II SA/Gd 154/13

II SA/Gd 154/13 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2013-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-03-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Wanda Antończyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 2397/13 - Wyrok NSA z 2015-06-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 par. 1 pkt 2, art. 7, art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 września 2012r/ nr [...].
Uzasadnienie
W sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 grudnia 2010r. nr [...], wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 197/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 czerwca 2010r. nr [...].
Ponownie rozpoznając sprawę w decyzji z 14 września 2012 r. nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu na skutek sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 14 listopada 1989 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości gruntowej położonej w G. przy ul. H. 143, działki nr [...] na działki nr [...] (obecnie nr [...]) i nr [...] orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności w.w. decyzji Prezydenta Miasta.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że do Kolegium wpłynął sprzeciw Prokuratora Prokuratury Okręgowej od decyzji Prezydenta Miasta z 14 listopada 1989 r. nr [...] dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości gruntowej położonej w G. przy ul. J. H. 143 -działki nr [...] na działki nr [...] (obecnie nr [...] obszaru 161 m2) i nr [...].
Na skutek złożenia sprzeciwu Prokuratora Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w.w. decyzji.
W uzasadnieniu decyzji z 14 września 2012 r. Kolegium, analizując zasadność zgłoszonego sprzeciwu napisało, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Jest ono możliwe w razie zaistnienia przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialny. Kolegium wskazało, że Prokurator zarzucił kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta wydanie z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. Zdaniem Kolegium jednak, w analizowanej decyzji podziałowej nie nastąpiło naruszenie prawa – wskazanych przez Prokuratora przepisów – które można zakwalifikować w kategoriach rażącego naruszenia. Następnie Kolegium opisało prawne podstawy wydania decyzji w sprawie podziału nieruchomości, funkcjonujące w dacie jej wydania oraz sposób, w jaki dokonano podziału nieruchomości na mocy kwestionowanej decyzji. I tak, podział dokonany kwestionowaną decyzją polegał na wydzieleniu z działki nr [...] nowej działki nr [...] o obszarze 161 m2 w taki sposób, że granice nowej działki nr [...] przebiegały po obrysie segmentu budynku wielorodzinnego oznaczonego nr policyjnym 143 przy ul. M. (obecnie H.), w tym wzdłuż ścian dzielących segment o nr 143 od przylegających do niego segmentów tego samego budynku o numerach 141 i 145. Ściana oddzielająca segment 143 nie przebiega jedynie przez kondygnację piwniczną. Nie ma dowodu na to, aby segment nr 143 nie był oddzielony trwałymi ścianami od segmentów przyległych o nr 141 i 145, sam sprzeciw wskazuje jedynie na to, że ściana nie dzieli jedynie kondygnacji piwnicznej. Bezspornym jest zatem, że segment nr 143 był oddzielony i jest nadal od segmentów nr 141 i nr 145 trwałymi ścianami, które przebiegają przez większość budynku, nie przebiegają tylko przez kondygnację piwniczną. W chwili podziału nieruchomość gruntowa oraz wzniesiony na niej budynek stanowiły własność Skarbu Państwa. W ocenie Kolegium to, jakiego rodzaju ściany oddzielały w chwili wydania decyzji przylegające segmenty nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Żaden z przepisów prawa administracyjnego, jak również Kodeksu cywilnego, obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji, nie nakazywał przeprowadzenia podziału nieruchomości zabudowanej w taki sposób, że granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany nośne albo ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu.
Kolegium wskazało, że pierwszą regulacją, która nakazywała przeprowadzenie podziału w.w. sposób był dopiero przepis § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130), zgodnie z którym wstępny projekt podziału nieruchomości powinien przedstawiać w szczególności linie ścian oddzieleń przeciwpożarowych na całej wysokości budynku, jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powodowałby także podział tego budynku. Przepis o takiej treści nie obowiązywał jednak w chwili wydania kwestionowanej decyzji. Stwierdzenie nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa następuje wyłącznie, gdy decyzja rażąco narusza przepisy obowiązujące w chwili jej wydania, a nie przepisy, które weszły w życie kilka lat po jej wydaniu.
Konkludując, Kolegium stwierdziło, że skoro przepisy prawa administracyjnego oraz art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego w jego literalnym brzmieniu nie zawierały zakazu przeprowadzenia podziału w sposób, jaki został dokonany kwestionowaną decyzją i nie zawierały nakazu przeprowadzenia podziału nieruchomości zabudowanej w taki sposób, że granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany nośne albo ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, to nie można stwierdzić, że treść decyzji pozostaje w jawnej sprzeczność z treścią nakazów i zakazów ustanowionych w przepisach prawa. Zdaniem Kolegium ponadto, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy w sprzeciwie zarzuca się w istocie sprzeczność decyzji z wykładnią dokonaną przez orzecznictwo sądowe.
Podobnie, chybiony jest, w ocenie Kolegium, zarzut rażącego naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Co do zasady rażące naruszenie prawa dotyczy naruszenia przepisów materialnych, bowiem naruszenie przepisów procesowych z reguły powoduje, że decyzje wydane z naruszeniem zasad postępowania dotknięta są wadami stanowiącymi wznowienie postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.). Orzecznictwo dopuszcza jedynie możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to godzi dotkliwie w uprawnienia stron postępowania, a taka sytuacja nie nastąpiła w niniejszej sprawie.
W stosunku do powyższej decyzji Prokurator Prokuratury Okręgowej sformułował wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponownie powołując argumentację, która legła u podstaw sprzeciwu z 3 marca 2010 r.
W decyzji z 14 stycznia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku Prokuratora o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 14 września 2012 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z 14 listopada 1989 r. dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości gruntowej położonej w G. przy ul. H. 143, działki nr [...] na działki nr [...] (obecnie nr 365) i nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Decyzję niniejszą Kolegium wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1, art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 12 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarcze gruntowej i wywłaszczaniu nieruchomości (t. j.: Dz. U. z 1989 r., nr 14, poz. 74 ze zm.) i §§ 13 – 19 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczania i podziału nieruchomości (t. j.: Dz. U. z 1989 r., nr 14, poz. 77) oraz art. 46 § 1 k.c.
W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało, że 8 marca 2010 r. do Kolegium Odwoławczego wpłynął sprzeciw Prokuratora od decyzji Prezydenta Miasta z 14 listopada 1989 r. nr [...] dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości gruntowej położonej w G. przy ul. J. H. 143 - działki nr [...] na działki nr [...] (obecnie nr [...]) i nr [...].
Kolegium wskazało, że Prokurator zaskarżył ową decyzję zarzucając rozstrzygnięciu rażące naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 46 Kodeksu cywilnego i wnosząc o stwierdzenie nieważności owej decyzji. Na skutek złożenia tego sprzeciwu Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w.w. decyzji Prezydenta Miasta z 14 listopada 1989 r., do czego obliguje je art. 186 k.p.a.
Następnie Kolegium wskazało, że decyzjami: z 7 czerwca 2010 r. sygn. akt 1448/10 i z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt 2924/10 odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta ze wskazaniem, że jest to decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości gruntowej położonej w G. przy ul. H. (dawniej M.) 145. Obie decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 197/11. Z treści tego wyroku nie wynika jednak, aby Sąd dostrzegł, że decyzje Kolegium wadliwie określały przedmiot kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta z 14 listopada 1989 r., a także że zostały one skierowane do użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowej położonej w G. przy ul. H. 145, chociaż przedmiot postępowania dotyczy wydzielenia innej nieruchomości gruntowej, oznaczonej numerem policyjnym 143. Niemniej, jak dalej wskazano, uchylenie obu wskazanych wyżej decyzji Kolegium otworzyło na nowo drogę do rozpoznania sprzeciwu Prokuratora od w.w. decyzji Prezydenta Miasta z 14 listopada 1989 r.
Rozważając zasadność zgłoszonego sprzeciwu Kolegium napisało, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., tzn. nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym
Powołując treść art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium podało, że wady decyzji wyliczone w tym przepisie mają charakter materialny: tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tych wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania.
Prokurator zarzucił kwestionowanej decyzji wydanie z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego oraz art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustosunkowując się do tego zarzutu Kolegium wskazało, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Zatem, z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa.
Dalej Kolegium napisało, że podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej w sprawie podziału nieruchomości stanowią przede wszystkim przepisy prawa administracyjnego. Kwestionowana decyzja z 14 listopada 1989 r. została wydana w oparciu o art. 12 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W dniu wydania tej decyzji obowiązywało również rozporządzenie Rady Ministrów z 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczania i podziału nieruchomości. Następnie Kolegium przytoczyło unormowanie art. 12 powołanej ustawy oraz §§ 13 – 16 i 19 powołanego wyżej rozporządzenia.
Zdaniem organu, podział dokonany kwestionowaną decyzją polegał na wydzieleniu z działki nr [...] nowej działki nr [...] o obszarze 161 m2 w taki sposób, że granice nowej działki nr [...] przebiegały po obrysie segmentu budynku wielorodzinnego oznaczonego nr policyjnym 143 przy ul. M. (obecnie H.), w tym wzdłuż ścian dzielących segment o nr 143 od przylegających do niego segmentów tego samego budynku o numerach 141 i 145. Ściana oddzielająca segment 143 nie przebiega jedynie przez kondygnację piwniczną. Nie ma dowodu na to, aby segment nr 143 nie był oddzielony trwałymi ścianami od segmentów przyległych o nr 141 i 145, sam sprzeciw wskazuje jedynie na to, że ściana nie dzieli jedynie kondygnacji piwnicznej. Bezspornym jest zatem, że segment nr 143 był oddzielony i jest nadal od segmentów nr 141 i nr 145 trwałymi ścianami, które przebiegają przez większość budynku, nie przebiegają tylko przez kondygnację piwniczną. W chwili podziału nieruchomość gruntowa oraz wzniesiony na niej budynek stanowiły własność Skarbu Państwa. Z akt sprawy nadesłanych na żądanie Kolegium z Urzędu Miejskiego nie wynika, jakiego rodzaju są ściany oddzielające segment nr 143 od segmentów sąsiednich nr 141 i 145 (działowe, czy też nośne). Oryginalne akta sprawy nie zawierają protokołu granicznego z dnia 6 listopada 1989 r., o którym mowa w sprzeciwie Prokuratora. Jednakże, w ocenie Kolegium to, jakiego rodzaju ściany oddzielały w chwili wydania decyzji przylegające segmenty nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Żaden z przepisów prawa administracyjnego, jak również Kodeksu cywilnego, obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji, nie nakazywał przeprowadzenia podziału nieruchomości zabudowanej w taki sposób, że granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany nośne albo ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. Kolegium podało, że pierwszą regulacją, która nakazywała przeprowadzenie podziału w taki sposób był dopiero przepis § 3 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130), zgodnie z którym wstępny projekt podziału nieruchomości powinien przedstawiać w szczególności linie ścian oddzieleń przeciwpożarowych na całej wysokości budynku, jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powodowałby także podział tego budynku. Przepis o takiej treści nie obowiązywał jednak w chwili wydania kwestionowanej decyzji.
Zdaniem Kolegium, skoro przepisy prawa administracyjnego oraz art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego w jego literalnym brzmieniu nie zawierały zakazu przeprowadzenia podziału w sposób, jaki został dokonany kwestionowaną decyzją i nie zawierały nakazu przeprowadzenia podziału nieruchomości zabudowanej w taki sposób, że granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany nośne albo ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, to nie można stwierdzić, że treść decyzji pozostaje w jawnej sprzeczność z treścią nakazów i zakazów ustanowionych w przepisach prawa. Tym samym nie można zarzucić decyzji wydania z rażącym naruszeniem prawa materialnego.
Ustosunkowując się do treści sprzeciwu Kolegium napisało, że zarzuca się w nim sprzeczność decyzji nie tyle z treścią przepisu prawa, lecz z treścią orzeczeń sądowych, powołanych w tym piśmie. Kolegium podkreśliło, że w przypadku rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie chodzi o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu (wynikającą z dokonania jego wykładni gramatycznej) prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Tak więc nie można stwierdzić nieważności decyzji z tego powodu, że postaje ona w sprzeczności z treścią przepisu ustaloną przez sądy w drodze wykładni celowościowej, logicznej, systemowej i funkcjonalnej. Niemniej jednak w ocenie Kolegium decyzja pozostaje w zgodności z linia orzeczniczą powołaną w sprzeciwie.
Następnie, powołując się na art. art. 46 § 1 k.c. oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego Kolegium wskazało, że dopuszczalny jest podział nieruchomości budynkowej zabudowanej budynkiem wzdłuż ściany istniejącej w całości lub w znacznej części, a w taki właśnie sposób został on przeprowadzony w drodze kwestionowanej decyzji (ściana, co przyznaje sam sprzeciw, nie przebiega tylko przez piwnicę, natomiast przebiega przez wszystkie pozostałe kondygnacje budynku). W takiej zaś sytuacji, nie można zasadnie twierdzić, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Kolegium wskazało, że w uzasadnieniu powołanej uchwały Sąd Najwyższy (z 23 stycznia 2007 r., III CZP 136/06) wskazał na możliwość dokonania podziału nieruchomości zabudowanej budynkiem w sytuacji, w której ściana dzieląca budynek na dwie samodzielne części nie przechodzi przez wszystkie kondygnacje budynku, a jedynie przez ich większość (np. poprzez dobudowę ściany w kondygnacji piwnicznej, jak w tym przypadku). Może to nastąpić w szczególności w przypadku, gdy po podziale sposób korzystania z budynku nie ulegnie zmianie albo gdy ustanowiona jest odpowiednia służebność nieoddzielonej ścianą części budynku. Budynek przy ul. Marksa był budynkiem mieszkalnym w trakcie podziału, jak również przed podziałem i jest nim nadal po podziale, nie zmienił się sposób jego wykorzystania. Budynek ów składał się z czterech segmentów o kolejnych numerach policyjnych 139, 141, 143 i 145. Nie istnieje w sprawie dowód na to, że segmenty te nie były samodzielne. Wydzielenie tych segmentów po obrysie nie zmieniło ani przeznaczenia budynku ani sposobu korzystania z budynku. Brak ściany w piwnicy oddzielającej części budynku może zostać łatwo usunięty przez dobudowanie piwnicy, można również ustanowić odpowiednią służebność korzystania z budynku. Podział, jaki nastąpił w drodze wydania kwestionowanej decyzji był zatem w pełni akceptowany przez orzecznictwo Sądu Najwyższego.
W ocenie Kolegium kwestionowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., co zarzuca sprzeciw. Przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. nakazujące przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób dokładny i wyczerpujący, mają charakter czysto procesowy. Co do zasady rażące naruszenie prawa dotyczy naruszenia przepisów materialnych. Naruszenie przepisów procesowych z reguły powoduje, że decyzje wydane z naruszeniem zasad postępowania dotknięta są wadami stanowiącymi wznowienie postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.). W ocenie Kolegium, nawet jeżeli w istocie organ administracji nie prowadził postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący, to nie miało to jakiegokolwiek wpływu na wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami materialnymi i decyzji dokonującej podziału nieruchomości w sposób odpowiadający obowiązującemu prawu. Tym samym nie można zarzucić kwestionowanej decyzji wydania z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a.
Ustosunkowując się do zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium stwierdziło, że najbardziej istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia zrozumienia istoty instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa była na wstępie uzasadnienia decyzji. Zdaniem Kolegium w zaskarżonej decyzji, żaden z obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji przepisów prawa administracyjnego i Kodeksu cywilnego, obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji, nie nakazywał przeprowadzenia podziału nieruchomości zabudowanej w taki sposób, że granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany nośne albo ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu.
Kolegium wyjaśniło jednocześnie, że działka położona przy ul. H. 143 ma wspólne granice z nieruchomością przy ul. H. 141 oraz 145. Granica pomiędzy segmentami budynków nr 143 i 145 została ustalona na skutek podziału dokonanego w grudniu 1976 r., kiedy to wyodrębniono po obrysie budynku działkę przy ul. H. 145, natomiast granica pomiędzy segmentami budynków nr 141 i 143 została ustalona na skutek podziału dokonanego w grudniu 1981 r., gdy wyodrębniono po obrysie budynku działkę przy ul. H. 141. Jeżeli w istocie lokale w budynku nr 143 obejmują część klatek schodowych budynków nr 141 i 145, jak wskazuje to Prokurator w swoim wniosku, to należy wyjaśnić, że ta sytuacja została wywołana podziałami, które nastąpiły w 1976 r. i 1981 r., czyli pierwszym wydzieleniem granic pomiędzy segmentami nr 143 a nr 141 i 145. Wydzielenie działki zabudowanej segmentem nr 143 w granicach pomiędzy segmentami 141 i 145 było uwarunkowane wcześniejszymi podziałami nieruchomości i w tych granicach miało charakter wtórny. Orzekając o zatwierdzeniu projektu podziału organ administracji nie mógł wyznaczyć innych granic pomiędzy segmentami nr 143 a 141 i 145, niż granice ustalone wcześniej. Tak więc to nie wydzielenie działki zabudowanej segmentem o nr 143 doprowadziło do niepożądanej sytuacji związanej z usytuowaniem części lokali mieszkalnych na nieruchomościach sąsiednich, tylko wydzielenie działek po obrysie segmentów nr 145 i 141. Tym samym trudno uznać, by wydzielenie działki zabudowanej segmentem nr 143 dokonane kwestionowaną decyzją nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Kolegium, nie można jednoznacznie ustalić, czy kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a., co zarzuca sprzeciw. Przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. nakazujące przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób dokładny i wyczerpujący, mają charakter czysto procesowy i ich naruszenie mogłoby ewentualnie skutkować wznowieniem postępowania.
Dalej Kolegium napisało, że z akt sprawy nie wynika, czy organ przed wydaniem decyzji z 14 listopada 1989 r. przeprowadził dowód z dokumentacji technicznej budynku albo z oględzin miejsca, bowiem akta nie zawierają śladów przeprowadzenia tych dowodów. Nie jest wiadomym, czy przed zatwierdzeniem projektu podziału badano okoliczności, o których mowa w sprzeciwie, czy uczynił to pracownik organu, czy też może zlecono wykonanie takiego badania geodecie, który sporządził projekt podziału i związaną z nim dokumentację techniczną. Wobec braku jakiegokolwiek śladu takich działań, w tym braku nawet powołanych przez Prokuratora protokołów granicznych, nie można jednoznacznie ustalić, czy organ administracji wydając kwestionowaną decyzję wiedział o braku ścian na poziomie piwnicy, czy też o tym nie wiedział, zaś okoliczność ta ujawniła się dopiero po wydaniu decyzji. Jak już wyżej wskazano dokonując wydzielenia działki zabudowanej segmentem nr 143 organ musiał przyjąć granice zatwierdzone wcześniejszymi podziałami pomiędzy segmentem 143 a segmentami 141 i 145. Nie jest zatem wykluczone, że to związanie ustalonymi znacznie wcześniej granicami spowodowało, że organ mógł zaniechać badania, w jaki sposób przebiegają ściany pomiędzy tymi segmentami budynku, zakładając, że te okoliczności zostały zbadane przy wcześniejszych podziałach. Nie jest też przy tym wykluczone, że pracownik organu mógł jednak przeprowadzić dowód z badania dokumentacji technicznej budynku znajdującej się w innym Wydziale Urzędu Miejskiego, błędnie odczytując treść tej dokumentacji albo odczytując błędną treść dokumentacji. Jednak tego nie da się z całą pewnością ustalić wobec tego, że nie zachowały się akta sprawy poza najbardziej istotną dokumentacją, jaką tworzy projekt podziału, z naniesioną pieczęcią z treścią decyzji. Sama decyzja nie zawiera uzasadnienia, którego treść mogłaby wskazywać, na jakich dowodach poza projektem podziału i ewentualnym protokołem granicznym opierał się organ wydając decyzję.
Konkludując, Kolegium stwierdziło, że nie jest w stanie ustalić w sposób jednoznaczny, czy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie kwestionowanej decyzji z całą pewnością nastąpiło z rażącym naruszeniem zasad wymienionych w art. 7 i art. 77 k.p.a. Tym samym nie można stwierdzić nieważności kwestionowanej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a.
W skardze na powyższą decyzję Prokurator Prokuratury Okręgowej zarzucił naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 46 § 1 i art. 143 k.c. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., polegające na pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji określającej przebieg granicy nieruchomości budynkowej w próżni technicznej. Wskazując na powyższe, sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego.
W uzasadnieniu skargi powołano się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 2 czerwca 2011 r. o sygn. akt II SA/Gd 197/11 oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego, zgodnie z którym podział pionowy budynku jest dopuszczalny wraz z podziałem gruntu tylko w taki sposób, że linia podziału budynku odpowiada linii podziału działki i przebiega przez istniejącą w całości lub znacznej części ścianę budynku, dzieląc go na regularne i samodzielne części, stanowiącej odrębne budynki. W ocenie skarżącego, zaniechanie w nadzorowanym postępowaniu oparcia kwestionowanej decyzji podziałowej o ustalenia wynikające z dokumentacji technicznej lub inwentaryzacji, którą rzeczoznawca budowlany powinien sporządzić na użytek postępowania podziałowego stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania, co podkreślił również sąd administracyjny w w.w. wyroku z 2 czerwca 2011 r. Zdaniem skarżącego, postanowienie sądu Rejonowego Gdańsk – Północ z 6 maja 2008 r. w sprawie XIII Ns [...] w sposób dosadny ilustruje techniczno-geodezyjne anomalie wywołane zaskarżoną decyzje.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu powołano argumentację tożsamą z zaprezentowaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji.
W piśmie z 22 marca 2013 r. skarżący Prokurator sformułował wniosek o połączenie niniejszej sprawy ze sprawami rozpoznawanymi przez Sąd Administracyjny w Gdańsku pod sygn. akt: II SA/Gd 151/13, II SA/Gd 153/13 i II SA/Gd 350/13 z uwagi na to, że – w jego ocenie - pozostają one ze sobą w nierozerwalnym związku.
Na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sąd wydał postanowienie, na mocy którego oddalił wniosek skarżącego o połączenie niniejszej sprawy z w.w. sprawami oraz dopuścił dowód z akt spraw: II SA/Gd 151/13, II SA/Gd 153/13, II SA/Gd 350/13.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy Administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Przedmiotem kontroli sądu jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 stycznia 2013. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 listopada 1989r. nr [...] dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości gruntowej nr [...] położonej w G. przy ul. H. 143, na działki nr [...] i [...].
Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. , poz. 270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
W wyroku z dnia 2 czerwca 2011r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 197/11Sąd stwierdził, że organ naruszył przepisy postępowania –art. 7 i art. 77 § 1 kpa, nie dokonując analizy czy przy rozpatrywaniu sprawy, tj. przy wydawaniu decyzji z dnia 14 listopada 1989r. nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania. W razie ustalenia że do takiego naruszenia nie doszło organ winien ocenić czy przy podejmowaniu kontrolowanego rozstrzygnięcia nie doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podziela w tym miejscu zawarte w uzasadnieniu organu ustalenia dotyczące przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji oraz przytoczone zasady prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, takie jak nie prowadzenie przez organ ponownego postępowania wyjaśniającego w sprawie zakończonej decyzją, brak możliwości uzupełniania braków tego postępowania, a jedynie kontrolowanie czy przy wydawaniu decyzji nastąpiło naruszenie art. 156 kpa. Wzruszenie ostatecznej decyzji powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa. Naruszenie zasad zawartych w tych przepisach stanowiło podstawę uchylenia decyzji organu.
Odnosząc się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 2 czerwca 2011r. to wskazano w nich, że organ winien wyjaśnić czy przy rozpatrywaniu sprawy dotyczącej podziału nieruchomości nie doszło do rażącego naruszenia zasad postępowania (art. 7 i 77 kpa). Organ powinien więc wyjaśnić w oparciu o jakie ustalenia dokonano podziału nieruchomości. Dopiero ustalenie, że do takich naruszeń nie doszło uprawniało organ do rozważenia czy przy podejmowaniu decyzji z dnia 14 listopada 1989r. nie doszło do naruszenia prawa materialnego. Podkreślić bowiem należy, że orzecznictwo dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania, gdy godzą one dotkliwie w uprawnienia stron
Ustalenia poczynione przez organ w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy nie są jednoznaczne w powyższym zakresie. Kolegium stwierdziło bowiem, że nie jest w stanie ustalić czy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie kwestionowanej decyzji z całą pewnością nastąpiło z rażącym naruszeniem zasad wymienionych w art. 7 i 77 kpa i tym samym, jak to wskazano w decyzji, nie można stwierdzić nieważności kwestionowanej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Powyższe zostało poprzedzone następującymi ustaleniami. Organ wskazał, że rażące naruszenie art. 7 i 77 kpa miałoby miejsce wówczas, gdyby brak ściany w piwnicy uniemożliwiał przeprowadzenie podziału gruntu z jednoczesnym podziałem budynku ze względu na obowiązujący w dniu wydania decyzji zakaz dokonywania podziału w sytuacji, gdy ściana oddzielająca segmenty budynku nie przebiega przez wszystkie kondygnacje tego budynku, zaś organ dysponując materiałem dowodowym, z którego wynikałaby taka okoliczność dokonał istotnych ustaleń co do stanu faktycznego wbrew treści materiału dowodowego. Skoro jednak jak podniosło Kolegium ani to jakiego rodzaju były ściany oddzielające segmenty nr 143 z segmentami 141 i 145, ani to, że nie przebiegały one tylko przez kondygnację piwniczną, nie miało zasadniczego wpływu na dokonanie podziału, zaś kwestionowana decyzja nie pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami materialnymi, to nie można mówić by organ wydając decyzję dopuścił się rażącego naruszenia art. 7 i 77 kpa. Nadto Kolegium ustaliło, że z akt sprawy nie wynika, czy organ przed wydaniem decyzji przeprowadził dowód z dokumentacji technicznej budynku albo z jego oględzin, czy sporządzona została dokumentacja techniczna, brak jest śladu protokołów granicznych. Z tych przyczyn nie można jednoznacznie ustalić, czy organ wydając kwestionowaną decyzję wiedział o braku ścian w piwnicy, i kiedy się o tym dowiedział. Niewykluczone, ze organ był związany wcześniejszymi podziałami i odstąpił od badań tego jak przebiegają ściany w budynku, Z drugiej strony nie jest wykluczone, że pracownik organu mógł przeprowadzić dowód z badania dokumentacji technicznej budynku, błędnie odczytując treść dokumentacji. Jednak nie da się tego ustalić, gdyż nie zachowały się akta sprawy, poza projektem podziału wraz z jego zatwierdzeniem.
Z przedłożonego do akt sprawy projektu podziału nieruchomości wraz z decyzją o podziale działki nr [...] na działki:[...] i [...] wynika, że przed podziałem działka nr [...] ( po podziale działka nr [...]) graniczyła z działkami nr [...] i [...]. Z przedłożonego dokumentu nie wynika, aby przy wydawaniu decyzji o podziale działki nr [...] na przedłożonym projekcie uwidoczniono wcześniejsze powoływane przez Kolegium podziały sąsiednich nieruchomości, które uwzględnione zostały przy wydawaniu przedmiotowej decyzji.
Jak to wyżej wskazano, Kolegium nie ustaliło jednoznacznie czy przy wydawaniu decyzji z dnia 14 listopada 19889r, doszło do rażącego naruszenia zasad postępowania. Ostatecznie wskazało, że nie można ustalić w sposób jednoznaczny by do takiego rażącego naruszenia doszło, w konsekwencji z tej przyczyny nie można stwierdzić wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem zasad postępowania. Nie zachodzą również inne naruszenia i podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.
W świetle poczynionych przez Kolegium ustaleń stwierdzić należy, że nadal nie zostało wyjaśnione w oparciu o jakie ustalenia dokonano podziału przedmiotowej nieruchomości. Wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 14 listopada 1989r. wskazywał, że dla organu administracji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości koniecznym jest ustalenie w przypadku działki zabudowanej czy budynek posiada ścianę pozwalającą na techniczne wyodrębnienie i czy wzdłuż tej ściany przeprowadzona została granica. Okoliczność ta powinna być wykazana dokumentacją techniczną, w oparciu o którą wzniesiono budynek, lub inwentaryzację sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego. Jednocześnie poprowadzenie granicy po obrysie budynku wskazuje, że zagadnienie to nie było rozpatrywane. Tymczasem ściana wydzielająca część budynku oznaczonego nr 143 nie spełnia powołanego wyżej warunku, gdyż nie ma oparcia w pionie – w piwnicy brakuje ściany.
Odnosząc się do zasad podziału budynku to zgodnie z powołanym już w wyroku Sądu z dnia 2 czerwca 2011r. orzecznictwem podział pionowy gruntu jest dopuszczalny wraz z podziałem gruntu tylko w taki sposób, że linia podziału działki budynku odpowiada linii podziału działki i przebiega przez istniejącą w całości lub w znacznej części ścianę budynku, dzieląc go na regularne i samodzielne części, stanowiące odrębne budynki. Powstały w wyniku podziału odrębny budynek musi być trwale związany z wyodrębnionym gruntem, a więc powinien być w całości umiejscowiony w granicach przestrzennych nieruchomości gruntowej stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego. Podział budynku może być dopuszczalny gdy linia podziału budynku jest zgodna z liną podziału gruntu i przebiega według płaszczyzny która stanowi ścianę wyraźnie dzielącą budynek na dwie odrębne, regularne i samodzielne części stanowiące odrębne budynki , przy czym może to być ściana istniejąca lub wykonana w tym celu. Jednocześnie niedopuszczalny jest pionowy podział budynku w taki sposób, by linia podziału przebiegała przez znajdujące się w budynku pomieszczenia lub dzieliła go na części nieregularne, jak również taki podział, w którym linia podziału budynku nie pokrywa się z granicą nowo utworzonych działek. W powoływanej uchwale Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2007r. IIICZP(OSNC 2007/11/163)wskazano, że nie jest wykluczona możliwość dokonania omawianego podziału w sytuacji, gdy ściana dzieląca budynek na dwie samodzielne i odrębne części przebiega nie przez wszystkie kondygnacje budynku a jedynie przez ich większość i może być poprowadzona dalej, dzieląc budynek do końca. W szczególności może tak być wówczas, gdy dotychczasowy sposób korzystania z budynku ma zostać zachowany po podziale lub gdy ustanowiona jest odpowiednia służebność niepodzielonej części budynku.
Nadto jak wskazano, w powoływanej uchwale prawo użytkowania wieczystego wraz z prawem własności położonego na nim budynku jest zbywalne, a zatem podział musi być przeprowadzony w taki sposób, by powstały dwie odrębne działki z dwoma odrębnymi budynkami, z których każda po podziale może stać się prawem użytkowania wieczystego i własności różnych podmiotów, bez naruszania ich interesów. Linia podziału nie może przebiegać przez znajdujące się w budynku pomieszczenia.
Organ wskazując, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa materialnego wskazywał, że w rozpoznawanej sprawie, podział budynku był dopuszczalny, gdyż nie dotyczył jedynie piwnicy (brak ściany w piwnicy).
Ustalenia organu nie zostały poparte żadnym materiałem dowodowym, w szczególności dotyczącym ustalenia przebiegu linii podziału.
W konsekwencji stwierdzić należy, że przy rozpatrywaniu sprawy organ naruszył powoływany przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż nie ustalił w oparciu o jakie ustalenia dokonano podziału przedmiotowej nieruchomości i nie ustalił czy postępowanie wyjaśniające było przeprowadzone przez organ I instancji prawidłowo. Podobnie jak w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 153/13, zakończonej wyrokiem tut. Sądu z dnia 26 czerwca 2013r. stwierdzić należy, że nie jest dopuszczalne, aby organ administracji publicznej zajmował stanowisko, w którym wskazuje, że nie jest w stanie w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie kwestionowanej decyzji z cała pewnością nastąpiło z rażącym naruszeniem zasad wymienionych w art. 7 i art. 77 kpa. Tym samym, nie można stwierdzić nieważności kwestionowanej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 kpa.
W toku postępowania administracyjnego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1kpa). Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organ nie podjął żadnych czynności wyjaśniających.
Ustalenia poczynione przez organ w rozpatrywanej sprawie zostały dokonane bez materiału dowodowego. Wskazać należy, że z akt sprawy II SA/Gd 151/13 dotyczącej podziału działki nr [...] (budynek przy ul. H. 141) sąsiadującej z przedmiotowymi działkami wynika, że w 2005r. została przeprowadzona inwentaryzacja pomieszczeń budynku. W skardze wniesionej do Sądu dotyczącej podziału ww. nieruchomości wskazano, że część lokali tego budynku znajduje się w budynkach sąsiadujących, w tym w piwnicy budynku nr 141 znajduje się lokal użytkowy, który znajduje się również w części klatki budynku nr 143.
W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ naruszył przepis prawa materialnego, tj. art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 §1 kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawa bowiem nadal nie została dostatecznie wyjaśniona, postępowanie wyjaśniające winno być przeprowadzone z uwzględnieniem wyżej przytoczonego przepisu art. 75 § 1 kpa. Nadto skoro organ powołuje się na dokonane podziały działek sąsiadujących (wraz z budynkami) z działką na której usytuowany jest budynek nr 143 przy ul. H. w G., to nie można wykluczyć, że wyjaśnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy umożliwi dopuszczenie dowodów dotyczących pozostałych podziałów działek i budynku przy ul. Hallera, w tym powołanego wyżej protokołu inwentaryzacji. Nadmienić jedynie należy, że twierdzenia dotyczące przeprowadzenia wcześniejszych podziałów zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również nie zostały poparte żadnym materiałem dowodowym.
Mając powyższe na uwadze oraz działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art. 135 ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.