.
W ocenie Sądu Wojewoda Pomorski trafnie przyjął, że ostateczne i prawomocne odmowne zakończenie sprawy zwrotu nieruchomości "głównej", oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] i [...] uniemożliwia zwrot działek "dowłaszczonych" na żądanie właścicielki, w tym również działek nr [...] i [...] (s. 10-11 zaskarżonej decyzji). Skoro nieruchomość "dowłaszczona" dzieli los nieruchomości "głównej" w tym sensie, że może ona podlegać zwrotowi łącznie z nieruchomością wywłaszczoną lub w następstwie jej zwrotu (a postępowanie o zwrot zakończyło się odmową), to nie jest możliwe ustalanie w postępowaniu o zwrot takiej nieruchomości czy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, albowiem nie jest możliwy jej samodzielny zwrot. Dodatkowo, za brakiem możliwości zwrotu nieruchomości "dowłaszczonych" przemawia fakt, że nieruchomość "główna" została objęta zakresem decyzji ZRID. Ta okoliczność również wyklucza możliwość zwrotu nieruchomości "głównej", a w konsekwencji także nieruchomości "dowłaszczonych".
W odniesieniu do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. polegającego na błędnym uznaniu, że zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. jest wykluczony, gdy ostateczna stała się decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny, Sąd podkreśla, że z przywołanych w niniejszym uzasadnieniu orzeczeń sądów administracyjnych wynika utrwalone stanowisko orzecznictwa. Sądy administracyjne jednolicie przyjmują, że wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. na wniosek właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Podkreślić raz jeszcze należy, że część "dowłaszczona" dzieli los nieruchomości przejętej na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, w takim znaczeniu, że podlega ona zwrotowi tylko wówczas, jeżeli zwrotowi podlega także nieruchomość (lub jej część) objęta celem wywłaszczenia. Możliwość zwrotu takiej nieruchomości wchodzi więc w rachubę tylko wówczas, gdy zwrotowi podlega nieruchomość, która została wywłaszczona lub odpowiednia część nieruchomości wywłaszczonej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia z dnia 21 października 2015 r., II SA/Gd 358/15). Skoro zatem orzeczono już wcześniej ostateczną decyzją o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny zwrot nieruchomości dowłaszczonej nie jest możliwy.
Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. poprzez pominięcie ratio legis tego przepisu, które miałoby polegać na pominięciu uzasadnionego przekonania E. E., że na wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia zostanie zrealizowany w całości. Pomijając kwestie dowodowe dotyczące uzasadnionych przekonań nieżyjących już osób, które osoby te miały w momencie podejmowania określonych czynności, zarzut ten zmierza do weryfikacji decyzji o wywłaszczeniu (precyzyjniej wywłaszczeniu i "dowłaszczeniu") nieruchomości. Jak była już o tym mowa w niniejszym uzasadnieniu zarzut ten nie może być rozpatrywany w przedmiotowym postępowaniu.
Skarżący zarzucili w skardze organom administracji naruszenie art. 170 p.p.s.a. polegające na pominięciu prawomocnego wyroku z dnia 9 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 270/17, w którym przesądzono zasadność zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na cel publiczny. Należy jednak zauważyć, że przedmiotem postępowania zakończonego przywołanym wyrokiem Sądu była kwestia zwrotu działek nr [...] i [...] (tzw. nieruchomości "głównej"). Skoro zatem wyrok ten nie dotyczył zwrotu działek wyodrębnionych z dawnej parceli nr 3 ("dowłaszczonej"), to nie może być mowy o naruszeniu art. 170 p.p.s.a. Nie ma bowiem żadnych podstaw prawnych by w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości "dowłaszczonej" badać przesłanki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej ("głównej"), tym bardziej, że ta sprawa została ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta.
Tym samym, skoro nieruchomość dowłaszczona może podlegać zwrotowi wyłącznie w przypadku gdy zwrotowi podlega nieruchomość (lub jej część) wywłaszczona na cele wskazane we wniosku o wywłaszczenie, to nie jest możliwe zastosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości dowłaszczonej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 254/16). Przepis ten, jak już wspomniano powyżej, przewiduje bowiem jako podstawową przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Należy także zwrócić uwagę, że w wyroku z dnia 27 października 2011 r. w sprawie II SA/Gd 755/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał zasadność zależności w zakresie zwrotu nieruchomości wywłaszczanej i "dowłaszczanej". Powołując się na poglądy nauki prawa i orzecznictwa sądowego sąd uznał, że nieruchomość, która od początku nie była niezbędna na cel wywłaszczenia, jednakże została wywłaszczona na żądanie jej właściciela, podlega zwrotowi tylko wtedy, gdy zaistnieją podstawy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W przypadku żądania wyłącznie zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. nie ma możliwości zastosowania trybu i przesłanek, o jakich mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., bowiem nieruchomość ta od początku jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie będzie zatem możliwy zwrot nieruchomości wywłaszczonej na żądanie właściciela w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r., jeżeli organ nie stwierdzi zasadności zwrotu działki wywłaszczonej. Dopiero bowiem zakończenie tego postępowania umożliwi stwierdzenie, czy spełniona przesłanka zwrotu dowłaszczonej na żądanie właściciela części nieruchomości, jaką jest zwrot nieruchomości głównej podlegającej wywłaszczeniu została spełniona. Sąd wyjaśnił także, że dokonanie ustaleń odnośnie zasadności wniosku o zwrot podstawowej nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu nie może nastąpić przesłankowo w niniejszej sprawie, wyłącznie dla celów niniejszego postępowania. Sprawa w tym przedmiocie stanowi odrębną sprawę administracyjną, kwestia ta nie może zatem być przedmiotem oceny przez organ w niniejszym postępowaniu. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 755/11 wiąże w niniejszej w sprawie nie tylko z mocy przywołanego wyżej art. 170 p.p.s.a., ale przede wszystkim z uwagi fakt, że został wydany w tej samej sprawie. Zgodnie natomiast z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. z powodu długotrwałości postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Strona skarżąca nie uwzględniła bowiem, że w sprawie kilkukrotnie orzekały organy administracji w ramach administracyjnego toku instancji, postępowanie było zawieszone, a także toczyło się kilkukrotnie postępowanie sądowe. Nie można zatem zgodzić się z poglądem, że to "z winy" organów administracji nie doszło do zwrotu nieruchomości. Należy też mieć na uwadze, że z art. 6 k.p.a. wynika dyrektywa rozstrzygania spraw na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w momencie wydawania decyzji. W okolicznościach rozstrzyganej sprawy oznacza to, że organy administracji zobowiązane były uwzględnić skutki prawne wynikające z decyzji ZRID.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku obu stron o jej rozpoznanie w tym trybie.
Orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl.